0221/14.9BELRS 0496/18 - Supremo Tribunal Administrativo

Os princípios da legalidade tributária, da oficiosidade do procedimento de liquidação na ausência de declaração do sujeito passivo (cf. art. 59.º, n.ºs 1 e 7, do CPPT) e da igualdade impõem à “EP – Estradas de Portugal, S.A.” (entidade pública que, à data era a competente para o efeito) que proceda à liquidação oficiosa da taxa devida pelo licenciamento relativamente às mangueiras que, na sequência de acção de fiscalização, verifique que estão e se mantêm em funcionamento e que excedem o número das que se encontram licenciadas.

Recurso jurisdicional da decisão proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 221/14.9BELRS

Recorrente: “Infraestruturas de Portugal, S.A.” (que integrou, por fusão, a “EP – Estradas de Portugal, S.A.”)

Recorrido: A…………

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade acima identificada (adiante Recorrente) recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, que, julgando procedente a impugnação judicial deduzida pelo acima identificado Recorrido, anulou a liquidação oficiosa que lhe foi efectuada pela “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, relativamente à taxa prevista no art. 15.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, na sequência de uma acção de fiscalização.

1. 2 Com o requerimento de interposição do recurso, a Recorrente apresentou as alegações, com conclusões do seguinte teor:

«1- A sentença recorrida decidiu que a IP não podia liquidar oficiosamente a taxa sub judice e consequentemente julgou procedente a presente impugnação judicial anulando o acto de liquidação da taxa no valor de € 9.536,10, devido pela legalização de 7 mangueiras abastecedoras existentes no posto de abastecimento de combustíveis (PAC) localizado à margem da EN361 ao km ………, lado esquerdo.

2- No artigo 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro enumeram-se somente os critérios de fixação das taxas para cada um dos actos susceptíveis de autorização ou licenciamento, abstendo-se de prever, porque não é esse o seu espírito, todas as questões relacionadas com a emissão da autorização, licença e cobrança de taxas.

3- Impedir-se a liquidação oficiosa de taxas rodoviárias, porque as normas de protecção às estradas nacionais não a prevêem, é ilógico e viola, de modo flagrante, a unidade do sistema jurídico português.

4- Na sequência da fiscalização realizada em 5/11/2009, a recorrente, ao ter tomado conhecimento de factos tributários não declarados pelo sujeito passivo, tinha, ao abrigo do n.º 7 do artigo 59.º do CPPT, a obrigação legal de instaurar oficiosamente procedimento de liquidação da taxa de acordo com o critério fixado na alínea l), do n.º 1, do artigo 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

5- O Tribunal a quo desconsiderou os princípios da proporcionalidade e da adequação, consagrado no artigo 266.º n.º 2 da CRP e no artigo 7.º do CPA, conformadores da actuação administrativa e que cabe à aqui recorrente observar.

6- Em caso, como o dos autos, de ampliação ilegal do PAC, a medida mais radical e mais gravosa para o particular – paralisação da actividade e remoção das mangueiras não licenciadas – não pode ser tomada pela Administração rodoviária sem precedência de uma avaliação sobre a possibilidade de legalização.

7- No âmbito de um procedimento oficiosamente espoletado, em consequência do verificado na acção de fiscalização, e numa lógica de impor ao Impugnante o menor sacrifício possível, a Impugnada liquidou oficiosamente a taxa objecto dos autos, por a ampliação efectuada não contender com a segurança rodoviária e a taxa liquidada constituir a contrapartida devida pela instalação dessas mangueiras.

8- A avaliação e formulação de um juízo sobre a possibilidade de legalização da ampliação do PAC é um dever da Administração independentemente de requerimento do interessado.

9- À data da inspecção, levada a cabo pela Impugnada, o PAC estava a funcionar, a entidade que o explorava continuou a explorá-lo de forma pública e pacífica, manifestando aquela que era a sua vontade, ou seja, a da continuação do exercício de uma actividade sujeita a taxação.

10- Perante a verificação do facto tributário e apurado que a ampliação do PAC era passível de legalização, foi liquidada a taxa sob pena de não o fazendo a Administração rodoviária ver operar o respectivo prazo de caducidade, cfr. n.º 1 do artigo 45.º da LGT.

11- É inconstitucional a alínea l), do n.º 1, do artigo 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, quando interpretada no sentido de não permitir a liquidação oficiosa da taxa devida pelo aumento do número de mangueiras em PAC licenciado, por violação do n.º 2 do artigo 266.º da CRP, o que desde já se invoca, nos termos e para os efeitos dos artigos 70.º, n.º 1 e 72.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua redacção actual.

12- Foram mal interpretadas, aplicadas e violadas, entre outras, as seguintes disposições legais:

- Alínea l) do artigo 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro;

- Artigo 266.º n.º 2 da CRP;

- Artigo 59.º n.º 7 do CPPT;

- Artigo 7.º do CPA.

Nestes termos, e com o douto suprimento de V. Exas. deve proceder o presente recurso e consequentemente:

Revogada a sentença recorrida por enfermar de erro de julgamento, improcedendo a impugnação e mantendo-se o acto de liquidação objecto dos presentes autos».

1. 3 O Recorrido não apresentou contra-alegações.

1. 4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e a Procuradora-Geral-Adjunta emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso e mantida a sentença recorrida. Isto com a seguinte fundamentação:

«No âmbito de uma acção de fiscalização abrangendo o referido posto de abastecimento, foi verificado que o Impugnante, ora Recorrido, possuía dez mangueiras abastecedoras, havendo apenas licenciamento em relação a três das dez bombas de abastecimento de combustíveis.

O Impugnante foi notificado para se pronunciar sobre o projecto de decisão, sobre a liquidação da taxa pela ampliação do PAC, no valor de € 9.536,10.

Posteriormente, o Impugnante, foi notificado para a liquidação de Taxas referentes ao posto de abastecimento de combustíveis em questão para autorização concedida para a regularização / licenciamento do PAC.

Na sequência dessa notificação, foi deduzida impugnação judicial contra o acto de liquidação da taxa, no valor de € 9.536,10 “a que se refere a alínea l) do n.º 1 do art. 15.º do DL 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção do DL 25/2004, de 24 de Janeiro”. A questão controversa é saber como proceder, em casos como o dos autos, em que não é o particular que se dirige à Administração tributária a solicitar determinado licenciamento pelo qual é devida a taxa, mas esta é liquidada oficiosamente no seguimento de uma acção de fiscalização. A este respeito, deixou consignado no Acórdão do STA, de 18/10/2017, tirado no proc. 01028/16, “A instalação das bombas está sujeita a licenciamento e por este é cobrada uma taxa. O licenciamento não foi solicitado e não há mecanismo legal que preveja que a recorrente possa substituir-se ao contribuinte na solicitação desse licenciamento. Só o licenciamento desencadeia o mecanismo legal necessário a que passe a ser devida a taxa por ele, virtualidade não conferida à acção de fiscalização que verificou a existência de uma bomba em funcionamento sem que haja sido solicitado, previamente a essa instalação, a referida licença. A entidade recorrente com base na acção de fiscalização deveria, ignora-se se o fez, levantar auto de notícia pela infracção de não haver solicitado licença para ampliação do estabelecimento de posto de combustíveis. Nesse processo a recorrida poderia ser passível de uma coima pela sua actuação ilegal por ausência de licenciamento correspondente. Mas não pode liquidar uma taxa pelo licenciamento não solicitado e que, como sabemos, não concedeu”.

Por nos parecer que a solução dada à questão por este STA tem cabimento, e que é a única forma possível de interpretar a alínea l) do n.º 1 do art. 15.º do DL 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção do DL 25/2004, de 24 de Janeiro, é a vertida no acórdão, adiro à fundamentação do mesmo».

1. 5 Cumpre apreciar e decidir se a sentença fez correcto julgamento quando julgou que a “EP - Estradas de Portugal” – a que sucedeu a ora Recorrente – não podia efectuar a liquidação da taxa por licenciamento sem que este lhe tivesse sido solicitado.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

A sentença recorrida efectuou o julgamento de facto nos seguintes termos:

«1- O impugnante, A…………, é proprietário do Posto de Abastecimento de Combustível ao Km ……… da EN nº 361, .............., tendo sido emitida, em seu nome, a Licença n.º 147/89 e, posteriormente, o Alvará 13912 e a licença de exploração n.º 5-LVT – cfr. fls. 16 e 50 do processo administrativo em apenso aos autos;

2- Da Licença de Exploração n.º 5-LVT, emitida em 09/12/2005, pelo Ministério da Economia e da Inovação - Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo, concedida a A…………, pelo prazo de 20 anos, consta o seguinte: “(...) concedo a A………… (...) pelo prazo de 20 anos, licença para explorar um Posto de Abastecimento de Combustíveis, para venda, com a seguinte constituição:

PRODUTO

CAPACIDADE

INSTALAÇÃO

Gasóleo

24000

Reservatório Subterrâneo

Gasóleo

24000

Reservatório Subterrâneo

Gasóleo Agrícola

10000

Reservatório Subterrâneo

Gasolina Super Plus

24000

Reservatório Subterrâneo

Gasolina Euro Super

10000

Reservatório Subterrâneo

- cfr. fls.50 do processo administrativo em apenso aos autos;

3- Em 03/12/2009, pelo ofício n.º 1392/10, foi remetida comunicação por carta registada com A/R, à sociedade “B…………, Lda.”, sob o “Assunto: Posto de Abastecimento de Combustível, EN 361 Km ……… lado esquerdo - Acção de Fiscalização “No âmbito da acção de fiscalização realizada em 2009/11/05, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais. Com efeito, foram identificadas algumas deficiências ao nível do estado geral do posto em violação ao disposto no ponto 10-3 das «Normas de Instalação e Exploração de Áreas de Serviço e Postos de Abastecimento de Combustíveis» aprovadas por Despacho do SEOP n.º 37-XII/92. Tal violação concretiza-se na existência da seguinte deficiência: 1. Inexistência de sinalização vertical identificativa junto aos lugares de estacionamento e na demarcação no pavimento (...). Verificou-se também, que o posto de abastecimento possui, à data da fiscalização, 10 mangueiras. Após consulta ao diploma de licença nº 147/89, constatou-se que apenas foram licenciadas 3 mangueiras, pelo que ficam V. Ex.ªs notificados, nos termos do art. 10.º, n.º 1 al. c) do D.L. n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data da recepção da presente notificação proceder à legalização da ampliação do posto. (...) considerando que a ampliação do PAC encontra-se sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a al. l) do nº 1 do art. 15.º do D.L. 13/71, de 23 de Janeiro (...) ficam igualmente notificados para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP-Estradas de Portugal, SA. da aplicação de taxas no valor de € 9.536,10 correspondente à taxa devida pela existência no PAC de mais sete mangueiras, calculada nos termos da al. l) do n.º 1 do art. 15.º do D.L. n.º 13/71, de 23 de Janeiro na redacção que lhe foi dada pelo D.L. 25/2004, de 24 de Janeiro.” – cfr. fls. 59 a 61 do processo instrutor em apenso aos autos;

4- Em 08/01/2010, a sociedade B…………, Lda., apresenta na EP-Estradas de Portugal, SA. - Delegação Regional de Lisboa requerimento sob o “Assunto: Acção de Fiscalização – Posto de Abastecimento de Combustível - Referência: PAC 818 DRL SB/710/2009 - Saída: 139210 de 3/12/2009” referindo o seguinte” Todo o equipamento do posto de combustível até Fevereiro de 2002 era da Petrogal, a qual era a detentora das licenças, nessa data houve a venda dos equipamentos (...) Desde Setembro de 2009 aluguei as instalações do posto de abastecimento à Cooperativa C………… (...)” – cfr. fls. 57 do processo instrutor em apenso aos autos;

5- Por ofício n.º 7696, de 10/02/2010, da EP - Estradas de Portugal, SA., foi remetida carta com A/R à sociedade “B…………, Lda.”, sob o Assunto: n/ notificação com referência PAC 818-DRLB/710/2009-EN 361-Km ……… lado esquerdo “(...) Em resposta à Exposição apresentada no âmbito do exercício do direito de audição prévia que deu entrada nesta Delegação Regional em 8 de Janeiro de 2009, vimos (...) face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos no nosso oficio nº 139210, de 2009/12/03 (...) notificadas para no prazo de 10 dias efectuarem o pagamento de € 9.536,10 (...)” – cfr. fls. 52 a 54 do processo instrutor em apenso aos autos;

6- Por ofício n.º 95378, de 09/12/2010, da EP - Estradas de Portugal, SA., foi remetida notificação ao mandatário da empresa B…………, Lda., com seguinte teor “Na sequência da nossa notificação de 10/02/2010, veio V. Ex.ª, na qualidade de mandatário da empresa B…………, Lda. alegar que a titularidade do alvará de licença do PAC818, localizado na EN 361 ao Km ……… - lado esquerdo pertence efectivamente a A…………, o qual já renunciou à gerência daquela empresa em Setembro de 2009. Analisados os documentos constantes nos autos confirma-se que, na verdade, o proprietário do terreno, do PAC e titular do alvará de licenciamento emitido por estes serviços é A…………, pelo que se decide arquivar o processo quanto à empresa “B…………, Lda.” – cfr. fls. 32 do processo instrutor em apenso aos autos;

7- Por ofício n.º 95381, de 09/12/2010, da EP - Estradas de Portugal, SA., foi remetida ao impugnante “notificação” para este se pronunciar sobre o projecto de decisão da E.P. Estradas de Portugal, S.A., sobre a liquidação da taxa pela ampliação do PAC, no valor de € 9.536,10, que resumidamente enuncia o seguinte: “(...) No âmbito da acção de fiscalização realizada em 2009/11/05, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais. (...) Verificou-se também, que o posto de abastecimento possui, à data da fiscalização, 10 mangueiras. Após consulta ao diploma de licença n.º 147/89, constatou-se que apenas foram licenciadas 3 mangueiras, pelo que ficam V. Ex.ªs notificados, nos termos do art. 10.º, n.º 1 al. c) do D.L. n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data da recepção da presente notificação proceder à legalização da ampliação do posto. (...) considerando que a ampliação do PAC encontra-se sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a al. l) do n.º 1 do art. 15.º do D.L. 13/71, de 23 de Janeiro (...) ficam igualmente notificados para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP-Estradas de Portugal, SA. da aplicação de taxas no valor de € 9.536,10 correspondente à taxa devida pela existência no PAC de mais sete mangueiras, calculada nos termos da al. l) do n.º 1 do art. 15.º do D.L. n.º 13/71, de 23 de Janeiro na redacção que lhe foi dada pelo D.L. 25/2004, de 24 de Janeiro. “ – cfr. fls. 29 e 30 do processo administrativo em apenso aos autos;

8- Em 13/12/2010, o aviso de recepção, a que se reporta o ponto anterior, foi assinado por “D…………” – cfr. fls. 28 do processo administrativo em apenso aos autos;

9- Em 16/09/2013, através do ofício EP.SAI/2013/70292, remetido por carta registada com A/R, veio a EP - Estradas de Portugal, SA., comunicar ao impugnante, o seguinte:

“Assunto: Liquidação de Taxas referentes ao posto de abastecimento de combustíveis localizado na EN 361 ao Km. ……… - lado esquerdo - Decisão Final”, o seguinte:

[Imagem]

D. L. n.º 25/2004, de 24 Janeiro

Mangueiras

(Un.)

Taxa

(€)

Total

(€)

Al. l) do n.º 1, art. 15.º - ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustíveis

7

1. 362,30

9. 536,10

TOTAL

9. 536,10

- cfr. fls. 12 a 13 do processo administrativo em apenso aos autos;

10- Em 29/10/2013, o aviso de recepção, a que se reporta o ponto anterior, foi assinado pelo impugnante – cfr. fls. 11 do processo administrativo em apenso aos autos;

11- Em 28/01/2014, deu entrada neste tribunal p.i. que consubstancia a presente impugnação – cfr. fls. 2 e ss. dos autos».

2. 2 DE DIREITO

2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

2.2.1. 1 A “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, a que sucedeu a ora Recorrente, tendo verificado no âmbito de uma acção de fiscalização que o Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) identificado nos autos e que estava licenciado para três mangueiras tinha dez mangueiras em funcionamento, liquidou ao ora Recorrido a taxa devida pela autorização ou licenciamento das sete mangueiras a mais, calculada nos termos da alínea l) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (ELI: data.dre.pt.), na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro (ELI: data.dre.pt.), que estipula: «1- Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: […] l) Pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível - (euro) 1362,30».

Tenha-se presente que, nos termos do art. 10.º, n.º 1, alínea c), do referido Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, dependia de autorização da “EP – Estradas de Portugal, S.A.” o «estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar» quando situados na margem das estradas nacionais.

2.2.1. 2 O ora Recorrido deduziu impugnação judicial contra essa liquidação, pedindo a sua anulação, com os seguintes fundamentos: “ilegitimidade passiva” do Impugnante – leia-se erro nos pressupostos de facto e de direito por errada aplicação das normas de incidência subjectiva da taxa quanto ao sujeito passivo da taxa – (arts. 22 a 28 da petição inicial e conclusão 1 aí formulada); caducidade do direito à liquidação da taxa (art. 29 da petição inicial e conclusão 3 aí formulada); prescrição da obrigação tributária correspondente às taxas cuja liquidação vem impugnada (arts. 30 e 31 da petição inicial e conclusões 3 e 4 aí formulada); preterição de formalidade legal por falta da notificação para o exercício do direito de audiência prévia à liquidação (32 a 34 da petição inicial e conclusão 2 aí formulada).

2.2.1. 3 A impugnação judicial foi decidida por sentença na qual se identificaram as questões a dirimir como sendo as seguintes:

«- Da (i)legitimidade do Impugnante no procedimento inspectivo;

- Do não exercício do direito de audição prévia, por não ter sido notificado;

- Da caducidade do direito à liquidação da taxa e da prescrição da sua cobrança;

- Da (i)legalidade da taxa cobrada por erro sobre os pressupostos».

Depois, mediante a invocação do critério do art. 124.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), a Juíza do Tribunal a quo começou a apreciação pela última questão enunciada, qual seja a «(i)legalidade da taxa cobrada por erro sobre os pressupostos».

A esse respeito e louvando-se no acórdão deste Supremo Tribunal de 18 de Outubro de 2017, proferido no processo com o n.º 1028/16 (Disponível em dgsi.pt.), considerou a sentença, em síntese, que, porque o Impugnante não solicitou o licenciamento e só este «desencadeia o mecanismo legal necessário para que passe a ser devida a taxa por ele, virtualidade não conferida à acção de fiscalização que verificou a existência de bombas em funcionamento sem que haja sido solicitado, previamente a essa instalação, a referida licença» e também porque «não há mecanismo legal que preveja que a E.P. Estradas de Portugal, SA. possa substituir-se ao contribuinte/impugnante na solicitação desse licenciamento», a liquidação é ilegal, sendo que «a entidade fiscalizadora, no âmbito da acção de fiscalização, apenas pode/deve levantar auto de notícia pela infracção de não ter sido solicitado o licenciamento para ampliação do posto de combustíveis, podendo o impugnante ser passível de lhe ser aplicada uma coima pela sua actuação ilegal por ausência de licenciamento correspondente» e já não «liquidar uma taxa por um licenciamento não solicitado».

Em consequência, anulou a liquidação impugnada e julgou «prejudicada a análise das demais questões».

2.2.1. 4 A “Infraestruturas de Portugal, S.A.” recorre da sentença para este Supremo Tribunal com fundamento em erro de julgamento.

Sustenta, em síntese, que a interpretação que a sentença fez do disposto no art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, no sentido de que não é permitida a liquidação oficiosa da taxa de licenciamento quando o sujeito passivo tenha em funcionamento no PAC mangueiras para as quais não requereu a pertinente licença, «é ilógico e viola, de modo flagrante, a unidade do sistema jurídico português», sendo que a «avaliação e formulação de um juízo sobre a possibilidade de legalização da ampliação do PAC é um dever da Administração independentemente de requerimento do interessado».

Invoca ainda a inconstitucionalidade da norma da alínea l) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, por violação do n.º 2 do art. 266.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), se interpretada no sentido que lhe foi conferido pela sentença recorrida.

2.2.1. 5 Antes do mais, diremos que embora a sentença tenha apreciado a questão da legalidade da liquidação com fundamento na impossibilidade da liquidação oficiosa da taxa em causa, a verdade é que o Impugnante nunca invocou a ilegalidade da liquidação com o fundamento de não ter requerido licença ou autorização para a ampliação do número de mangueiras do PAC. Lida a petição inicial, nela não encontramos factualidade que permita sustentar que o Impugnante invocou como fundamento do pedido de que seja anulada a liquidação da taxa a circunstância de não ter sido por ele requerido o licenciamento ou autorização para a ampliação do PAC ou de a “EP – Estradas de Portugal, S.A.” não poder liquidar oficiosamente essa taxa na sequência de acção de fiscalização.

Ou seja, de acordo com o que se decidiu no acórdão deste Supremo Tribunal de 3 de Junho de 2020, proferido no processo com o n.º 546/11.5BEBRG (Disponível em dgsi.pt.), poderia também aqui configurar-se a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, na medida em que o Tribunal Tributário de Lisboa conheceu de causa de pedir diversa das que foram invocadas e que não é do conhecimento oficioso.

Acontece, porém, que a nulidade por excesso de pronúncia não foi invocada pela Recorrente e não é do conhecimento oficioso (cf. art. 125.º do CPPT), motivo por que a não podemos declarar (Cf. JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, volume II, notas 6 e 12 ao art. 125.º, págs. 356/357 e 366/367, respectivamente.).

Assim, a questão que ora cumpre apreciar e decidir é, exclusivamente, a de saber se a sentença fez correcto julgamento quando decidiu que a “EP - Estradas de Portugal” – a que sucedeu a ora Recorrente – não podia efectuar a liquidação da taxa prevista na alínea l) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, sem que o sujeito passivo lhe tivesse solicitado o licenciamento para aumento do número de mangueiras do PAC. Dito de outo modo, se nas situações, como a sub judice, em que não é o particular que solicita o licenciamento à Administração tributária – no caso, a “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, nos termos do n.º 1 do art. 3.º da Lei Geral Tributária (LGT) –, mas é esta esta que verifica, no seguimento de uma acção de fiscalização, que o PAC está a funcionar com um número de mangueiras superior àquele para o qual está licenciado, pode liquidar oficiosamente a taxa de licenciamento prevista na alínea l) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

2.2. 2 DA ILEGALIDADE DA LIQUIDAÇÃO POR FALTA DE PEDIDO DE LICENCIAMENTO

Do que vimos de dizer resulta que a sentença anulou a liquidação com base na ilegalidade deste acto porque não tem subjacente pedido de licenciamento por parte do ora Recorrido e que a “EP – Estradas de Portugal, S.A.” não podia liquidar a taxa sem que lhe fosse formulado esse pedido.

Antes do mais, cumpre ter presente que o acórdão em que a sentença se louvou não tem existência na ordem jurídica – e já a não tinha à data em que foi proferida a sentença (26 de Novembro de 2020) –, pois foi anulado pelo acórdão deste Supremo Tribunal proferido nesse mesmo processo (com o n.º 1028/16) em 20 de Junho de 2018 (Disponível em dgsi.pt.).

Depois, diremos que a tese sustentada na sentença, salvo o devido respeito, não faz a melhor interpretação da lei. Vejamos:

Não vem questionado nos autos que estiveram a funcionar no PAC, antes e depois da acção de fiscalização, sete mangueiras que não estavam licenciadas e que o Impugnante, mesmo depois de notificado para o efeito, não requereu o licenciamento. Da factualidade provada nos autos extrai-se, com relevo para a questão a decidir, que o PAC estava a funcionar com dez mangueiras de abastecimento de combustíveis quando a pertinente licença apenas autorizava o funcionamento de três mangueiras; que, verificada essa situação em sede de fiscalização pela “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, esta notificou o ora Recorrido para regularizar a situação, designadamente para proceder à “legalização da ampliação do posto” (pedir o licenciamento dessas mangueiras a mais); que, não tendo o Impugnante pedido esse licenciamento, a “EP – Estradas de Portugal, S.A.” concedeu a autorização para a ampliação do número de mangueiras (de três para dez) e liquidou a taxa devida, nos termos do art. 10.º, n.º 1 alínea c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

Também não vem questionado nos autos que o aumento do número de mangueiras está dependente de licenciamento.

A questão que ora se coloca é apenas a de saber se essa taxa pode, ou não ser liquidada, se não houver pedido de licenciamento (rectius, pedido de ampliação do licenciamento já existente) por parte do sujeito passivo, apesar de estarem verificadas as condições que o obrigavam a efectuá-lo e de, antes e depois da acção de fiscalização que detectou a falta de licenciamento, se manterem a funcionar no PAC as sete mangueiras que não foram objecto de licença ou autorização.

A taxa de licenciamento tem a natureza de uma verdadeira taxa, pois constitui uma prestação pecuniária e coactiva, exigida por uma entidade pública como contrapartida de uma prestação administrativa, efectivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo (cf. art. 4.º, n.º 2, da LGT). Nos termos desta disposição legal, a prestação administrativa concreta, o serviço público prestado, em contrapartida da qual o respectivo beneficiário ou causador é tributado, pode traduzir-se «na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». No caso, podemos dizer que essa prestação é a autorização ou licença para o exercício de uma actividade que não é livre e, pelo contrário, se encontra juridicamente regulada; designadamente, e no que ora interessa, quando os PAC se situem na margem da estrada nacional, fica sujeita à observância e verificação de várias condições por parte da “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, a quem compete autorizar ou licenciar esses postos, o que exige, para além do mais, a fiscalização e controlo dos fluxos de trânsito que entram e saem nos postos de abastecimento de combustíveis, em ordem a assegurar as condições de segurança e circulação nas estradas.

Ora, esse poder-dever de fiscalização e controlo não é exercido exclusivamente mediante prévio pedido de autorização ou licenciamento; esse poder-dever de fiscalização das condições de segurança exerce-se relativamente a todos os PAC em funcionamento e não pode desligar-se do número de mangueiras aí em funcionamento, na medida em que exigências de fiscalização e controlo serão tanto maiores e exigirão tanto mais esforço da entidade pública encarregada dessas tarefas quanto mais saídas de combustível disponha cada posto, por força do consequente aumento do risco rodoviário.

Assim, salvo o devido respeito, não pode fazer-se depender a liquidação e exigência da taxa prevista no art. 15.º, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, do pedido de licenciamento, mas antes do efectivo número de bombas abastecedoras (mangueiras) existentes no PAC.

A não ser assim, ou seja, a admitir-se que só pudesse haver liquidação se o titular do PAC apresentasse o pedido de licenciamento, não só se poria em causa a natureza comutativa da taxa, permitindo que o causador e beneficiário da actividade desenvolvida pela entidade pública se eximisse ao pagamento da correspondente contrapartida, como também, tal como salientou a Recorrente, estaria a premiar-se, ou até a incentivar-se, o incumprimento do dever de pedir o licenciamento. Uma tal solução violaria, manifestamente, os princípios i) da legalidade tributária, designadamente na sua vertente de prevalência de lei, pois recai sobre a AT, não só o poder, mas também o dever de liquidar e cobrar os tributos [cf. art. 10.º, n.º 1, alínea a), do CPPT e arts. 8.º, n.º 2, alínea a), e 30.º, n.º 2, da LGT] –, ii) da oficiosidade do início do procedimento de liquidação quando «a entidade competente tome conhecimento de factos tributários não declarados pelo sujeito passivo e do suporte probatório necessário» (cf. art. 59.º, n.ºs 1 e 7, do CPPT) e iii) da igualdade (cf. art. 13.º da CRP) entre os operadores económicos titulares dos PAC (com uma manifesta distorção das regras da concorrência); tudo em violação dos princípios do procedimento tributário, tal como enumerados no art. 55.º da LGT.

Pelo que vimos de dizer, essa solução, adoptada pela sentença recorrida, mas que não foi sequer proposta pelo Impugnante, não pode ter sido querida pelo legislador.

Impõe-se, pois, revogar a sentença.

Revogada a sentença, devem os autos regressar ao Tribunal Tributário de Lisboa, a fim de aí serem apreciadas e decididas as questões suscitadas pelo Impugnante e que a sentença considerou prejudicadas, se a tal nada mais obstar.

2.2. 3 CONCLUSÃO

Consequentemente, o recurso será provido, formulando-se a seguinte conclusão:

Os princípios da legalidade tributária, da oficiosidade do procedimento de liquidação na ausência de declaração do sujeito passivo (cf. art. 59.º, n.ºs 1 e 7, do CPPT) e da igualdade impõem à “EP – Estradas de Portugal, S.A.” (entidade pública que, à data era a competente para o efeito) que proceda à liquidação oficiosa da taxa devida pelo licenciamento relativamente às mangueiras que, na sequência de acção de fiscalização, verifique que estão e se mantêm em funcionamento e que excedem o número das que se encontram licenciadas.

* * *

3. DECISÃO

Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar que os autos regressem à 1.ª instância, a fim de aí serem apreciadas e decididas as questões suscitadas pelo Impugnante, se a tal nada mais obstar.

Custas pelo Recorrido, que ficou vencido no recurso e que não suporta taxa de justiça neste Supremo Tribunal porque não contra-alegou [cf. art. 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi do art. 281.º do CPPT].

Assinado digitalmente pelo relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo art. 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, têm voto de conformidade com o presente acórdão os Conselheiros que integram a formação de julgamento.

Lisboa, 9 de Junho de 2021. - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes (relator) - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Paulo José Rodrigues Antunes.