135/86 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: I. Relatório: 1. A., em 18 de Outubro de 1982, foi autuado pela Polícia de Segurança Pública, por conduzir com excesso de velocidade, o que constitui transgressão prevista e punível pelo artigo 7.º, n.º 3, do Código da Estrada. Por essa infracção, cuja multa ele pagou voluntariamente à autoridade Policial, aplicou-lhe a Direcção-Geral de Viação, em 11 de Abril de 1983, a medida de inibição da faculdade de conduzir por 30 (trinta) dias. Interposto recurso hierárquico dessa decisão, foi o mesmo indeferido pelo Secretário de Estado dos Transportes, por despacho de 4 de Outubro de 1983. Interpôs ele, então, recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo de tal despacho, o qual veio a ser declarado nulo, com fundamento em que “o n.º 4 do artigo 61.º do Código da Estrada contraria os artigos 32.º, n.ºs 1, 3 e 5, e 205.º, da Constituição da Republica”, por isso que, após a publicação desta, ele tenha deixado de poder aplicar-se e, havendo-o sido, “a Direcção-Geral de Viação […] exerceu funções reservadas aos Tribunais”. 2. É do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que vem o presente recurso, interposto pelo Exmo. Magistrado do Ministério Público, restrito à questão da inconstitucionalidade da norma do n.º 4 do artigo 61.º do Código da Estrada, que, ali, foi desaplicada. 3. Neste Tribunal, apenas o Exmo. Procurador-Geral Adjunto apresentou alegações, pronunciando-se pelo provimento do recurso e consequente revogação do acórdão recorrido, para ser reformado o julgamento em conformidade com o juízo de constitucionalidade material da primeira parte do primeiro paragrafo do n.º 4 do artigo 61.º do Código da Estrada. Para assim concluir, desenvolveu larga argumentação, que a exposição subsequente apreciará. 4. Corridos os vistos legais, cumpre, agora, decidir a questão posta nos autos, e que é de saber se é (ou não) inconstitucional o artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada, na medida em que atribui competência à Direcção-Geral de Viação para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir ao condutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, paga voluntariamente a multa. É o que vai ver-se, de seguida. II. Fundamentação: 1. O artigo 61.º, n.º 4, do Código da estrada, na parte que, aqui, importa, dispõe como segue: “4. A inibição definitiva ou temporário da faculdade de conduzir será imposta pelos tribunais, […] quando deva seguir-se-á condenação do condutor por qualquer infracção, e pela Direcção-Geral de Viação, nos casos restantes […]”. Será esta norma constitucionalmente legítima? Decisivamente se responde que não. De facto, a medida de inibição da faculdade de conduzir só pode ser aplicada por decisão judicial. A necessidade de intervenção do juiz impõe-se o princípio constitucional da defesa, consagrado no artigo 32.º da Constituição – rectius nos n.ºs 1, 3 e 5, como este Tribunal já decidiu, no seu acórdão n.º 28/83, publicado no Diário da República, II série, de 21 de Janeiro de 1984, e, mais recentemente, no acórdão n.º 315/85 de 18/XII/85, publicado no Diário da República, II série de 12/04/86. Não havendo razões para abandonar um tal entendimento das coisas, é ele que, aqui, se perfilha. Vejamos, então. Como é sabido, e por exigência constitucional (cfr. artigo 27.º, n.º 2), a nossa lei processual penal reserva aos juízes e aos tribunais a aplicação de sanções pela prática de crimes, e bem assim pela de contravenções a que não caiba unicamente pena de multa. Tratando-se de contravenções ou transgressões a que corresponde unicamente pena de multa, esta pode ser paga às autoridades administrativas com funções policiais. Na falta desse pagamento voluntario extra-judicial, só um juiz pode aplicar a multa (v. artigo 167.º do Código de Processo Penal em confronto com o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro). O pagamento voluntário da multa pode ainda ser feito em tribunal, desde que requerido “antes do julgamento” (cfr. artigo 553.º do Código de Processo Penal). Quer se trate de crimes, quer de contravenções – e por imperativo constitucional, a audiência de julgamento há-de subordinar-se ao princípio do contraditório (artigo 32.º, n.º 5, da Constituição) e ao arguido hão de ser asseguradas todas as garantias de defesa (artigo 32.º, n.º 1). Designadamente, possibilitando-se-lhe (ou, mesmo garantindo-se-lhe, conforme os casos) a assistência de defensor (artigo 32.º, n.º 3). Quanto às contra-ordenações, compete às autoridades administrativas a aplicação das respectivas coimas, e bem assim das correspondentes medidas acessórias, após prévia audição do arguido (v. artigos 33.º e 21.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro). Das decisões das autoridades administrativas que apliquem uma coima, cabe recurso para o tribunal da comarca em cuja área a respectiva autoridade tenha a sua sede (cf. Artigos 59.º e 61.º do citado Decreto-Lei n.º 433/83), decidindo o juiz, conforme os casos, por simples despacho ou precedendo audiência de julgamento, mas sempre com intervenção do arguido (cr. Artigos 64.º e 67.º do mesmo Decreto-Lei n.º 433/82). De algumas destas decisões judiciais pode recorrer-se para a Relação (artigo 73.º do mesmo Decreto-Lei n.º 433/82). No tocante às transgressões ao Código da Estrada a que não corresponde prisão, o infractor é notificado pelo autuante para efectuar o pagamento voluntário. Não sendo a multa paga voluntariamente, é o auto remetido a tribunal para julgamento (cf. Artigo 70.º, n.ºs 1 e 2 do Código da Estrada), podendo ainda, como já se viu, proceder-se, aí, ao pagamento voluntário até à audiência (citado artigo 553.º do Código de Processo Penal). No caso de à infracção corresponder também inibição da faculdade de conduzir, se tiver havido pagamento voluntário da multa, é tal medida aplicada pela Direcção-Geral de Viação (cf. Citado artigo 61.º, n.º 4 do Código da Estrada). Da decisão do Director-Geral, que aplique a medida de inibição, cabe recurso para o Secretário de Estado dos Transportes e Comunicações, podendo o recorrente instruir o recurso com documentos que corroborem a sua argumentação (artigo 55.º, n.º 3 do Código da Estrada). O Secretário de Estado, se julgar necessário, pode ordenar diligências para averiguar a veracidade dos factos alegados pelo recorrente (citado artigo 55.º, n.º 3). Diligências, cuja realização o próprio recorrente pode requerer (v., neste sentido, relatório do Decreto-Lei n.º 40.275, de 8 de Agosto de 1955). Do despacho de Secretário de Estado, que aplique a medida de inibição da faculdade de conduzir, cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo – Secção de Contencioso Administrativo [artigo 26.º, n.º 1, e), do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais]. Este recurso é de mera legalidade e tem por objecto a declaração de invalidade ou a anulação do acto recorrido (artigo 5.º do citado Decreto-Lei n.º 129/84). 2. No que toca às contravenções estradais não puníveis com pena de prisão, a Administração pode, assim, aplicar, em 1ª instância, a medida de inibição da faculdade de conduzir. E, embora a decisão que a aplique seja contenciosamente recorrível, um tal recurso não impede que a medida de inibição possa acabar, em definitivo, por ser aplicada, sem precedência de uma audiência de julgamento, onde seja possível estabelecer o contraditório e o arguido ser ouvido e defender-se ou com a assistência de um defensor, pronunciando-se o “se” e o “quando” da medida. Quando se tiver em conta que a medida de inibição da faculdade de conduzir varia entre um mínimo e um máximo – no caso, até três meses e um ano, pela primeira, segunda e sucessivas infracções [cf. Artigo 61.º, n.º 2, b), do Código da Estrada], logo se vê como a situação legal descrita – aliada à circunstancia de aquele recurso ser de mera legalidade, e não de plena jurisdição – conduz a um encurtamento inadmissível das garantias de defesa que o processo criminal deve assegurar (v. artigo 32.º, n.º 1, da Constituição). Encurtamento, que é sobremaneira sensível, quando se pondere que o arguido pode ter liquidado a multa apenas para evitar o incomodo de ir a Tribunal discutir a prática da própria contravenção, mas sem, sequer, se ter lembrado de que poderia vir a ficar privado, por algum tempo, do direito de conduzir (bastará pensar no caso de não ter havido apreensão de carta antes do pagamento da multa), ou sem que, ao menos, essa consequência se lhe apresentasse como provável (pense-se no caso de se ter transposto um traço continuo para evitar atropelar um ciclista que, inopinadamente, se desviou). É certo que, como se viu, o arguido pode requerer diligencias e juntar documentos na fase do recurso hierárquico. Só que, isso não é bastante para suprir a impossibilidade em que o Supremo Tribunal Administrativo se encontra de apreciar os aspectos discricionários da decisão. De facto, mesmo aceitando que o Secretário de estado esteja vinculado a fazer as diligências que se mostrem necessárias, muito principalmente quando elas lhe sejam requeridas, podendo o STA anular a decisão com fundamento na sua não realização – coisa que, seguramente não será líquida – mesmo assim, sempre elas se praticarem sem que o contraditório pudesse funcionar. E então, as exigências feitas pelo princípio da defesa continuavam a não encontrar resposta cabal. Quem tem de decidir sobre a aplicação da medida de inibição da faculdade de conduzir e que lhe fixar o quantum move-se num terreno onde há uma zona de liberdade destinada á ponderação e avaliação das circunstâncias da infracção. Pois, essa liberdade só se exercitará com respeito pelas exigências postas pelo direito de defesa, quando se der ao arguido a oportunidade real de apresentar as suas próprias razões, de valorar a sua conduta; quando, numa palavra, ele puder discutir o “se” e o “quanto” da medida, [v. sobre o princípio de defesa, entre outros, o acórdão n.º 164.º da Comissão Constitucional (Boletim do Ministério da Justiça, n.º 301, p. 318) e os acórdãos deste Tribunal n.ºs 148/85 e 149/85 (DR, II série de 18 e 19/XII/85 respectivamente). Ora, tudo isso só é possível numa audiência de julgamento, sujeita à regra do contraditório, onde ele possa estar presente e fazer-se assistir por um defensor. Era certamente para permitir a apreciação de aspectos do tipo apontados que Eduardo Correia – ao mesmo tempo que propugnava por que os recursos, que houvessem de interpor-se das decisões das autoridades administrativas que aplicassem coimas por contra-ordenações, fossem interpostos para os tribunais administrativos – afirmava: “Não se vê, aliás, por que se não possa sugerir o caminho […], no sentido de atribuir competência aos tribunais administrativos para sindicarem, em termos mais amplos que os correspondentes à apreciação de mera legalidade, as decisões da Administração que apliquem as reacções não criminais em causa” (“Direito Penal e Direito de Mera Ordenação Social, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. XLIX, 1973, p. 276/7). 3. As normas não se alterariam, mesmo que devesse assentar-se em que as contravenções estradais ou, pelo menos algumas delas – maxime as que estão na origem deste recurso – constituem materialmente “ilícitos administrativos”, “contra ordenações” ou equivalentes. [Com dizer isto, deixa-se intocada a questão de saber se o “herdeiro” do direito penal administrativo é o direito de mera ordenação social, ou, antes, o direito penal secundário. Sobre a questão, v. Figueiredo Dias (Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 116.º, p. 331 e ss)]. De facto, mesmo nesse caso, o operador de direito – este Tribunal incluído – não poderia, sobrepondo o seu juízo ao do legislador, decidir que tais contravenções ficavam sujeitas ao regime jurídico que vigora para as contra ordenações ou seja; o constante do citado Decreto-Lei n.º 433/82. O regime legal das contravenções estradais, que atrás se descreveu, designadamente o referente de recursos é, assim, inafastável sem uma intervenção do legislador. Mas, então, se de uma real ou suposta identidade substancial entre as contravenções estradais e as contra ordenações se arrancar para o reconhecimento de que é legitimo atribuir competência à Administração para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir nos casos apontados; e se, daí, se partir para a afirmação da Constitucionalidade da norma que se contém no artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada; o resultado a que, no tocante ao regime das garantias de defesa do arguido, se chega é o que atrás se deixou descrito (supra II, 2). Isto significa que, num aspecto fundamental, como é das garantias de defesa, o arguido de uma contravenção estradal fica menos protegido que o autor de uma contra ordenação. Este tem sempre a possibilidade a possibilidade de ver os factos de que é acusado serem discutidos – e decididos – numa audiência de julgamento, por um juiz e com observância da regra do contraditório, de aí comparecer, ser ouvido e, querendo, assistido por um defensor (v. artigos 64.º, 66.º e 67.º do citado Decreto-Lei n.º 433/82). Isto é coisa que não acontece com aquele, sempre que pague voluntariamente a multa devida pela transgressão. É certo que a circunstância de o regime legal das contra ordenações ser mais protectivo do que o das contravenções estradais não é, de per si, suficiente para tomar constitucionalmente ilegítima a norma que se contém no artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada, na parte que vem posta em causa. A sua ilegalidade constitucional vai, porém, implicada no facto de o regime legal de tais contravenções não conter garantias de defesa bastantes. O princípio da defesa e das garantias correspondentes vale, na verdade, seguramente também, para o processo de transgressão; o artigo 32.º da Constituição, ao consagrá-lo para o processo criminal, pensou este com o âmbito que a lei ordinário lhe assinalava, que o mesmo é dizer, por forma a acabar, nele, aquela forma processual (v. neste sentido citado acórdão n.º 164 da Comissão Constitucional). III. Decisão: Nestes termos decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do artigo 32, n.º 5 da Constituição, a norma do artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada, na parte em que atribui competência à Direcção-Geral de Viação para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir a um condutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, paga voluntariamente a multa; b) Negar provimento ao recurso e confirmar, embora com fundamento diverso, o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 16 de Abril de 1986 Messias Bento (com declaração idêntica à que apus no Ac. 315/85, citado no texto) Mário Afonso Mário de Brito Luís Nunes de Almeida José Magalhães Godinho José Manuel Cardoso da Costa (vencido, como relator, nos termos da declaração de voto junta ao supracitado Ac. 28/83) Armando Manuel Marques Guedes