0629/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São pressupostos da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, por actos lícitos praticados no domínio de gestão pública, prevista no art. 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67: (I) um acto lícito do Estado ou de outra pessoa colectiva pública; (II) praticado por motivo de interesse público; (III) um prejuízo especial e anormal; (IV) nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo.

II- Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A…, autor identificado nos autos, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, julgando a acção intentada totalmente improcedente, por não provada, absolveu o réu EP — Estradas de Portugal, SA do pedido de condenação no pagamento da indemnização de € 130.267,95, acrescida de juros à taxa legal desde a citação até integral pagamento, em virtude da execução da obra “EN 101 — Variante a Felgueiras entre a EM 562 e a EM 564, em Felgueiras”.

I. O recorrente formula as seguintes conclusões:

1- As Estradas de Portugal ao decidirem executar uma obra têm o dever legal de comunicar tal realidade aos Municípios respectivos para terem em atenção a obra em futuros licenciamentos;

2- Consta do teor do Despacho 12.799-B/2000 de Sua Excelência o Secretário de Estado e das Obras Públicas que a administração do Instituto para a Construção Rodoviária aprovou em 2/12/1999 as plantas parcelares e o mapa de expropriações; consta também, a obra já estava projectada previamente;

3- Tivesse este projecto, esta intenção de projecto sido participado ao Município o autor não teria comprado o terreno e não se teria metido neste investimento que veio a verificar-se ruinoso face à conduta da Ré;

4- Entendemos que a conduta da Ré é culposa e acção deve proceder, por esta via mas também pela responsabilidade civil extracontratual por actos lícitos;

5- A actuação da Ré não foi lícita já que lhe competia planear, executar e comunicar pelo menos ao Município a sua intenção e projecto — o que não fez (se o tivesse feito o Município teria tido comportamento diferente com o autor);

6- Mas se se entender que estamos perante acto e actuação licitas a acção tem de proceder já que o prejuízo do autor é especial — pois trata-se de prejuízo elevado e de prejuízo que não é imposto à generalidade dos cidadãos;

7- Violando por isso o principio da igualdade — resultando aqui a sua especialidade;

8- Já que é prejuízo, que mais nenhum abrangido pela DUP suportou, já ninguém era promotor imobiliário, já que ninguém tinha confiadamente um licenciamento a decorrer, já que ninguém tinha investido com base numa expectativa legitimamente adquirida e constituída;

9- E é anormal já que não é previsível que ocorra a qualquer cidadão em situações de normalidade e face às precauções que tomou, e é anormal já que quase levou à insolvência do Autor, e é anormal já que é demasiado elevado;

10- As precauções tomadas pelo autor para fazer o investimento foram adequadas a evitar o risco que ocorreu no investimento.

Termos em que se conclui pela procedência da acção e condenando-se a Ré a pagar ao Autor € 52 500,00 mais os peticionados juros, valor para o qual se reduz o pedido.

A decisão impugnada violou o regime jurídico constante do DL 48051 e o disposto nos artigos 16.° n.° 1 da Lei 48/98 de 11/8 e artigo 16° do DL 380/99 de 22/09.

A então ré, ora recorrida EP — Estradas de Portugal, SA veio produzir contra-alegações, das quais extrai as seguintes conclusões:

I. Refere a agravante nas suas alegações de recurso que, a agravada não comunicou, atempadamente e como lhe competia, a localização da área que iria ocupar nem mesmo informou o Município do projecto que se propunha.

II. Tal omissão da ré, e segundo o autor, viola os normativos legais, nomeadamente o art.° 16°, n.° 1 da Lei 48/98 de 11/8 e art.° 16°, n.° 1 e 2 do DL 380/99, de 22/9, pelo que estaremos perante um caso de responsabilidade civil extracontratual da EP - Estradas de Portugal, SA por factos ilícitos já que se a ré tivesse realizado as referidas comunicações ao Município , “o autor nunca teria comprado o terreno e não se teria metido neste investimento”.

III. Compulsando todo o alegado na petição inicial verifica-se que as questões supra referidas e ora trazidas a recurso, versam sobre matéria que nunca foi carreada à discussão pelo A. na 1ª instância e como tal insusceptível de ser levada em conta na decisão recorrida.

IV. O autor, ao arrepio da posição defendida na petição inicial (cfr. nomeadamente art.° 5° da petição inicial), e baseado em matéria nova, vem enquadrar os prejuízos por si sofridos no regime da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos.

V. Nas conclusões formuladas sob os números 1ª a 5ª a recorrente invoca matéria que não era objecto da petição inicial e que, por isso, a 1ª instância não se ocupou nem se podia ocupar.

VI. O autor, não pode suscitar, em sede de recurso, questões novas, não enunciadas no requerimento inicial apresentadas em primeira Instância.

VII. É pacificamente entendido, que os recursos jurisdicionais têm por objecto a apreciação de decisões da mesma natureza proferidas por Tribunais de grau hierárquico inferior,

VIII. Nos recursos jurisdicionais não é possível fazer a apreciação de quaisquer questões que sejam novas, isto é, que não tenham sido colocadas à apreciação do Tribunal a quo, salvo quando o seu conhecimento seja imposto por lei, o que não é de todo o caso.

A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

II- A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

1. Da Matéria Assente:

1.1- O R. executou a obra que designou por EN 101 — Variante a Felgueiras entre a EM 562 e a EM 564, em Felgueiras (al. A));

1.2- Para o efeito foi previamente declarada a utilidade pública urgente dos terrenos necessários à execução da obra (al. B));

1.3- Ao A. foi expropriada uma parcela com a área de 172 m2 (al. C));

1.4- A fixação do valor da indemnização devida pela expropriação foi fixada em processo judicial, que correu termos pelo Tribunal Judicial de Felgueiras (al. D)).

2. Da Base Instrutória da Causa:

2.1- O prédio do A. de onde foi destacada a parcela expropriada, destinava-se à edificação de um prédio de habitação colectiva (resposta ao facto 1°);

2.2- A declaração de utilidade pública da parcela expropriada provocou a reformulação do processo de licenciamento da obra edificanda do A. no terreno donde aquela foi destacada (resposta ao facto 2°);

2.3- A execução da obra pública na parcela expropriada provocou o atraso de um ano na execução do empreendimento levado a cabo pelo A. na parte sobrante do prédio expropriado (resposta ao facto 3°);

2.4- A obra pública executada pelo R. traduziu-se no restabelecimento do traçado da Rua Dr. Augusto Leite da Costa Faria, que foi cortada pela Variante (resposta ao facto 4°);

2.5- Tendo passado a ligação do troço nascente ao poente, a ser efectuado através de uma passagem desnivelada que usa a via pública que margina a parte sobrante do prédio expropriado do A. (resposta ao facto 5°);

2.6- A execução das concordâncias dos perfis longitudinais das vias determinou uma subida da cota do arruamento junto ao prédio edificando do A. (resposta ao facto 6°);

2.7- A cércea do prédio do A., que se compunha de c/v, r/c e 1° andar, passou a incluir sub/cv (resposta ao facto 7°);

2.8- O acesso para a c/v passou a fazer-se por escadas e por uma varanda, o que a impede de ser utilizada como armazém (resposta ao facto 9°);

2.9- O preço do terreno fixado na expropriação para o expropriado foi de Esc. 13.500$00/m2 (resposta ao facto 11°);

2.10- O atraso na execução da obra particular, por parte do A., decorrente da execução da obra pública edificada na parcela expropriada, provocou ao A. um prejuízo de € 12500, correspondente à subida de 5% dos preços de construção nesse intervalo de tempo (resposta ao facto 12°);

2.11- Nesse período de tempo, a comercialização das fracções sofreu um decréscimo de 10%, correspondente a uma quebra de € 10.000,00 por fracção (resposta ao facto 13°).

III. O aqui recorrente intentou a presente a acção ordinária de responsabilidade civil extracontratual com vista a ser ressarcido dos danos sofridos com a obra de construção de uma estrada pelo R. IEP e a demora na respectiva execução.

Embora não indique no petitório qualquer dispositivo legal é manifesto que, não imputando à conduta do recorrido qualquer ilicitude resultante quer da violação de normas legais ou regulamentares quer de regras técnicas ou de prudência comum (artigos 2º e 6º, do DL 48051, de 21-11-67) nem alegando que se trata de actividade perigosa geradora de responsabilidade pelo risco ( artigo 8º, do DL 48051), dos termos da petição de fls. 2 e seg.s extrai-se que o fundamento da acção é o artigo 9º, do citado DL n.º 48051 – responsabilidade por acto lícito.

Na verdade, o A. funda a acção, exclusivamente, no facto de a entidade pública ter decidido e levado a cabo a construção da estrada, actividade que o recorrente reconhece como lícita ( cfr. n.º 5, da p.i.( - É o seguinte do n.º 5º da petição inicial : “A conduta do Réu traduziu-se num acto lícito, a construção de uma via pública, no âmbito das suas competências e no exercício de um poder de autoridade” ), o que provocou atrasos e alterações no projecto de construção de um prédio que tinha já aprovado para um terreno situado naquele local, do que resultaram prejuízos pelos quais pretende ser indemnizado. No que para efeitos do presente recurso interessa, a sentença recorrida, depois de elencar os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos lícitos, e de dar nota da jurisprudência e doutrina dominantes sobre a matéria, debruçando-se sobre o requisito da especialidade e anormalidade dos prejuízo causado pela conduta lícita da entidade pública, ponderou:

“Face à factualidade apurada nos autos e aos considerandos supra produzidos temos para nós que este requisito ou pressuposto não se pode ter como verificado.

Desde logo, e na esteira do exposto no Acórdão do S.T.A. de 02-12-2004, Proc. n° 0670/04, www.dgsi.pt, cabe referir que deparamos com uma actuação do R., cuja missão passa por planear e executar a construção, reconstrução, reparação e exploração das estradas e ligações rodoviárias nacionais, sendo normal e previsível (diríamos mesmo forçoso ) que essa actuação implique com interesses económicos de pessoas e entidades residentes ou estabelecidas nessas áreas de implantação das rodovias.

Neste contexto, uma actuação pautada pelo interesse público e dentro da licitude de meios e de fins, não pode ser geradora de um dever de ressarcir todo e qualquer dano que provoque, mesmo os mais insignificantes ou os que resultem da normal álea mercantil.

Os prejuízos invocados pelo A. - aumento de custos e quebra da receita esperada - decorrente do atraso no desenvolvimento do projecto para o terreno em apreço são prejuízos que, embora significativos, não podem deixar de ser considerados como integrados naquele núcleo de “generalidade” e “normalidade” de sacrifícios comummente suportados por todos, ou por grupos indiferenciados de cidadãos.

Assim, tal como aponta o já citado Acórdão do S.T.A. de 02-12-2004, Proc. n° 0670/04, www.dgsi.pt, não são de considerar como “especiais”, por não revestirem uma natureza de especificidade subjectiva, na consideração de quem os suporta, ou seja, não são prejuízos impostos a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica.

E ( acrescidamente ) não são de considerar como “anormais”, pois que são inerentes aos riscos normais da vida em sociedade, concretamente aos riscos da actividade comercial, suportados por todos os cidadãos que se encontrem em situações idênticas à da recorrente, isto é, que tenham as suas residências ou instalações comerciais situadas ao longo da ...“ (via em causa).

Além disso, não pode deixar de considerar-se que isso faz parte dos riscos inerentes à actividade comercial e à previsibilidade de flutuações de mercado decorrentes desse ou de outros factores igualmente condicionantes dessa mesma actividade.

Com efeito, a simples abertura de novas estradas, a criação de uma Variante como a referida nos autos, fenómeno normal de desenvolvimento urbano e rodoviário, poderá implicar - e implica normalmente - o ajustamento das vias envolventes e isso - sobretudo se em ambiente urbano - comporta sempre prejuízos para todos os utilizadores dessas vias e envolve sacrifícios e prejuízos para as empresas com interesses nessas zonas ou ali sedeadas.

Deste modo, entende-se que não podem considerar-se os invocados prejuízos como ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração, pelo que os mesmos devem considerar-se “comuns”, no sentido de que recaem genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e abstractas de pessoas, e “normais”, no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade.

Isto significa que os prejuízos alegados pela A. reconduzem-se, sobremaneira, aos custos decorrentes da vida em sociedade, da modernização das vias de comunicação, sofridos à semelhança de outros titulares de terrenos abrangidos pela declaração a que o alude nos autos (Despacho n° 12 799-B/2000, D.R., II Série N° 142, de 21-06-2000), situação normalmente previsível, num juízo de normalidade, no âmbito da actividade comercial desenvolvida pelo A.”

Em consequência, julgou improcedente a acção ordinária intentada pelo aqui recorrente contra o IEP – Instituto de Estradas de Portugal, absolvendo-o do pedido .

III.1. No presente recurso, o recorrente começa por invocar a ilicitude da conduta do R/recorrido para fundamentar a indemnização que peticionou, alegando que, em violação do disposto no artigo 16, n.º1, da Lei n.º 48/98, de 11-08, e do artigo 16, n.ºs 1

e 2, do DL n.º 380/99, de 22-09, o R. não comunicou ao município a sua intenção e projecto da obra em causa, já que se o tivesse feito, o Município teria um comportamento diferente para com o recorrente pois este não teria dado andamento ao procedimento do licenciamento formulado e o recorrente não teria comprado o terreno onde não podia construir o equivalente ao preço que deu por ele.

Trata-se, porém, da invocação de nova causa de pedir já que pretende, agora, a responsabilização do R. com base na responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito quando, na petição inicial que apresentou, fundamentou o pedido indemnizatório única e exclusivamente na responsabilidade do ente público por facto lícito .

Deste modo, como alega a entidade recorrida, a questão que a recorrente vem agora suscitar, porque nunca foi levada à discussão na 1ª instância, é insusceptível de ser considerada em sede de recurso da decisão ali proferida.

Na verdade, conforme é pacífico, ao recorrente é vedado suscitar, no âmbito do recurso jurisdicional, questões novas, não apreciadas pela decisão recorrida e não sejam de conhecimento oficioso, já que este tem por objecto a apreciação das decisões proferidas por tribunais de hierarquia inferior .

Improcedem, assim, as conclusões 1 a 5 das alegações do recorrente .

III.2. Mas o recorrente insurge-se, ainda, contra sentença recorrida na parte em que esta considerou que os prejuízos invocados pelo recorrente, e provados, não são de molde a considerar “ especiais e anormais “ no sentido dado pela jurisprudência e doutrina, sustentando que o prejuízo por si sofrido é especial, dado o elevado valor do mesmo, associado às particulares condições do requerente, e anormal dado não ter sido imposto à generalidade dos cidadãos

Não lhe assiste, porém, razão.

Na verdade, a propósito do requisito da anormalidade e especialidade de que o artigo 9º (- Dispõe o artigo 9º, do DL n.º 48051 : “ O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.”), do DL n.º 48051, de 21-11-1967, faz depender o direito de indemnização dos particulares pelos prejuízos causados por acto lícitos praticado pela Administração, escreve-se no acórdão deste STA de 2-12-2004, Proc.º n.º 670/04, citado aliás na decisão recorrida: “ o princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos.

Daí que se exija a existência de um prejuízo especial (não imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa) e anormal (não inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos), condicionando-se o dever de indemnizar à verificação de tais requisitos.

A “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de actuações lícitas da Administração, constituem pois um duplo condicionamento para efeito de efectivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta inusualidade.”

No caso em apreço estão em causa prejuízos decorrentes do atraso na execução da obra particular motivados pela demora de execução da obra pública edificada na parcela expropriada, que se cifraram em 12.500 euros, correspondente à subida de 5% dos preços de construção nesse intervalo de tempo, e € 10.000,00 por fracção correspondente ao decréscimo de 10% que a respectiva comercialização sofreu nesse mesmo período de tempo – pontos 2.10 e 2.11, da matéria de facto . Tais prejuízos não são, porém, de considerar especiais ou anormais por não excederem aquela margem de “generalidade” e “normalidade” de sacrifícios comummente suportados por todos, ou por grupos indiferenciados de cidadãos, que se encontrem na mesma situação do recorrente .

Na verdade, como se refere na sentença recorrida, os prejuízos invocados “ são inerentes aos riscos normais da vida em sociedade, concretamente aos riscos da actividade comercial, suportados por todos os cidadãos que se encontrem em situações idênticas à da recorrente, sendo que a subida de dos custos de construção e variação dos preços de venda do imobiliário fazem parte “ dos riscos inerentes à actividade comercial e à previsibilidade de flutuações de mercado decorrentes desse ou de outros factores igualmente condicionantes dessa mesma actividade”.

Por outro lado, a abertura de uma nova via e a sua articulação com as já existentes constitui uma actividade normal da Administração, sendo certo que em zonas urbanas, como é o caso dos autos, envolve sempre prejuízos e sacrifícios para todos os cidadãos com interesses ali sedeados, não se reflectindo unicamente na pessoa do recorrente .

Conclui-se assim, que os prejuízos invocados pelo recorrente não ultrapassando “os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração” ( Ac. STA de 21.03.2003, Proc.º n.º 990/02), devem considerar-se “comuns”, no sentido de que recaem genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e abstractas de pessoas, e “normais”, no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade”, pelo que bem andou a decisão recorrida ao julgar inverificado tal pressuposto da responsabilidade civil do recorrido, absolvendo-o do pedido.

Improcedem, deste modo, as conclusões 6 a 10, das alegações do recorrente .

IV. Nos termos e fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2010. – José António de Freitas Carvalho (relator) – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.