IIIFUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, a decisão recorrida julgou o TAC de Lisboa incompetente, em razão da matéria, para julgar o litígio e, em consequência, absolveu os réus da instância.
Para o efeito, a decisão recorrida sustentou-se na seguinte fundamentação:
“[…]
3. Nos termos do disposto no artigo 212º, nº 3 da CRP, concretizado no artigo 1º do ETAF, «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Como se escreve no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 18-6-2002 [Processo nº 02/02], a «relação jurídica que o autor pretende ver solucionada pelo tribunal é apreciada, para determinação da competência dos tribunais, em função da pretensão deduzida e pelo pedido formulado pelo autor».
Assim, o objecto da acção é definido em função do pedido e da causa de pedir, tal como apresentados pelo autor na petição inicial.
Neste caso, vem pedida a declaração de nulidade/anulação do despacho conjunto de 20-4-2005 [alínea B) dos factos], invocando-se que foi este despacho, praticado pelo Estado no exercício das suas funções públicas, que fixou a situação jurídica do autor, determinando as suas funções e respectiva temporalidade. Imputa-se ao acto vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito e violação de lei por lhe ter sido atribuída eficácia retroactiva, sem base legal.
Vejamos.
O despacho conjunto de 20-4-2005, objecto da presente acção, nomeia o representante do Estado, enquanto accionista único detentor da totalidade do capital social da APL – Administração do Porto de Lisboa, para efeitos de assinatura da "Deliberação Social Unânime por Escrito", emitida nos termos do artigo 54º, nº 1 do CSC – cfr. alínea B) dos factos.
A referida "Deliberação Social Unânime por Escrito" determina, nomeadamente, a "renovação do nº 2 da deliberação social unânime por escrito de 15-7-2004, com efeitos reportados a essa data", elegendo o aqui autor para Presidente do Conselho de Administração até final do mandato em curso, ou seja, 2002-2004 [alíneas A), B) e C) dos factos].
A APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos [artigo 1º do Decreto-Lei nº 336/98, de 3 de Novembro, alterado pelos Decretos-Lei nºs 334/2001, de 24/12, e 46/2002, de 2/3].
Nos termos do artigo 8º, nº 2, alínea d) dos Estatutos da APL, em anexo ao referido Decreto-Lei nº 336/98, compete, designadamente, à respectiva assembleia-geral "eleger e exonerar os membros do conselho de administração".
No caso dos autos, o despacho conjunto impugnado consubstancia um instrumento de representação, através do qual o Estado confere poderes a um representante para assinar a referida "deliberação social unânime por escrito", nos termos fixados nesse despacho. O que significa, desde logo, que o referido despacho é insusceptível de produzir efeitos externos na esfera jurídica do aqui autor, porquanto ele apenas define a relação jurídica de mandato entre o Estado e o referido representante.
Logo, este despacho não poderia configurar um acto administrativo impugnável, à luz do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA. De facto, o acto que define a situação jurídica do autor será a referida "deliberação social unânime por escrito", que é uma deliberação da assembleia-geral da APL, SA, e, como tal, não é impugnável nos tribunais administrativos e fiscais [cfr. artigos 1º, nº 1 e 4º, nº 1, alíneas a), c) e d), a contrario, do ETAF].
Mas ainda que assim se não entendesse, i.e., ainda que o referido despacho conjunto se pudesse configurar como um acto lesivo [com eficácia na esfera jurídica do autor], sempre se teria de entender que tal despacho não configura um acto administrativo.
O referido despacho conjunto insere-se no âmbito da função accionista do Estado naquela empresa pública, que se rege pelo direito privado [cfr. artigos 1º, 2º, 3º e 7º do Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro].
Sendo certo que, no caso, não está em causa o exercício de quaisquer poderes de autoridade pública, nem a prossecução imediata de fins de interesse público, mas, repete-se, o exercício dos poderes de accionista numa sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e, em concreto, os poderes para destituir e nomear os titulares dos respectivos órgãos.
Ora, a actuação do Estado enquanto accionista [a quem compete a eleição/destituição dos titulares dos órgãos daquela sociedade anónima], não é uma actuação regida pelo direito público nem apresenta qualquer elemento de conexão com a jurisdição administrativa [cfr. artigos 1º e 4º do ETAF].
4. Por todo o exposto e nos termos das disposições legais citadas, julga-se o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa absolutamente incompetente, em razão da matéria, para julgar o presente litígio e, em consequência, absolve-se os réus da instância [artigos 101º e 105º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA], sem prejuízo do disposto no artigo 14º, nºs 2 e 3 do CPTA”.
Pretende o recorrente a revogação da sentença, que julgou incompetente, em razão da matéria, o tribunal administrativo, sustentando que a mesma viola o disposto no artigo 268º, nº 4 da CRP, e também o disposto no artigo 3º, nº 1 do CPTA.
Como é sabido, a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo nº 3 do artigo 212º da CRP, norma que estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, e que adoptou, no essencial, a regra que já constava do artigo 3º do ETAF anterior e que é substancialmente reproduzida no artigo 1º do ETAF em vigor.
Ainda assim, tal como sustenta o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, isso não obsta a que, pontualmente, a lei exclua da competência dos tribunais administrativos litígios emergentes de relações administrativas, ou que estenda a sua competência ao conhecimentos de litígios alheios a esse tipo de relações [cfr., a título meramente exemplificativo, a Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 93/VIII, apresentada pelo Governo à AR e que deu origem ao ETAF, bem como os Acórdãos do TC nºs 965/96 e 284/2003; e, na doutrina, Vieira de Andrade, em “A justiça Administrativa”, 2004, a págs. 109 e segs.].
Como decorre da matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, o acto impugnado consistiu na nomeação do representante do Estado, enquanto accionista detentor da totalidade do capital social da APL, SA, para efeitos de assinatura da Deliberação Social Unânime por Escrito, nos termos previstos na primeira parte do nº 1 do artigo 54º do Cód. das Sociedades Comerciais, nos termos da minuta que ao mesmo foi anexa.
E, segundo o recorrente, são os termos da aludida minuta, na parte em que se reporta à sua eleição na deliberação social, que são apontados como lesivos.
Ora, tal como considerou a decisão sob escrutínio, o que importa determinar é se o litígio desenhado pelo autor na petição inicial emerge de uma relação jurídica administrativa, como é definida no artigo 1º, nº 1 do ETAF ou, ao invés, se tem por objecto algum dos elencados nas várias alíneas do artigo 4º, nº 1; e, em qualquer dos casos, se o mesmo não está excluído da jurisdição administrativa, por força do disposto no artigo 4º, nºs 2 ou 3.
A metodologia mais adequada consistirá em verificar, em primeiro lugar, se ocorre alguma das exclusões expressas nos nºs 2 e 3 do artigo 4º; não ocorrendo qualquer dessas exclusões, verificar se o objecto do litígio se enquadra em alguma das alíneas do nº 1 do artigo 4º; e, finalmente, apesar de não se enquadrar aí o objecto do litígio, se emerge de uma relação jurídica administrativa.
Porém, o recorrente conclui que a sentença viola os artigos 268º, nº 4 da CRP, e 3º, nº 1 do CPTA, normas estas que regulam a matéria da competência dos tribunais administrativos, sendo, pois, inaplicáveis nesse contexto em que não faz sentido considerar a sua violação. Logo por isso, o recurso não merece ser provido.
Mas também porque, como concluiu a sentença recorrida, a relação subjacente ao litígio não é de natureza administrativa, mas regulada pelo direito civil, pois do que se trata é de conhecer de matéria relativa ao mandato conferido para representar o Estado para os fins previstos no artigo 54º, nº 1 do Cód. das Sociedades Comerciais.
A lei aplicável, a esse propósito [o Código Civil e o Cód. das Sociedades Comerciais], não confere nenhuma prerrogativa ou encargo especial, de direito público, pelo facto de o accionista ser o Estado, em vez de um qualquer outro accionista.
O acto que confere poderes de mandato concreto, não constitui um acto administrativo que afecte directamente o recorrente, o qual, aliás, nem sequer é o mandatário a quem foram cometidos os poderes de representação.
Além do mais, ainda que a empresa, onde o mandato deveria ser exercido, também exerça poderes de autoridade [embora apenas a actuação da APL, SA, no uso dos poderes de autoridade referidos no DL nº 336/98, de 3/11, seja regida por normas de direito público], isso não se reflecte sobre a natureza do mandato, que continua a constituir um negócio privado – doutro modo, pela mesma razão, também a própria deliberação da Assembleia Geral da empresa onde foram exercidos os poderes conferidos se deveria qualificar como acto administrativo, o que nem o recorrente sustenta.
Deste modo, sendo a relação jurídica em causa de natureza privada, na medida em que é regulada pelo direito privado, não compete aos tribunais administrativos conhecer dela, não havendo, tão pouco, razões justificativas para tanto, já que não se trata de aplicar normas e princípios de direito administrativo – que, no fundo, justificam a existência desta jurisdição.
Ainda que a Administração possa agir sob a égide do direito público ou do direito privado, apenas praticando actos de gestão pública quando actua na primeira daquelas vestes, isto é, à sombra duma lei que lhe confira poderes de autoridade para prossecução do interesse público, discipline o seu exercício e ou organize os meios necessários para o efeito [neste sentido, cfr. Marcello Caetano, Manual, 10ª ed., pág. 1222], só estaremos perante uma relação jurídica administrativa, regulada pelo direito administrativo, quando sejam conferidos poderes de autoridade ou se imponham restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou se atribuam direitos ou imponham deveres públicos aos particulares perante a Administração [neste sentido, cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 1989, III, págs. 439 e segs.].
Ora, salvo o devido respeito, tal não parece ser o caso retratado nos autos. Com efeito, ainda que os aspectos alegados pelo recorrente relativos ao estatuto do administrador, à competência para definir objectivos à empresa, aos fins desta e ao exercício de poderes públicos, possam enquadrar relações jurídicas, eventualmente regidas pelo direito público, não são os mesmos que estão aqui em causa e, por isso, nada de relevante aportam para a solução do litígio concreto apresentado ao tribunal, na medida em que só estes devem considerar-se para determinar a sua competência.
Por conseguinte, não sendo invocada pelo autor, e ora recorrente, como fundamento da sua pretensão, qualquer relação jurídica administrativa, nem sendo o litígio enquadrável em qualquer das alíneas do nº 2 do artigo 4º do ETAF, está afastada a possibilidade de incumbir aos tribunais administrativos o conhecimento da presente acção.
Ademais, o tribunal “a quo” entendeu também que o acto impugnado era insusceptível de produzir efeitos jurídicos externos na esfera jurídica do recorrente, porquanto era apenas definidor da relação jurídica de mandato entre o Estado e o seu representante, no caso um terceiro, pelo que o mesmo não era impugnável à luz do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA, pois o acto que definiu a situação do recorrente foi a deliberação da assembleia geral da APL.
E, na verdade, só com esta deliberação, quando ocorresse e se seguisse a orientação do mandante – o que, pelo menos em teoria, poderia nem chegar a verificar-se – é que o recorrente se poderia considerar afectado.
Concluindo, não tem também o acto impugnado capacidade lesiva directa e necessária para que pudesse ser impugnado, pelo que, ainda que o tribunal administrativo fosse o competente, careceria a acção de objecto de impugnação idóneo.
Improcedem, pois, as conclusões da alegação do recorrente.
