427/87 - Tribunal Constitucional

Processo: n.º 41/87. 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. I — A questão 1 — No 1.º Juízo do Tribunal Fiscal Aduaneiro de Lisboa, por sen­tença de 15 de Dezembro de 1986, foi o arguido A conde­nado, como autor de uma contra-ordenação de descaminho de direitos, prevista e punida nos artigos 22.º, n.os 1, alínea a), e 2, e 24.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/83, na coima de 1 000 000$ e no pagamento de outras quantias. 2 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.º, n.º 5, da Consti­tuição e 70.º, n.º 1, alínea f), e 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o Ministério Público interpôs daquela decisão recurso obrigatório para este Tribunal, porquanto a norma que serviu de suporte ao juízo condenatório já anteriormente havia sido julgada in­constitucional no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 173/85 (Diário da República, 2.ª série, de 8 de Janeiro de 1986). Nas alegações entretanto oferecidas o Ex.mo Procurador-Geral da República apresentou o seguinte quadro de conclusões: A norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, respeitando à definição de cri­mes, integra matéria de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição], só podendo ser emitida pelo Governo, através de decreto-lei, desde que validamente autorizado [artigo 201.º, n.º 1, alínea b)]; A autorização, para o efeito concedida pela alínea d) do ar­tigo 19.º da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro, é originaria­mente inválida, por a aprovação do novo regime legal do contencioso aduaneiro ultrapassar a competência constitucionalmente limitada dos governos de gestão (artigo 198.º, n.º 5, da Constituição), ou, se assim se não entender, caducou com a dissolução da Assembleia da República (artigo 168.º, n.º 4, da Constituição) antes de ter sido utilizada; Logo, a norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 187/83 é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição. 3 — O recorrido não produziu contra-alegação. Passados os vistos de lei, cumpre agora apreciar e decidir. II — A fundamentação 1 — O já referenciado Acórdão n.º 173/85 julgou inconstitucional a norma constante do artigo 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 187/83, na medida em que sem a necessária credencial parlamentar qualifica como contra-ordenação factos anteriormente qualificados como crime, enten­dimento que agora por inteiro se perfilha e corrobora. Com efeito, aquele dispositivo, ao mandar punir determinadas condutas como contra-ordenações, está, simultânea e implicitamente, a eliminá-las do elenco legal dos crimes, sempre que, anteriormente, como tal eram qualificadas pela legislação em vigor. O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 56/84, (Diário da Re­pública, 1.ª série, de 1 de Agosto de 1984), onde se consideraram ques­tões similares à que agora se considera, teve ensejo de deixar consignado o seguinte: No exercício dessa competência — a definição de crimes e penas —, tem a Assembleia da República, num primeiro mo­mento, de fazer a escolha das condutas violadoras, quer de bens jurídicos que, «sendo concretização dos valores constitucionais ligados aos direitos, liberdades e garantias, se relacionam com o livre desenvolvimento da personalidade de cada homem como tal, formando o corpo daquilo que com razão se designará por 'direito penal clássico ou de justiça'», quer de bens jurídicos que, «sendo concretização dos valores constitucionais ligados aos di­reitos sociais e à organização económica, se relacionam com a actuação da personalidade do homem como fenómeno social, em comunidade e em dependência recíproca dela», constituindo como que um outro direito, «direito penal, em regra, de carácter secundário, especial, extravagante ou económico-social», (Figueiredo Dias. «O movimento da descriminalização e o ilícito de mera ordenação social», in Jornadas de Direito Criminal, p. 323), e, num segundo momento, de determinar os elementos constitutivos de cada um desse factos típicos e a consequência jurídica correspondente, determinação que, face ao disposto no artigo 29.º da Constituição, terá de ter a maior precisão. Esta competência exclusiva da Assembleia da República não se exerce apenas pela positiva, isto é, não se confina à modelação, por via legislativa, de crimes e penas em sentido próprio. Realiza-se também, e em termos altamente significativos, pela negativa, isto é, pela supressão do quadro criminal de tipos de ilícito. Seria, na verdade, ilógico e inconsequente que esta última competência lhe não coubesse por inteiro, por várias razões. Em primeiro lugar, a alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição não faz qualquer distinção. Em segundo lugar, a não se entender assim, a competência da Assembleia da República para criar tipos crime e penas reduzir-se-ia a zero sempre que o Governo, e de imediato, lhe revogasse as leis penais que editasse, o que resultaria inadmissível. Em terceiro lugar, a implementação do quadro geral de ilícitos criminais e penas, em sentido estrito, reclama que, analisada detidamente a realidade social, se seleccio­nem, especifiquem e graduem, segundo parâmetros de referência constitucional, os comportamentos humanos infractores de bens jurídicos essenciais e se estabeleçam penas proporcionadas a cada facto; daí que a simples eliminação de um modelo de crime, re­flexamente, altere todo o quadro, o que equivale a dizer que, neste campo, a competência negativa tem, ao cabo e ao resto, profundos efeitos positivos. Por estes motivos, e muito em especial pelo facto de estas duas vertentes da competência, a positiva e a negativa, não serem perfeitamente separáveis, impõe-se a interpretação de que só a Assembleia da República pode intervir legislativamente em todo este domínio. Esta linha jurisprudencial, sempre ulteriormente mantida, conduz à conclusão de que a matéria sobre que incide a norma em apreço se há-de incluir no âmbito da competência da Assembleia da República. 2— Simplesmente, a conclusão atrás alcançada não impediria que a edição daquele preceito fosse objecto de autorização legislativa, caso em que, ao menos em princípio, beneficiaria de legitimidade constitucional. E, na verdade, o Decreto-Lei n.º 187/83 foi aprovado no uso de credencial parlamentar expressamente invocada nos termos do artigo 201.º, n.º 3, da Constituição e constante da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro, que aprovou o orçamento provisório do Estado para 1983. No artigo 19.º desta lei dispunha-se que, no âmbito aduaneiro, ficava o Governo autorizado a «alterar o contencioso aduaneiro aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31 664, de 22 de Novembro de 1941, nomeadamente no sentido do pagamento transaccional» [alínea d)], e a «legislar sobre a definição do ilícito aduaneiro, incluindo o estabelecimento de penas e coimas, bem como sobre o respectivo processo, com a consequente reestruturação dos respectivos tribunais (organização e competência)» [alínea e)]. Importa, porém, averiguar se a dissolução da Assembleia da República, entretanto ocorrida, determinou a impossibilidade de utilização daquela credencial parlamentar. Sem prejuízo de também se poder considerar uma outra questão, qual seja a de saber se é constitucionalmente admissível conceder autorizações legislativas, ou ao menos com certo conteúdo, a um governo já demitido. Mais adiante se retomará este tema, que, devido a razões de ordem metodológica, se deixa para apreciação final. Retomando a matéria ora em análise: O Decreto-Lei n.º 187/83, publicado em 13 de Maio de 1983, foi aprovado em Conselho de Ministros de 24 de Março de 1983 e promulgado em 23 de Abril seguinte. Ora, pelo Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4 de Fevereiro, publicado em suplemento ao Diário da República, da mesma data, foi a Assembleia da República dissolvida. Tendo em conta que o artigo 168.º, n.º 4, da Constituição prescreve que «as autorizações caducam com a demissão do governo a que tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República» e inscrevendo a matéria da norma em causa como se viu, no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, tanto pareceria bastar para se alcançar a conclusão da sua ilegitimidade constitucional. Todavia, como se sabe, certa doutrina tem defendido que as autorizações legislativas contidas na lei do orçamento — e é esse o caso em apreço, como se viu — não caducam nos termos previstos naquele preceito constitucional, por o seu período de vigência acompanhar em toda a sua extensão temporal o da lei em que se inscrevem, isto é, e em princípio, o do respectivo ano económico (cf. José Manuel Cardoso da Costa, «Sobre as autorizações legislativas da lei do orçamento», in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, vol. III, pp. 407 e segs.). Não parece, porém, que ao abrigo daquela lição se possa sustentar a constitucionalidade da norma em controvérsia. Com efeito, tal doutrina — aceitando-a agora, sem contradita — apenas pode ser defendida para as autorizações legislativas em matéria fiscal, e isto porque o fundamento material do regime específico que se entende dever ser aplicável a tais autorizações consiste no facto de se reconhecer que elas não podem «ser havidas como autorizações concedidas a 'um governo determinado' [...] mas antes só como autorizações concedidas ao 'Governo' sem mais», na medida em que «representam elementos programáticos integrantes da política financeira globalmente definida pela Assembleia da República para o ano económico» (cf. estudo citado, pp. 434 e 435). Nesta conformidade, mesmo quando se admita que as autorizações legislativas constantes da lei do orçamento referentes a matérias abrangidas pela alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º («criação de impostos e sistema fiscal») não caducam com a dissolução da Assembleia da República, deverá concluir-se que a credencial constante do artigo 19.º da Lei n.º 2/83, incidindo sobre matéria compreendida na alínea c) daquele n.º 1 do ar­tigo 168.º, por não existir qualquer razão substancial que justifique a adopção de um regime específico para as autorizações legislativas conferidas neste domínio — definição de crimes e penas —, ainda que integradas na lei do orçamento, havia já caducado na data em que o Decreto-Lei n.º 187/83 foi aprovado. E não parece defensável, nem se tem por rigorosa, a afirmação de que aquela norma se possa dizer conexionada, mesmo que apenas mediatamente, com a definição legal da política económico-financeira que constitui o objecto da lei orçamental (cf. declaração de voto de vencido produzida pelo Exmo Conselheiro Cardoso da Costa no Acórdão n.º 173/85). 3 — Considerando a conclusão já anteriormente alcançada, não se torna necessário avançar ao encontro da complexa questão de saber se é constitucionalmente admissível a concessão de autorizações legislativas a um governo já demitido e, na hipótese afirmativa, se o conteúdo e dimensão da autorização assim concedida não há-de conter-se dentro de limites muito específicos e limitados. A questão reveste especiais dificuldades, mas sempre algo se dirá no que toca ao caso em presença. Como se viu, a credencial parlamentar que serviu de suporte ao De­creto-Lei n.º 187/83 inscreveu-se na Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro. Ora, por força da publicação do Decreto do Presidente da República n.º 136-A/82, de 23 de Dezembro, o Governo foi demitido e a partir de então viu a sua competência inteiramente condicionada pelo disposto no n.º 5 do artigo 189.º da Constituição, no qual se impõe que «antes da apreciação do seu programa pela Assembleia da República, ou após a sua demissão, o Governo limitar-se-á à prática dos actos estritamente ne­cessários para assegurar a gestão dos negócios públicos». O preceito não estabelece nenhum limite quanto à natureza dos actos, podendo, portanto, ser praticados actos de qualquer tipo (sem excluir os de natureza legislativa), e não apenas os de «gestão corrente». Ponto é que, qualquer que seja a sua natureza, eles sejam estritamente necessários. O conceito de estrita necessidade comporta uma margem de relativa incerteza, pelo que a sua definição pode demarcar-se a partir de dois índices: a importância significativa dos interesses em causa, em tais termos que a omissão do acto afectasse de forma relevante a gestão dos negócios públicos: a inadiabilidade, isto é, a impossibilidade de, sem grave prejuízo, deixar a resolução do assunto para o novo Governo ou para momento ulterior à apreciação do seu programa (cf. Gomes Canotilho e Vital Mo­reira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.a ed., 2.º vol., pp. 264 e 265). Também neste sentido se pode inscrever a posição assumida no já citado Acórdão n.º 56/84, no qual, e a propósito do Decreto-Lei n.º 394-B/83, de 30 de Julho, relativo à despenalização de infracções nos domínios monetário, financeiro e cambial, aprovado dentro do mesmo condicionalismo político-constitucional e pelo mesmo Governo que editara o Decreto-Lei n.º 187/83, se conclui pela inconstitucionali­dade, em virtude de «não se observar qualquer particular sucesso, em termos de vida pública, que naquele tempo exigisse uma resposta legis­lativa deste tipo». À luz deste entendimento, haverá de dizer-se que, seja qual for a resposta a conceder à questão inicialmente formada, sempre, na situação concreta, se teria de concluir no sentido da violação da norma do ar­tigo 189.º, n.º 5, por não se observarem, ou ao menos não serem visí­veis no plano dos sucessos da vida pública, razões imperiosas de ordem temporal e material que de todo em todo tornasse inadiável naquela altura a aprovação do Decreto-Lei n.º 187/73. 4 — Em jeito de conclusão, dir-se-á que a circunstância de o Decreto-Lei n.º 187/73 haver sido revogado pelo n.º 2 do artigo 71.º do De­creto-Lei n.º 424/86, de 27 de Setembro, não retira sentido e utilidade ao discurso anterior e ao conhecimento que através dele se tomou do objecto do recurso, pois que os factos contra-ordenacionais ocorreram em Outubro de 1984, isto é, no decurso da sua vigência. III — A decisão Nestes termos, julgam inconstitucional a norma constante do ar­tigo 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, na medida em que qualifica como contra-ordenação factos anteriormente qualificados como crime, e, consequentemente, concedem provimento ao recurso e determinam a reformulação da sentença impugnada em conformidade com o agora decido. Lisboa, 4 de Novembro de 1987. — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — Raul Mateus (vencido, nos termos da declaração de voto junta) — Armando Manuel Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Votei o acórdão enquanto nele se julgou que a norma do artigo 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio (na medida em que qualificava como contra-ordenação factos anteriormente qualificados como crime) era inconstitucional, por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa (CRP). Já não o acompanhei, porém, enquanto nele se julgou haver sido igualmente infringido por aquele segmento normativo o disposto no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa. Brevemente se dirá porquê. 2 — O julgamento de inconstitucionalidade a que aderi baseou-se no facto de o Governo — no referente ao segmento normativo considerado — haver invadido a área de exclusiva competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa]. Daqui partindo, tive por ilógica a averiguação subsequentemente feita no aresto e tendente a demonstrar que o Governo, na situação de demitido, ao dispor sobre o segmento normativo em causa [constante no artigo 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 187/83], ultrapassara os poderes demarcados no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa. É que este preceito se limita a comprimir a acção de um governo cessante, condicionando-a, por referência à acção de um governo normal. Nesta perspectiva, achei não ter sentido afirmar-se que, usurpando a competência legislativa exclusiva do Parlamento [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa], o Executivo, então já destituído, violara ainda, quanto ao identificado segmento normativo, o artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa. Verdadeiramente este dispositivo constitucionalmente só tem de ser chamado à colação quando o Governo demitido actua dentro da esfera de competência que, in abstracto, lhe é própria. Então sim, e quando a essa área de competência, é que haverá que apurar, caso a caso, se se verifica ou não o pressuposto da estrita necessidade, referido no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa como condicionador da actuação de um governo de gestão, e que comporta uma dupla referência: Uma, de ordem temporal: perante certa situação dos negócios públicos, o Governo terá naquela altura de dar um acto de resposta (inadiabilidade); Outra, de ordem material: o acto de resposta terá de estar em relação directa com a situação a resolver (adequabilidade). Dada a sua inaplicabilidade à situação em exame, teve-se, pois, por não violado o disposto no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da Re­pública Portuguesa. — Raul Mateus.