465/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 465/91 [1] Processo: n.º 297/90. Plenário Relator: Conselheiro Bravo Serra. I 1 — O Provedor de Justiça requereu a este Tribunal que declarasse, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, na redacção conferida pelo artigo 1.º da Lei n.º 4/86, de 21 de Março, bem como da norma ínsita na primeira parte da alínea d) do artigo 40.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos. 2 — De acordo com o entendimento perfilhado pelo requerente, aquele n.º 2 do artigo 60.º, ao dispor que os tribunais podem ser auxiliados pelos Serviços da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos nos termos estabelecidos na lei de processo, designadamente para efeitos de instauração e prosseguimento de cobranças coercivas, remetia para o regime do Código de Processo das Contribuições e Impostos, de cujas disposições [mormente a citada alínea d) do artigo 40.º e o § 2.º do artigo 152.º] parecia resultar que os chefes de repartição de finanças teriam competência para instaurar processos de execução fiscal, neles praticando a generalidade de actos, à excepção de decisão sobre oposição, verificação e graduação de créditos, extinção da execução, anulação da venda e incidente de falsidade, consequentemente sendo-lhes consentida a formulação de juízo sobre a exequibilidade do título executivo, a tomada de decisão sobre a citação para nomeação de bens à penhora, apreensão de bens e avaliação da venda judicial. 3 — Ainda na óptica do solicitante, uma vez que este último tipo de actos reveste, necessariamente, natureza jurisdicional, dada a directa incidência que têm sobre os direitos e interesses dos cidadãos, teriam eles de ser, e somente, praticados pelos tribunais, únicos órgãos aos quais, constitucionalmente, cabe administrar a justiça, sendo que, não podendo eles delegar poderes judiciais, as normas em causa violariam os princípios consignados nos artigos 114.º e 205.º da Constituição. 4 — Notificados os Presidente da Assembleia da República e Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos do artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio o primeiro oferecer o merecimento dos autos e juntar exemplares do Diário da Assembleia da República relativos à discussão e aprovação da Lei n.º 4/86, enquanto que o segundo apresentou resposta na qual concluiu que os preceitos cuja inconstitucionalidade se argui não violam quaisquer disposições constitucionais, não exigindo a Lei Básica que a função jurisdicional seja, sempre e inevitavelmente, exercida por órgãos judiciais, sendo certo que nenhum dos actos a praticar pelos chefes das repartições de finanças é acto jurisdicional, por lhes faltarem as respectivas características. II 1 — Atendendo ao modo como o pedido se encontra formulado, resulta que o juízo do Tribunal Constitucional unicamente poderá recair sobre a norma do n.º 2 do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 129/84, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Lei n.º 4/86, devendo ainda, não fossem as considerações que adiante se formularão, recair sobre a norma da alínea d) do artigo 40.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, na parte em que cometia às repartições de finanças poderes para instaurar os processos de execução fiscal e para realizar os actos a eles respeitantes, dos quais, contudo, eram excepcionadas as execuções contra os devedores domiciliados nos concelhos de Lisboa e Porto, caso em que as mesmas deveriam correr seus termos pelos tribunais tributários sediados naquelas cidades (§ 1.º do artigo 152.º do aludido Código), e, bem assim, os actos relativos à oposição, verificação e graduação de créditos, extinção da execução, anulação da venda e incidentes de falsidade. 2 — É o seguinte o teor das normas sobre que incide o pedido: Decreto-Lei n.º 129/84: Artigo 60.º (Funcionamento) ..................................... 2 — Os tribunais podem ser auxiliados pelos serviços da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos nos termos estabelecidos na lei de processo, designadamente para efeitos de instauração e prosseguimento de cobranças coercivas. Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45 005, de 27 de Abril de 1963: Artigo 40.º Às repartições de finanças dos concelhos ou bairros em cuja área ocorreram os factos tributários compete: a) b) c) d) Instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a eles respeitantes, salvo o constante do § 1.º do artigo 152.º e o que se dispõe neste Código quanto à oposição, à verificação e graduação de créditos, à extinção de execução, anulação da venda e ao incidente de falsidade. 3 — Apreciada singularmente, ou seja, independentemente da sua conexão com quaisquer outras, a norma constante do n.º 2 do artigo 60.º da vigente versão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (E.T.A.F.) não suscita problemas de compatibilidade constitucional, nomeadamente se a sua parametrização se efectuar com o apelo aos artigos 205.º e 114.º da Constituição da República Portuguesa. Na realidade, numa tal apreciação, o que esta norma vem estatuir é a possibilidade de os tribunais tributários de 1.ª instância, no desempenho das suas funções (de harmonia com a competência elencada no artigo 62.º do E.T.A.F.), e designadamente na instauração e prosseguimento de cobranças coercivas [cfr. alínea d) do n.º 1 do citado artigo 62.º e n.º 3 do artigo 63.º], serem auxiliados pelos serviços da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos. Ora, a atribuição de tal possibilidade, por si só, não integra, desde logo, qualquer delegação de poderes vedada pela Constituição, pois que é este corpo de normas fundamentais o próprio a consagrar, no seu artigo 205.º, n.º 3 (versão resultante da revisão de 1989), que no exercício das suas funções os tribunais têm direito à coadjuvação das outras autoridades. A indagação a respeito da adequação constitucional da norma do n.º 2 do artigo 60.º do E.T.A.F. deverá, pois, ser efectuada em virtude da remissão que nela se faz para os «termos estabelecidos na lei de processo», e isto caso se entenda que, por via dessa remissão, aquela norma visa acriticamente acolher um eventual cometimento de funções jurisdicionais a órgãos incluídos na Administração Pública, caso este seja consagrado na «lei de processo». É que, numa outra visão, ainda que a lei de processo venha a efectuar o aludido cometimento, isso não significaria, desde logo, que a norma do n.º 2 do artigo 60.º esteja a autorizar, por si, a prática de actos jurisdicionais, porquanto o que nessa norma se contempla é, e tão só, o auxílio ou a coadjuvação de específicas autoridades — os serviços da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos — no respectivo âmbito, podendo ser excluído, como forma desses auxílio ou coadjuvação, o desempenho de quaisquer actos do referido jaez. 4 — Daí que a norma em apreço do E.T.A.F., analisada por si só, não seja passível de censura constitucional. 5 — O que se imporia, consequentemente, era a feitura da análise da norma da alínea d) do artigo 40.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos (C.P.C.I.), no sentido de se apurar se ela, contrariamente ao que se consagra na Lei Fundamental, permitia a atribuição às repartições de finanças do exercício de funções jurisdicionais. III 1 — Na pendência deste processo, e já após ter sido apresentado o respectivo projecto de acórdão, foi publicado o Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, diploma que aprovou o Código de Processo Tributário, revogou o Código de Processo das Contribuições e Impostos então vigente e determinou o início da vigência daquele em 1 de Julho de 1991 (cfr. artigos 1.º, 2.º e 11.º). 2 — É claro que se poderia dizer, numa muito perfunctória análise de primeira aparência, que no vigente Código de Processo Tributário, as normas atributivas às repartições de finanças da competência relativa ao processo de execução fiscal [cfr. artigos 43.º, alínea g), e 237.º] não se afastavam, em muito, da norma sindicada do C.P.C.I. Contudo, isso não permite que o Tribunal Constitucional, dada a eventual similitude (ao menos naquela aparência) das referidas normas, vá apreciar, neste processo, a compatibilldade constitucional das normas agora vigentes no sistema jurídico e que surgiram em substituição da norma revogada do C.P.C.I. que é objecto do presente pedido. Na realidade, como se afirmou no Parecer n.º 22/82 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional, 20.º vol., pp. 105 e segs.) configuraria um conhecimento ultra petitum a apreciação da constitucionalidade de normas constantes de um diploma revogado, mas constantes de um outro, entretanto editado, que, neste, foram integralmente reproduzidas (e isto sem que, agora, se esteja a significar, mesmo perante a aludida aparência, que as normas constantes do Código de Processo Tributário sejam, no particular em causa, verdadeiramente reprodutoras, ainda que por palavras diferentes, da norma do C.P.C.I. em apreço). 3 — Dada a aludida revogação, suscitar-se-á a questão de saber se, após ela, haverá ainda interesse jurídico na apreciação do pedido que constitui objecto do presente processo. 4 — Tem vindo este Tribunal a entender, na esteira do que já tinha sido defendido pela Comissão Constitucional e da própria doutrina, que a circunstância de uma norma legal ter deixado de vigorar por revogação não impede a declaração da respectiva inconstitucionalidade com força obrigatória geral, isto porque, uma vez que os efeitos dessa declaração operam, em princípio, desde o início da vigência daquela norma, mantém-se ou, ao menos, pode manter-se interesse jurídico no pedido que desencadeia a dita declaração, ponderando a real ou eventual subsistência dos efeitos da aprecianda norma (cfr. Acordãos n. os 17/83, em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 93 e segs., 12/88, no Diário da República, I Série, de 30 de Janeiro de 1988, 238/88, no mesmo jornal oficial, II Série, de 21 de Dezembro de 1988, 319/89, idem, idem, de 28 de Junho de 1989, 415/89, idem, idem, de 15 de Setembro de 1989, 73/90, idem, idem, de 19 de Julho de 1990, e 135/90, idem, idem, de 7 de Setembro de 1990; Pareceres n. os 1/80 e 4/81, em Pareceres de Comissão Constitucional, 11.º vol., pp. 27 e segs., e 14.º vol., pp. 205 e segs.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, 2.ª ed., p. 351). Todavia, não basta a mera existência de efeitos produzidos pela norma — revogada — para que daí se conclua pela ocorrência de interesse jurídico relevante na declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral. Mister é que esse interesse tenha um «conteúdo prático apreciável», pois que, sendo razoável a observância de princípios de adequacão e proporcionalidade, «seria inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade…, para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes possam facilmente ser removidos de outro modo» (palavras do Acórdão n.º 238/88, já citado). 5 — A par deste posicionamento do Tribunal Constitucional, um outro tem sido seguido. Reside ele em se entender não existir interesse jurídico relevante no conhecimento de um pedido de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, quando, na prática, não haja qualquer utilidade naquela declaração, nos casos em que, se hipoteticamente tal declaração viesse a ter lugar, razões de segurança jurídica, ou quaisquer outras — previstas no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição — levassem, manifestamente, a que se impunha, de modo necessário, efectuar e limitação dos respectivos efeitos (cfr., entre outros, os Acórdãos n. os 415/89, 238/89, cits., e 135/90, no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1990). 6 — Ora, no caso sub specie, ponderando, na hipótese de a censurada norma do C.P.C.I. ser declarada inconstitucional, que, de uma banda, relativamente aos processos de execução fiscal em que já foi proferida sentença de extinção da execução encontrando-se ele transitada, os respectivos casos encontrar-se-iam ressalvados por via do n.º 3 do artigo 282.º da Constituição e que, de outra, razões de interesse público aconselhariam que, relativamente aos processos pendentes, se não «perdesse» toda a actividade processual dispendida e que, por isso, não fosse toda essa actividade «fulminada» pela (hipotética) declaração de inconstitucionalidade, produtora de efeitos ex nunc, haver-se-ia, seguramente, de efectuar a limitação dos efeitos dessa declaração de molde a eles somente se produzirem a partir da publicação da decisão que a contivesse. 7 — Se era este o eventual panorama que se nos depararia, então haverá que concluir que, de uma parte, presente o que se dispõe no artigo 2.º, n.º 1, parte final, do Decreto-Lei n.º 154/91, após aquela publicação, o processamento dos autos de execução fiscal que estivessem a correr termos decorreria já de harmonia com os preceitos constantes do novo Código de Processo Tributário; e, de outra, que, ressalvados que estavam os actos processuais praticados à luz do C.P.C.I. — sem prejuízo das decisões sobre os recursos pendentes em sede de fiscalização concreta — nenhuma utilidade prática revestia, para os processos de execução fiscal, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, incidente sobre a norma da alínea d) do artigo 40.º deste último corpo de leis. Não havendo uma tal utilidade, consequentemente também não haverá interesse jurídico relevante na apreciação do pedido respeitente à mencionada norma. IV Perante o exposto, o Tribunal Constitucional decide: Não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante da primeira parte da alínea do artigo 40.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45 005, de 27 de Abril de 1963; Não declarar a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, na redacção conferida pelo artigo 1.º da Lei n.º 4/86, de 21 de Março. Lisboa, 11 de Dezembro de 1991. Bravo Serra Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Fernando Alves Correia Messias Bento José de Sousa e Brito Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida António Vitorino Luís Nunes de Almeida Mário de Brito (vencido quanto à matéria da alínea da conclusão, pelas razões constantes da declaração de voto junta) Alberto Tavares da Costa [vencido quanto à matéria da alínea a) das conclusões por razões reconduzíveis às expostas declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 135/90] José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO O presente acórdão reafirma a orientação que o Tribunal tem seguido de não conhecer da questão de constitucionalidade sempre que haja fundadas razões para concluir que, se viesse a declarar a inconstitucionalidade, seriam de restringir os respectivos efeitos, nos precisos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, isto é, quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo o exigissem. Tenho para mim como evidente que a questão da restrição dos efeitos da inconstitucionalidade, ao abrigo desse preceito, só pode pôr-se depois de se ter resolvido, em sentido afirmativo, a questão de constitucionalidade suscitada, ou seja, depois de se ter declarado a inconstitucionalidade: neste sentido, declarações que fiz, v. g., nos Acórdãos n. os 168/88, de 13 de Julho (no Diário da República, I Série, de 11 de Outubro de 1988), 238/88, de 25 de Outubro (no Diário, II Série, de 21 de Dezembro 1988), 319/89, de 14 de Março (no Diário, II Série, de 28 de Junho de 1989), 415/89, de 14 de Junho (no Diário, II Série, de 15 Setembro de 1989), 73/90, de 21 de Março (no Diário, II Série, de 19 de Julho de 1990), e 135/90, de 24 de Abril (no Diário, II Série, de 7 de Setembro de 1990). Assim, dever-se-ia conhecer da inconstitucionalidade da norma constante da 1.ª parte da alínea d) do artigo 40.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45 005. — Mário de Brito. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Abril de 1992.