01076/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A invocação da inexistência do facto tributário subjacente à liquidação da dívida exequenda reconduz-se a fundamento que envolve apreciação da legalidade concreta da liquidação, por alegada falta de incidência objectiva (inexistência do facto tributário).

II- Caracterizando-se como verdadeiras taxas as quantias cobradas ao abrigo dos pertinentes normativos constantes do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Cascais pela emissão ou pela renovação de licença por colocação, em prédios de propriedade privada, de letreiros e anúncios de natureza comercial, não podem tais normas ter-se por organicamente inconstitucionais, apesar de não constarem de diploma emanado da Assembleia da República ou do Governo, por ela autorizado.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A…………….., S.A., com os demais sinais dos autos, recorre da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, julgou improcedente a oposição deduzida contra a execução fiscal nº 511/2010 e apensos (512/2010 e 524/2010) instaurada por dívida de taxa de publicidade referente ao ano de 2010, liquidada pelo Município de Cascais, no montante total de 6.877,68 Euros.

1.2. Termina as alegações formulando as conclusões seguintes:

A. O presente recurso é interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 24/06/2014, que veio julgar improcedente a oposição à execução intentada pela ora Recorrente, mantendo, por conseguinte, a execução fiscal que lhe foi movida pelo Município de Cascais, com fundamento no não pagamento das taxas por renovação de licenças de publicidade, nas áreas de serviço de ………. e do …………, referentes ao ano de 2010, num montante total de € 6.877,68.

B. Para concluir pela improcedência da oposição à execução, a sentença recorrida baseou-se em dois pressupostos, que muito resumidamente, se consubstanciam no seguinte: (a) em primeiro lugar, o Tribunal a quo rejeitou liminarmente a argumentação tecida pela Recorrida quanto à inexigibilidade das taxas municipais por alegada aposição de publicidade nas áreas de serviço em causa, considerando que a mesma não constitui fundamento válido de oposição à execução, nos termos do art. 204.º, n.º 1, al. a) do CPPT; e (b) em segundo lugar, não obstante o Tribunal a quo ter reconhecido que a inconstitucionalidade invocada quanto à tributação de suposta publicidade em bens do domínio privado é passível de enquadramento na al. a) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT, determinou a improcedência desse vício, reconduzindo o tributo em causa a uma taxa e não a um imposto.

C. Neste sentido, a douta sentença proferida merece censura, requerendo-se desde já a V. Exas. a respectiva revogação e substituição por outra, que absolva a Recorrida da execução que lhe está a ser movida.

D. Com efeito, mal andou a douta sentença recorrida ao não se ter pronunciado sobre a questão de saber se a taxa cobrada a título de publicidade pela Entidade Recorrida, se subsume ou não ao conceito legal de publicidade, afirmando que a mesma “configura uma verdadeira discussão sobre a legalidade concreta do próprio acto de liquidação” e que, nesse sentido, “não constitui fundamento de oposição à execução, mas apenas de impugnação judicial”.

E. Na verdade, é a ilegalidade em abstracto que a Oponente, ora Recorrente, pretende colocar em crise, entendendo que as normas jurídicas de cariz legal e regulamentar que prevêem a cobrança pelo Município de Cascais, de uma quantia anual, a título de afixação de suposta publicidade, estão viciadas na sua base de aprovação.

F. Com efeito, as normas legais em que assentou a aplicação das presentes taxas enfermam de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da proporcionalidade (cfr. art. 266.º da CRP), atendendo à excessiva desproporção entre o valor da taxa cobrado anualmente pelo Município, e a contrapartida obtida pela Recorrente.

G. Além disso, as normas regulamentares aplicadas infringem o princípio da legalidade tributária, na sua vertente da tipicidade, uma vez que procuram tributar um facto jurídico inexistente.

H. Em suma, as normas legais e as normas regulamentares com base nas quais o Município aplicou à Recorrente as taxas anuais por publicidade, enfermam respectivamente, de inconstitucionalidade material e orgânica, e de ilegalidade, razão pela qual todos e quaisquer actos de liquidação que sejam praticados ao seu abrigo - entre os quais os actos de liquidação das taxas concretamente em causa, referentes ao ano de 2009 - estão imediatamente inquinados por vícios que decorrem das próprias normas jurídicas abstractamente consideradas.

I. Pelo exposto, não restam dúvidas em como a Recorrente deve ser absolvida da presente execução, na medida em que se encontra verificado o fundamento previsto na al. a) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT, consubstanciado na inconstitucionalidade e ilegalidade das normas jurídicas que serviram de base à tributação em apreço.

Termina pedindo o provimento do recurso e a consequente revogação da sentença recorrida.

1.3. Contra-alegou o recorrido Município de Cascais, terminando com a formulação das conclusões seguintes:

1. A ora Recorrente, A……………., S.A., interpôs recurso da douta sentença proferida, em 24.06.2014, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente a oposição à execução fiscal instaurada por dívidas de publicidade, referente ao ano de 2010, liquidada pelo Município de Cascais no montante total de € 6.877,68 (seis mil oitocentos e setenta e sete euros e sessenta e oito cêntimos).

2. A Recorrente considera que a douta sentença merece censura por ter incorrido em erro de julgamento quanto às questões de direito, ao não se ter debruçado sobre a questão material decidenda em torno da qualificação ou não como publicidade dos elementos identificativos afixados nas suas áreas de serviço e por ter considerado improcedente a questão da inconstitucionalidade suscitada.

3. Os fundamentos da oposição fiscal estão vertidos nas diversas alíneas do artigo 204º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (C.P.P.T.) e são meios de defesa residuais que, exceto a inexistência de outro meio de defesa, não podem envolver o conhecimento da legalidade em concreto da dívida exequenda.

4. Qualquer ilegalidade do ato tributário, integrada por vício que afeta a sua validade e que determina, consoante a gravidade, a sua inexistência jurídica, nulidade ou anulabilidade é fundamento de impugnação judicial e não de oposição à execução fiscal.

5. A discussão acerca da qualificação como publicidade ou não dos elementos instalados em imóveis comerciais propriedade da Recorrente, consubstancia uma apreciação em concreto da legalidade dos atos de liquidação objeto dos processos de execução fiscal em análise.

6. A verificação da inexistência dos pressupostos para a incidência objetiva da taxa insere-se na apreciação em concreto da liquidação da presente dívida exequenda.

7. A colocação do logótipo em diversos locais do posto de abastecimento e, em especial, a colocação de anúncios luminosos, no exterior dos edifícios integra o conceito de legal publicidade, uma vez que permite promover perante o público os produtos e serviços oferecidos com vista à comercialização.

8. A atividade publicitária constitui uma atividade sujeita a limites de ordem pública e o respetivo licenciamento pela entidade competente visa salvaguardar o interesse público em aspetos relacionados com o ambiente, a segurança das pessoas e coisas, a segurança da circulação rodoviária e a preservação dos edifícios, monumentos ou terrenos de interesse histórico, cultural, arquitetónico, paisagístico e arqueológico.

9. Do regime legal de licenciamento da afixação de publicidade em vigor à data dos factos tributários fica comprovado que o tributo em apreço configura uma taxa e não um imposto: existe uma contrapartida da entidade administrativa, traduzida na efetiva remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, que se enquadra no âmbito do artigo 3º da Lei nº. 53-E/2006.

10. Do Acórdão nº. 177/2010, proferido pelo Tribunal Constitucional em 5 de Maio de 2010, no Processo nº. 742/09, resulta em suma, que o licenciamento da afixação da mensagem publicitária, independentemente do suporte utilizado pelo particular - bem do domínio público ou bem pertencente a particular - implica uma verdadeira remoção de um obstáculo jurídico, quer se trate da licença inicial, quer se trate da renovação da mesma licença, porque se trata de uma atividade relativamente proibida nos termos da lei, sendo que esta prestação da Administração se enquadra no âmbito do nº. 2, do artigo 4º, da L.G.T. e, bem assim, no artigo 3º, da Lei nº. 53-E/2006, legitimando a liquidação e cobrança de uma taxa.

11. Tanto a doutrina como a jurisprudência têm considerado que a existência de nexo sinalagmático não implica que tenha forçosamente que existir um exato equilíbrio entre o valor económico de ambas as prestações, até porque nem sempre os bens utilizáveis são suscetíveis de ser aferidos segundo um valor económico preciso, como se passa nas taxas devidas por remoção de obstáculos jurídicos.

12. O valor das taxas cobradas pelo Município de Cascais encontra-se devidamente justificado no artigo 6º e na grelha de fundamentação do Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Ouras Receitas Municipais para o ano de 2010 conforme exigido na alínea c) do n.º 1 do artigo 8º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro.

13. O Município de Cascais tem legitimidade para criar normas regulamentares e liquidar taxas, nomeadamente pela concessão e renovação de licenças para afixação de publicidade, ao abrigo do disposto nos artigos 238º n.º 4 e 241º da C.R.P., nos artigos 10º e 15º da Lei nº 7/2007, de 15 de Janeiro, que aprovou a Lei das Finanças Locais, no artigo 8º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais e nos artigos 1º e 11º da Lei n.º 98/88, de 17 agosto, que regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda.

14. As taxas liquidadas cumprem o disposto no regime legal supra elencado e previsto no Regulamento Municipal de Publicidade do Município (artigos 4º e 23º) e no Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para o ano de 2010 (artigos 68º, 69º e 76º).

13. As normas em que assentam a aplicação das presentes taxas não violam qualquer disposição legal ou constitucional, nomeadamente o princípio da legalidade tributária, na sua vertente da tipicidade, e o princípio da proporcionalidade.

14. Não restam assim dúvidas que a douta sentença recorrida deve ser confirmada.

Termina pedindo que a sentença recorrida seja confirmada e as execuções fiscais prossigam os seus termos até efectiva cobrança da dívida exequenda.

1.4. Tendo o recurso sido interposto para o TCA Sul, este Tribunal veio, por decisão da respectiva Relatora de 30/06/2015 (fls. 261/269), a declarar-se incompetente, em razão da hierarquia, para dele conhecer, por versar apenas matéria de direito, declarando, consequentemente, a competência deste STA.

1.5. O MP emite Parecer nos termos seguintes:

«A recorrente à margem identificada vem sindicar a sentença do TAF de Sintra, de 24 de Junho de 2014, exarada a fls. 155/171.

A sentença recorrida julgou improcedente oposição judicial deduzida contra PEF em que se procede à cobrança coerciva de montante relativo a taxa de publicidade de 2010, no entendimento de que a discussão sobre se os elementos instalados nos estabelecimentos comerciais da oponente configuram factos tributários sujeitos à taxa de publicidade, devem ser considerados publicidade, para os legais efeitos, ou se se devem considerar meros elementos identificativos excluídos do conceito de publicidade, contende com a legalidade concreta da liquidação e de que o tributo em causa é uma verdadeira taxa e não um imposto.

A recorrente termina as suas alegações com as conclusões de fls. 202 verso/203, que, como é sabido, salvo questões de conhecimento oficioso e desde que dos autos constem todos os elementos necessários à sua integração, delimitam o objecto do recurso, nos termos do estatuído nos artigos 635.º/4 e 639.º/l do CPC, e que aqui se dão por inteiramente reproduzidas para todos os efeitos legais.

O recorrido contra-alegou, tendo concluído nos termos de fls. 221/224 que aqui, também, se dão por inteiramente reproduzidos.

A nosso ver o recurso não merece provimento.

Como ensina o Exmo. Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao artigo 204.º do CPPT ((1) Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6.ª edição 2011 III volume, página 443, nota 4 ao artigo 204.º.) “Na alínea a) do n.º 1 deste artigo prevê-se como fundamento de oposição à execução fiscal a inexistência do tributo nas leis em vigor à data dos factos a que respeita ou não estar autorizada a sua cobrança à data da liquidação, se se tratar de um tributo relativamente ao qual ela dependa de autorização.

Está-se aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado.”

Ora, o alegado pela recorrente quanto à natureza dos elementos existentes nos seus estabelecimentos comerciais e sobre os quais incidiu o tributo em causa reporta-se à ilegalidade concreta da dívida e não à sua ilegalidade abstracta.

Na verdade, a verificação da inexistência dos pressupostos para a incidência objectiva da taxa de publicidade insere-se na apreciação em concreto da legalidade da liquidação.

Ora, a ilegalidade concreta da dívida só poderá servir de fundamento à oposição, quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação, o que não acontece na situação e análise. ((2) Acórdãos do STA de 20/10/2010-P. 01089/09; 24/11/2010-P. 0597/10 e de 23/02/2012-P. 0956/11, todos eles disponíveis no sítio da Internet www.dgsi.pt.)

Efectivamente, o oponente poderia, nos prazos legalmente estabelecidos, ter intentado reclamação graciosa, recurso hierárquico ou impugnação judicial, cujos fundamentos se encontram estatuídos nos artigos 70.º, 76.º e 99.º do CPPT.

Seria no âmbito de tais meios processuais que a oponente poderia e deveria discutir as questões, ora, suscitadas.

Não pode é, com fundamento na ilegalidade concreta da dívida, vir opor-se à execução fiscal, porquanto os fundamentos de oposição à execução estão, taxativamente, previstos no artigo 204.º do CPPT e a pretensa ilegalidade invocada não constitui fundamento de oposição à execução.

Vejamos, agora a alegada inconstitucionalidade das normas que sustentam a liquidação da taxa de publicidade.

Nos termos do artigo 4.º da LGT (e 3.º do RGTAL), enquanto que os impostos assentam essencialmente na capacidade produtiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património, as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

Na primeira modalidade de taxas, denominadas de taxas administrativas, a prestação pública traduz-se na utilização pelo particular de um serviço público individualizável.

Será o caso da taxa exigida pela recolha do lixo.

Na segunda modalidade, referida, as taxas de utilização, a prestação pública traduz-se na utilização de um bem do domínio público. Para o enquadramento nesta categoria não releva se a utilização se traduz num serviço privativo ou num uso comum ou indiferenciado. ((3) Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, 1974, páginas 50/51.)

Na terceira modalidade, as chamadas taxas de licenciamento, a prestação pública traduz-se na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, como será caso do tributo em análise.

Todavia, apenas serão de qualificar como taxas aquelas cujo pagamento dá lugar à remoção de obstáculo real ou substantivo e já não aquelas em que está em causa um obstáculo criado artificialmente, com o intuito de exigir do particular um pagamento pela sua remoção. ((4) Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, Coimbra 1998, páginas 262/263.)

Como é sabido ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica. ((5) Teixeira Ribeiro, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 117.º, página 294.)

Todavia, a taxa pressupõe uma ideia de proporcionalidade entre o montante cobrado e a prestação pública disponibilizada.

Efectivamente, o valor da taxa terá de aferir-se em razão do custo dos serviços ou actos da administração e não, como acontece nos impostos, em função da capacidade contributiva.

A recorrente, em sede própria, ou seja, em impugnação judicial, nunca questionou que não estivesse em causa uma taxa de publicidade devida pela afixação de mensagem publicitária de natureza comercial em imóvel de sua propriedade.

Portanto, é incontroverso nos autos que estamos perante um anúncio publicitário, nos termos e para os feitos do disposto no artigo 1.º da Lei 97/88, de 17 de Agosto

Ora o STA, no seguimento da prolação do acórdão 177/10, de 2010.05.05, do PLENÁRIO, do Tribunal Constitucional, tem vindo de forma reiterada e consistente, a assumir a tese do PLENO do TC (sustentada pela sentença recorrida), ((6) Entre outros acórdãos do STA, de 2011.01.12-P. 752/10; de 2011.01.19-P. 33/10; de 2011.09.07-P. 0585/11; de 2012.01.25-P. 0954/11; de 2012.01.31-P. 0906/11, de 2012.02.29-P. 0133/11, 2012.11.21- P.0222/12, de 2012.11.28-P. 01051/12 e de 2015.02.05-P. 01210/13, todos disponíveis no sítio da Internet www.dgsi.pt.) no sentido da conformidade constitucional do tributo, que é uma verdadeira taxa e não um imposto, como sustenta a recorrente.

E a situação analisada no citado acórdão do TC, com bem sustentou a sentença recorrida é idêntica à, ora, em apreciação, pelo que a fundamentação ali aduzida tem plena aplicação ao caso em análise.

De facto, em ambos os casos está em causa a tributação de mensagens publicitárias colocadas em propriedade privada, mas visíveis do espaço público.

No tributo em causa a prestação pública traduz-se na remoção de um obstáculo jurídico à actividade publicitária, que é relativamente proibida, ficando, pois, sujeita a um licenciamento prévio pelas Câmaras Municipais para «salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental (artigo 1.º da Lei 97/98, de 17 de Agosto, alterada pela Lei 23/2000, de 23 de Agosto).

Em suma, o tributo em causa é uma taxa e não um imposto, pelo que as normas regulamentares que prevêem a sua liquidação e cobrança não são inconstitucionais.

A decisão recorrida não merece, assim, censura.

Termos em que deve negar-se provimento ao recurso e manter-se a sentença recorrida na ordem jurídica.»

1.6. Corridos os vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes:

A) Através do ofício nº 8927 de 25.02.2010, a Câmara Municipal de Cascais notificou a Oponente para efectuar o pagamento de 5.161,48 € respeitante à taxa do ano de 2010, relativa ao processo nº 3106, por publicidade consistente em anúncios luminosos, chapas e placas constantes no estabelecimento sito na Av. …………. (cfr. fls. 87 dos autos).

B) Através do ofício nº 11330 de 08.03.2010, a Câmara Municipal de Cascais notificou a Oponente para efectuar o pagamento de 1.716,20 € respeitante à taxa do ano de 2010, relativa ao processo nº 3031, por publicidade consistente em anúncios luminosos, chapas e placas constantes no estabelecimento sito na Estrada Municipal ……….. (cfr. fls. 81 dos autos).

C) Os montantes referidos em A) e B) não foram pagos pela Oponente (acordo).

D) Em 24.05.2010 foram instaurados pela Câmara Municipal de Cascais, contra a Oponente, os processos de execução fiscal nºs 511/2010, 512/2010, 513/2010, 514/2010, 515/2010, 516/2010, 517/2010, 518/2010, 519/2010, 520/2010, 521/2010, 522/2010 e 523/2010, por dívida de “publicidade anual” referente ao ano de 2010, resultantes do não pagamento das liquidações referidas em A) e B) (cfr. fls. 2 a 14 do PEF).

E) A Oponente foi citada para cada um dos processos de execução fiscal identificados na alínea antecedente em 21.06.2010, com excepção do processo nº 514/2010 para o qual foi citada em 24.06.2010 (cfr. fls. 14 a 54 dos autos).

F) Na sequência de requerimento da Oponente para o efeito, foi em 13.07.2010 determinada a apensação de todos os processos de execução fiscais identificados em D) ao processo nº 511/2010 (cfr. fls. 16 do PEF apenso).

G) A presente oposição foi apresentada em 23.07.2010 (cfr. fls. 109 dos autos).

3.1. Diga-se, antes de mais, que tendo o TCA Sul (para onde o recurso foi originariamente interposto) declarado a respectiva incompetência, em razão da hierarquia, para dele conhecer, por versar apenas matéria de direito, declarando competente o STA, também aqui se entende que, na perspectiva considerada pelo TCAS, o recurso tem por exclusivo objecto matéria de direito (nº 1 do art. 280º do CPPT), sendo que as partes não contestam os factos constantes do probatório, divergindo apenas quanto à interpretação das regras jurídicas aplicáveis.

3.2. A sentença recorrida enunciou como questões a decidir as de saber:

«- se a causa de pedir constante do capítulo “Da inexigibilidade das taxas” constante da p.i. constitui fundamento de oposição e, apenas em caso afirmativo, aferir se estamos ou não perante elementos publicitários ou perante elementos meramente identificativos e dizeres legalmente obrigatórios;

- apreciar se assiste razão à Oponente quanto à argumentação aduzida no sentido de estar em causa, não uma taxa, mas um imposto, e se as normas que criaram a taxa em questão deve ser consideradas material e organicamente inconstitucionais.»

E apreciando em seguida a apontada «inexigibilidade das taxas», considerou o seguinte:

«Antes de mais há que clarificar o âmbito da presente oposição, tendo em conta o teor dos artigos 17º a 31º da pi., constantes do capítulo designado de “Da Inexigibilidade das Taxas”.

Com efeito, o que a Oponente faz constar nos referidos artigos mais não é senão a discussão sobre a legalidade concreta dos dois actos de liquidação que deram origem aos processos de execução fiscal em causa nos autos.

É que, a discussão sobre se os elementos instalados nos dois estabelecimentos comerciais propriedade da Oponente configuram factos tributários sujeitos à designada taxa de publicidade, por deverem ser, para os efeitos legais pertinentes, considerados publicidade, ou se, pelo contrário, como defende a Oponente, se tratam de meros elementos identificativos excluídos do conceito de publicidade, configura uma verdadeira discussão sobre a legalidade concreta do próprio acto de liquidação, já que está em causa o erro sobre os pressupostos de facto ou de direito.

Ora, como se sabe, a discussão sobre a legalidade concreto do acto de liquidação não constitui fundamento de oposição à execução, mas apenas de impugnação judicial, conforme decorre do artigo 99º do CPPT. (...)

Sendo certo que embora a alínea h) daquele normativo legal preveja a possibilidade de na oposição se discutir a ilegalidade (em concreto) «da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação», não se verifica, no caso dos autos, tal pressuposto já que tais meios se encontravam assegurados pelo artigo 99º do CPPT (impugnação judicial).

De resto, isso mesmo acaba reconhecido pela própria Oponente quando expressamente refere no artigo 16º da sua p.i., que apresentou impugnações judiciais contra os actos de liquidação de taxas por renovação de licenças de publicidade para o ano de 2009 relativas aos mesmos estabelecimentos em causa nos presentes autos.

Deste modo, constituindo a causa de pedir designada na p.i. por inexigibilidade das taxas, discussão da legalidade concreta dos actos de liquidação, não constitui fundamento de oposição à oposição, razão pela qual não será apreciada, improcedendo a oposição nesta parte.»

Quanto ao mais [saber se o tributo em causa consubstancia um verdadeiro imposto – e não uma taxa – e se, por isso, as normas que criaram essa denominada taxa são material e organicamente inconstitucionais, por violação do princípio da legalidade fiscal (arts. 103º, nº 2 e 165º, nº 1, al. i) da CRP), alegação que será subsumível no fundamento de oposição previsto na al. a) do nº 1 do art. 204º do CPPT], a sentença, acolhendo jurisprudência do Tribunal Constitucional e do STA, concluiu que não existe a dita inconstitucionalidade invocada pela oponente.

3.3. A recorrente discorda do assim decidido, sustentando, por um lado, que a sentença deveria ter apreciado se a taxa cobrada a título de publicidade pela Entidade Recorrida, se subsume ou não ao conceito legal de publicidade, pois que é a ilegalidade em abstracto que a oponente pretende colocar em crise, entendendo que as normas jurídicas de cariz legal e regulamentar que prevêem a cobrança pelo Município de Cascais, de uma quantia anual, a título de afixação de suposta publicidade, estão viciadas na sua base de aprovação e, alegando, por outro lado, que as normas legais e regulamentares em que assentou a aplicação das taxas enfermam de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da proporcionalidade (art. 266º da CRP), atendendo à excessiva desproporção entre o valor da taxa cobrado anualmente pelo Município, e a contrapartida obtida pela recorrente, bem como por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente da tipicidade, uma vez que procuram tributar um facto jurídico inexistente.

Vejamos, pois, tendo presente que a dívida exequenda emerge da liquidação de taxa de publicidade, ao abrigo dos arts. 8º e 23º do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais (actualmente constantes dos arts. 68º a 77º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais, publicada no DR, 2ª série, nº 12, de 19/1/2010).

4.1. Quanto à ilegalidade da dívida exequenda, invocada como fundamento de oposição previsto na al. a) do nº 1 do art. 204º do CPPT:

É sabido que na oposição à execução fiscal só podem invocar-se os fundamentos taxativamente previstos nas várias alíneas do nº 1 do art. 204º do CPPT.

Por outro lado, o fundamento de oposição previsto na al. a) do nº 1 desse normativo, traduz-se no que a doutrina e a jurisprudência dos tribunais designam por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, “que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado.” (Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, III vol., Áreas editora, 6ª ed., 2011, p. 443, anotação 4 ao art. 204º.)

No caso presente, o alegado pela recorrente quanto à natureza (meramente identificadora, mas não publicitária) dos elementos existentes nos seus estabelecimentos comerciais e sobre os quais incidiu o tributo em causa reporta-se à ilegalidade concreta da dívida e não à sua ilegalidade abstracta.

Com efeito, atentando no teor da petição inicial (nomeadamente nos arts. 17º a 31º) constata-se que a recorrente, referindo-se à inexigibilidade das ditas taxas, refere (i) que a afixação dos preços nos postos de combustível e áreas de serviço é uma obrigação legal das empresas (DL 170/2005, de 10/10), (ii) que se integram no respectivo posto se integram quer os painéis de preços, quer o pórtico de onde constam os produtos combustíveis fornecidos, quer os elementos de identificação dos produtos nas ilhas de enchimento e respectivas auto-medidoras, quer indicadores dos preços e modos de pagamento aceites, (iii) que, relativamente aos restantes elementos integrantes das estruturas das áreas de serviço em causa (símbolo do posto e elementos identificativos apostos na pala de cobertura da ilha de enchimento, no edifício de apoio, no pórtico de sinalização, na ilha ar-água, na ilha de aspiração, no expositor de garrafas de gás), nenhum deles comporta publicidade, mas apenas identificações e, não obstante, esses elementos foram considerados publicidade e levados em conta nas medições para efeitos de cálculo das taxas liquidadas e cobradas: ou seja, não se trata de publicidade mas, sim, de elementos identificadores e dizeres legalmente obrigatórios.

Ora, em face desta alegação, há-de concluir-se que, como a sentença recorrida entende e como o MP também sublinha, este alegado fundamento de oposição se reconduz à invocação de inexistência do facto tributário e, como tal, a fundamento que, seguramente, envolve apreciação da legalidade concreta da liquidação, por alegada falta de incidência objectiva (inexistência do facto tributário).

Porém, como vem sendo jurisprudência reiterada desta Secção do STA, «a legalidade do acto tributário de liquidação só pode ser válida e eficazmente controvertida ou questionada em processo de oposição à execução fiscal nos casos de ilegalidade abstracta (cfr. al. a) do nº 1 do art. 204º do CPPT) e, em casos de ilegalidade concreta, apenas quando a lei “não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação” (cfr. al. h) do nº 1 do citado art. 204º)» —cfr., entre outros, os acs. de 22/3/2011 e 29/10/2008, recs. nº 0749/10 e 0272/08, respectivamente.

No caso, também não se verifica esta possibilidade de questionar a legalidade em concreto da liquidação na oposição à execução, já que a recorrente/oponente poderia, nos prazos legalmente estabelecidos, ter deduzido reclamação graciosa, recurso hierárquico ou impugnação judicial, com os fundamentos previstos nos arts. 70º, 76º e 99º do CPPT.

Bem decidiu, portanto, a sentença recorrida, ao concluir pela improcedência da oposição, quanto a este alegado fundamento.

4.2. Quanto às alegadas inconstitucionalidades decorrentes de o tributo em causa dever qualificar-se como um verdadeiro imposto e não como taxa:

É sabido que os traços fundamentais que permitem, no plano jurídico, distinguir o imposto e a taxa (cfr. os arts. 4º da LGT e 3º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais — RGTAL — constante da Lei n° 53-E/2006, 29/12) se revelam na circunstância de os impostos assentarem essencialmente na capacidade produtiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património, ao passo que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, sendo que, como salientam a recorrida e o MP, ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica, não obstante a taxa pressupor uma ideia de proporcionalidade entre o montante cobrado e a prestação pública disponibilizada (o valor da taxa terá de aferir-se em razão do custo dos serviços ou actos da administração e não, como acontece nos impostos, em função da capacidade contributiva).

Ora, como igualmente sublinha o MP, a recorrente não questionou, nomeadamente em sede de impugnação judicial, que a liquidação subjacente à concreta dívida exequenda aqui em causa, se reporta a taxa de publicidade (cfr. art. 1º da Lei nº 97/88, de 17/8) alegadamente devida pela afixação de mensagem publicitária de natureza comercial em imóvel de sua propriedade (e, como se viu, não pode legalmente discutir, em sede de oposição, a legalidade em concreto de tal liquidação).

De todo o modo, relativamente à taxa municipal por afixação de publicidade em propriedade privada (a denominada taxa de publicidade), depois da prolação do acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional nº 177/2010, de 5/5/2010 (Aresto que operou uma inflexão da anterior jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa positivado nos citados nº 1 do art. 4° da LGT e art. 3° do RGTAL, pronunciando-se no sentido de não julgar organicamente inconstitucionais as normas do nº 1 do art. 2º do Regulamento de Taxas e Licenças (aprovado por deliberação da CM Guimarães de 9/11/2006 e sancionado pela Assembleia Municipal em sessão de 24/11/2006) e do art. 31° da Tabela de Taxas àquele anexa, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular.) a jurisprudência veio a firmar-se no sentido da qualificação de tal tributo como verdadeira taxa (cfr., entre outros, os acs. do STA, de 12/1/2011, proc. nº 0752/10; de 19/1/2011, proc. nº 33/10; de 7/9/2011, proc. nº 0585/11; de 25/1/2012, proc. nº 0954/11; de 31/1/2012, proc. nº 0906/11; de 29/2/2012, proc. nº 0133/11; de 21/11/2012, proc. nº 0222/12; de 28/11/2012, proc. nº 01051/12; de 4/12/2013, proc. nº 01062/13; e de 5/2/2015, proc. nº 01210/13) no sentido da conformidade constitucional do tributo, que é uma verdadeira taxa e não um imposto, ao invés do que sustenta a recorrente.

E como a sentença considerou, sendo idênticas as situações (a apreciada no referido acórdão do TC e a que está em causa nos presentes autos) também a fundamentação e a argumentação ali aduzidas têm aqui plena aplicação, pois que ambos os casos reportam à tributação de mensagens publicitárias colocadas em propriedade privada, mas visíveis do espaço público (a prestação pública, inerente ao conceito de taxa, traduz-se na remoção de um obstáculo jurídico à actividade publicitária, que é relativamente proibida, ficando, pois, sujeita a um licenciamento prévio pelas Câmaras Municipais para «salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental» (art. 1º da citada Lei 97/98, de 17/8).

E porque também agora não vemos razões para afastar tal conclusão ou para afastar o sentido da apontada jurisprudência do TC (votado por unanimidade e com a autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu) e do STA, concluímos que não enfermam de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República as normas dos arts. 8º e 23º do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais (actualmente constantes dos arts. 68º a 77º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais, publicada no DR, 2ª série, nº 12, de 19/1/2010), que constituem o suporte jurídico das taxas liquidadas, de onde emergiu a dívida exequenda (art. 165° n° 1 al. i) CRP) e que não se verifica, em consequência, o fundamento de oposição (ilegalidade abstracta) alegado pela recorrente.

Haverá, pois, que negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida que assim decidiu.

DECISÃO

Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 18 de Maio de 2016. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.