02024/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. A providência cautelar preliminar, instaurada já quando decorrido o prazo sem que tenha sido instaurado o processo principal de que seja dependente, conduz à extinção da instância por caducidade do direito de acção – artº 123º nº 1 a) CPTA.

2. Salvo excepção de lei expressa, a impugnação de actos administrativos nulos ou juridicamente inexistentes não está sujeita a prazo, podendo ser deduzida a todo o tempo - artº 58º nº 1 CPTA.

3. O acto eivado de vícios cuja sanção cominada seja a anulabilidade e a nulidade, apenas pode ser impugnado a todo o tempo no que tange às ilegalidades geradoras de nulidade.

4. O termo ad quem do prazo de caducidade do direito de acção cautelar, estatuído no artº 123º nº 1 a) CPTA, por reporte ao prazo de 3 meses para impugnação de actos anuláveis do artº 58º nº 2 b) do mesmo Código, é contado da respectiva notificação, nos termos do disposto em sede adjectiva cível, artº 144º nº 4 CPC, submetido à regra da continuidade e susceptível, se for o caso, de suspensão em férias judiciais.

Alan ... e Hazel ..., casados entre si, inconformados com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, dela vêm recorrer, concluindo, em síntese, como segue:

1. A sentença recorrida indeferiu o procedimento cautelar dos recorrentes por considerar que a mesma está sujeita a prazo de propositura de três meses, contados a partir da datada notificação ao interessado, mesmo que esteja em causa um acto nulo, o qual, em obediência ao art°58° do CPTA pode ser impugnado a todo o tempo; 2. A sentença recorrida fundamenta a sua decisão, entre outros, nos Acórdãos números TCAS, datado de 19.09.05, recurso n° 00984/05,TCAS, datado de 29.09.2005JCAS, datado de 06.10.2005, recurso n° 1042/05, deste Tribunal, os quais perfilham a tese da caducidade de tais providências cautelares, no que se refere ao tempo da sua apresentação em Juízo; 3. A sentença recorrida, bem como os Acórdãos que acima se citam, perfilham a interpretação da lei anterior, ínsita no art° 79° da LPTA, a qual impunha o prazo de três meses parada dedução da suspensão da eficácia do acto administrativo, quer nulos, quer inexistentes, quer anuláveis;

4. Tal interpretação, que foi Jurisprudência pacífica, radicava no facto da lei anterior ter processados diferentes dos actuais, no que tange à paralisação do acto administrativo, sendo certo que, a actual acção administrativa especial, para impugnação de actos, revestia na LPTA a figura de recurso, o qual, com a sua interposição, suspendia de imediato a eficácia do acto;

5. Por isso, não se colocava, na vigência da lei velha, a dúvida da suspensão provisória do acto, quer nulo, quer anulável, quer inexistente, porque tal paralisação operava ope legis;

6. Na vigência da LPTA, a suspensão provisória do acto administrativo e que se operasse por via de instrumento previsto no art° 79a, dizia respeito, em largo senso, aos actos administrativos em geral e não apenas que se arguissem de nulos.

7. As providências cautelares consagradas pelo CPTA substituem o efeito do recurso que se interpunha na vigência da LPTA, no que toca aos actos arguidos de nulos, anuláveis e inexistentes;

8. A lei nova, no seu artigo 123° enumera, taxativamente, a causas de caducidade das providências; dentre elas não se vislumbra a caducidade por decurso de tempo de propositura da acção cautelar;

9. Os prazos contidos no art° 58° do CPTA dizem respeito a acções definitivas de impugnação e não aos procedimentos cautelares; 10. O referido artigo 58° tornou claro que os procedimentos cautelares não estão sujeitos a prazo de dedução, podendo os mesmos, nos termos do art° 114° do CPTA ser propostos antes de acção, no decurso da mesma, ou em simultâneo; 11. Por esta razão, se o acto nulo ou inexistente vier a ser impugnado um ano ou dois possa notificação para o mesmo, cabe sempre o meio cautelar, em respeito ao art° 114° acima citado.

A Requerida cautelar não apresentou contra-alegações.

Com dispensa de vistos substituídos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Senhores Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – cfr. artº 707º nº 2 e 3 CPC ex vi artºs. 36º nº 2 e 140º CPTA.

Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. A presente acção cautelar deu entrada neste TAF-Loulé a 10.06.2006.

2. O acto ora impugnado, o despacho nº 15/2006 do Município de Tavira, data de 14.11.2005.

3. Os ora interessados foram notificados do acto ora posto em crise a 25.01.2006 por via do ofício nº 003168 – doc. fls. 38 e 39 a 43 dos autos.

Nos termos do artº 712º nº 1 a) CPC aplicável ex vi artº 1º CPTA, altera-se a matéria de facto constante do ponto 1. do probatório, como segue:

4. O acto ora impugnado, o despacho nº 15/2006 da Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tavira, data de 23.JAN.2006 - doc. fls. 39 a 43 dos autos.

Nos termos do artº 712º nº 1 a) CPC aplicável ex vi artº 1º CPTA, adita-se o probatório com a factualidade que segue:

5. Dá-se por integralmente reproduzido o teor do despacho nº 15/2006 da Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tavira, datado de 23.JAN.2006, no uso de competência delegada por despacho de 26.OUT.2005 do Presidente da CM de Tavira – doc. fls. 39 a 43 dos autos.

6. No dia 16.12.2005, pelas 11 horas, foi o Requerente marido notificado do teor do ofício de audiência prévia registada com o nº 25681 da CM de Tavira, dirigido ao ora Recorrente Alan Robinson, cujo teor se transcreve:

“(..) N° Ofício 25681 * 05.Set.2

Nossa Referência - 10280-DIV/05

Assunto: Audiência prévia para remoção / demolição e reposição do terreno

Exmo(a). Senhor(a),

1. No Sítio de Santa Maria, freguesia de Santiago, procedeu V. Exa. à instalação de uma estrutura com a área aproximada de 40 metros quadrados, que é utilizada para habitação, e bem assim a trabalhos de terraplanagem e regularização do terreno, actividades a que se referem as fotografias anexas à informação n° 2402/2005/DF, de que junto cópia e que dou por integralmente reproduzida.

2. Tais operações urbanísticas foram levadas a cabo sem que V.Exa. se encontrasse munido do competente alvará de licença, cuja emissão compete aos órgãos municipais.

3. As descritas operações de edificação, remodelação de terrenos e ocupação do solo, foram e levadas a cabo em solos inseridos na Reserva Ecológica Nacional, classificados como área de protecção aos sistemas aquíferos, para os quais não existe edificabilidade ratificada para novas construções fora dos aglomerados urbanos, contrariando-se, assim, o disposto no artigo 8° do Regulamento do Plano Director Municipal de Tavira, que não admite, fora dos espaços urbanos ou urbanizáveis, novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa, e o disposto nos artigos 43° e 45° do mesmo Regulamento, que proíbe a destruição do revestimento vegetal, do relevo natural e da camada de solo arável, desde que não integradas em práticas de exploração agrícola devidamente autorizadas pelas entidades competentes (cf. documento 2, que anexo e dou por reproduzido).

4. Por outro lado, e tendo em conta ainda a circunstância de o terreno em causa se encontrar inserido na Reserva Ecológica Nacional ( REN ), haverá que atentar no disposto no n.° 1 do art. 4.° do Decreto-Lei n.° 93/90, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.° 213/92, 79/95 e 203/2002, determina serem proibidas, nessas áreas, “as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzem em operações de loteamento, obras de urbanização, construções de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal”.

5. As operações em causa colidem, portanto, com o disposto no Regulamento do PDM e no Regime Jurídico da REN.

6. Perante operações urbanísticas ilegais, ilegalidade essa que é consubstanciada na inexistência de qualquer título que as legitime e na violação das normas legais e regulamentares que lhes são aplicáveis, devera a Câmara Municipal accionar as medidas de tutela da legalidade urbanística previstas nos artigos 102° é seguintes do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação ( RJUE ), aprovado pelo Decreto-Lei n° 555/99, de 16.12.

7. A ocupação e utilização do solo nos termos descritos não é viável, visto tratar-se de uma operação proibida, como se referiu, quer pelo Regulamento do PDM, quer pelo Regime Jurídico da REN, sendo nulo o acto administrativo que a viabilizasse - cf. artigo 14° do DL n° 93/90 e alínea a) do artigo 68° RJUE.

8. Assim sendo, e nos termos do disposto no n° 1 do artigo 106° do RJUE., informo que é minha intenção ordenar a V.Exa. que remova, ou proceda à demolição da estrutura descrita em 1, e bem assim à reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da execução dos trabalhos referidos em 1, fixando em 10 dias o prazo para o inicio dos trabalhos e os 10 dias seguintes para a respectiva execução ( cf. doc. 2, ora junto ), prazos que se contam a partir da data da notificação do acto final dê procedimento.

9. Antes, porém, e nos termos do disposto no n° 3 do artigo 106° do DL 555/99 de 16.12., concedo a V.Exa. o prazo de 15 dias para, por escrito, vir dizer o que se lhe oferecer relativamente ao teor do acto projectado, informando que o processo se encontra à disposição para consulta no Departamento de Urbanismo desta Câmara Municipal todos os dias úteis durante as horas de expediente.

Com os melhores cumprimentos,

O Presidente da Câmara Municipal de Tavira (assinatura) (..)” – doc. fls. 33 e 34 dos autos.

7. Sob o registo 055582 * 05.12.16 deu entrada na CM de Tavira um documento manuscrito assinado pelo punho do ali signatário identificado Alan Robinson, cujo teor se transcreve:

“(..) Tavira – 16-Dez. – 2005

De: Alan Robinson

Cont. nº 252132858

Vª Refª: 10280 – Div/05

Ex. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Tavira

Recebi hoje a sua notificação sobre o assunto do meu terreno e assim venho informar que, e de acordo como ponto nº 9 da mesma notificação, é minha intenção proceder ao esclarecimento total da situação, bem como regularizar o que houver para tal.

Dentro de poucos dias enviarei uma justificação e o meu ponto de vista sobre o assunto, devendo desde já informar que não houve nem há qualquer intenção de violar as leis portuguesas, nem disposições camarárias.

Penso, assim, chegar a um entendimento, e desde já ao dispor para um entendimento necessário.

O facto de só agora ter chegado ao meu conhecimento a notificação, ficou a dever-se à minha ausência em Inglaterra, por motivos da minha saúde.

Cumprimentando (assinatura) (..)” – doc. fls. 77dos autos.

8. Sob o registo 056564 * 05.12.23 deu entrada na CM de Tavira um documento manuscrito assinado pelo punho do ali signatário identificado Alan Robinson, escrito em língua portuguesa tal como o 055582 * 05.12.16 acima transcrito, e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - doc. fls. 78 a 82 dos autos.

DO DIREITO

No tocante ao disposto no artº 123º nº 1 a) do CPTA diz-nos a Doutrina que “(..) quando o processo cautelar tenha sido desencadeado como preliminar do processo principal, o decurso do prazo para a instauração do processo principal sem que este tenha sido instaurado conduz à extinção do processo cautelar e à caducidade da providência que nele tenha sido decretada. Isto vale, desde logo, para as acções relativas a actos administrativos caducando as providências cautelares que já tenham sido decretadas se estas não forem propostas dentro dos prazos dos artigos 58º e 69º. É a solução que o artº 79º nº 3 LPTA já consagrava, a propósito da suspensão da eficácia de actos administrativos, no pressuposto de que, de outro modo, o beneficiário da suspensão, uma vez obtida esta, já não teria de se dar ao trabalho de impugnar o acto. (..)” (1)

Este regime de caducidade do direito de acção cautelar, da extinção da instância cautelar pendente ou da própria providência que entretanto haja sido decretada, é corolário do princípio da instrumentalidade estrutural das providências cautelares face ao processo principal em que o Requerente deduza pedido cuja utilidade jurídica em sede de sentença favorável pretenda garantir.

No regime da caducidade, a instância cautelar depende “(..) das vicissitudes do processo principal. Por exemplo, na instauração, improcedência, extinção da instância, etc. – v. o artº 123º (..)” (2)

Salvo excepção de lei expressa, v.g. artº 101º CPTA, a impugnação de actos administrativos nulos ou juridicamente inexistentes não está sujeita a prazo, podendo ser deduzida a todo o tempo, cfr. artº 58º nº 1 CPTA.

Todavia, a regra é que, mostrando-se um acto eivado de vícios cuja sanção cominada seja, quanto a uns, a anulabilidade e, quanto a outros, a nulidade, é evidente que o acto apenas pode ser impugnado a todo o tempo no que tange às ilegalidades geradoras de nulidade. (3)

No caso dos autos e tanto quanto se consegue entender a partir do articulado cautelar, parece que os Requerentes ora Recorrentes estribam a assacada nulidade do acto da circunstância de serem cidadãos do Reino Unido, não entendendo nem falando português e que, por isso, não entenderam a questão fáctico-jurídica que estava em causa no tocante ao acto cuja suspensão de eficácia vem requerida.

Sucede que os documentos cujo conteúdo foi aditado ao probatório nos pontos 7. e 8. (seis e sete) demonstram e provam exactamente o contrário, isto é, provam que os Recorrentes ora Requerentes entenderam o conteúdo do ofício de audiência prévia registada com o nº 25681 da CM de Tavira, transcrito no ponto 5. (cinco) do probatório.

Efectivamente, os documentos juntos aos autos pela Requerida e referidos nos pontos 7. e 8. do probatório têm a natureza de documentos particulares cuja assinatura manuscrita pelo ora Recorrente marido não foi por si impugnada, isto é, não foi impugnada pela parte contra quem tais documentados foram apresentados e, por isso o respectivo conteúdo declaratório faz prova plena no tocante às declarações atribuídas ao seu autor, o ora Recorrente marido, conforme disposições conjugadas dos artºs. 374º nº 1 e 376º nº 1 do Código Civil .

Consequentemente, ao Recorrente marido não lhe é juridicamente admissível prevalecer-se da afirmação de que não entendeu o significado do acto de demolição constante do despacho nº 15/2006 de 23.01.2006 - e nessa medida invocar a nulidade de tal acto, deixando de lado a bondade, ou não, de tal enquadramento jurídico - na medida em que relativamente ao ofício nº 25681 de 02.09.2005 e no exercício efectivo do direito de audiência ex vi artº 106º nº 2 do DL 555/99 de 16.12, o ora Recorrente se pronunciou mediante cartas de 16 e 23.12.2005 por si dirigidas ao Presidente da Câmara Municipal de Tavira, referindo-se expressamente à matéria objecto 12da ordem de demolição consubstanciada no mencionado despacho nº 15/2006.

Pelo que vem de ser dito, o acto administrativo cuja suspensão de eficácia é objecto do presente processo cautelar não cabe no domínio excepcional da espécie de invalidade por nulidade, sendo que em face da notificação em 25.01.2006, a data de dedução da providência entrada no Tribunal a quo em 10.06.2006 demonstra que foi ultrapassado o termo ad quem do prazo de caducidade do direito de acção cautelar, estatuído no mencionado artº 123º nº 1 a) CPTA por reporte ao prazo de 3 meses para impugnação de actos anuláveis disposto no artº 58º nº 2 b) do citado Código, é contado da respectiva notificação, nos termos do disposto em sede adjectiva cível, artº 144º nº 4 CPC, segundo o regime da continuidade e susceptível de suspensão em sede de férias judiciais – no ano de 2006, entre 10 e 17 de Abril.

Logo, o prazo começou continuamente a correr em 26.01.2006, suspendeu-se entre 9 (domingo de Páscoa) e 17 de Abril, retomou o seu curso em 18 de Abril e atingiu o termo ad quem no dia 5 de Maio, sexta-feira, muito antes da data de entrada da petição cautelar em juízo na 1ª Instância, em 10 de Junho.

Donde se conclui pela extemporaneidade de interposição da presente providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo em causa e consequente improcedência das questões trazidas a recurso por síntese indiciadas nas conclusões sob os itens 1. a 11.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo dos Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 12 UC, reduzida a metade – artºs. 73º D nº 3 e 73º E nº 1 f) do CCJ.

Lisboa, 18.JAN.2007

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Elsa Esteves)

(1) Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 629.

(2) Vieira de Andrade, A justiça administrativa (Lições), Almedina, 5ª edição, pág. 318.

(3) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF – Anotados, Vol. I, Almedina, 2004, pág.378.