IIFundamentação
De Facto
A matéria de facto julgada provada na decisão recorrida, não tendo sido impugnada, é aqui dada por integralmente reproduzida – cfr. art. 663.º, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA.
De Direito
Cumpre apreciar e decidir as seguintes questões:
i) Do erro de julgamento em que incorreu o tribunal a quo ao ter antecipado o julgamento da causa principal ao abrigo do art. 121.º do CPTA – cfr. conclusões de recurso constantes das alíneas A) a E).
Sobre a recorribilidade desta decisão, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha(1) em anotação ao art. 121.º do CPTA, expressam, de uma forma cristalina, que «(…) na redação introduzida pela revisão de 2015, o n.º 2 passou a referir-se apenas ao recurso da decisão final do processo principal, o que parece pressupor que será nesse recurso que, sendo caso disso, deverá ser invocado o eventual não preenchimento dos pressupostos de que, nos termos do n.º 1 deste artigo 121.º, depende a antecipação em sede cautelar do juízo sobre a causa principal.»
ii) Do erro de julgamento em que incorreu a sentença recorrida ao ter julgado procedente a ação, dando por verificado um erro quanto aos pressupostos de facto, em virtude de o reconhecimento da Organização de Produtores não ser, per si, condição suficiente para determinar o acesso automático aos apoios em causa, razão pela qual entende não ser essa a questão que releva, mas sim, a questão de a Organização de Produtores Requerente, ora Recorrida, ter incumprido com os critérios materialmente relevantes para o seu recebimento, nos termos do que entende ter sido evidenciado e provado tanto pela Comissão Europeia como pela IGAMAOT – cfr. conclusões de recurso constantes das alíneas F) a N).
Vejamos.
i) Do erro de Do erro de julgamento em que incorreu o tribunal a quo ao ter antecipado o julgamento da causa principal ao abrigo do art. 121.º do CPTA.
Por despacho de 09.04.2022, considerando estarem reunidos os requisitos necessários para o efeito, o tribunal a quo decidiu pela antecipação do juízo sobre a causa principal, nos termos e para os efeitos do art. 121.°, n.° 1, do CPTA.
Os presentes autos cautelares foram intentados pela AP…, ora Recorrida, contra o IFAP, ora Recorrente, peticionando a suspensão de eficácia do ato que lhe havia ordenado a reposição da quantia de €1.880.379,00 em 30 dias, por indevidamente recebido na Ajuda dos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, no âmbito dos programas operacionais de 2016, 2017 e 2018.
Dispõe este art. 121.°, sob a epígrafe «Decisão da causa principal», na redação aplicável ao caso em apreço, e que decorre do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02.10, o seguinte:
«1. Quando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo.»
Neste contexto, a convolação da tutela cautelar em tutela final, através da antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa, depende do preenchimento dos seguintes requisitos:
- (i)um requisito de natureza substantiva, que se divide, na verdade, em dois requisitos de verificação alternativa, e que se traduzem na «simplicidade do caso» ou na «urgência na sua resolução definitiva»; e
- (ii)um requisito de natureza processual, com duas vertentes de verificação cumulativa: a de que exista, já tenha sido intentado, o processo principal e, uma outra, que consiste na conclusão de que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para a decisão imediata da causa principal. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida, esta última vertente de natureza processual, deve ser aferida pelo tribunal «ouvidas as partes, e, portanto, uma vez consideradas as eventuais objecções por elas formuladas, o tribunal se sinta em condições de decidir a questão de fundo, por dispor de “todos os elementos necessários para o efeito"».(2)
É lógico que, diremos nós, a conclusão a tirar sobre a plenitude dos elementos que constam dos autos cautelares e da sua suficiência para a decisão imediata da causa principal, esteja intimamente ligada com aqueloutro requisito de natureza substantiva que se prende com a simplicidade da questão a decidir.
Se o juiz a quo considerar que a questão que tem para decidir é simples, evidente, mais facilmente concluirá que os autos cautelares contêm já todos os elementos que precisa para a decidir. Ao invés, se o juiz do processo se convencer da complexidade da questão de fundo, para poder avançar com este mecanismo de antecipação, será necessário que se verifique o segundo requisito substantivo, que faz apelo a uma particular urgência na resolução definitiva do caso.
Esta particular urgência, que não é uma qualquer urgência, resulta do elemento literal deste n.º 1 do art. 121.º, do CPTA, ao referir-se a uma «urgência na sua resolução definitiva» que «o justifique». Ou seja, não basta o interesse em agir cautelarmente, que motiva seja intentado e admitido o requerimento inicial para decretamento de uma providência cautelar, ao abrigo do art. 112.º do CPTA, e que se evidencia na necessidade de recorrer a juízo ao abrigo de um processo cautelar, e nem se basta com a verificação do periculum in mora previsto no art. 120.º do CPTA, enquanto requisito necessário ao decretamento da providência cautelar requerida. A urgência na resolução definitiva da causa prevista no art. 121.º do CPTA, exige que se esteja perante uma situação que a possa justificar. Esta urgência é, nestes termos, qualificada, porque mais exigente, pois ultrapassa o parâmetro de urgência do processo cautelar, no seio do qual este mecanismo será acionado.
Neste contexto, relembramos o que já escrevemos, embora sobre uma redação deste art. 121.º que já não resulta da atual letra da lei, mas que julgamos manter-se no seu espírito, e que se prendia, então(3)com «a expressão «não se compadecer com decretamento de uma simples providência cautelar» constante do artigo 121º, que (…) significa apenas, salvo melhor opinião, a insuficiência da tutela cautelar e não a sua impossibilidade.»
Ali, tal como agora, a necessidade de uma decisão de mérito urgente que possa justificar o recurso ao mecanismo previsto no art. 121.º do CPTA, resultará de um juízo de insuficiência da tutela cautelar, por esta se revelar intrinsecamente desadequada à composição, ainda que provisória, do litígio, pois que a resolução deste, sendo urgente – v. o que se disse supra sobre as duas situações de base da urgência que estão subjacente aos autos de natureza cautelar intentado (interesse em agir cautelarmente e alegação de periculum in mora) – acresce não se poder alcançar por outra via que não seja através de uma decisão de mérito.
É esta urgência de uma decisão de mérito, e afastada que esteja a aplicação da intimação prevista no art. 109.º do CPTA, que pode justificar a antecipação do juízo da causa principal ao abrigo do art. 121.º do CPTA.
Neste pressuposto, imperioso se torna concluir que o tribunal a quo errou no juízo que fez sobre a antecipação da causa principal – cfr. despacho de 09.04.2022, de fls. 928 e ss., ref. SITAF, cuja fundamentação agora se transcreve, para maior facilidade de exposição:
«(…) face à previsível delonga na prolação da sentença no processo principal e considerando os avultados montantes em causa, existe inegável urgência e interesse na resolução definitiva do litígio: sendo a providência cautelar decretada, e suspendendo-se os efeitos do ato em crise, caso a ação principal seja julgada improcedente poderá demonstrar- se (mais) difícil a devolução à Entidade Demandada das quantias recebidas pela Autora; inversamente, sendo a providência cautelar julgada improcedente, e, mantendo-se os efeitos do ato, a Autora será confrontada com a obrigação de devolução de valores recebidos desde 1 de janeiro de 2016, podendo tais circunstâncias acarretar, por si, graves consequências.(…)».
Ora, para fazer face à invocada «previsível delonga na prolação da sentença no processo principal», a decisão cautelar cumpre o seu inteiro propósito, pois que esta se destina, precisamente, a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo, ao particular que tenha provavelmente razão (4)– cfr. art. 112.º, n.º 1, do CPTA.
Assim como, a consideração dos «avultados montantes em causa», desacompanhada de quaisquer outros elementos, é absolutamente inócua para se concluir, como conclui o tribunal a quo, pela «inegável urgência e interesse na resolução definitiva do litígio», pois que será na decisão cautelar, precisamente, que se deverá atender aos prejuízos que possam decorrer para cada parte, do decretamento ou do não decretamento das providências requeridas - cfr. art. 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA.
Nestes termos, e face a todo o exposto, não pode este tribunal de recurso acompanhar a decisão proferida pelo tribunal a quo em sede do juízo de urgência na resolução definitiva do caso, enquanto justificação da antecipação do juízo sobre a causa principal.
Acresce, embora não tenha sido invocado na decisão recorrida, mas sendo este um requisito alternativo ao da urgência na resolução definitiva, considerarmos que, neste caso, também não se está perante uma situação em que a simplicidade da decisão a proferir possa justificar o recurso a este mecanismo de antecipação do juízo sobre causa principal e nem nos parece, atento o invocado pelo Recorrente, e resulta dos autos, que se possa concluir que estivessem reunidos todos os elementos necessários para o efeito.
E isto porque, embora resulte dos autos que na audiência para inquirição de testemunhas realizada em sede cautelar, as testemunhas do R., ora Recorrente, não foram ouvidas porque este não deu satisfação ao que havia sido determinado por despachos de 25.08.2021 e 23.09.2021, também é verdade que foi produzida prova «essencialmente quanto aos requisitos do “periculum in mora” e da “ponderação de interesses”»- cfr. despacho de 07.01.2022, a fls. 914, ref. SITAF.
O que dá razão ao Recorrente, quando alega a utilidade da audição das testemunhas que arrolou em sede de ação principal, «no que respeita a prestação de esclarecimentos sobre regime da ajuda, controlo e procedimentos desencadeados de recuperação (artºs 1º a 31º; 34º a 42º; 45º a 49º; 60º; 67º a 76º da Contestação). São ainda importantes ouvir no que toca à questão relevante da ação, nomeadamente, a questão da aprovação vs. não aprovação e relevância para efeitos, ou não, de pagamento de ajudas» - cfr. requerimento do Rquerido, ora Recorrente, junto aos autos principais – P. 1798/21.8BELSB – a que se faz referência no despacho recorrido.
Não obsta, não pode obstar, ao seu direito à prova em sede de ação principal, a circunstância de o Requerido ter, de alguma forma, prescindido da audição das suas testemunhas em sede cautelar.
Decorrendo, no caso em apreço, inclusivamente, da decisão recorrida, por remissão para o anterior despacho de 07.01.2022, que esta prova recaiu sobre o periculum in mora e sobre a ponderação de interesses, como era, aliás, seu pressuposto.
Acresce que, pese embora o tribunal a quo tenha elegido apenas um aspeto como determinante para a decisão da causa, por antecipação, a saber, a procedência do erro quanto aos pressupostos de facto, tendo-o materializado na circunstância de a decisão que havia reconhecido a Requerente, ora Recorrida, como Organização de Produtores, já não poder ser revogada – cfr. facto n.º 11 da matéria de facto supra – e daqui retirando uma situação de caso decidido administrativo, não atribuindo relevo ao alegado pelo Requerido IFAP, ora Recorrente, no sentido de se distinguir, por um lado, o ato de reconhecimento da Requerente, ora Recorrida, como Organização de Produtores e, por outro, os concretos fundamentos que motivam a decisão suspendenda, que embora convoquem aspetos que estão subjacentes àquele reconhecimento – que se estabilizou – também os convoca na perspetiva do pagamento e atribuição de fundos comunitários que ao Recorrente cumpre fiscalizar.
É redutor e, no nosso entender, errado, dizer-se que a falta de reconhecimento da Requerente, ora Recorrida, como Organização de Produtores, é o único fundamento que, no presente caso, fundamenta a reposição dos valores, pois que, na decisão suspendenda é expressamente dito que «o facto do ato revogatório do título de Organização de Produtores ter sido anulado não significa por si só que a Organização de Produtores passou a cumprir os requisitos legalmente estabelecidos para recebimento dos apoios comunitários, continuando a não dispor de controlo democrático em conformidade.» e que «o reconhecimento da Organização de Produtores não será, per si, condição suficiente para determinar o acesso automático a este apoio, mormente quando fica evidenciado e provado tanto pela Comissão Europeia como pela IGAMAOT que a Organização de Produtores incumpriu com os critérios materialmente relevantes para o seu recebimento.» - cfr. facto n.º 15, designadamente, pontos 6, 7, 8, 9, 10 - tendo sido elencadas as seguintes irregularidades apuradas – retiradas dos termos dos factos provados e dos respetivos documentos de suporte – cfr. facto n.º 15, ponto 3:
«> De acordo com as constatações da Comissão Europeia, no âmbito do inquérito citado, foi verificado que não se encontra devidamente assegurado o controlo democrático da organização de produtores (OP), decorrente de uma inadequada avaliação das relações entre os seus membros, facto que determinou a existência de participações de direitos de voto/capital que não satisfaziam o previsto no n.° 2 do art.° 4.°, nem os requisitos para a concessão de um período transitório ao abrigo do n.° 4 do art.° 25.°, ambos da Portaria n.° 169/2015 de 4 de junho, ou seja, não cumpriam o disposto na anterior Portaria n.° 1266/2008 de 5 de novembro, que estabeleceu as regras nacionais complementares de reconhecimento de organizações de produtores e de associações de organizações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas, previstos pelos Regulamentos (CE) n.°s 1234/2007, do Conselho, de 22 de Outubro, e 1580/2007, da Comissão, de 21 de Dezembro, e que revogou a Portaria n.° 210/2005, de 24 de Fevereiro.
> Foi então verificado que as detenções de capital da SO…, S.A. em vários membros da OP (SU.., S.A., S. A.-P. V. A. S.A e S. A. O. C., Ld.a), à data de apresentação do pedido de reconhecimento em 15/10/2015, incumpriam o art.° 3.° da referida Portaria n.° 1266/2008, dado que as participações de capital social, ou igual percentagem de direitos de voto, eram superiores a 33%, sem o devido acompanhamento de Valor da Produção Comercializada (VPC).
> Face a estas constatações e tendo em conta a gravidade dos incumprimentos detetados, a DGAGRI considerou que a OP AP.. – O. P. A. V. T. S.A. não era elegível para receber os inerentes fundos desde 01/01/2016.» (sublinhados nossos).
Razão pela qual a aparente simplicidade da questão, quando reconduzida, apenas, à manutenção, na ordem jurídica da decisão que havia reconhecido a Requerente, ora Recorrida, como Organização de Produtores, é precipitada, pois que, a decisão de inelegibilidade e de reposição de quantias, ora suspendenda, não só parte desse pressuposto – o de a Requerente, ora Recorrida ser uma Organização de Produtores reconhecida -, como é nessa qualidade que tal decisão sobre si recai – cfr. facto n.º 15, pontos 14 a 20.
Nestes termos, e por todos os fundamentos expostos, imperioso se torna revogar o despacho de 09.04.2022 que antecipou o juízo sobre a causa principal, pois que, pese embora se dê por verificado um dos requisitos de natureza adjetiva previstos no n.º 1, do art. 121.º, do CPTA - a prévia instauração do processo principal -, não secundamos que se verifique uma plena e capaz aquisição processual de todos os elementos necessários a uma imediata decisão da causa principal, assim como não se considera verificado qualquer um dos requisitos de natureza substantiva, pois que a questão a decidir, em todas as suas cambiantes, não é claramente simples e não ficou demonstrada a urgência na resolução definitiva do caso, que possa justificar a antecipação do juízo sobre a causa principal, ao abrigo do citado art. 121.º do CPTA.
Em virtude de ter sido realizada diligência de inquirição de testemunhas e não constando da matéria de facto provada qualquer facto sobre os aspetos sobre a qual recaiu - periculum in mora e ponderação de interesses -, impõe-se baixem os autos ao tribunal a quo, para que prossigam nessa instância para apreciação do mérito da presente ação cautelar, se a tal nada mais obstar.
