0335/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- À luz do DL n.° 84/99, de 19/3, os dirigentes sindicais dispunham de um «crédito de quatro dias renumerados por mês para o exercício das suas funções».

II- Esses créditos podiam, por ano civil, ser cedidos a um outro membro dos corpos gerentes da mesma associação, ainda que pertencente a serviço diferente, estando tais cessões sujeitas a um procedimento culminado por despacho de um membro do Governo.

III- Sendo assim, nada impedia que um dirigente sindical, cessionário legítimo dos créditos suficientes para, somados ao crédito próprio, abrangerem todos os dias de trabalho por mês, deixasse de comparecer no seu serviço, auferindo todavia o vencimento por inteiro.

IV- Essa solução, correspondendo exactamente à possibilidade legal, não envolvia o exercício abusivo de um direito.

V- Nem envolvia um qualquer enriquecimento sem causa por parte do cessionário ou do sindicato, pois o empobrecimento do organismo pagador - que custeava o vencimento sem a contrapartida do trabalho - tinha, como seu único correlativo, a vantagem que, das cessões, extraíam os organismos onde laboravam os cedentes dos créditos.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, identificada nos autos, interpôs a presente revista do aresto do TCA-Sul que confirmou o acórdão do TAF de Sintra que julgara improcedentes as acções administrativas especiais por ela interpostas e nas quais pedira a anulação de certos actos de processamento do seu vencimento e, ainda, a condenação do Hospital B…, SA, a pagar-lhe as importâncias que, nesses actos, lhe teriam sido «ilegalmente» descontadas e as similares que se vencessem até ao final do ano de 2004.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes (que são as constantes de fls. 362 dos autos - pois é irrelevante, em face do art. 144°, n.° 2, do CPTA, a minuta por ela apresentada a fls. 379 e ss.):

1. O acórdão recorrido assenta numa interpretação da Lei que lhe permite concluir tratar-se a cedência de créditos entre dirigentes sindicais uma questão de uso abusivo de um direito que ofende o interesse público.

2. Mantém a recorrente ser esta uma interpretação errada da Lei n.° 84/99 como a legislação agora reguladora da actividade sindical na função pública (ver o ponto 2 do Despacho n.° 701/SEAP/2008, de 23/12/2008) plenamente o confirma.

3. Está-se perante uma questão que justifica, à luz do disposto no n.° 1 do art. 150° do CPTA, a intervenção do STA em apreciação do presente recurso de revista porquanto a matéria da cedência e acumulação de créditos de horas entre dirigentes sindicais, mesmo de organismos diferentes, tem uma importância fundamental para o desenvolvimento da actividade sindical na função pública.

4. A cedência e acumulação de horas entre dirigentes sindicais sempre foi admitida, sem contestação por parte dos dirigentes da Administração Pública, pois era e é entendida como um acto de gestão que se integra na liberdade sindical e na autonomia dos Sindicatos, consagrada legal e constitucionalmente.

5. A prevalecer a tese interpretativa plasmada no acórdão recorrido, expressamente afastada pelo Despacho atrás identificado, é particularmente dificultado o desenvolvimento autónomo da actividade sindical, sem que se vislumbre para o erário público efectivo prejuízo que sustente um hipotético interesse público em alterar uma prática até agora pacífica.

Não houve contra-alegação.

A revista foi admitida pelo acórdão de fls. 371 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.° 5, do CPTA.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub judicio», a qual aqui damos por integralmente reproduzida - como, em derradeira análise, se estabelece no art. 713°, n.° 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Na acção dos autos principais e nas que lhe foram apensadas, a autora e ora recorrente, técnica de análises clínicas no Hospital recorrido, impugnou os actos de processamento dos seus vencimentos de Dezembro de 2003 a Agosto de 2004, pois considera ilegal, à luz do regime jurídico do DL n.° 84/99, de 19/3, que cada um desses actos a não remunerasse pelos dezoito dias em que, para o exercício de actividades sindicais, não comparecera ao serviço. E, para além de almejar a anulação de tais actos, a recorrente pediu que o mesmo Hospital fosse condenado a pagar-lhe a remuneração integral desses meses e ainda dos subsequentes, até ao fim do ano de 2004.

As instâncias julgaram a acção totalmente improcedente pois, admitindo embora que a autora era então dirigente de um sindicato, que ela faltara aqueles dezoito dias por mês nessa qualidade e que tais faltas numericamente correspondiam a anteriores cessões de créditos de faltas (em que a autora figurava como cessionária, sendo os cedentes outros membros da direcção do sindicato), consideraram legalmente inadmissível que ela, a pagar-se-lhe tais dias, auferisse o vencimento integral sem nunca comparecer ao serviço - resultado que envolveria abuso do direito, enriquecimento sem causa e um modo inconveniente e insano de interpretar e aplicar os textos legais. E é contra o assim decidido pelo TCA-Sul que a recorrente deduz esta revista.

O então vigente DL 84/99 - que assegurava «a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública» e regulava «o seu exercício» (art. 1°) - admitia que os membros dos corpos gerentes dos sindicatos faltassem ao serviço para o exercício dessas suas funções (art. 10°, n.° 1), considerando-se tais faltas como justificadas e contando como serviço efectivo, salvo para efeitos remuneratórios (art. 12°, n.° 1). E, porque o número dessas faltas não sofria quaisquer limitações legais, era possível, «in extremis», que aqueles trabalhadores faltassem permanentemente ao serviço, substituindo a sua comparência no local de trabalho por um exercício ininterrupto da actividade sindical. É que a única exigência relacionada com essas faltas não remuneradas prendia-se com a obrigatoriedade da sua comunicação, em princípio prévia - como dispunha o n.° 1, al. c), da circular de 7/4/78, emanada do antigo Ministério da Reforma e mantida em vigor pelo art. 36°, al. a), do DL n.° 84/99.

No entanto, o interesse público num capaz exercício das actividades sindicais não seria garantido pela mera outorga aos dirigentes dos sindicatos da faculdade de faltarem ao serviço sem remuneração; pois a falta desta traria um sacrifício económico susceptível de entravar o exercício sindical desses dirigentes. Por isso mesmo, o DL n.° 84/99, aliás na esteira da dita circular e do despacho de 4/2/85 do Secretário de Estado da Administração Pública (também referido naquele art. 36°), atribuiu-lhes um «crédito de quatro dias remunerados por mês para o exercício das suas funções, que podem utilizar em períodos de meio dia» (art. 12°, n.° 2). Encontrava-se, assim, um equilíbrio entre o interesse no bom funcionamento dos serviços e a importância reconhecida à liberdade sindical, porventura admitindo-se que o exercício das funções sindicais não reclamaria dos membros dos corpos gerentes dos sindicatos - ou, pelo menos, de todos eles - uma disponibilidade constante.

Mas o legislador foi mais longe e, no art. 15° do DL n.° 84/99 (secundando o sobredito despacho de 4/2/85), previu que «o crédito de faltas de cada membro dos corpos gerentes da associação sindical pode, por ano civil, ser acumulado ou cedido a outro membro da mesma associação, ainda que pertencente a serviço diferente». Este «crédito de faltas» era, sem dúvida, o «crédito de quatro dias remunerados por mês», de que se ocupava o art. 12º, n.° 2, do mesmo diploma. Mostra-o, desde logo, o facto de o «crédito de faltas» não se poder referir às faltas não remuneradas (aludidas nos arts. 10°, n.° 1, e 12°, n.° 1, do DL n.° 84/99), pois estas podiam ser livremente dadas, como acima notámos. E confirma-o a Lei nº 78/98, de 19/11, ao abrigo da qual o Governo editou o DL n.° 84/99. Com efeito, a al. g) do art. 3° dessa lei de autorização legislativa previu que se estabelecesse «um crédito de horas remuneradas para o exercício das funções de dirigente e de delegado sindical, bem como a possibilidade de cedência e acumulação dos créditos de horas» - assim revelando, sem dar lugar a hesitações, que seriam «remuneradas» todas as «horas» susceptíveis de serem acumuladas ou cedidas. E o pormenor do DL n.° 84/99, de 19/3, falar em crédito de (quatro) «dias», e não de «horas», é irrelevante e não defrauda a autorização legislativa, pois qualquer crédito de dias engloba um crédito de horas e é nele convertível.

Portanto, e à luz do DL n.° 84/99, de 19/3, cada um dos membros dos corpos gerentes das associações sindicais tinha direito a um crédito de quatro dias remunerados por mês para o exercício das suas funções. Para além disso, cada um deles podia ser cessionário de um crédito igual, cedido por outro membro do mesmo corpo, ainda que o cedente pertencesse a um serviço diverso. E nada sequer impedia que várias cessões do género recaíssem num mesmo e único cessionário, pois a letra do art. 15°, acima transcrito, admitia sem dúvida, e até favorecia, uma tal possibilidade - que, aliás, também não repugnava à «ratio» do preceito, pois esta visava proporcionar a cada sindicato o beneficio de um número de dias de trabalho sindical correspondente ao produto de quatro dias por mês vezes o número dos seus membros dirigentes. Tudo isto é óbvio em face daquele art. 15°. Não obstante, as instâncias opuseram à possibilidade de tais cessões o argumento imediato de que o «crédito» dito no art. 12°, n.º 2, do DL n.° 84/99 («de quatro dias remunerados por mês») deveria ser utilizado em períodos de meio dia. Esse argumento arranca, porém, de um clamoroso erro interpretativo, já que aquele n.° 2 concedia aos dirigentes sindicais a faculdade de utilizarem o seu crédito «em períodos de meio dia», não impondo nem existindo o dever de eles assim o distribuírem.

Ora, a cessão desses créditos obedecia a um procedimento próprio, que estava previsto nos arts. 17° e 18° do DL n.° 84/99 e que culminava pela decisão «do membro do Governo que superintenda ou tutele o serviço ou organismo a que pertença o interessado». Assim, as pretensões do género - as de se permitir que um dirigente de um sindicato cedesse a outro o seu «crédito de faltas» (o crédito de quatro dias remunerados por mês) - podiam ser expressa ou tacitamente deferidas (art. 18°, n.° 2); ou podiam ser indeferidas «por razões de grave prejuízo para a realização do interesse público», através de «despacho fundamentado» do governante decisor (art. 18°, n.° 1). E, na hipótese de tais pretensões obterem deferimento por parte do membro do Governo, cada utilização dos créditos «transferidos» (ou cedidos) haveria ainda de obedecer ao processo previsto no art. 16° do mesmo diploma.

Face ao exposto, é manifesto que as instâncias resolveram mal a «quaestio juris» que se lhes colocava. Não vindo invocado - fosse nos actos, fosse nas pronúncias complementares do Conselho de Administração do Hospital recorrido, fosse, finalmente, «in judicio» - que a cessão de créditos a favor da recorrente não respeitara os trâmites legais ou fora indeferida pelo membro do Governo sob cuja alçada se encontra o Hospital, e apontando antes a matéria de facto assente na direcção contrária («vide» as «comunicações» levadas à al. D), era forçoso admitir, como base estável dos raciocínios seguintes, que tal cessão eficazmente se operara e comunicara; e, após isso, que a recorrente, ao crédito próprio «de quatro dias remunerados», previsto no art. 12°, n.° 2, do DL n.° 84/99, podia somar os créditos semelhantes que outros dirigentes sindicais lhe haviam cedido, os quais consistiam nos dezoitos dias por mês cujos pagamentos os actos impugnados sucessivamente lhe recusaram.

Contra este resultado, que limpidamente transparece da lei aplicável, é vão argumentar - como fizeram as instâncias - com a necessidade de uma interpretação restritiva do art. 15° do DL n.° 84/99 ou com as figuras do abuso do direito e do enriquecimento sem causa.

Só é legítimo proceder a uma interpretação restritiva quando for certo que o legislador «magis dixit quam voluit». Essa certeza costuma atingir-se porque a norma interpretanda colide com outras disposições legais; ou, na ausência de colisão, porque o enunciado directo da norma traz consequências que o legislador claramente não quis. E, nessas averiguações, o intérprete não pode convocar o gosto ou o desgosto que a norma porventura lhe cause. Ora, e ao invés do que as instâncias julgaram, a possibilidade de cessão de um «crédito de faltas», causadora dos efeitos remuneratórios que vimos, não briga com quaisquer outros preceitos, sejam aqueles em que se afirma e valoriza o eficaz funcionamento dos serviços, sejam os que prevêem deveres funcionais, «maxime» o de assiduidade, sejam ainda as normas contidas nos arts. 33° e 34° do DL n.° 84/99.

Na verdade, o interesse maximamente geral num óptimo funcionamento dos serviços públicos, para o que contribui a exigência de que os respectivos funcionários sejam assíduos, não pode ser erigido em critério resolutivo do assunto que nos ocupa - sob pena de ocorrer a falaciosa transposição de uma regra demasiado genérica para um caso particular que não lhe é subsumível («a dicto simpliciter ad dictum secundum quid»). De facto, se a assiduidade e os seus efeitos benéficos merecessem uma primazia absoluta, como as instâncias aparentemente preconizam, os dirigentes sindicais nunca poderiam faltar, com ou sem remuneração - e toda a lógica do DL n.° 84/99 estaria imediatamente em xeque, mirrando ou cessando a liberdade sindical dos trabalhadores, ao menos no modo como o diploma a entendeu. É claro que não faz sentido invocar a regra da assiduidade (posta como meio para o bom funcionamento dos serviços) para interpretar normas que imediatamente a exceptuam. E, no que mais de perto concerne às cessões (dos créditos de faltas), importa dizer que a previsão legal delas não envolvia ou propiciava uma qualquer lesão absurda do interesse público. Apenas sucedeu que o legislador considerou que o incremento, através das cessões, das faltas remuneradas do cessionário seria eliminado ou esbatido pela perda desses créditos por parte dos cedentes - encarando-se o assunto por uma óptica global, explicativa de que os pedidos de cessão fossem apreciados por um membro do Governo, isto é, por alguém situado no vértice da pirâmide burocrática; e, «in casu», isto significa que o inquestionável prejuízo funcional resultante das faltas continuamente dadas pela autora seria compensado, numa visão de conjunto dos vários serviços públicos envolvidos, pela circunstância dos respectivos cedentes não utilizarem os «quatro dias remunerados por mês» a que tinham inicialmente direito.

E também não é aceitável a ideia - silenciada no TCA, mas defendida na 1ª instância - de que se deve interpretar restritivamente o art. 15° do DL n.° 84/99 em virtude de ele brigar com as possibilidades de requisição ou concessão de licença especial a funcionários, previstas nos arts. 33° e 34° do mesmo diploma. Com efeito, estes dois mecanismos representam algo muito diverso do que naquele art. 15° se estatui, como logo se vê pelo facto dessas requisição ou licença respeitarem a qualquer funcionário, seja ou não membro dos corpos gerentes das associações sindicais.

Portanto, o conflito entre o dito art. 15° e todas essas normas é puramente imaginário; e, havendo equilíbrio entre o texto do artigo e a sua «ratio», nada justifica submetê-lo a uma interpretação restritiva. Passemos, pois, aos argumentos seguintes.

Já referimos que as instâncias divisaram um abuso do direito na circunstância de a ora recorrente accionar as cessões dos créditos de faltas de modo a nunca comparecer no serviço. Realmente, não há abuso de direito só «in abstracto»: revela-o, desde logo, a noção genérica de abuso, que é sempre a perversão de um concreto uso; e assinala-o o art. 334° do Código Civil, ao definir o abuso do direito como um «exercício» (ilegítimo) dele. Ora, o art. 15° do DL n.° 84/99 não limitava o número das cessões de créditos a que aludia e que admitia, como constatámos «supra». Sendo assim, o direito legalmente reconhecido a tais cessionários tinha como medida única o âmbito das realizadas cessões. Quer isto dizer que a ora recorrente, enquanto cessionária de créditos que lhe permitiam faltar com remuneração por dezoito dias, acrescentes ao crédito de quatro dias de que já era titular, tinha o direito de faltar por todo esse tempo e, não obstante, de auferir o respectivo vencimento. Mas, se o exercício do direito se traduzia precisamente na efectivação dessas faltas, não pode atribuir-se à simples ocorrência delas um abuso no exercício. É que, para haver abuso, era necessário algo mais - verificar-se um claro excesso dos «limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico» do direito; mas este acréscimo, que revelaria o abuso, não consta, nem se depreende, da factualidade alegada e provada. É, pois, inadmissível opor-se à pretensão da autora um suposto abuso no exercício do seu direito.

E, «mutatis mutandis», também não é aceitável invocar, contra a recorrente, o instituto do enriquecimento sem causa ou outra figura que lhe equivalha. Desde que a lei admitia que os dirigentes sindicais faltassem ao serviço quatro dias por mês sem perda de remuneração, o que advinha de evidentes razões de interesse público, não fazia sentido dizer-se que esses dirigentes, ou o seu sindicato, se estavam assim a enriquecer, sem causa justificativa, à custa do Estado ou dos entes públicos menores; pois, mesmo a admitir-se um enriquecimento, ele seria «ex vi legis» e, portanto, justificado e causado. Porém, o Hospital recorrido perspectiva o problema doutro modo: diz-se empobrecido porque, em vez de só suportar o vencimento da recorrente pelos quatro dias em que ela faltasse ao abrigo do art. 12°, n.° 2, do DL n.° 84/99, teria de assegurar, se as cessões de créditos valessem, o vencimento dela por inteiro sem receber a contrapartida do seu trabalho. No entanto, a questão está mal colocada. É que esse empobrecimento do Hospital teria sempre como seu óbvio correlativo o enriquecimento dos organismos onde laboram os cedentes dos créditos - e não um enriquecimento da recorrente, que exercitou um direito legal, ou do sindicato, que não beneficiou de um qualquer acréscimo dos créditos de tempo previstos na lei a seu favor. No fundo, o Hospital recorrido denota incompreensão da mecânica consagrada no DL n.° 84/99. Não lhe cabia decidir se as cessões de créditos feitas entre dirigentes sindicais eram válidas e eficazes, pois isso competia ao respectivo membro do Governo, como dissemos já. E, após o deferimento dos pedidos de cessão, o Hospital tinha de acatar o que assim se resolvera, aliás numa óptica global, mais não podendo do que expor interna e superiormente os seus prejuízos, isto é, não sendo admissível que se voltasse para o exterior e recusasse à recorrente o pagamento dos dias que lhe tinham sido cedidos.

É agora seguro que os actos impugnados ofenderam as disposições conjugadas dos arts. 12°, n.° 2, e 15° do DL n.° 84/99, de 19/3, pelo que enfermam da violação de lei que a ora recorrente lhes imputou e têm de ser anulados. E também é certo que procede o pedido dela de que se condene o Hospital recorrido a pagar-lhe as quantias pecuniárias que esses actos não consideraram, referentes à remuneração de dezoito dias em cada mês; condenação que inclui os similares pagamentos até ao fim do ano de 2004, por se tratar de danos que, embora futuros à data da propositura da causa, eram então previsíveis em face da posição do Hospital e cuja ocorrência não foi negada nos autos (cfr. o art. 564°, n.° 2, do Código Civil).

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder a revista e em revogar o acórdão recorrido;

b) Em julgar as acções dos autos totalmente procedentes e, por isso, em anular os actos impugnados e em condenar o Hospital B… a processar e pagar à recorrente as diferenças de vencimentos omitidas nos meses a que respeitam os actos e nos seguintes, até ao final do ano de 2004;

c) Em condenar o recorrido em custas, nas instâncias, fixando-se as taxas de justiça em 2 UC (no TAF) e 4 UC (no TCA).

Lisboa, 30 de Setembro de 2010. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Luís Pais Borges – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho.