0885/10 - Supremo Tribunal Administrativo

A controvérsia sobre o alcance e a interpretação de normas relativas à protecção do património cultural, designadamente saber se são obras relativas a imóvel classificado a aprovação de um loteamento que inclui uma parte da zona de protecção desse imóvel, ainda que sem nela prever ocupação construtiva, controvérsia que se estende também ao quadro de legal relativo ao prazo de emissão de um parecer e respectivas consequências jurídicas, bem como ao regime de deferimento de pedido de aprovação do loteamento, reveste-se de dificuldade e apresenta relevância geral e comunitária que podem considerar-se de grau fundamental, pelo que é de admitir recurso extraordinário de revista.

Formação de Apreciação Preliminar Relatório: Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do STA: A…, intentou no TAF de Braga, ao abrigo do artigo 112º do RJUE, intimação judicial para a prática de acto legalmente devido contra CÂMARA MUNICIPAL DE PONTE DE LIMA, meio pelo qual pede a condenação da Requerida a decidir, em prazo não superior a 30 dias, o pedido de aprovação da operação e emissão de licença de loteamento, cujo pedido tinha sido formulado em 14/09/2009, relativamente ao terreno sito no Lugar de …, freguesia de …, Ponte de Lima. Por sentença de 17/05/2010, o TAF de Braga julgou a acção improcedente e absolveu o Requerido da Instância. Inconformado, o A, interpôs recurso jurisdicional junto do TCA- Norte que, por Acórdão de 8/09/2010, negou provimento ao recurso e confirmou a sentença recorrida. É deste Acórdão que o A., nos termos do artigo 150º n.º 1 do CPTA, interpõe recurso de revista, alegando, em síntese, que se acham preenchidos os pressupostos legais. Pretende que sejam apreciadas as seguintes questões (cfr. fls. 250 e 251 dos autos): “(…)está em causa … a interpretação e aplicação … do disposto no art. 13º-A/3 do RJUE na versão em vigor à data ( DL 555/99 , de 16.12, alterado pelo DL 177/2001 , de 4.06 e pela Lei n.º 60/2007 , de 4.09), mais concretamente se a norma pode ou não ser interpretada no seu segmento “…tratando-se de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público …” como incluindo operações de loteamento que em parte se situem em zona de protecção de tais imóveis, sem que, contudo, seja contemplada qualquer construção dentro dessa zona de protecção, ou se, pelo contrário, tal segmento não abrange as operações urbanísticas de loteamento, muito menos quando não contemplem qualquer construção dentro das zonas de protecção.” Acrescenta ainda que a revista deve ser admitida, porquanto está em causa matéria referente ao deferimento tácito no âmbito do urbanismo, estando também em causa o próprio conceito de “loteamento” adoptado na decisão recorrida, concluindo que se trata de matéria ainda não apreciada pelo STA e relativamente à qual se torna necessária a admissão do recurso com vista à melhor aplicação do direito. Não foram apresentadas contra-alegações. Apreciação: 1. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é, em geral, rejeitado pela lei de processo (CPTA), embora seja permitido, a título excepcional, que o STA admita esta terceira apreciação da causa num recurso relativo a matéria de direito, exclusivamente naqueles casos em que estejam reunidos certos pressupostos que a lei (art.º 150.º n.º 1 do CPTA) aponta como índices de que a causa tem uma relevância superior ao comum. Tais pressupostos respeitam à natureza das questões sobre as quais versa o litígio, que devem atingir um grau de importância fundamental, de uma perspectiva jurídica ou social, ou mostrar-se claramente necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito. Assim, é mantido e aprofundado o princípio da apreciação jurisdicional das causas administrativas, como regra, apenas em duas instâncias. Coordenados para a consecução deste objectivo encontram-se a previsão de revista “per saltum” do artigo 151.º, e a transformação do recurso para uniformização de jurisprudência num recurso do tipo acção revisiva, que é interposto após o trânsito em julgado da decisão recorrida. 2. O Recorrente imputa ao Acórdão recorrido violação do disposto no artigo 13º-A n.º 3 do RJUE, alegando que a interpretação efectuada ultrapassa o alcance e os limites da norma, sem que tivessem sido convocados elementos de interpretação que o justifiquem. Considera ainda que o Acórdão recorrido adoptou um conceito de “operação de loteamento urbano”, reconduzido a uma “obra”, acepção esta que, segundo alega, rompe com a evolução do conceito legal, com a doutrina e com a jurisprudência, desviando-se do conceito consagrado no artigo 2º al. i) do RJUE. O litígio reporta-se ao pedido de informação prévia (PIP) que formulara, nos termos do artigo 14º do RJUE, em 20/2/2008, com vista a proceder a operação de loteamento de terreno de que é proprietário. Em 24/11/2008, a Divisão Técnica de Obras e Urbanismo da Requerida emitiu informação técnica, que mereceu despacho de concordância do Presidente da edilidade de 8/1/2009, do seguinte teor: “Não se vê inconveniente na aprovação do P.I.P., ficando contudo a aprovação do loteamento condicionado à aprovação por parte do ministério da cultura uma vez que parte do prédio a lotear está inserido em Área Arqueológica. (…)” A 29/4/2009 o Ministério da Cultura emitiu parecer desfavorável à pretensão do A. Desta sequência, o A. conclui que, uma vez que o Ministério da Cultura tinha emitido parecer após o prazo de 20 dias previsto no artigo 13º n.º 3 do RJUE, o mesmo teria de ser havido por concordante com a pretensão, donde a decisão condicionada emitida pelo requerido em 8/01/2009 ter-se-ia constituído como deferimento tácito do PIP, o que determinaria, nos termos do artigo 17º, que a entidade requerida emitisse o deva considerar aprovado e emitir o correspondente licenciamento. As instâncias não seguiram aquela linha de entendimento, antes consideraram que o prazo aplicável para emissão do parecer era não de 20, mas 40 dias, nos termos da parte final do art. 13º-A n.º 3 do RJUE, uma vez que a operação de loteamento pretendida pelo A. incidia sobre imóvel que se situava parcialmente dentro da zona de protecção especial do Solar de … (classificado como imóvel de interesse nacional pelo DL n.º 129/77 de 29.09, fixando a Portaria n.º 386/92 de 9/05 a respectiva zona de protecção), pelo que concluíram que no caso concreto não se havia formado deferimento tácito da pretensão do Recorrente, pois o parecer desfavorável foi tempestivamente emitido. Em sede de recurso, o TCA articulou o disposto nos artigos 13º-A n.º 3 e 2º n.º 1 do RJUE, com a previsão do artigo 43º da Lei n.º 107/2001 de 8/09 , que estabelece as bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural, e se refere expressamente às zonas de protecção. Concluiu assim: “(…) não podemos dissociar um imóvel de interesse público da sua zona especial de protecção, já que a envolvência visa proteger o imóvel e se não vale para esta a mesma protecção fica posto em causa o bem que se pretende acautelar.(…) Pelo que, a partir do momento em que se exige tanto na ZEP como nos respectivos imóveis a autorização prévia da mesma entidade não se vê porque o prazo há-de ser diverso devendo interpretar-se o conteúdo daquele art. 13º como incluindo também as ZEPs. Pelo que, o facto de um prédio se encontrar dentro da zona de protecção de um imóvel classificado como de interesse nacional ou de interesse público, implica que o prazo para emissão de parecer é o mesmo do imóvel por se justificarem os mesmos cuidados na emissão do parecer.” Com base nesta argumentação o TCA confirmou a sentença do TAF de Braga, concluindo que não tinha ocorrido o deferimento tácito da pretensão. O recorrente sustenta que as normas relevantes não foram bem aplicadas, e estão preenchidos neste caso os pressupostos exigidos pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA para admissão da revista, uma vez que o Acórdão recorrido teria, sem apoio legal, jurisprudencial ou doutrinal, adoptado um conceito erróneo de operação de loteamento urbano. Importaria, segundo o recorrente saber se o segmento da norma “…tratando-se de obra relativa a imóvel de interesse nacional ou de interesse público …” pode ser interpretado como incluindo operações de loteamento que em parte se situem em zona de protecção de tais imóveis. Vejamos: O quadro legal invocado inclui o art.º 43 da Lei de Bases do regime de protecção do património cultural que determina: “Os bens imóveis classificados nos termos do artigo 15.º da presente lei, ou em vias de classificação como tal, beneficiarão automaticamente de uma zona geral de protecção de 50 m, contados a partir dos seus limites externos, cujo regime é fixado por lei” (n.º 1). O n.º 2 estatui “Os bens imóveis classificados nos termos do artigo 15.º da presente lei, ou em vias de classificação como tal, devem dispor ainda de uma zona especial de protecção, a fixar por portaria do órgão competente da administração central ou da Região Autónoma quando o bem aí se situar”. As zonas especiais de protecção podem incluir zonas non aedificandi diz o n.º 3. E, o n.º 4 estatui: “As zonas de protecção são servidões administrativas, nas quais não podem ser concedidas pelo município, nem por outra entidade, licenças para obras de construção e para quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios sem prévio parecer favorável da administração do património cultural competente”. As questões que se suscitam nos autos reportam-se à defesa do património cultural, matéria de relevância social superior ao comum por interessar à comunidade em geral de modo que constitui um interesse difuso capaz de legitimar só por si o direito de acção de qualquer cidadão. No caso tal interesse estaria preservado pela decisão das instâncias. Porém, importa que estes relevantes interesses sejam sempre prosseguidos na observância rigorosa dos direitos e interesses protegidos dos cidadãos e não “à outrance”, pelo que se justifica a intervenção clarificadora do quadro legal pela STA. Também a definição do que entender por obra relativa ao imóvel a preservar apresenta pertinência e interesse geral, uma vez que importa saber se podem ou não projectar-se efeitos para a protecção a conceder, a partir do facto de a parte do solo integrada na zona de protecção não vir a ser ocupada com construção ou obras, sem olvidar que aquela área conta para o cálculo da volumetria e cércea das construções na zona de terreno de implantação, assim como o polígono de cércea e os impactos visuais/paisagísticos também se fazem sentir à distancia e o parecer do Ministério da Cultura (doc 19) refere ainda como relevante o tratamento de logradouros voltados à envolvente do imóvel a proteger, bem como as vedações, pavimentos, espécies vegetais e limitação regulamentar de construção de anexos e outras estruturas de apoio à habitação prevista. A construção jurídica sustentada pelo recorrente que se baseia no deferimento tácito da sua pretensão em PIP – igualmente objecto de controvérsia - como suficiente para afastar o posterior parecer não favorável e, alegadamente, capaz de preencher, com dispensa de outras diligencias, conjugado com o pedido de licenciamento que posteriormente efectuou, os pressupostos de deferimento da aprovação da operação de loteamento, envolve apreciação jurídica que, dada a relação directa em que se encontra com a matéria de protecção de património cultural, justifica a intervenção do Supremo em recurso excepcional. Pode em resumo dizer-se que a controvérsia sobre o alcance e a interpretação de normas relativas à protecção do património cultural, designadamente saber se são obras relativas a imóvel classificado, a aprovação de um loteamento que inclui uma parte da zona de protecção desse imóvel, ainda que sem nela prever ocupação construtiva, controvérsia que se estende também ao quadro legal relativo ao prazo de emissão de um parecer e respectivas consequências jurídicas, bem como ao deferimento do pedido de loteamento, reveste-se de dificuldade e apresenta relevância geral e comunitária que podem considerar-se de grau fundamental, pelo que é de admitir recurso extraordinário de revista. Decisão Em conformidade com o exposto, nos termos do n.º 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 25 de Novembro de 2010. – Rosendo Dias José (relator) – Santos Botelho – Pais Borges.