25/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 25/92 [1] Processo: n.º 234/90. 2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento. Acórdão na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1 — O Magistrado do Ministério Público propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa uma acção, na qual pediu se declarasse a perda do mandato de Presidente da Câmara Municipal de Vila Viçosa, que A. vinha exercendo, com fundamento em que este cometeu ilegalidades graves e irregularidades continuadas, apuradas em inspecção ao respectivo município e expressamente reconhecidas por despacho do Ministro do Planeamento e do Território. O Juiz veio, porém, a julgar extinta a instância, fundado em que, tendo sido instalada, em 3 de Janeiro de 1990, uma nova câmara, na sequência do acto eleitoral de 17 de Dezembro de 1989, a lide se tornara impossível. É que — ­disse —, não podia declarar-se a perda de algo (o mandato de presidente de câmara) que já não existia. 2 — Inconformado com tal decisão, interpôs o A. recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo, alegando, entre o mais, que a declaração de perda do mandato — tendo outros efeitos para além da «perda de facto» do mandato que vem sendo exercido, já que é causa de inelegibilidade de acordo com o preceituado no artigo 14.º da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro — constitui a única forma de acautelar os efeitos previstos nesse artigo 14.º, daí que seja «possível, útil e importante» que tal perda de mandato seja declarada. O Supremo Tribunal Administrativo negou, porém, provimento ao recurso. E fê-lo, não obstante haver reconhecido que a declaração de perda do mandato, que vinha pedida, se tornava, com efeito, necessária para impedir a candidatura do R. A. a «eleições intercalares que, no âmbito dos órgãos autárquicos, ocorressem até finais de 1993». É que, o Supremo Tribunal Administrativo houve por inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro, na parte em que não permite que se candidatem a qualquer órgão autárquico nos actos eleitorais subsequentes, que venham a ter lugar no período de tempo correspondente ao novo mandato completo, todos aqueles que perderam o seu mandato por preenchimento dos pressupostos previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 9.º da mesma lei: e, por isso, recusou-lhe aplicação. 3 — É deste acórdão que vem o presente recurso, interposto pelo Magistrado do Ministério Público, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Neste Tribunal, alegou apenas o Procurador-Geral Adjunto que formulou as seguintes conclusões: 1.º Não viola a Constituição, designadamente os seus artigos 18.º, n.º 2, 48.º, n.º 1, e 50.º, n.º 3, a norma do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro, na parte em que, conjugada com a alínea c) do n.º 1 do artigo 9.º da mesma Lei, veda aos membros de órgãos autárquicos que hajam perdido o mandato, com fundamento em prática de ilegalidades graves ou de continuadas irregularidades, a possibilidade de serem candidatos nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido e nos subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico. 2.º Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada, de acordo com o precedente juízo de não inconstitucionalidade. 4 — Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se a norma do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro, na parte assinalada, é (ou não) inconstitucional. Fundamentos 5 — A Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro, veio estabelecer o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais e as associações de municípios de direito público (cfr. artigo 1.º) — para além de ter revogado os artigos 91.º a 93.º da Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro — que, justamente, regulavam a tutela administrativa dos órgãos autárquicos —, e bem assim o artigo 70.º e o n.º 2 do artigo 81.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, que tratavam, precisamente, da perda do mandato dos membros eleitos dos órgãos autárquicos. A respeito da perda do mandato dos membros dos órgãos autárquicos, preceitua o artigo 9.º, n.º 1, alínea c), da citada Lei n.º 87/89: 1 — Perdem o mandato os membros dos órgãos autárquicos que: c) Incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática continuada de irregularidades, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância, e expressamente reconhecidas como tais pela entidade tutelar. A decisão de perda do mandato com fundamento em ilegalidade grave ou na prática continuada de irregularidades cabe aos tribunais administrativos de círculo (cfr. artigo 10.º, n.º 1, da citada Lei n.º 87/89), podendo as respectivas acções ser propostas a todo o tempo, mas devendo o Ministério Público propô-las no prazo máximo de dez dias após o conhecimento dos respectivos fundamentos (cfr. artigo 11.º, n.º 1, da mesma Lei n.º 87/89). A declaração de perda do mandato importa a inelegibilidade do visado, nos termos do artigo 14.º, n.º 1, da citada Lei n.º 87/89, que reza assim, na parte que aqui está sub iudicio. Artigo 14.º (Efeitos da […] perda do mandato) 1 — Os membros de órgão autárquico que hajam perdido o mandato não podem […] ser candidatos nos actos eleitorais […] subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico. Será, então, esta norma inconstitucional? 6 — Na decisão recorrida, entendeu-se que sim, com fundamento em que, por força do que preceitua o artigo 50.º, n.º 3, da Constituição da República, «a lei apenas pode estabelecer como causas de inelegibilidade no acesso a cargos electivos as necessárias à garantia da liberdade de escolha por parte dos eleitores e à isenção e independência do exercício dos respectivos cargos», e «é manifesto que não tem cobertura constitucional a causa de inelegibilidade filiada em perda de mandato por prática de ilegalidades graves ou de irregularidades em mandato anterior àquele a que se concorre». Diferentemente entende o Procurador-Geral Adjunto. Para este Magistrado, os interesses que a norma sub iudicio visa salvaguardar — a saber: «defender o prestígio dos órgãos autárquicos, e assegurar a isenção e independência no exercício dos cargos electivos autárquicos, impedindo a participação nos actos eleitorais subsequentes nela demarcados de quem perdeu um mandato por se haver mostrado indigno de o exercer» — têm protecção constitucional no artigo 50.º, n.º 3, da Constituição da República. Ao que acresce que «a medida restritiva dela constante, resultante da repercussão da perda de um mandato anterior em actos eleitorais subsequentes, mostra-se adequada, ajustada e necessária à defesa dos interesses protegidos no artigo 50.º, n.º 3, da Constituição, sobretudo nos casos em que a perda do mandato tiver como fundamento a prática de ilegalidades graves ou de irregularidades». 7 — A razão está com o Ministério Público. A norma sub iudicio estabelece, com efeito, uma inelegibilidade no domínio das eleições autárquicas. A sua legitimidade constitucional depende, por isso, de essa inelegibilidade encontrar justificação nos interesses ou valores a que o artigo 50.º, n.º 3, da Constituição da República vincula o estabelecimento de restrições ao direito de acesso a cargos públicos electivos — a saber, a liberdade de voto e a isenção e independência do eleito no exercício do cargo. Dispõe, na verdade, o n.º 3 do artigo 50.º: 3 — No acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos. Esta norma foi introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho. Antes disso, a Constituição não continha qualquer norma que, directamente, contemplasse a possibilidade de o legislador estabelecer incapacidades eleitorais passivas (inelegibilidades) no domínio das eleições autárquicas. A única norma que, na Constituição, versava sobre a questão — mas regendo apenas, imediatamente, para a Assembleia da República — era o artigo 153.º. Daí o haver quem entendesse não ser constitucionalmente admissível o estabelecimento de inelegibilidades para os órgãos das autarquias locais [cfr. declarações de voto de um dos juízes, apostas aos Acórdãos deste Tribunal n.os 4/84, 8/84 e 12/84 ( Diário da República, II Série, de 30 de Abril, 30 de Maio e 8 de Maio de 1984)]. A opinião maioritária, no entanto, ia no sentido de que havia que ler o referido artigo 153.º como uma «emanação ou revelação de princípios constitucionais gerais relativos ao direito eleitoral português» [cfr. os Pareceres da Comissão Constitucional n.os 34/79, 7/81, 11/82 e 27/82 (Pareceres da Comissão Constitucional, vols. 10.º, pp. 127 e seg., 15.º, pp. 94 e seg., e 20.º, pp. 242 e seg.); os citados Acórdãos deste Tribunal n.os 4/84, 8/84 e 12/84 e ainda, entre outros, os Acórdãos n.os 225/85 e 244/85, publicados no Diário da República, II Série, de 18 e 7 de Fevereiro de 1986; e também Jorge Miranda (Estudos sobre a Constituição, vol. ii, pp. 461 e seg.)]. 8 — Fechado este parêntese, recorda-se que este Tribunal já teve ensejo de, noutra ocasião, sublinhar que o Estado tem que garantir o direito à candidatura segundo o princípio do sufrágio livre e pessoal (cfr. Acórdão n.º 602/89, publicado no Diário da República, II Série, de 6 de Abril de 1990). O direito a sufrágio passivo é, na verdade, um verdadeiro direito subjectivo público (cfr. citado Acórdão n.º 602/89), por isso que qualquer restrição a esse direito haja de ser excepcional, só se justificando se, como se disse, for necessária para garantir a liberdade de voto e o exercício isento e imparcial dos cargos autárquicos — e na medida em que for. Pois bem: a inelegibilidade decorrente da declaração de perda de mandato de alguém que exercia funções de membro de um órgão autárquico, fundada no cometimento de factos ilícitos graves ou na prática continuada de irregularidades, não pode, é certo, filiar-se na necessidade de garantir a liberdade de escolha dos eleitores, pois não se vê que com ela possa pretender-se prevenir a chamada captatio benevolentiae ou o metus publicae potestatis. A inelegibilidade em causa já, porém, se justifica pela necessidade de garantir a isenção e a independência no exercício de cargo autárquico. É que, tratar-se-á, geralmente, de tornar inelegível alguém que, tendo sido eleito membro de um órgão de uma autarquia local, no exercício das respectivas funções, não observou as regras de isenção e desinteresse (a impar­cialidade) e de independência, exigíveis a quem deve estar ao serviço do bem comum. De alguém que violou os deveres do cargo em termos tais que o seu afastamento se tornou imperioso. Permitir a eleição para o mandato imediato de quem assim procedeu, seria, pois, contribuir para o desprestígio dos órgãos autárquicos. Num tal caso, na verdade, estar-se-ia a consentir que as funções autárquicas fossem exercidas em condições que abririam a porta à suspeita, pois seria inevitável que um autarca eleito com aquele passado fosse visto como alguém cuja isenção, imparcialidade e independência suscitariam, no mínimo, muitas dúvidas. Ora, ao legislador cumpre criar condições para que os cargos autárquicos sejam exercidos com isenção e independência, e condições, bem assim, para que os seus titulares surjam aos olhos dos seus concidadãos como pessoas acima de qualquer suspeita nessa matéria. É que a Administração Pública — administração autárquica incluída — há-de visar sempre a «prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» (cfr. artigo 266.º, n.º 1, da Constituição), e os seus órgãos hão-de actuar, no exercício das suas funções, com respeito pela Constituição e pela lei e, bem assim, «com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da impar­cialidade» (cfr. n.º 2 do cit. artigo 266.º). A referida inelegibilidade — que, como acaba de ver-se, se justifica pela necessidade de garantir que os cargos autárquicos sejam desempenhados com isenção e independência — também não se mostra desproporcionada, pois que, abrangendo apenas «os actos eleitorais subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo» (cfr. artigo 14.º, n.º 1, sub iudicio), limita-se ao necessário para salvaguardar os ditos valores da isenção e da independência — o que, de resto, é uma exigência do artigo 18.º, n.º 2, da Lei Fundamental. Não será despiciendo lembrar aqui para finalizar que a Comissão Constitucional, debruçando-se sobre a alínea d) do artigo 4.º do Decreto da Assembleia da República n.º 86/II, de 2 de Julho de 1982 — que dispunha serem inelegíveis para os órgãos representativos das autarquias locais «os membros dos órgãos autárquicos dissolvidos […] cuja responsabilidade pessoal haja sido determinada naquela dissolução, nos actos eleitorais destinados a completar o mandato no decurso do qual ocorreu a dissolução e, nos subsequentes, durante o período de tempo equivalente a um novo mandato» — teve ocasião de ponde­rar o seguinte­: […] a inelegibilidade em apreço, ligada como está à prática de graves ilegalidades na gestão autárquica, e ditada como é por um evidente propósito de moralização, de decoro e de salvaguarda do prestígio da administração local, bem poderá ainda encontrar cobertura na cláusula constitucional das inelegibilidades estabelecidas por virtude de «incompatibilidades locais». (Cfr. Parecer da Comissão Constitucional n.º 27/82, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 20.º, pp. 237 e seg.). A norma sub iudicio não é, assim, inconstitucional. Decisão Pelos fundamentos expostos, decide-se conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade nele decidida, o qual, por isso, deve ser reformado em conformidade. Lisboa, 15 de Janeiro de 1992. Messias Bento Bravo Serra Fernando Alves Correia Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta) José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da declaração junta) Luís Nunes de Almeida (vencido, pelas razões constantes das declarações de voto dos Ex.mos Conselheiros Mário de Brito e José de Sousa e Brito) José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Parra declaração de perda do mandato de presidente da Câmara Municipal de Vila Viçosa de A. foi proposta em 27 de Outubro de 1989 pelo magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa a acção a que se refere o artigo 11.º da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro, com fundamento na alínea c) do n.º 1 do artigo 9.º dessa Lei: ter o referido presidente da Câmara incorrido em ilegalidades graves e em prática continuada de irregularidades verificadas em inspecção e expressamente reconhecidas como tais pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território. Tendo-se realizado eleições para os órgãos representativos das autarquias locais em 17 de Dezembro de 1989 e verificando-se que A. não foi reeleito para o município de Vila Viçosa, o juiz, por sentença de 20 de Abril de 1990, considerando prejudicado o objecto da lide, ou seja, em seu entender, a simples perda de mandato, julgou extinta a instância, por impossibilidade superveniente, nos termos do artigo 287.º, alínea e), 1.ª parte, do Código de Processo Civil. O Ministério Público, baseando-se em que a declaração de perda de mandato tem outros efeitos para além da «perda de facto» do mandato que vem sendo exercido, pois é causa de inelegibilidade, de acordo com o artigo 14.º da citada Lei, interpôs recurso da decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, para que fosse ordenado o prosseguimento do processo e a final declarada a perda do mandato. O Supremo, por acórdão de 10 de Julho de 1990, entendeu que, dada a causa de inelegibilidade estabelecida no n.º 1 daquele artigo 14.º, «haveria todo o interesse no prosseguimento de lide, que não se teria tornado impossível, como se julgou na decisão recorrida»: — a declaração de perda de mandato do referido A. «tornava-se necessária para impedir a sua candidatura a qualquer órgão autárquico no decurso do período temporal abrangido pelo mandato dos órgãos eleitos na sequência das últimas eleições gerais autárquicas, ou seja, a todas as eleições intercalares que, no âmbito dos órgãos autárquicos, ocorressem até finais de 1993. Simplesmente, recusou-se esse Tribunal a aplicar a norma em questão, isto é, o n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 87/89, já que «não tem cobertura constitucional (no n.º 3 do artigo 50.º da Constituição) a causa de inelegibilidade filiada em perda de mandato por prática de ilegalidades graves ou de irregularidades em mandato anterior àquele a que se concorre». E, porque, assim, «perdeu toda a utilidade a requerida declaração de perda de mandato», foi negado provimento ao recurso. 2 — Por força do artigo 9.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 87/89, perdem o mandato os membros dos órgãos autárquicos que «incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática continuada de irregularidades, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância, e expressamente reconhecidas como tais pela entidade tutelar». E, regulando os efeitos da perda de mandato, dispõe o n.º 1 do artigo 14.º dessa Lei, na parte que interessa: Os membros de órgão autárquico […] que hajam perdido o mandato não podem […] ser candidatos […] nos [actos eleitorais] subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo em qualquer órgão autárquico. A questão posta no recurso está em saber se a inelegibilidade criada por este preceito é consentido pelo n.º 3 do artigo 50.º da Constituição, que diz: No acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos. Como diz o Professor J. J. Gomes Canotilho, na Anotação ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 364/91, de 31 de Julho (na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124.º, p. 145), n.º 5, «se se entender que na norma do artigo 50.º, n.º 3, da CRP, introduzida pela LC 1/89, a expressão ‘cargos electivos’ abrange cargos electivos propriamente ditos e mandatos electi­vos, é possível argumentar-se que, hoje, não existem obstáculos constitucionais à introdução, por via de lei, de inelegibilidades, desde que ‘necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos’». Ora, para o presente acórdão, «a inelegibilidade decorrente da declaração de perda de mandato de alguém que exercia funções de membro de um órgão autárquico, fundada no cometimento de factos ilícitos graves ou na prática continuada de irregularidades não pode, é certo, filiar-se na necessidade de garantir a liberdade de escolha dos eleitores, pois não se vê que com ela possa pretender-se prevenir a chamada captatio benevolentiae ou o metus publicae potestatis»; mas ela já se justifica «pela necessidade de garantir a isenção e a independência no exercício de cargo autárquico». Mas, por um lado, não se tendo feito prova sobre as acções imputadas ao referido A., fica-se sem se saber se essas acções têm a ver com a isenção e independência do exercício do cargo de presidente da câmara municipal. Por outro lado, há a considerar que, se essas acções constituíssem crimes — ­a petição inicial aponta para a prática de crimes previstos no Código Penal e na Lei n.º 34/87, de 16 de Julho (crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos) —, a própria condenação no foro criminal não poderia importar como efeito necessário a inelegibilidade aqui em causa, já que, nos termos do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, «nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos» — cfr. a declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 274/90, de 17 de Outubro (no Diário da República, II Série, de 20 de Fevereiro de 1991) — e, a ser aplicável a «incapacidade para ser eleito» de que fala o n.º 2 do artigo 69.º do Código Penal, tal incapacidade, como pena acessória que é, só na sentença penal poderia ser decretada (se o tribunal a considerasse justificada). Não preenchendo tais acções qualquer tipo legal de crime, é totalmente destituída de fundamento a sanção da inelegibilidade. Neste caso, só aos eleitores caberá a «decisão», ou reelegendo o candidato, se ele continuar a merecer a sua confiança, ou deixando de votar nele («sanção política»), se o mesmo tiver perdido a sua confiança em consequência das acções praticadas. 3 — Pelo exposto, entendi que a inelegibilidade aqui em causa não encontra justificação sequer na segunda parte do n.º 3 do artigo 50.º (isenção e independência do exercício do cargo), ao contrário do que decidiu o acórdão, e daí a inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 87/89, na parte em apreciação. — Mário de Brito. DECLARAÇÃO DE VOTO Em meu entender, o Tribunal deveria ter-se pronunciado pela inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 87/89, por violação do n.º 3 do artigo 50.º da Constituição, pelas razões que passo a expor: 1 — Não pode haver dúvida de que o legislador da revisão constitucional de 1989, ao introduzir o n.º 3 do artigo 50.º, quis excluir inelegibilidades do género da exposta. Os deputados quiseram colmatar uma lacuna resultante de faltar até à altura, no que respeita às outras eleições previstas na Constituição, uma norma semelhante à do artigo 153.º para as eleições legislativas (assim o deputado proponente José Magalhães, Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 17-RC, de 15 de Junho de 1988, p. 489-490 e o presidente da Comissão Rui Machete, n.º 69-RC, de 26 de Janeiro de 1989, p. 2099). Esta norma visava, ao admitir «inelegibilidades» «por virtude de incompatibilidades locais ou de exercício de certos cargos», no entendimento do deputado Almeida Santos, «restringir ao máximo as excepções à elegibilidade. A norma é que todos os cidadãos eleitores são elegíveis; as excepções têm de se localizar, ou em termos de incompatibilidade local, ou de exercício de certos cargos. Esta norma inconstitucionaliza a possibilidade de a lei penal retirar o direito de elegibilidade a um indivíduo que cometeu o crime mais grave, dado que não se trata de uma incompatibilidade local nem do exercício de certo cargo?» (o ponto de interrogação é gralha manifesta): n.º 17-RC, de 15 de Junho de 1988, p. 492. Para o mesmo deputado «a isenção e a independência do cargo dizem respeito a um momento posterior à eleição. Portanto, é um caso de incompatibilidade e não de inelegibilidade» (n.º 69-RC, de 26 de Janeiro de 1989, p. 2099), no que foi secundado pelos deputados Rui Machete e António Vitorino (ibidem). Na votação, embora se considerasse que a formulação em termos de inelegibilidade e não de incompatibilidade «de um ponto de vista estritamente dogmático não seja a mais rigorosa» (assim o Presidente Rui Machete: n.º 75, de 15 de Fevereiro de 1989, p. 2256), manteve-se o segundo segmento do n.º 3 do artigo 50.º, tendo em conta «a jurisprudência sedimentada do Tribunal Constitucional», «designadamente a que decorre do Acórdão n.º 230/85, de 18 de Novembro, publicado no Diário da República, II Série, de 1 de Março de 1986, e do Acórdão n.º 259/85, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Março de 1986» (ibidem). Ora, o primeiro destes acórdãos tinha dito que «não se descortina como a necessidade de garantir a isenção, independência e desinteresse pessoal dos titulares dos cargos políticos no exercício dos respectivos mandatos possa constituir fundamento para que os chefes das repartições de finanças se não possam recandidatar aos órgãos de autarquias diferentes daquelas onde exercem a sua actividade», e no segundo repetiu-se a mesma doutrina e entendeu-se que a lei «ao determinar a inelegibilidade dos proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprida ou de execução continuada, não viola a Constituição». Só acrescentarei em comentário que o primeiro acórdão considerava que o fundamento da inelegibilidade local era «o perigo de captatio benevolentiae», devido à «apreciável influência a nível local dos chefes das repartições de finanças, «até pelos reflexos que da sua actividade resultam sobre a situação patrimonial dos eleitores». Tratar-se-ia, portanto, de «garantir a liberdade de escolha dos eleitores», de acordo com o primeiro segmento do n.º 3 do artigo 50.º O segundo segmento estaria em questão apenas na última hipótese referida. Com a sua referência à falta de rigor dogmático, Rui Machete reiterava a sua anterior posição segundo a qual: «A lei pode, depois, por razões de conveniência, confirmar esse tipo como uma inelegibilidade oriunda de uma incompatibilidade, mas isso tem um significado diferente de a inscrever como uma incapacidade eleitoral passiva»: n.º 17-RC, p. 491. Em face dos trabalhos preparatórios é claro que «a ilegalidade grave» declarada por despacho do Ministro do Planeamento e do Território em consequência de uma inspecção de factos passados não diz respeito a um momento posterior à eleição, pelo que nunca fundamentará uma substancial incompatibilidade, geradora de inelegibilidade. Não se vê como tais factos passados possam afectar a isenção e a imparcialidade no exercício do cargo, uma vez que tais factos não necessitam a subsistência de interesses eventualmente contrários. Assim, pelo menos, na mente dos constituintes. 2 — Ora, o argumento histórico é neste caso de atender, por valerem as razões invocadas pelos revisores da Constituição. Como se disse no Acórdão n.º 602/85, várias vezes citado no presente acórdão, a capacidade eleitoral passiva é apenas um aspecto do direito político fundamental de sufrágio, activo e passivo, que deriva do princípio democrático (cfr. os artigos 1.º, 2.º, 3.º, 10.º, 49.º e 50.º, n.os 2 e 3, da Constituição). O princípio democrático vale universalmente para todos os cidadãos (artigo 12.º), pelo que o direito de sufrágio está histórica e essencialmente ligado ao princípio do sufrágio universal: todos os cidadãos têm, em princípio, igual direito a participar na formação da vontade geral (cfr. o artigo 6.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1791 e o artigo 21.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem). Dada a homogeneidade tendencial entre o direito de sufrágio activo e passivo, há uma obrigação do Estado de estender o âmbito pessoal do exercício do direito em toda a medida jurídica e realmente possível, com as únicas restrições do n.º 3 do artigo 50.º: as necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência de exercício dos respectivos cargos. Com efeito, em face do n.º 2 do artigo 18.º, qualquer restrição a um direito fundamental deverá ser expressamente prevista na Constituição. O direito de sufrágio passivo é verdadeiro direito subjectivo público fundamental: o Estado deverá nomeadamente garantir o direito à candidatura segundo os princípios do sufrágio universal, livre e pessoal e o direito à manutenção e exercício, sem prejuízo pessoal, do mandato. Não se vê como, em face destes princípios, também invocados no presente acórdão, se pode defender que a inelegibilidade decorrente da declaração de perda de mandato de alguém que exercia funções de membro de um órgão autárquico, fundada em ilegalidade grave ou numa prática continuada de irregularidades verificadas pela autoridade administrativa, «se justifica pela necessidade de garantir a isenção e a independência no exercício do cargo autárquico» (nas palavras do n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 87/89: «em qualquer órgão autárquico»). Segundo o preceito, a isenção e a parcialidade são relativas ao exercício do cargo. Trata-se do específico cargo e, portanto, terão de verificar-se específicos interesses e relações do cidadão que não garantem isenção e imparcia­lidade na gestão ou representação dos interesses que incumbe ao titular do cargo electivo. Tal é o caso na hipótese do proprietário gestor de empresa com contrato em curso com aquela autarquia para os órgãos da qual pretende ser eleito. E assim será também em hipóteses semelhantes. Não se trata de uma incapacidade eleitoral do cidadão, nem tão-pouco de uma espécie de punição, traduzida na perda temporária de um direito político fundamental e que seria imposta fora do processo criminal pelo tribunal administrativo de círculo, mediante propositura de acção, pelo Ministério Público, com base em factos não tipificados como crimes e apurados em inspecção, inquérito ou sindicância da autoridade administrativa, contra o disposto no artigo 32.º e tendo em vista o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, que implica que a perda de direitos políticos tem substancialmente o carácter de uma sanção criminal. Não está, portanto, em jogo, o prestígio do órgão autárquico, afectado pelo desprestígio do titular resultante de irregularidades e ilegalidades administrativas passadas. Aos eleitores competirá avaliar desse fundamento de desprestígio ou de eventuais dúvidas sobre a isenção, imparcialidade ou independências. Até porque a lei não exclui que tais ilegalidades ou irregularidades possam ter sido cometidas a favor da autarquia e não em proveito pessoal. Além de que pode haver outros factores de prestígio que contrabalancem os primeiros na inevitável relatividade da escolha entre os efectivos candidatos ao cargo autárquico. É certo que a Constituição configura o perigo da falta de isenção e independência do exercício do cargo como causa de «inelegibilidade» e não de incompatibilidade. Não importa aqui averiguar se esse regime jurídico, mais restrito do que o das incompatibilidade, é realmente necessário nos casos previstos pelo segundo segmento do n.º 3 do artigo 50.º ou, pelo menos, em todos eles, nos termos do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, e, se portanto, se trata de uma restrição proporcionada de um direito fundamental. Ou se não deverá antes interpretar-se o n.º 3 no sentido de que abrange quer casos de inelegibilidade propriamente dita como casos de incompatibilidade e que o regime jurídico de inelegibilidade é inconstitucional sempre que bastar o de incompatibilidade. Mas há certamente uma analogia com a incompatibilidade. Se nesta o conflito entre os interesses que se geram ou representam e que surge em razão do exercício do cargo e resolvido pela opção do candidato eleito, na inelegibilidade com idêntico fundamento deve ser possível ao pretenso candidato optar similarmente antes da candidatura. Ora, tal opção não faz manifestamente sentido na hipótese sub judice. Esta não é, portanto, da mesma natureza das que são tipicamente previstas no segundo segmento do n.º 3 do artigo 50.º — José de Sousa e Brito. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 11 de Junho de 1992, pp. 5392 (33) e segs.