0999/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Caracterizando-se a Taxa de regulação e supervisão prevista nos arts. 3º a 7º do Regime das Taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado pelo DL nº 103/2006, de 7/6, como tributo que tem a natureza de «contribuição», não se verifica inconstitucionalidade, por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos – arts. 103º nº 2 e 165º nº 1, al. i) da CRP), do nº 1 do art. 3º e do nº 1 do art. 5º daquele Regime das Taxas.

II- E o art. 7º do dito Regime aprovado pelo DL nº 103/2006, bem como o respectivo Anexo II (que estabelece os critérios base para a fixação do valor das taxas de regulação e supervisão) também não são inconstitucionais, por violação do dos princípios constitucionais da legalidade e da igualdade - arts. 2º e 13º nº 1 da CRP, ou sequer do princípio da proporcionalidade, visto que, para efeitos do critério na fixação da taxa, o legislador ponderou e valorou quer as diversas especificidades relativas aos sujeitos passivos daquela, quer a actividade permanente de supervisão e regulação por parte da ERC, no intuito, precisamente, de redistribuir os custos de tal prestação por parte da ERC, em função das diversas intensidades regulatórias que as ditas especificidades implicam.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A…, com os demais sinais dos autos, recorre da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, lhe julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra o acto de liquidação da taxa de regulação e supervisão, operada pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social, no montante de Euros 3.648,00, relativa ao ano de 2008 e incidente sobre os operadores de comunicação social da categoria de Imprensa.

1.2. O recorrente termina as alegações do recurso formulando as Conclusões seguintes:

A) por violação do disposto na CRP – arts. 103º, 2 e 165º, 1 i), são materialmente inconstitucionais os arts. 3º, 1 e 5º, 1 do DL 103/2006 de 7/6;

B) se assim se não entender, por violação do disposto na CRP – arts. 2° e 13°, 1, são materialmente inconstitucionais os arts. 7º, 1 e 2/anexo II do mesmo DL;

C) deve, assim, dando-se provimento ao recurso, revogar-se a decisão recorrida, e a revogação da liquidação da taxa de regulação e supervisão, e cujo pagamento foi notificado pelo Oficio junto aos autos.

1.3. Contra-alegou a recorrida Entidade Reguladora para a Comunicação Social, formulando as seguintes conclusões:

A- A taxa de regulação e supervisão consubstancia uma verdadeira taxa, porquanto obedece aos requisitos da bilateralidade e proporcionalidade.

B- É um tributo bilateral posto que há uma contraprestação: o acompanhamento e monitorização contínuos e regulares que asseguram a cada um dos sujeitos regulados a conservação das condições institucionais de pluralismo, da liberdade de expressão e até da livre concorrência, garantindo que cada um dos operadores cumpre idênticos e recíprocos deveres e goza dos idênticos direitos para eles decorrentes da lei.

C- É um tributo proporcional na medida em que o respectivo montante é calculado segundo concretos critérios baseados nas efectivas exigências e “esforço” de regulação: pagará mais a título de taxa quem obriga a ERC a uma actividade mais intensa de regulação.

D- Ainda que se entenda que a taxa de regulação e supervisão não consubstancia uma verdadeira taxa – no que não se concede e apenas se equaciona como mera hipótese de raciocínio –, o tributo em causa sempre caberia na categoria das “contribuições financeiras a favor de entidades públicas” (art. 165°, nº 1, alínea i), CRP e art. 3°, nº 2, LGT).

E- “Independentemente da discussão sobre a natureza jurídico-tributária da taxa de regulação ou supervisão, conclui-se que as normas extraídas dos arts. 3º, nº 3, alínea a) e 4° do Anexo I que consagra o Regime de Taxas da ERC [...] não são inconstitucionais, pois não violam os nºs. 2 e 3 do art. 103º e da alínea i) do nº 1 do art. 165º da CRP, nem se vislumbram outros fundamentos de inconstitucionalidade […], – cf. Ac. do Tribunal Constitucional nº 613/2008.

Termos em que deverá negar-se provimento ao presente recurso, mantendo-se a decisão recorrida que julgou a impugnação improcedente, com todas as consequências legais.

1.4. O MP emite Parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes:

«Alega o recorrente que por violação do disposto na Constituição da República – arts. 103º, 2 e 165º, 1 i), são materialmente inconstitucionais os arts. 3º, 1 e 5º, 1 do DL 103/2006 de 7/6; e que, também por violação do disposto na Constituição da República – arts. 2° e 13°, 1, são materialmente inconstitucionais os arts. 7º, 1 e 2/anexo II do mesmo decreto-lei.

As questões objecto do presente recurso referem-se, pois, à alegada inconstitucionalidade material dos artigos 3º nº 1 e 5º nº 1 do Decreto-Lei nº 103/2006, de 7 de Junho (por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos - artigos 103º nº 2 e 165º nº 1, alínea i) da Constituição da República), e à alegada inconstitucionalidade material dos artigos 7º nºs. 1 e 2 daquele diploma e do anexo II do mesmo Decreto-Lei, por violação dos artigos 2º e 13º nº 1 da Constituição da República.

A decisão recorrida, sufragando a doutrina do Ac. 613/08 do Tribunal Constitucional, julgou que não se verificava a alegada violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos considerando que «da análise da concreta configuração da lei de valor reforçado que criou a ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, resulta que deve dar-se por preenchida a exigência de previsão parlamentar de um regime geral das contribuições financeiras, sendo que – neste caso concreto – a definição parlamentar dos princípios gerais aplicáveis ao regime de taxas e demais contribuições financeiras se apresenta até mais pormenorizado do que seria exigível a um regime geral fixado por lei parlamentar».

Por sua vez, quanto à invocada violação dos arts. 2° e 13°, nº 1 da Constituição da República (os princípios da legalidade e da igualdade) julgou que não se verifica qualquer desproporção intolerável, uma vez que no caso concreto da taxa de regulação e supervisão, o respectivo montante é calculado tendo em conta a inserção de cada entidade na respectiva categoria, em função do meio de comunicação social (cf. art. 5º, nº 1, do DL nº 103/2006), e subcategoria, estabelecida com base na intensidade da actividade de regulação exigida, existindo uma proporção directa entre a exigência de regulação e supervisão e o aumento dos indicadores estabelecidos no art. 7º do decreto-lei 103/2006.

A nosso ver o recurso não merece provimento em qualquer uma das suas vertentes.

Com efeito e quanto à alegada violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos a decisão recorrida está conforme à jurisprudência reiterada e uniforme do Tribunal Constitucional, que subscrevemos, no sentido de que a taxa de regulação e supervisão tem natureza de contribuição financeira a favor de autoridade pública, não julgando inconstitucionais as normas extraídas dos artigos 3º nº 3 alínea a) e 4º do Anexo I que consagra o Regime de Taxas da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado pelo Decreto-Lei nº 103/2006 de 7 de Junho – cf. neste sentido, para além dos Acórdãos citados na sentença recorrida, os mais recentes Acórdãos do Tribunal Constitucional sobre a matéria: Acórdão 361/09 de 09.07, Acórdão 315/09, de 24.06, e Acórdão 261/09, de 26.05, todos publicados no site do Tribunal Constitucional.

Por outro lado e quanto à violação dos arts. 2º e 13° nº 1 da Constituição não deverá também proceder a argumentação do recorrente.

Em primeiro lugar porque não se vê, nem, o recorrente demonstra, em que termos é que os referidos normativos violam o postulado constitucional do Estado de Direito Democrático ínsito no art. 2º da Constituição da República limitando-se o mesmo a fazer uma remissão genérica para o preceito constitucional.

Depois porque não há efectivamente qualquer violação do princípio da igualdade. Como se disse no recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07.12.2010, recurso 582/10, que tratou de caso em tudo idêntico ao dos presentes autos, «os critérios que presidem à fixação do montante da “taxa de supervisão e regulação”, constantes do artigo 7º do Regime das Taxas da ERC e do anexo II do Decreto-Lei nº 103/2006, de 7 de Junho, cumprem os objectivos que lhes são assinalados pelo nº 2 e 4 do artigo 51º da Lei nº 53/2005, de 8 de Novembro (fixação do montante do tributo de forma objectiva, transparente e proporcionada, entendendo-se esta como na proporção dos custos necessários à regulação das suas actividades), não sendo, como tal, violadores dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade, pois que as distinções que operam para efeitos de fixação do valor do tributo se não revelam arbitrárias e desprovidas de fundamento material bastante»

Termos em que somos de parecer que o presente recurso deve ser julgado improcedente, confirmando-se o julgado recorrido.»

1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes:

A) Através do ofício nº 4594/ERC/2008 de 25/08/2008, a ERC notificou o impugnante da liquidação das taxas de regulação e supervisão relativas ao ano de 2008, na categoria de IMPRENSA, subcategoria Regulação Alta e Regulação Baixa, nos termos conjugados do art. 4º, nº 2, 5°, nº 1, al. a), 6º, nº 3, als. a) e c) do Anexo I ao Decreto-Lei nº 103/2006 de 7 de Junho, e do prazo para proceder ao seu pagamento, conforme documentos de fls. 18 e 19 dos autos.

B) O impugnante procedeu ao pagamento da taxa referida na alínea precedente, no montante de € 3.648,00, conforme documentos a fls. 20 a 22 do processo administrativo.

C) A presente impugnação foi remetida a tribunal por correio registado em 24/11/2008 (cfr. fls. 3 dos autos).

3.1. Com base nesta factualidade, a sentença veio a julgar improcedente a impugnação, com fundamento, em síntese, em que:

a) Não se verifica a alegada inconstitucionalidade material (por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos – arts. 103º nº 2 e 165º nº 1, al. i) da CRP) dos arts. 3º nº 1 e 5º nº 1 do Anexo I ao DL nº 103/2006, de 7/6, porque:

- as taxas cobradas pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social, incluindo a aqui questionada taxa de regulação e supervisão, destinam-se a remunerar os custos específicos em que a ERC incorre no exercício da sua actividade de regulação e supervisão contínua e prudencial (art. 4° do Anexo I ao DL n° 103/2006), porquanto a ERC presta um serviço público, de regulação pura, de modo indiferenciado a toda a comunidade que é, por um lado, financiado pelo Orçamento Geral do Estado – e assim por todos os cidadãos – e por outro, pelos operadores da área da comunicação social, através das taxas criadas pelo citado DL nº 103/06 e porquanto estes operadores beneficiam do serviço prestado por esta entidade e a respectiva taxa é fixada em função do grau e da necessidade de acompanhamento que cada um dos operadores exige.

- independentemente da natureza de tais taxas, as respectivas normas definidoras da designada taxa de regulação e supervisão, constantes dos arts. 3º, nº 3, al. a), 4º, 5º e 6º do Anexo I, do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo DL nº 103/2006, de 7/6, não são inconstitucionais, por violação do disposto nos arts. 165°, n° 1, al. i) e 103°, nºs. 2 e 3, da Constituição, dado que, conforme se decidiu nos acs. nºs. 365/2008 e 613/2008, do Tribunal Constitucional, «da análise da concreta configuração da lei de valor reforçado que criou a ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, resulta que deve dar-se por preenchida a exigência de previsão parlamentar de um regime geral das contribuições financeiras, sendo que – neste caso concreto – a definição parlamentar dos princípios gerais aplicáveis ao regime de taxas e demais contribuições financeiras se apresenta até mais pormenorizado do que seria exigível a um regime geral fixado por lei parlamentar.»

b) Não se verifica a alegada inconstitucionalidade material (por violação dos arts. 2º e 13º nº 1 da CRP – que incorporam os princípios da legalidade e da igualdade) dos arts. 7º nº 1 e 2 daquele Regime Legal aprovado como Anexo I ao citado DL nº 103/2006, de 7/6, bem como do seu Anexo II, já que não se verifica qualquer desproporção intolerável, pois, no caso concreto da taxa de regulação e supervisão, o respectivo montante é calculado tendo em conta a inserção de cada entidade na respectiva categoria, em função do meio de comunicação social (cfr. o nº 1 do art. 5º do Anexo I ao DL nº 103/06), e subcategoria, estabelecida com base na intensidade da actividade de regulação exigida, existindo uma proporção directa entre a exigência de regulação e supervisão e o aumento dos indicadores estabelecidos no art. 7º do mesmo Anexo.

3.2. Do assim decidido discorda o recorrente, continuando a sustentar que, uma vez que as prestações coactivamente exigidas às entidades reguladas, aqui em causa, têm a natureza de verdadeiros impostos, as normas dos arts. 3º nº 1 e 5º, nº 1, do Anexo I ao DL nº 103/2006, de 7/6, são inconstitucionais, por violação dos arts. 103º nº 2 e 165º, nº 1, al. i) da CRP, dado terem sido criadas por Decreto-Lei do Governo, em desrespeito do princípio da legalidade tributária;

- e, se assim se não entender e, pelo contrário, se considerar que estamos perante uma taxa, então são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto nos arts. 2° e 13°, nº 1, da CRP, os arts. 7º, 1 e 2 do mesmo Regime Legal aprovado no Anexo I do dito DL e o seu Anexo II, pois a fixação dos critérios para a sua determinação daquela ofende preceitos constitucionais.

3.3. A recorrida ERC pugna pelo reconhecimento da natureza de taxa à prestação em causa, porquanto obedece aos requisitos da bilateralidade e proporcionalidade e, se assim se não entender, então tal tributo sempre caberia na categoria das “contribuições financeiras a favor de entidades públicas” pelo que as normas questionadas não violam os nºs. 2 e 3 do art. 103º e da al. i) do nº 1 do art. 165º da CRP, nem quaisquer outras normas constitucionais.

3.4. As questões a decidir no recurso são, portanto, as de saber se é ilegal a liquidação do tributo impugnado, em virtude da alegada inconstitucionalidade material dos arts. 3º nº 1 e 5º, nº 1, ambos do Regime das Taxas da ERC aprovado pelo DL nº 103/2006, de 7/6 (por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos – arts. 103º nº 2 e 165º nº 1, al. i) da CRP), ou em virtude da alegada inconstitucionalidade material dos arts. 7º nºs 1 e 2 do Regime das Taxas da ERC (aprovado por aquele mesmo diploma e constante do seu Anexo I) e cujos critérios base para a fixação do respectivo valor constam do Anexo II do mesmo DL., por violação dos arts. 2º e 13º nº 1 da CRP (violação dos princípios da legalidade e da igualdade).

Vejamos.

4. Quanto à inconstitucionalidade material dos arts. 3º nº 1 e 5º, nº 1, do Regime das Taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado pelo DL nº 103/2006, de 7/6 (por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos – arts. 103º nº 2 e 165º nº 1, al. i) da CRP):

4.1. As questionadas normas do Regime das Taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social aprovado (como Anexo I) pelo DL nº 103/2006, de 7/6, que o recorrente alega serem inconstitucionais, dispõem o seguinte:

Artigo 3º - Natureza e espécies de taxas da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social

«1- As taxas definidas no presente decreto-lei visam remunerar de forma objectiva, transparente e proporcionada o exercício pela ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social das suas atribuições de regulação e supervisão das actividades de comunicação social, bem como promover os padrões de eficiência dos mercados correspondentes.

(…)»

Artigo 5º - Categorias da taxa de regulação e supervisão

«1- A taxa de regulação e supervisão incide sobre os operadores das seguintes categorias de meios e suportes de comunicação social, sendo o seu montante calculado de acordo com os custos relativos imputáveis a cada uma delas pelo desenvolvimento da actividade contínua e prudencial permanente de regulação e supervisão:

a) Imprensa;

b) Rádio;

c) Televisão;

d) Cabo;

e) Comunicações móveis;

f) Sítios informativos submetidos a tratamento editorial.

(…)»

4.2. Como se disse, a primeira questão que importa apreciar é a de saber se estas normas violam o princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos – arts. 103º nº 2 e 165º nº 1, al. i) da CRP), por terem sido aprovadas por Decreto-Lei do Governo (o DL nº 103/06, de 7/6).

É que o recorrente sustenta que as prestações ali previstas têm a natureza de verdadeiros impostos e que, por isso, não poderiam ter sido criados por Decreto-Lei do Governo, em desrespeito do princípio da legalidade tributária.

Sobre a questão se debruçou já o Tribunal Constitucional (Cfr. os acs. nºs. 365/2008, de 2/7, proc. nº 22/2008 - DR, 2ª Série, nº 155, 12/8/2008, pp. 35822/35828; 613/08, de 10/12/; 261/09, de 26/5; 315/09, de 9/7; e 361/09, de 9/7; bem como as decisões sumárias nºs. 66/09, de 11/2; 87/09, de 4/3; 200/09, de 30/4; 358/09, de 22/7; e 362/09, de 29/07, todos disponíveis no sítio do Tribunal Constitucional.) em várias decisões, bem como este STA (no ac. de 7/12/2010, proc. nº 0582/10, referido, aliás, pelo MP), em termos com os quais concordamos, no sentido de que «as taxas de regulação, entre as quais se conta a questionada “taxa de regulação e supervisão”, são figuras que se encontram a meio caminho entre a taxa e o imposto, não podendo ser qualificadas como verdadeiras e próprias taxas, por não se dirigirem à compensação de prestações efectivas, nem verdadeiros e próprios impostos, pois que o seu propósito não reside na “pura e simples” angariação de receita” (…), antes tendo por finalidade a compensação de prestações de que se presumem causadores ou beneficiários grupos de operadores económicos que se distinguem com clareza do todo da comunidade.»

Assim, em concordância com a fundamentação ali constante, é de concluir que estamos, no caso, «perante verdadeiras contribuições, isto é, prestações pecuniárias e coactivas exigidas por uma entidade pública em contrapartida de prestações administrativas presumivelmente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo» [o citado aresto do STA dá conta de que é este, igualmente, o entendimento proposto pelo Prof. Sérgio Vasques («As taxas de regulação económica em Portugal: uma introdução», in As Taxas da Regulação Económica em Portugal, Coimbra, Almedina, 2008, pp. 31 a 33; e O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária, Coimbra, Almedina, 2008, em especial pp. 197 a 199.); já em Parecer junto aos autos (a fls. 99 a 142) pela entidade recorrida, o Prof. Gomes Canotilho conclui (no segmento final do Ponto 3.6) que as taxas aplicadas pela ERC são verdadeiras taxas (ou tributos que comungam do mesmo regime)].

Ora, concluindo-se que o tributo aqui em causa tem a natureza de «contribuição», afastada fica a alegada inconstitucionalidade (por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos – arts. 103º nº 2 e 165º nº 1, al. i) da CRP), por parte dos normativos questionados.

Com efeito, como se exara no citado aresto deste STA, de 7/12/2010, cuja fundamentação estamos a seguir de perto, embora reconhecendo «que a resposta a esta questão não é consensual na doutrina, mas ponderando que o juiz deve procurar obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito (cfr. a parte final do nº 3 do artigo 8º do Código Civil), em prol da igualdade na aplicação da lei», é de acolher, neste âmbito, a jurisprudência do Tribunal Constitucional no sentido de que, desde a revisão constitucional de 1997 apenas o regime geral das contribuições financeiras está sujeito à reserva de lei parlamentar (cfr. a parte final da al. i) do art. 167º da CRP) e que essa exigência constitucional foi cumprida no caso concreto da taxa de regulação e supervisão da ERC, pois que, da análise da concreta configuração da lei de valor reforçado que criou a ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, em especial do art. 51º dos seus Estatutos, aprovados pela Lei nº 53/2005, de 8/11, resulta que deve dar-se por preenchida a exigência de previsão parlamentar de um regime geral das contribuições financeiras.

E, na verdade, conforme se diz no ac. n° 613/08, do Tribunal Constitucional, referido na sentença recorrida, «… na falta de um regime geral fixado por lei parlamentar, deve dar-se por suficientemente protector da reserva de lei parlamentar o preceituado na própria lei de valor reforçado que criou a ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social. É que o legislador parlamentar, através do n° 1 do artigo 51° dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n° 53/2005, de 8 de Novembro, não se limitou a remeter para o legislador governamental a fixação das taxas (e demais contribuições financeiras - acrescenta o Tribunal) devidas àquela “entidade administrativa independente”.

A criação de taxas e demais contribuições financeiras, para efeitos de inclusão nas receitas da ERC, consta expressamente da alínea b) do artigo 50° dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n° 53/2005, de 8 de Novembro. Sucedeu apenas que, nos termos do já referido n° 1 do artigo 51° do mesmo diploma, se remeteu para decreto-lei do Governo a determinação de: i) critérios de incidência; ii) requisitos de isenção; iii) valor das taxas. Daqui decorre que foi a Assembleia da República quem, mediante lei de valor reforçado (cfr. n° 3 do artigo 112° e alínea a) do nº 6 do artigo 168°, ambos da CRP) criou expressamente as taxas e demais contribuições financeiras a suportar pelas entidades sujeitas à regulação e supervisão da ERC, remetendo para decreto-lei a sua concretização.

Mas, ainda mais relevante, o próprio legislador parlamentar não se furtou a fixar estritos limites de conteúdo ao diploma legal regulamentador das taxas e demais contribuições financeiras. Pelo contrário, o legislador parlamentar fixa os princípios fundamentais a respeitar pela legislação densificadora, a saber:

a) Critérios para fixação das taxas (e demais contribuições financeiras), de acordo com princípios de objectividade, transparência e proporcionalidade – cfr. n° 2 do artigo 51° dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n° 53/2005, de 08 de Novembro;

b) Delimitação dos sujeitos passivos das taxas (e demais contribuições financeiras) – cfr. n° 4 do artigo 51º dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n° 53/2005, de 08 de Novembro;

c) Tendencial sinalagmaticidade entre a actividade de regulação gerada pelo sujeito passivo e o montante da taxa (e demais contribuições financeiras) a suportar – cfr. n° 4 do artigo 51° dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n° 53/2005, de 06 de Novembro,

d) Periodicidade da liquidação e pagamento das taxas (e demais contribuições financeiras) – cfr. n° 5 do artigo 51° dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n° 53/2005, de 08 de Novembro.

Em suma, da análise da concreta configuração da lei de valor reforçado que criou a ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, resulta que deve dar-se por preenchida a exigência de previsão parlamentar de um regime geral das contribuições financeiras, sendo que – neste caso concreto – a definição parlamentar dos princípios gerais aplicáveis ao regime de taxas e demais contribuições financeiras se apresenta até mais pormenorizado do que seria exigível a um regime geral fixado por lei parlamentar» - no mesmo sentido cfr., ainda, os acs. do Tribunal Constitucional nº 365/2008 e nº 261/2009. (No sentido de que, na falta de regime geral das contribuições financeiras, se exigirá, pelo menos, que o DL que aprove uma imposição dessa natureza deve ser emitido ao abrigo de uma autorização legislativa, parece pronunciar-se Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho, Outubro/2008, p. 17.)

Em suma, os art. 3º nº 1 e 5º, nº 1 do Regime das Taxas da ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovado pelo DL nº 103/2006, de 7/6, não padecem da inconstitucionalidade que lhes é imputada pelo recorrente (violação dos artigos 103º nº 2 e 165º, nº 1, al. i) da CRP), improcedendo, assim, a conclusão A) das alegações de recurso.

5. Quanto à inconstitucionalidade material (por violação dos princípios da legalidade e da igualdade - arts. 2º e 13º nº 1 da CRP) quer dos arts. 7º nºs. 1 e 2 do referido Regime das Taxas da ERC, quer do Anexo II ao DL nº 103/6 (Anexo II que estabelece os critérios base para a fixação do valor das taxas de regulação e supervisão):

5.1. Dispõe-se no mencionado art. 7º do Regime Geral das Taxas da ERC:

Artigo 7º - Distribuição dos encargos em sede de taxa de regulação e supervisão

«1- O método de fixação da taxa de regulação e supervisão, constante do anexo II ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante, assenta numa distribuição dos encargos de regulação e supervisão contínuas e prudenciais entre os diversos operadores de comunicação social, segundo os seguintes critérios:

a) Volume de trabalho repercutido na actividade reguladora;

b) Complexidade técnica da actividade reguladora;

c) Características técnicas do meio de comunicação utilizado;

d) Alcance geográfico do meio de comunicação utilizado;

e) Impacte da actividade desenvolvida pelo operador de comunicação social.

2- Os critérios repercutidos no método de fixação da taxa de regulação e supervisão constante do anexo II ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante determinam o quantitativo da taxa a suportar, que será reproduzido por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da comunicação social, nos termos do disposto no nº 3 do artigo 51º dos Estatutos da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovados pela Lei nº 53/2005, de 8 de Novembro».

E o Anexo II do mesmo DL nº 103/2006, de 7/6, é do teor seguinte:

«ANEXO II

Método de determinação do valor das taxas de regulação e supervisão da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social.

(nos termos do disposto no nº 1 do artigo 51º dos Estatutos da ERC — Entidade Reguladora para a Comunicação Social, aprovados pela Lei nº 53/2005, de 8 de Novembro)

Critérios base para a fixação do valor das taxas:

1º O valor das taxas corresponde ao valor da unidade de conta processual, fixada ao abrigo dos artigos 5º e 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 212/89, de 30 de Junho, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 323/2001, de 17 de Dezembro;

2º O valor da unidade de conta processual, para efeitos de fixação das taxas, reporta-se, respectivamente, ao dia 31 de Dezembro do ano anterior, quando o pagamento seja devido no mês de Janeiro, e ao dia 30 de Junho do mesmo ano, quando o pagamento seja devido no mês de Julho;

3º O valor da unidade de conta processual será actualizado anualmente, em função do salário mínimo nacional, sem prejuízo de outro prazo que venha a ser fixado pela lei aplicável à data do facto gerador da dívida tributária.

5.2. Do que resulta das alegações (cfr. os respectivos nºs. 25 a 35) e da Conclusão B) do recurso, esta inconstitucionalidade deriva, no entender do recorrente, de não estar fundamentada a fixação dos critérios contemplados pela lei para a determinação da taxa, pois que, sendo certo que basta à noção de taxa a possibilidade de utilização de um bem semi-público, no caso, em vez de ajustar o critério de fixação aos custos necessários à prestação, o legislador vai buscar elementos relativos ao próprio beneficiário do serviço e ao modo como desenvolve a sua actividade, acrescendo que se elencam elementos distintivos que em nada contribuem para estabelecer diferença nos custos da prestação, pois as características técnicas, o alcance geográfico e o impacte do operador, em nada implicam os serviços que a ERC presta aos órgãos de comunicação social.

E, além disso, a sua utilização provoca situações de desigualdade, pois sendo a mesma a prestação a realizar pela ERC aos órgãos de comunicação social, resultará que a taxa será mais elevada no caso de regulação alta.

Vejamos:

5.3. No que se refere a esta categoria de taxas (regulação e supervisão) diz-se no Preâmbulo do DL 103/2006, o seguinte:

«Em primeiro lugar, a taxa de regulação e supervisão visa remunerar os custos específicos incorridos pela actividade da ERC, atendendo às características técnicas, alcance geográfico, volume e impacto social relativo da actividade de comunicação social desenvolvida pelo operador em causa.

Esta actividade implica um diferente dispêndio de tempo no desenvolvimento da actividade permanente de regulação e supervisão, consoante os meios de suporte, a complexidade técnica, o volume de trabalho e a área de cobertura inerentes aos diversos meios de comunicação social. Desta forma, e para que ocorra uma correcta redistribuição dos custos efectivamente incorridos na realização desta actividade pelas diversas entidades a que se refere o artigo 6º dos Estatutos da ERC — Entidade Reguladora para a Comunicação Social, criou-se um sistema de categorias que distingue diversas intensidades da função regulatória requerida (regulação alta, média e baixa).»

Colhe-se, assim, deste elemento interpretativo, que, para efeitos do critério na fixação da taxa, o legislador ponderou e valorou quer as diversas especificidades relativas aos sujeitos passivos daquela, quer a actividade permanente de supervisão e regulação por parte da ERC, no intuito, precisamente, de redistribuir os custos de tal prestação por parte da ERC, em função das diversas intensidades regulatórias que as ditas especificidades implicam, sendo certo que também se afigura adequado considerar que o esforço da regulação se intensificará se for maior o alcance geográfico ou o impacte da actividade desenvolvida pelo operador.

Ora, segundo os arts. 5º a 7º do Regime, o cálculo da taxa de regulação e supervisão é feito por reporte a uma classificação das entidades que prosseguem actividades de comunicação social, conforme a específica actividade que elas concretamente desenvolvem, e cada uma destas categorias é dividida em diversas subcategorias, de acordo com a intensidade da regulação e supervisão postulada para cada operador em concreto, sendo que a inclusão em tais subcategorias é feita com recurso a índices ali também especificados.

Assim, a própria intensidade da regulação e supervisão por parte da ERC, é elemento que, igualmente, o legislador teve em conta para efeitos do critério de fixação dos custos necessários à prestação em causa, interligando-o com os restantes índices ali especificados. Ou seja, o legislador não considerou, apenas, elementos relativos ao próprio beneficiário do serviço e ao modo como desenvolve a sua actividade.

A este propósito refere, aliás, o Prof. Gomes Canotilho, no Ponto 6.3. do Parecer supra referenciado, o seguinte:

«Também não nos suscita dúvidas a constitucionalidade da taxa de regulação e supervisão à luz do princípio da proporcionalidade. (…)

Ora, no caso concreto da taxa de regulação e supervisão o montante do valor da taxa é calculado tendo em conta a inserção de cada entidade na respectiva categoria, atendendo ao tipo de meio de comunicação (imprensa, rádio, televisão, cabo, comunicações móveis, sítios informativos submetidos a tratamento editorial – artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 103/2006), e subcategoria, que é estabelecida com base na intensidade da actividade de regulação exigida, como já vimos. Bem se compreenderá que as necessidades de supervisão são directamente proporcionais, por exemplo, ao alcance geográfico do meio de comunicação utilizado, o qual permite diferenciar deste ponto de vista uma publicação nacional, de uma publicação regional; ou ao impacte da actividade desenvolvida pelo operador de comunicação social, uma vez que a actividade de regulação de um meio audiovisual é claramente superior ao de uma publicação periódica doutrinal, por exemplo. Em suma, afigura-se claro e transparente que as exigências de regulação e supervisão são cada vez mais intensas à medida que aumentam os indicadores estabelecidos pelo art. 7º, pelo que nos parece perfeitamente razoável e aceitável um sistema de graduação da taxa que tenha em consideração os factores aí enumerados.

Sucede, ainda, que o legislador optou por fixar uma taxa anual para a remuneração global dos serviços de regulação e supervisão, e não uma taxa individualizada referida a cada actividade realizada. Não se encontra, porém, qualquer entrave jurídico à solução gizada. De facto, não existe nenhuma imposição legal que obrigue a quantificar o pagamento das taxas por actos individualmente praticados, podendo, em tese, optar-se pelo modelo de pagamento global de um conjunto de serviços, como parece ser o resultante da taxa de regulação e supervisão em análise. Ponto é que se possa dizer que a fórmula encontrada pelo legislador corresponde à remuneração de serviços prestados pela ERC àquela categoria de pessoas em particular.

Ora, a existência de um mercado concorrencial, sobretudo no plano dos produtos e conteúdos oferecidos, exige um acompanhamento diário, o qual não é susceptível de individualização por cada acto praticado e que beneficia directamente os operadores nesse mercado». (Cfr., no sentido da aceitação, relativamente a esta matéria, da conformidade constitucional, em termos do princípio da proporcionalidade, os autores também referenciados no acórdão do STA, de 7/12/2010.)

Perante o exposto e porque, em face do teor dos normativos (os arts. 7º nºs. 1 e 2 do Regime da Taxas da ERC, bem como o Anexo ao DL nº 103/06) cuja inconstitucionalidade vem invocada, se nos afigura correcto este entendimento, sendo que, por outro lado, o recorrente também não demonstra objectivamente em que termos é que tais normas ofendem os princípios constitucionais da legalidade e da igualdade previstos nos invocados arts. 2º e 13º nº 1 da CRP, para os quais se limita a fazer remissão genérica, é de concluir, aderindo à jurisprudência firmada no citado ac. do STA, de 7/12/2010, proc. nº 0582/10, que os critérios que presidem à fixação do montante da “taxa de supervisão e regulação”, constantes do art. 7º do Regime das Taxas da ERC e do anexo II do Decreto-Lei nº 103/2006, de 7/6, «cumprem os objectivos que lhes são assinalados pelo nº 2 e 4 do artigo 51º da Lei nº 53/2005, de 8 de Novembro (fixação do montante do tributo de forma objectiva, transparente e proporcionada, entendendo-se esta como a proporção dos custos necessários à regulação das suas actividades), não sendo, como tal, violadores dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade, pois que as distinções que operam para efeitos de fixação do valor do tributo se não revelam arbitrárias e desprovidas de fundamento material bastante».

E, assim tendo decidido também a sentença recorrida, deve ser confirmada, improcedendo, consequentemente, as Conclusões do recurso.

DECISÃO

Nestes termos acorda-se em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 13 de Abril de 2011. – Casimiro Gonçalves (relator) – Dulce Neto – Isabel Marques da Silva.