01121/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. A imposição exigida pelo Município ao particular, pela ocupação de espaço do domínio público com a instalação e exploração de bombas de carburantes líquidos, ar e água, para cuja instalação o Município concedeu licenciamento, constitui uma verdadeira taxa, surpreendendo-se o seu sinalagma nessas vantagens ou benefícios retirados pelo particular no exercício dessa actividade económica lucrativa, por um lado, com o custo dessa taxa, pelo outro;

2. Tendo o Município alterado de forma desproporcionada e inusitada o montante a cobrar por essa taxa, ainda assim, não a transmuda em imposto, porque se mantém o sinalagma entre o que é prestado pelo Município e o que se exige em troca ao particular, como contrapartida, sendo aquele sinalagma, ainda que desiquilibrado, típico da taxa e inexistente no imposto;

3. O aumento dessa taxa por ocupação de uma parcela do domínio público para o décuplo, sem qualquer justificação para tão elevado aumento, viola de forma clamorosa o princípio constitucional da proporcionalidade e o da confiança a que a Administração está sujeita, tornando-a ilegal e levando à respectiva anulação.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo:

A. O relatório.

1. O Município de Sintra, identificado nos autos, dizendo-se inconformado com a sentença proferida pelo M. Juíz do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa - 2.º Juízo, 1.ª Secção - que julgou procedente a impugnação judicial deduzida, veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:

1- Vem o presente recurso da douta sentença proferida pelo Tribunal Tributário de 1.ª Instância de 26 de março p.p. a qual julgou a impugnação procedente por provada e em consequência anulando a liquidação impugnada.

2- Salvo o devido respeito, que é muito, a douta sentença proferida pelo Tribunal Tributário de 1.ª não aplicou devidamente o direito aos factos pelo que deve ser revogada.

3- Em causa está a aplicação por parte da recorrida de uma taxa referente a uma instalação abastecedora de carburantes líquidos, ar e água pela ocupação da via pública.

4- Em apreço está a questão de saber da idoneidade do critério utilizado para a qualificação jurídica do tributo em causa, estando assentes, por provada em 1.ª instância a factualidade às mesmas respeitante, as questões relativas a propósito da existência de sinalagma e contra prestação específica.

5- A questão em apreço é a de saber se os aumentos verificados são ou não injustificados e intoleráveis e se, sendo-o, em consequência os tributos perdem a sua natureza de taxa transmutando-se em impostos.

6- Entende a recorrente que as quantias liquidadas consubstanciam uma verdadeira taxa, sendo evidente, e dado por assente, o sinalagma existente entre o seu pagamento e a contrapartida prestada pelo Município e os aumentos verificados não conferem outra natureza ao tributo liquidado, mantendo-se as taxas devidas.

7- E foi em estrita obediência à lei que a Assembleia Municipal decidiu aprovar nova tabela de taxas de acordo com a autorização conferida pelo art.º 39.º d) do D.L. 100/84 e 11.º c) da Lei 1/87 de 6/01.

8- A utilização do domínio público por particulares -uso privativo- depende do consentimento prestado por parte da administração através da concessão de uma licença, a qual permite a satisfação de necessidades colectivas concretas- o abastecimento de carburantes pelas populações.

9- Pressupõe-se a actividade administrativa de prestação de um serviço, remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares ou utilização de bens do domínio público por trás da taxa.

10- O acórdão do TC referido supra considera que “... o tributo resulta da utilização individualizável do domínio público viário, estando assim preenchido o núcleo essencial do conceito de taxa”... ao que acrescenta e no que toca ao valor da mesmo que ”.... é legítimo ponderar na fixação do valor da taxa pela utiliização do domínio público a vantagem patrimonial que decorre para o utente da utilização do espaço público municipal... o grau de utilidade (e por isso o valor da taxa) resulta precisamente da intensidade da exploração económica daquele local público, inferindo o número de bombas de carburantes nele instalados pela empresa... a essa maior intensidade de exploração económica corresponde uma igualmente mais intensa utilização do domínio público”.

11- Analisando a fundamentação da sentença de que se recorre conclui-se que estaria em causa um imposto apenas e só por causa dos aumentos verificados, que na sua óptica são desproporcionados e exagerados.

12- O aumento verificado não é susceptível de converter uma taxa num imposto.

13- As actualizações verificadas à Tabela da Taxas e referentes às instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos operado pelo Município de Sintra em 1989 não é desproporcional, tendo obedecido a critérios.

14- Teve em linha de conta vários factores como sejam a inflação, a utilização de um bem do domínio público, o desgaste ambiental no domínio público pela utilização dessa estrutura, os custos inerentes à adaptação das estruturas e serviços prestados, os custos relativos às diligências que precedem a concessão da licença de funcionamento de um posto de abastecimento, o princípio do poluidor-pagador, entre outros.

15- Para além disso, a actualização dos valores previstos na Tabela de Taxas de 1989 vem prevista no art.º 79.º e remete para o índice de preços ao consumidor publicado pelos Instituto Nacional de Estatística.

16- E não foi violado qualquer princípio constitucional da confiança e boa fé pois que esse aumento era esperado e na proporção verificada.

17- O pagamento dessas taxas tornou-se obrigatório desde a entrada em vigor da tabela de taxas a qual se encontra aprovada em obediência à lei e ao direito.

18- Essa liquidação não é susceptível de ser suspensa nem à mesma podem ser abertas excepções.

19- O não aumento durante alguns anos não poderia, naturalmente, criar a expectativa que os valores não eram devidos e que os mesmos não iriam ser actualizados, adequado-os à situação económica existente à data da revisão dos mesmos.

20- Não foram afectados, porque respeitados num mínimo considerado suficiente, os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos.

21- Não podemos esquecer que as instalações de combustíveis comportam uma enorme e permanente sobrecarga e factor de risco ambiental e são igualmente factor de risco público que não pode deixar de ser ponderado.

22- Uma qualquer bomba de combustíveis representa um factor poluidor e de risco enorme, representado um desgaste para o domínio público, pois trata-se de uma actividade potencial ou efectivamente poluidora.

23- Mais do que vantagens para o Município geram uma sobrecarga ambiental a qual implicou adaptar estruturas e serviços municipais, especializando-os de modo a minimizar os riscos ambiental, urbanístico e de segurança, muito maiores hoje em dia que em 1989, como acontece com as exigências decorrentes dos objectivos qualidade de vida do agregado populacional e de defesa e protecção do meio ambiente.

24- Tudo isto ponderado o aumento verificado é proporcional e adequado, mantendo-se exigíveis as taxas em apreço pelo uso privativo de terrenos sitos no domínio público, existindo sinalagma existente entre o seu pagamento e a contrapartida prestada pelo Município e os aumentos verificados não conferem outra natureza ao tributo liquidado.

Termos em que

Deve o recurso interposto ser julgado procedente por

provado, revogando-se a sentença recorrida com as legais

consequências, assim fazendo-se a acostumada JUSTIÇA!

Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.

O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser negado provimento ao recurso, dizendo concordar com a sentença recorrida, que quanto aos fundamentos de facto, quer quanto à interpretação e aplicação do direito correspondente.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.

B. A fundamentação.

2. A questão decidenda. São as seguintes as questões a decidir: Se a contrapartida exigida pelo Município ao particular pela ocupação de espaço do domínio público com a instalação e exploração de bombas de combustível líquido, ar e água, para a qual foi concedida uma licença, constitui uma verdadeira taxa; E tendo o Município procedido a uma alteração, desproporcionada, de um ano para o outro, do montante dessa taxa, torna a mesma ilegal, por violação dos princípios da proporcionalidade e da confiança.

3. A matéria de facto.

Em sede de probatório o M. Juiz do Tribunal "a quo" fixou a seguinte factualidade a qual igualmente na íntegra se reproduz:

1- Em 1995, o Município de Sintra liquidou à impugnante as seguintes importâncias, respeitantes à ocupação da via pública das bombas de carburantes líquidos instalados na via pública:

1.1- Relativamente ao ano de 1991, Esc: 2.198.966$00;

1.2- Relativamente ao ano de 1992, Esc: 2.498.015$00;

1.3- Relativamente ao ano de 1993, Esc: 2.797.782$00;

1.4- Relativamente ao ano de 1994, Esc: 3.063.593$00;

2- Na fixação destes montantes, o Município de Sintra atendeu ao critério do número de bombas instaladas no terreno ocupado, constante da Tabela de Licenças e Taxas.

3- Em 1988, por cada bomba, a tabela era de Esc: 30.000$00.

4- Em 1989, por cada bomba a tabela passou a ser de Esc: 300.000$00.

5- Antes de 1989, as taxas não eram actualizadas desde 05/02/88, data em que foram aprovados pela Assembleia Municipal de Sintra.

6- De acordo com os índices de preços estabelecidos, a taxa de inflação de 1988 para 1999 foi de 9,7%.

IV- Nada mais se provou com relevo para a boa decisão da causa.

V- A convicção do Tribunal foi adquirida a partir da análise crítica da prova documental produzida, considerada no seu conjunto em conjugação com os depoimentos registados a fls. 139.

A que, nos termos do disposto na alínea a) do n.º1 do art.º 712.º do Código de Processo Civil (CPC), se acrescentam mais os seguintes pontos, em ordem a melhor compreender a evolução do aumento das referidas taxas:

7. A Tabela de Licenças e Taxas vigente no Município de Sintra desde 4.6.1984, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 11.5.1984, prevendo no seu art.º 43.º a taxa de 15.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 1.000$00 para as bombas de ar ou água - doc. de fls 861 e segs constante do recurso deste Tribunal n.º 2548/99, de 20.5.2003;

8. A Tabela de Taxas e Licenças vigente no Município de Sintra desde 8.3.1988, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 5.2.1988, prevendo no seu art.º 42.º a taxa de 30.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 5.000$00 para as bombas de ar ou água - doc. de fls 694 e segs do mesmo recurso;

9. O índice de preços no consumidor entre o ano de 1988 e 1994 variou em mais 73,66% (passou de 70,3 para 122,08), sendo de 100,00% em 1991 - doc. de fls 741 e 742 do mesmo recurso.

4. Para julgar a impugnação judicial procedente, considerou o M. Juiz do Tribunal "a quo", que

Questões essenciais a solucionar:

1- Natureza jurídica do tributo exigido à impugnante através da liquidação impugnada; e,

2- Se foi violado o princípio da proporcionalidade.

Quanto ao primeiro problema, abundante jurisprudência já foi desenvolvida nestes autos, no sentido de confirmar que se trata de uma taxa e não de um imposto (cfr. fls. 452, 463 e 464).

Por nós, temos idêntica opinião.

A taxa liquidada, segundo a visão clássica ainda hoje acolhida, é cobrada pela ocupação de um espaço do domínio público.

A contrapartida proporcionada pelo município é, neste caso, a utilização desses espaços.

Essa utilização material, porém, não se confunde com a licença que dá direito a essa utilização. São realidades distintas e de diferente natureza. No primeiro caso, trata-se de uma realidade material que proporciona o usufruto de determinados benefícios ou vantagens ao seu utilizador. No segundo, é uma realidade jurídica que consiste na remoção de um limite da mesma natureza à falada utilização.

Claro está que, na maioria dos casos, as duas realidades são interdependentes. Ou melhor, a utilização dos bens que integram o domínio público é precedida obrigatoriamente de uma licença com essa finalidade, que confere o direito a tal utilização. Mas, nem sempre essa licença envolve para os entes públicos que a conferem qualquer custo que integre, por si, qualquer parte da sua contraprestação. Basta pensar nas situações desprovidas de qualquer processo burocrático prévio à cobrança das próprias taxas. Nessas hipóteses, o núcleo essencial da contrapartida oferecida por esses entes é a utilização material dos espaços públicos que estão sob a sua administração.

E, mesmo nos casos em que há a instrução de um processo burocrático, temos para nós que, apesar do custo deste, o mesmo não passa de um meio, sem autonomia dogmática no plano da contraprestação desses entes públicos. O que verdadeiramente caracteriza essa contraprestação, quando está em causa a utilização dos aludidos espaços, é a possibilidade do seu uso material e, a obtenção, por via dele, de determinadas vantagens ou benefícios para o utilizador.

É entre essas vantagens ou benefícios, por um lado, e o custo da própria taxa, por outro, que se estabelece directamente a relação sinalagmática, tal como é na dinâmica que a esta envolve que se afere a equivalência jurídica de ambos os vectores.

Por isso, se entende que o primeiro dos fundamentos invocados pela impugnante para atacar a legalidade das liquidações impugnadas não pode ser acolhido.

Passemos ao seguinte.

Sustenta a impugnante que o valor que lhe é exigido, é ilegal por desproporcionado em relação às vantagens que lhe são oferecidas pelo Município de Sintra.

O princípio da proporcionalidade, a partir de 1989, passou a ter expressão constitucional.

Actualmente, dispõe o artº 266° n° 2 da CRP: "os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé".

Também o art.º 5° n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Dec.Lei n° 442/91 de 15/11 dispõe que, "as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adeguados e proporcionais aos objectivos a realizar".

O que se pretende com este princípio é vincular a Administração na sua actividade, inclusive regulamentar, de modo a que a mesma adeque os meios aos fins que se propõe realizar, proibindo o excesso.

Gomes Canotilho, precisa ainda com mais rigor este princípio quando diz: "Como superconceito, desdobra-se em várias exigências ou princípios que, esquematicamente, podemos arrumar da seguinte maneira:

a) Exigência de conformidade ou de adequação de meios.

Com esta exigência pretende-se salientar que a medida adoptada para a realização do interesse público deve ser apropriada para a prossecução do fim ou fins a si subjacentes (...);

b) O requisito da exigibilidade ou necessidade.

Este requisito, também conhecido com princípio da necessidade ou da menor ingerência possível coloca a tónica na ideia de que o cidadão tem direito à menor desvantagem possível. Assim exigir-se-ia sempre a prova de que para a obtenção de determinados fins, não era possível adoptar outro meio menos oneroso para o cidadão (...);

c) o princípio da proporcionalidade em sentido restrito;

Admitindo que um meio seja ajustado e necessário para alcançar determinado fim, mesmo nesse caso, deve perguntar-se se o resultado obtido com a intervenção é proporcional à carga coactiva da mesma (...)".

No caso das taxas administrativas, todas estas perspectivas têm sido tradicionalmente reconduzidas a uma noção de justo equilíbrio ou equivalência entre as prestações a cargo, por um lado, do Estado, e por outro lado, dos particulares. Equivalência não necessariamente económica ou financeira, mas, antes e sobretudo, jurídica entre a quantia que é exigida pelos entes públicos que desenvolvem a actividade administrativa e o benefício ou vantagem que é retirado pelos utilizadores dessa actividade.

É desta desproporção que se queixa a impugnante.

E, a nosso ver, com razão.

Com efeito, como se provou, em 1988, por cada bomba, a tabela era de Esc: 30.000$00. Mas, em 1989, com a nova tabela por cada bomba a tabela passou a ser de Esc: 300.000$00. Isto, enquanto, de acordo com os índices de preços estabelecidos, a taxa de inflação de 1988 para 1999 foi de apenas 9,7%.

Não estando demonstrado qualquer outro custo acrescido para o Município de Sintra, fica sem justificação esta diferença entre ambos os anos.

É certo que a Lei das Finanças Locais (Lei n° 1/87 de 06/01), no seu art° 12° n.º2 determinava que as tarifas a fixar pelos municípios (...) não deveriam "ser inferiores aos respectivos encargos previsionais de exploração e de administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento".

Segundo alguma doutrina, esta norma consagraria a substituição do "princípio da equivalência" a que acima aludimos, pelo "princípio da cobertura dos custos", na fixação do montante das taxas. A proporção seria estabelecida não apenas na relação das contrapartidas entre si, mas sobretudo entre o custo da actividade administrativa e o montante das taxas exigidas.

Só que, mesmo seguindo esta recente perspectiva, não vemos nos autos elementos que nos permita concluir que há a necessária proporção entre as prestações que estão a cargo de cada um dos sujeitos desta relação.

Antes pelo contrário. Todos os elementos recolhidos e designadamente o súbito aumento exponencial do valor da taxa, de um ano para o outro, com um taxa de inflação substancialmente mais reduzida, conduz justamente à conclusão de que aquele aumento foi manifestamente desproporcionado.

Daí que se conclua pela ilegalidade da liquidação impugnada.

Fundamentação que na generalidade se aceita e adopta, e com base nela, é de confirmar a sentença recorrida, como aliás se pode constatar pela fundamentação do acórdão deste Tribunal de 20.5.2003, recurso n.º 2548/99 Tendo como Relator o do presente acórdão., tirado em caso exactamente igual, quanto às questões aqui decididas, e cujos excertos mais relevantes se transcrevem.

É geralmente aceite pelos autores que uma taxa consiste numa prestação estabelecida por lei a favor de uma pessoa colectiva de direito público, como contrapartida de serviços públicos prestados, da utilização de bens do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico à actividade dos particulares, cfr. neste sentido Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, vol. II, págs. 42 e 43, Brás Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, vol. I, 3.ª ed. págs. 43 e 44, Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 1991, págs. 208 e segs e acórdão do T.C. n.º 76/88, de 7.4.1998.

Já o imposto se diferencia daquela pela existência ou não de uma contra prestação por parte do sujeito activo da relação jurídica considerada, ou seja, a distinção faz-se pelo carácter unilateral do imposto e bilateral da taxa; no primeiro caso o facto gerador do tributo consiste na mera revelação da capacidade contributiva, e, no segundo, traduz-se numa ocorrência directamente ligada a uma actividade específica do sujeito activo, de que beneficia individualmente o sujeito passivo.

O Estado ou outro ente público, com vista à realização do interesse público, exige unilateral e coactivamente uma prestação, em regra pecuniária: é o imposto.

Quando o Estado ou outro ente público estabelece e impõe autoritariamente um preço (não necessariamente formado por critérios económicos, tendo em vista os custos), a pagar pela utilização individual de bens ou serviços semi-públicos, ou como contrapartida de uma actividade do Estado ou de outro ente público, estamos no domínio da taxa.

Na taxa, existe um nexo sinalagmático entre o pagamento exigido e aquilo que é prestado em troca, pelo Estado ou por outro ente público.

Entre a situação que dá origem à taxa e a quantia paga, como sua contraprestação, não tem necessariamente de existir uma equivalência em termos meramente económicos ou de mercado, tratando-se antes de uma equivalência jurídica, bem podendo as duas prestações representarem utilidades económicas com um valor de mercado de diversa grandeza.

As coisas que constituem o domínio público, nos termos do disposto nos art.ºs 202.º n.º2 e 1304.º do Código Civil estão fora do comércio jurídico, o que significa que são insusceptíveis de constituir o objecto de direitos individuais no âmbito do direito privado, e por isso, também não podem ser objecto de relações jurídicas privadas com valor económico.

Na medida em que os bens do domínio público não são passíveis de relações jurídicas susceptíveis de apreciação pecuniária, não revestem a natureza de bens patrimoniais, isto é, de bens "aptos a serem permutados ou transformados em dinheiro por oferta no mercado" - cfr. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, V-II, Almedina, Coimbra, pág. 891; Manuel de Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica, V-I, Coimbra 1974, pág. 205.

É por esta razão que a relação sinalagmática entre o bem ou serviço e a taxa é "independente de um critério de mercado, fundando-se em razões distintas, como a justa distribuição dos encargos públicos, ou em considerações de ordem política, como as de facilitar ou dificultar o acesso a bens e serviços. E daí que a obrigação da taxa não resulte de um acordo de vontades, antes revista a natureza de uma obrigação legal...ao contrário do que sucede nas taxas, os preços públicos e políticos não são independentes de um critério objectivo de mercado: este é sempre a base da sua formação, da qual se parte para as correcções que se julguem necessárias" - cfr. Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, V-I, págs. 54 e 55.

Dentro deste entendimento, o montante da taxa a fixar pelo ente público não tem que corresponder ao custo do bem ou serviço que constitui a contraprestação do Estado.

Assim, dentro dos parâmetros acima referidos, conceitualmente, a importância que está a ser exigida à ora recorrida, não pode deixar de ser classificada como uma TAXA Em questão idêntica, do mesmo Município, também o Tribunal Constitucional pelo seu acórdão de 15.1.2003, acórdão n.º 20/2003 /TC - DR, II Série - confirmou tal imposição como Taxa, ...por existir uma correspectividade relevante entre o tributo e a autorização concedida pelo Município. .

O Município de Sintra, como a qualquer outra autarquia local, atribui-lhe a lei a faculdade de fixar e cobrar taxas como contrapartida pelos particulares da utilização dos bens do domínio público municipal, como um dos meios de gerarem receitas próprias, quer as provenientes da gestão do seu património, quer as provenientes por contrapartida da utilização dos seus serviços, cujo produto constitui receita municipal, competindo à Assembleia Municipal, "estabelecer nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos" - cfr. art.º 240.º n.º3 da CRP, na redacção de então, 4.º n.º1 g e h), 11.º n.º1 c) da Lei n.º 1/87 e 39.º n.º2 l) do Dec-Lei n.º 100/84, de 29 de Março.

A utilização do domínio público por particulares, o chamado uso privativo, depende do consentimento da Administração expresso em título jurídico individual, nomeadamente, para o que interessa no caso, por meio de licença.

A licença de uso privativo constitui, pois, um título de fruição de propriedade pública constitutivo de mera faculdade de ocupação ou alargado ainda a poderes de transformação, como na hipótese dos autos, na medida em que a licença de instalação de bombas de gasolina na via pública passa pela construção no sub-solo, a cargo do licenciado, dos respectivos reservatórios do carburante.

Através do licenciamento em causa, a Administração potencia a extracção de potencialidades acessórias nos bens da sua dominialidade, beneficiando por esta via, a prossecução do interesse público do abastecimento de carburantes pelas populações, dando assim satisfação concreta às necessidades colectivas.

Assente positivamente que o Município de Sintra pode criar taxas sobre ocupação pelos particulares de bens do seu domínio público e que estas não têm que corresponder em termos de grandeza aos preços de mercado a utilidades semelhantes, não se pode aceitar a tese da recorrida que por mor da violação do princípio da proporcionalidade no aumento dessas taxas, as mesmas transmudem a sua natureza jurídica em imposto. É que os pressupostos de facto não sofreram alteração, continuando a recorrida a usar privativamente o domínio público, como até então, o qual se mantém como pressuposto da obrigação de pagamento do valor pecuniário exigido pela mesma a título de taxa.

A criação de uma taxa, com um montante exigível, desproporcionado das utilidades de uso e fruição ao seu abrigo permitidos, aos particulares, não passa, pois, disso mesmo, da exigência de uma prestação desproporcionada, desiquilibrada entre o montante pago e a utilidade recebida, não passando por tal efeito a qualificar-se de imposto!

No caso, as quantias liquidadas à ora recorrida reportam-se "à ocupação da via pública com a instalação e abastecimento de bombas abastecedoras de carburantes, água e ar", tendo os respectivos montantes sido encontrados em função do número de bombas instaladas e respectivos depósitos, se encontrassem ou não totalmente instaladas em domínio público - cfr. art.ºs 42.º e 43.º da Tabela de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal de Sintra, alínea b) do probatório e doc. de fls 57 e segs.

Assim, quer ao nível conceptual, quer ao nível positivo, encontram-se reunidos todos os requisitos para qualificar de taxas tais imposições ora impugnadas, tendo as mesmas sido aprovadas por deliberação da assembleia municipal e ocorrer o apontado sinalagma entre a ocupação do domínio público pela recorrida e as quantias que lhe estão a ser exigidas, configurando-se estas como a contraprestação por aquela ocupação, nos termos antes explicitados.

E se bem lermos a petição inicial da impugnante nem esta verdadeiramente coloca em causa que tais imposições, antes da sua alteração/actualização, ou seja até ao ano de 1988, tenham essa natureza de taxa. O que a mesma coloca em causa é o aumento do montante dessas contraprestações operado pela deliberação de 1989, que elevou tais quantias em 900% - cfr. art.ºs 8.º e segs da petição, especialmente o seu art.º 18.º, onde se escreveu: Não existe fundamento legal, nem justificação, para um aumento tão desproporcionado.

E por força de tal aumento, desproporcionado porque a autarquia não passou a prestar à impugnante contrapartidas acrescidas relativamente às que até então vinha prestando até 1988, tais taxas, transmudaram-se em imposto, desequilibrando o sinalagma existente entre a quantia paga e a utilidade que lhe serve de contraprestação. Daí a infracção ao princípio da proporcionalidade que a torna ilegal enquanto taxa, só se podendo conceber como um verdadeiro imposto, este ilegal.

Ora, como é bem de ver, taxa ilegal, é, ainda assim, uma taxa, que não um imposto.

Aceite que os bens do domínio público são meios de acção administrativa submetidos à disciplina do direito público e afectos aos fins de interesse público a que a Administração está vinculada a prosseguir (atribuições), é de concluir que a taxa fixada pela ocupação do domínio público deva ponderar a área ocupada e o valor das utilidades proporcionadas pela fruição da propriedade pública, sem, no entanto, se nortear por critérios de valorimetria dos preços em uso no mercado da ocupação de terrenos ou pelo valor dos créditos obtidos pelo titular da licença de ocupação.

Ou seja, não interessa à fixação da taxa os valores do m2 na locação dos terrenos, nem os lucros evidenciados pelas demonstrações financeiras do particular licenciado.

Nos termos do disposto no art.º 266.º n.º2 da Constituição da República Portuguesa, na redacção de então, sob a epígrafe (Princípios fundamentais), dispunha-se:

Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

E a norma do art.º 5.º n.º2 do Código de Procedimento Administrativo:

As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.

(Note-se que na decisão recorrida se faz apelo também à norma do art.º 6.º A do mesmo CPA, mas indevidamente, no que se não acompanha tal fundamentação, porque tal norma foi introduzida pelo Dec-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro, a que não foi atribuído efeito retroactivo, quando a liquidação das taxas em causa é de data muito anterior a esta, e mesmo, a própria deliberação da Câmara em sede de reclamação, que manteve a mesma liquidação).

Vejamos por isso, se o aumento de tal taxa nos termos em que o foi, é proporcional e adequado aos fins em causa.

Abrigando-nos aos ensinamentos de Mário Esteves de Oliveira, in Código de Procedimento Administrativo - Comentado, 2.ª Edição, pág. 104, surgem-nos como corolários deste princípio, que a decisão administrativa deve apresentar:

-adequada - apta à prossecução do interesse público visado;

-necessária - necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);

-proporcional - (em sentido estrito) - proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/benefício).

O princípio da proporcionalidade também é conhecido por princípio da proibição do excesso, pois que se trata de controlar a relação de adequação medida-fim - cfr. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional, Almedina, 6.ª Edição, págs. 382 e segs.

O interesse público prosseguido pelo Município de Sintra na concessão do licenciamento da recorrida para ocupar o domínio público com as suas bombas de gasolina, ar e água, não pode deixar de ser inserido na sua política urbanística de dotação do território com estabelecimentos de venda de gasolina e gasóleo para conforto e qualidade de vida dos cidadãos que residem ou viajam no município.

Ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno - pois que seguramente, as obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra - a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de 30.000$00 passou para 300.000$00 e a de 20.000$00 passou para 200.000$00, isto em 1989 e até Junho de 1990, data esta em que foi aumentada, agora de acordo com o índice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada, de acordo com o mesmo critério), resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade.

Um aumento de tal ordem de grandeza, surge de todo inusitado, sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação, tendo em conta a licença concedida de uso privativo do domínio público, em ordem a satisfazer o abastecimento de combustível, interesse público prosseguido pela Autarquia através das instalações da ora recorrida.

Para mais, como agora melhor se melhor se alcança após a ampliação da matéria de facto no presente acórdão, em que é possível verificar que tais taxas já desde 1984 vinham sofrendo agravamentos progressivos, em que a taxa relativa às bombas de carburantes líquidos passou de 15.000$ em 1984, para 30.000$ em 1988 e para 300.000$ em 1989, e a relativa às bombas de ar e água, passado, respectivamente, nos mesmos períodos, de 1.000$, para 5.000$, tendo a partir de 1990, ambas, passado a ser actualizadas de acordo com o índice de preços no consumidor, ou seja, tiveram aquelas um aumento correspondente ao décuplo de um ano para o seguinte, entre 1988 e 1989, para mais quando entre 1984 e 1988, haviam tido um aumento para o dobro, não se podendo falar em taxas desactualizadas pela erosão monetária ao longo dos vários anteriores anos! E isto quando entre o ano de 1988 e o ano de 1989, a variação de preços no consumidor foi positiva em apenas 12,7%.

E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e a utilidade proporcionada pelo Município se poderia encontrar desiquilibrada até 1988, em desfavor do Município, no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela Tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida, com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades, como aponta o acórdão revogatório, por nada se provar a tal respeito, e nem o recorrente invocar neste domínio, o que quer que seja, designadamente nas suas alegações e conclusões do recurso, o que se configura como uma verdadeira questão, que nenhuma das partes entendeu submeter à apreciação do tribunal e da qual até, se não poderá conhecer, sob pena de excesso de pronúncia.

Embora o princípio da proporcionalidade não tenha em vista avaliar da realização harmoniosa dos interesses público e particular envolvidos na decisão administrativa, ..."tem ínsita, em si, a ideia de prevalência do interesse público, sendo em função da sua intensidade concreta que se avalia se as medidas em causa são, ou não ... as menos desfavoráveis (ou as mais favoráveis) para os administrados" - in CPA, Comentado pelos AA citados, pág. 723.

Nas suas conclusões do recurso veio a recorrente invocar que a aprovação do referido tarifário em 1989, teve em conta outros interesses, que constituem também suas atribuições, ao mencionar: O aumento das taxas referentes à ocupação do domínio público por instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos operado no Município de Sintra em 1989 levou em linha de conta, para além da actualização correspondente a factores como sejam a inflação (o único que parece ter sido considerado na douta sentença recorrida), a ponderação do factor de desgaste ambiental no domínio público decorrente da natureza dessas instalações e os custos inerentes à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto, bem como o princípio do poluidor pagador ... conclusão agora vertida sob a alínea h) - o certo, é que tal matéria não se prova.

Ao invés, conforme consta da cópia da acta onde tais taxas foram aprovadas pelo executivo camarário, junta aos autos a fls 355 e segs, a primeira crítica que logo é feita por alguns vereadores é a de ...não terem conseguido encontrar um critério justificativo dos aumentos propostos...(fls 361), tendo a final, O Presidente, em declaração de voto que fez subscrever, que, ...votou esta Tabela de taxas única e exclusivamente como acto de gestão que há muito vinha sendo reclamado como um dos instrumentos que faltava neste Município...pensa que, cada vez mais, as autarquias têm que ser geridas em termos empresariais e a tabela de taxas representa um desses vectores e um desses princípios - fls 389 e 390.

Ou seja, um dos princípios norteadores da aprovação da tabela de taxas nos termos em que o foi, nas palavras do Senhor Presidente, foi a necessidade de angariar receitas para cobrir as despesas e a tentar aproximar a gestão da autarquia da filosofia de uma gestão puramente empresarial ou de mercado. E nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta, na elevação dos montantes das taxas, os referidos princípios ambientais e nem quaisquer custos relativos à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto.

Também o aumento de tais taxas, nos termos em que ocorreram, violaria o princípio constitucional da confiança ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, previsto no art.º 2.º da CRP, como bem salienta o Exmo RMP, junto deste Tribunal, no seu parecer (complementar) de fls 891.

O princípio da confiança, como escreve o Prof Menezes Cordeiro In Da Boa Fé no Direito Civil, Vol. II, págs. 1234 e 1248.,...exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O princípio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando da sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito.

O princípio da confiança que emana do Estado de direito democrático, impõe limites ao legislador na medida em que, ao legislar para o futuro, os efeitos da lei nova não poderão levar a uma mais marcada desvalorização da posição daqueles em se repercutiam os efeitos determinados pela lei antiga e que não contaria, razoavelmente, como os efeitos consequentes da nova regulamentação, de modo que tal posição fique patente e acentuadamente afectada.

Mas não basta contudo, para demonstrar a afectação do princípio da confiança, provar que a nova norma afectou um dado direito ou expectativa; necessário se torna indagar a concorrência de outras circunstâncias, como seja a dignidade das expectativas criadas, o não peso dos interesses sociais e do bem comum desejados prosseguir pela lei nova de sorte a não derrogar aquelas expectativas, e a não intolerabilidade, arbitrariedade ou opressividade da afectação Cfr. neste sentido, o acórdão do TC de 4.3.1991, recurso n.º 2559

No caso, na verdade, o aumento de tais taxas para o décuplo, de um ano para o outro (1988 para 1989), e da actualização deste último montante, de acordo com o índice de preços no consumidor nos anos seguintes (1990, 1991, 1992, 1993 e 1994), sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pelo Município ao particular recorrido e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela recorrida, e sem que se prove também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, para mais quando tais taxas vinham sendo até então actualizadas, não pode deixar de afectar de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, abalando, de forma inadmissível, o grau de certeza e segurança que todos os cidadãos depositam na ordem jurídica, com base nas quais conjecturam e orientam as suas vidas, incluindo a económico-empresarial.

Tal aumento daquelas taxas, queda-se por arbitrário, porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da recorrida, defraudando-lhe a sua segurança jurídica, obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade aí desenvolvida nesse local público.

É apenas de trazer à colação a afirmação do recorrente contida nas conclusões 11. e 12. das suas alegações de recurso, ao invocar que a sentença recorrida teria qualificado de imposto tais "taxas" impugnadas mercê da sua desproporção e exagero, quando na realidade, isso não aconteceu, já que a mesma sentença qualificou tais imposições de verdadeiras taxas, concluindo que são desproporcinadas, mas sem que as torne em imposto, constituindo, seguramente, a explicação para tal afirmação, o facto de o referido Município manter um litígio com vários contribuintes, há vários anos, acerca desta matéria, em cujo âmbito foram proferidas decisões nesse sentido, e que o Município no presente recurso, não teve o cuidado de verificar que tal qualificação de imposto não acontecia também na presente sentença recorrida, tendo desta forma sido desferido um ataque à mesma sentença, desprovido de objecto.

Improcedem assim, todas as conclusões do recurso, sendo de lhe negar provimento e de confirmar a sentença recorrida.

C. DECISÃO.

Nestes termos, acorda-se, em negar provimento e em confirmar a sentença recorrida, com a fundamentação supra.

Sem custas, face à isenção legal do recorrente.

Lisboa,18 de Maio de 2004