106/2007 - Tribunal Constitucional

Acordam no Tribunal Constitucional 1. O PARTIDO POPULAR CDS-PP recorre para o Tribunal Constitucional da deliberação de 3 de Outubro de 2006 da ENTIDADE DAS CONTAS E FINANCIAMENTOS POLÍTICOS que lhe aplicou a coima de 18 salários mínimos mensais nacionais (€ 6.946,20 – seis mil novecentos e quarenta e seis euros e vinte cêntimos), pedindo que seja declarada nula ou anulada. A decisão impugnada é do seguinte teor: DECISÃO DOS FACTOS A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos constatou que o Partido Popular não comunicou as acções de propaganda politica realizadas no decurso do ano de 2005, bem como os meios nelas utilizados que envolveram um custo superior a 1 salário mínimo mensal nacional, cujo cumprimento era devido até ao dia 31 de Maio de 2006. Nessa medida, procedeu-se ao levantamento de auto de notícia, no qual foram indicados os factos relativos à infracção, bem como a transcrição das normas jurídicas aplicáveis à situação - artigo 16º, n.ºs 2, 3 e 5 da Lei 2/2005, 10 Janeiro, e acessoriamente o nº 1 do artigo 26º da Lei 19/2003, 20 Junho. DO DIREITO 1) Entidade competente para o processamento da contra-ordenação e a aplicação da coima. É da competência da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, adiante designada por ECFP, a aplicação das sanções previstas na Lei Orgânica 2/2005, 10 Janeiro, ou seja, a aplicação das coimas aos mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista, primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores e partidos políticos, pelo incumprimento dos deveres de comunicação e de colaboração (artigos 46º, nº 2, e 47º da Lei 2/2005 referida). Das decisões da ECFP cabe recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional, em plenário (artigo 46º, nº 3, do mesmo diploma). II) As normas aplicáveis As matérias relativas ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais encontram expressão legal na Lei 19/2003, de 20 de Junho, e na Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro. Os mencionados diplomas legais entraram em vigor no início de 2005 e introduziram diversos aspectos inovadores comparativamente ao quadro legal anteriormente aplicável e que consistem, entre outros, na ampliação e reforço das atribuições da nova entidade fiscalizadora, no acréscimo de deveres e obrigações dos partidos e candidaturas, na introdução de novos comandos ao nível das receitas e despesas e num quadro sancionatório mais penalizador, prevendo, nalgumas situações, a pena de prisão. No actual regime do financiamento dos partidos e das campanhas está instituído o dever de comunicação de dados à ECFP. Conforme o disposto no artigo 16º da Lei Orgânica 2/2005, 10 Janeiro, os partidos políticos estão obrigados a comunicar à Entidade as acções de propaganda politica que realizem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo, até à data de entrega das contas dos partidos. Tal obrigação de comunicação de dados é independente da obrigação de prestação das contas e não se confunde com esta, quer ao nível das regras que regulam o seu cumprimento, quer ao nível da punição, em caso de incumprimento. Apesar de o prazo de cumprimento dessa obrigação se reportar ao limite do prazo para entrega das contas anuais dos partidos, a comunicação de dados em causa nos presentes autos é uma obrigação autónoma e, por isso, não integrada na prestação de contas. É pressuposto da vida de qualquer partido político realizar acções de propaganda política para atingir os seus fins próprios. Estamos a falar das actividades permanentes dos partidos políticos de difusão — nas suas variadas formas — dos programas partidários e das ideias e posições políticas com o objectivo último de manter a fidelidade dos seus filiados e apoiantes e de angariar a confiança dos indecisos e restante eleitorado. Em suma, trata-se de qualquer actividade que seja relevante para a formação ou determinação da consciência política de qualquer cidadão, distinguindo-se das actividades estritamente eleitorais, necessariamente efémeras. Se porventura não forem realizadas acções de propaganda política no seio da vida partidária, hipótese académica que se admite, ainda assim permanece uma obrigação declarativa de menção desse facto à ECFP, a entidade que tem a competência de valorar essa situação, de forma a evitar a instauração de processo de contra-ordenação. A violação do preceito acima referido constitui contra-ordenação punível nos termos do artigo 47º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Incumprimento dos deveres de comunicação e colaboração” e cujo teor é o seguinte: «1 - Os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que violem os deveres previstos nos artigos 15. e 16 são punidos com coima mínima no valor de 2 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 32 salários mínimos mensais nacionais. 2 - Os partidos políticos que cometam a infracção prevista n.º 1 são punidos com coima mínima no valor de 6 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 96 salários mínimos mensais nacionais.» (sublinhado nosso). DA DEFESA O Partido Popular foi regularmente notificado nos termos e para os efeitos do artigo 50º do DL 433/82, 27 de Outubro. Assim, em fase de audiência escrita, o Partido Popular pronunciou-se nos seguintes termos: «1. Todas as acções de propaganda efectuadas no decorrer do referido exercício foram realizadas no quadro das Campanhas Eleitorais 2. Não existiu fora daquele âmbito nenhuma outra actividade tipificada como acção política. 3. O CDS-PP procedeu no acto de apresentação de contas dos referidos processos eleitorais à elaboração de relações das respectivas acções políticas. 4. Este partido entendeu ter-se esgotado nos processos mencionados no ponto anterior a obrigatoriedade da entrega das respectivas acções políticas realizadas. Neste sentido, requer-se a consequente improcedência da contra-ordenação no entendimento de que foi observado o dever de comunicação ou a relevância do erro de interpretação do preceituado legal para efeitos de graduação da coima aplicável caso persista o entendimento de incumprimento.» FUNDAMENTAÇÃO — Análise jurídica O Partido Popular, em resposta à contra-ordenação, nega a existência de acções de propaganda política no decurso do ano de 2005. O fundamento invocado não isentava o Partido Popular de, em tempo, declarar esse facto à ECFP, de forma a cumprir a obrigação legal. Tal conduta de não observância é punida nos termos do nº 2 do artigo 47º da Lei Orgânica 2/2005, 10 Janeiro, como vimos, e no caso em concreto não existem causas que excluam a culpa do arguido e a ilicitude do facto. O arguido, ao actuar do modo descrito, agiu com dolo, pelo que a sua conduta é culposa, típica e ilícita, inserindo-se no tipo legal do nº 2 do artigo 47º mencionado. Preenchidos os requisitos legais determinantes da violação prevista na norma indicada, resta determinar a punição concreta, calculada em função da gravidade da contra‑ordenação, da culpa, da situação económica do agente e do beneficio económico que este retirou da prática da contra-ordenação, como dita o artigo 18º, n.º 1 do Regime Geral das Contra-Ordenações (DL 433/82, 27 de Outubro). É evidente que o arguido, com a sua conduta, violou interesses de ordem pública legalmente protegidos e impediu que a entidade fiscalizadora tivesse conhecimento, em devido tempo, das acções desenvolvidas. O arguido, com a sua defesa, não fez entrega de qualquer lista de acções de propaganda política, sendo que tal facto não abona a seu favor. CONCLUSÃO Atendendo à matéria factual apurada, julga-se o Partido Popular autor da contra‑ordenação prevista e punida no nº 2 do artigo 47º da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro. Ponderados os factores que devem ser atendidos, condena-se o Partido Popular no pagamento da coima de 18 salários mínimos mensais nacionais (€ 6946,20 — seis mil novecentos e quarenta e seis euros e vinte cêntimos). Esta decisão torna-se definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do artigo 59º do Decreto Lei 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei 244/95, de 14 de Setembro e pela Lei 109/2001, de 24 de Dezembro, e do artigo 46º, n.º 3, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro. 2. A alegação de recurso é do seguinte teor: Partido Popular CDS-PP, partido político, pessoa colectiva nº 501281436, com sede no Largo Adelino Amaro da Costa nº 5 em 1149-063 Lisboa, não se conformando com a deliberação de 03OUT2006 da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos que lhe aplicou a coima de 18 salários mínimos mensais nacionais (€ 6.946,20 - seis mil novecentos e quarenta e seis euros e vinte cêntimos) dela vem interpor recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional em plenário. Excelentíssimos Conselheiros do Tribunal Constitucional o partido popular CDS-PP apresenta as seguintes ALEGAÇÕES 1 - Ao instaurar a contra-ordenação, a Entidade recorrida apresentou como factos que constituem a infracção, apenas o seguinte: “Não observância do dever de comunicação de dados. Em sede de contas relativas ao ano de 2005, o Partido Popular não comunicou à Entidade das Contas as acções de propaganda política que realizaram no decurso do referido ano, bem como os meios nelas utilizados, que envolveram um custo superior a um salário mínimo, o que era obrigatório, impreterivelmente, até ao dia 31 de Maio de 2006”. 2 - Na sua Resposta o CDS-PP informou que todas as acções de propaganda efectuadas no decorrer do exercício de 2005, o foram no âmbito das Campanhas Eleitorais (e a elas se deu o devido cumprimento). 3 - Consequentemente que não realizou quaisquer outras acções de propaganda política (e muito menos envolvendo — cada uma — custo superior a um salário mínimo) nos termos previsto no artº. 16º n.º 2 da Lei 2/2005 de 10 de Janeiro. 4 - Respondeu, no desiderato de colaboração e do melhor entendimento com a Entidade apesar de a Nota de Culpa/Acusação da deliberação de 19JUL2006 da Entidade, não conter a indicação (data, lugar, valor, etc) duma só acção de propaganda (partidária) envolvendo (ou não) custo superior a um salário mínimo nacional. 5 - Além de que também não era indicado a prática de dolo em algum facto, conforme exigido no artº.8º do Regime de Contra-Ordenação (d. 1. 244/95 de 14 de Setembro). 6 - Foi pois com surpresa que se recebeu a notificação da deliberação de 03OUT2006 aplicando a coima sob recurso, onde sob a epígrafe “DOS FACTOS” apenas é dito que: “A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos constatou que o Partido Popular não comunicou as acções de propaganda política realizadas no decurso do ano de 2005, bem como os meios nelas utilizados que envolveram um custo superior a 1 salário mínimo mensal nacional, cujo cumprimento era devido até ao dia 31 de Maio de 2006”. 7 - Também aqui se continua sem a indicação duma só acção de propaganda política (local, data, valor etc) que haja sido realizada pelo CDS-PP durante o ano de 2005. 8 - E também aqui não são indicados os meios de prova que conduziram a tal afirmação, conforme exigido no artº 58º nº 1 do Regime das Contra-Ordenações (d. 1. 244/95 - 14 SET). 9 - Contudo entre os objectos da “acusação” e da “sanção” há uma ligeira nuance ou subtileza, pois que agora a Entidade diz que constatou: que o CDS-PP não comunicou as acções. 10 - Parecendo deixar em aberto que não sabe se o CDS-PP fez ou não fez acções de propaganda política, dando, outrossim, ênfase ao facto de não ter recebido qualquer comunicação. 11 - E isso torna-se patente na sua FUNDAMENTAÇÃO - Análise Jurídica quando escreve que:”O Partido Popular, em resposta à contra-ordenação, nega a existência de acções de propaganda política no decurso do ano de 2005”. 12 - Acrescentando, imediatamente que: “O fundamento invocado não isentava o Partido Popular de, em tempo (até 31MAI2006) declarar esse facto à ECFP, de forma a cumprir a obrigação legal”. 13 - Parece assim que a Entidade abandonou a acusação/afirmação de que o CDS-PP havia realizado durante 2005 acções de propaganda política de valor superior a 1 salário, para agora punir o CDS-PP pelo facto de não lhe ter comunicado até 31MAIO2006 que não fizera nenhuma acção (de valor superior a 1 salário). 14 - Mais afirmando que o CDS-PP ao não fazer tal comunicação agiu dolosamente 15 - Persiste assim nos presentes autos uma margem de dúvida. Se a Entidade acusa o CDS-PP de ter realizado acções de propaganda política envolvendo — cada uma — custos de valor superior a 1 salário, ou se apenas acusa pelo facto de o CDS-PP não lhe ter comunicado até 31MAIO2006 que não as fez. 16 - No primeiro caso a acusação está carente de quaisquer factos, não preenchendo minimamente os requisitos exigidos no artº.283 nº3 al. b) do Código do Processo Penal que manda conter na acusação: “A narração ainda que sintética, dos factos que fundamentam a aplicação ao arguido de uma pena ou medida de segurança, incluindo, se possível, o lugar, o tempo e a motivação da sua prática, o grau de participação que o agente neles teve e quaisquer circunstâncias relevantes para a determinação da sanção que lhes deve ser aplicada”. 17 - E se a acusação está ferida de nulidade, também a sanção o está, não só por isso mas também por não dar cumprimento ao disposto no artº.58º nº. 1 al. b), nº.2 al. b) e nº 3 al. a) e b) do Regime das Contra-Ordenações do d. 1. 244/95 de 14 de Setembro. Na verdade a sanção não contem: “A descrição dos factos imputados com a indicação das provas obtidas”; que “Em caso de impugnação judicial, o Tribunal pode decidir mediante audiência, caso o arguido e o Ministério Público não se oponham, mediante simples despacho; e as menções do prazo do pagamento da coima e da comunicação tempestiva da impossibilidade de pagamento. 18 - Se os autos se reconduzem à mera comunicação negativa de campanhas de propaganda política, como parece também extrair-se do parágrafo do capítulo: DIREITO - Normas Aplicáveis, onde diz que: “ainda assim permanece uma obrigação declarativa de menção desse facto à ECFP, a entidade que tem a competência de valorar essa situação, de forma a evitar a instauração do processo de contra-ordenação”; então a Entidade faz errada interpretação dos factos e errada aplicação da Lei, violando o disposto no artº. 16º nº 2 e 3 da lei 2/2005 de 10 de Janeiro, uma vez que ali dito é que: “Os partidos políticos estão também obrigados a comunicar à Entidade as demais acções de propaganda política que realizem, bem como os meios nelas utilizados que envolvam um custo superior a um salário mínimo”. 19 - Traduzindo - salvo a devida vénia - os partidos políticos não estão obrigados a comunicar que não fizeram acções, só estão obrigados a comunicar aquelas que fizeram envolvendo meios de custo superior a um salário mínimo. 20 - Segundo o artº. 15º da lei 2/200 5 de 10 de Janeiro a Entidade pode solicitar as informações e a colaboração necessárias. Se da análise das contas do partido surgisse alguma dúvida sobre a realização de qualquer acção podia ter perguntado ao partido. Não o fez. E para impôr uma regra ou obrigação que a lei não impõe nem prevê recorreu a elaboração dum processo de contra-ordenação, o que faz recear o pior do comportamento das pessoas que actualmente compõem a Entidade, no que concerne a excesso de zêlo. 21 - Acresce que a “sanção” está ferida de nulidade no recurso à figura do dolo porquanto ofende o disposto no artº.50º do Regime das contra-ordenações, uma vez que a acusação não deu a conhecer não só os factos objectivos, mas também aqueles que traduzem a imputação subjectiva da contra-ordenação. 22 - O expendido encontra cobertura legal no Assento nº 1/2003 do Supremo Tribunal de Justiça, publicado no D.R. 21 de 25 de Janeiro de 2003 segundo o qual, se a notificação ao arguido não lhe fornecer todos os elementos necessários para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão nas matérias de facto e de direito, o processo ficará doravante afectado de nulidade. 1º - A nota de culpa/acusação se tiver por objecto a não comunicação das acções de propaganda política realizadas pelo CDS-PP no decorrer do ano de 2005 envolvendo custos de valor superior a um salário mínimo, está ferida da nulidade prevista no artº.283º nº.3 al. b) do CPP por não conter a narração ainda que sintética dos factos, não indicando também do lugar, tempo e motivação da sua prática, nem a participação que o CDS-PP neles teve, tendo em vista a sua qualificação como dolosa, atento o disposto no artº.8º do d.l. 244/95 de 14SET. 2º - Se a nota de culpa/acusação tiver por objecto a mera falta da comunicação da não realização de acções de propaganda política está ferida de violação da lei no referente ao disposto no artº. 16º nº.2 e 3 da Lei 2/2005 de 10 de Janeiro. 3º - E qualquer que seja o sentido da aplicação da sanção/coima da deliberação de 03OUT2006 da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, sempre tal deliberação está ferida de nulidade inicial. 4º - Mais acrescendo que ela em si está igualmente ferida de nulidade por não cumprir com os pressupostos exigidos no artº.58º nº.1 al. b), nº.2 al. b) e nº.3 al. a) e b) do Regime das Contra-Ordenações do d.l. 5º - Sendo que sempre e em qualquer dos casos, o CDS-PP não infringiu o disposto no artº. 16º nº. 2 e 3 da Lei 2/2005 de 10 de Janeiro, pois que não realizou durante 2005 quaisquer acções de propaganda política envolvendo custos superiores a um salário mínimo nem a lei obriga a comunicar até 31MAIO2006 à Entidade que não as fez. 6º - Deve a deliberação de 03OUT2006 da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos ser declarada nula ou se melhor entendido revogada com todas as consequências legais. 3. O recurso foi remetido ao Tribunal Constitucional instruído pela Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos com fotocópias de parte do processo administrativo. Notificado para o efeito, o Ministério Público pronunciou-se nos seguintes termos: 1. Na sequência da aplicação de coima, em processo contra-ordenacional, pelo presidente da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, veio o Partido Popular interpor recurso para o Tribunal Constitucional. Tal recurso foi apresentado àquela Entidade que o enviou directamente para o Tribunal Constitucional. É este recurso que está agora em causa, oferecendo-se-nos abordar a propósito quatro questões: 2. A primeira tem que ver com o recurso e sua admissibilidade. Dispõe a Lei n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, no artigo 46º, nº 3 (vide, também, artigo 23º) que “Das decisões da Entidade previstas no nº 2 cabe recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional, em plenário”. Tendo sido aplicada urna coima, medida prevista no nº 2 do artigo 47º da supra citada Lei, segundo a fundamentação da Entidade, esta constitui a sanção que legitima, nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 46º da Lei 2/2005, a via recursal. 3. Uma segunda questão é relativa à tramitação do presente processo. Como já noutra ocasião se disse (Pº 60/06, 3ª Secção), o envio directo do recurso ao Tribunal Constitucional pressupõe o entendimento da não aplicação do artigo 62º do RGCO, o qual prevê a remessa prévia dos autos ao Ministério Público. Sendo aplicável ao presente Processo. Como é liminarmente admitido desde logo pela Entidade, o Regime Geral das Contra-Ordenações, exceptuando-se, evidentemente, normas especiais que disponham em contrário àquele, seria então aplicável a normatividade decorrente daquele preceito do Capítulo IV daquele Regime Geral, o que determinaria que o Processo, instruído com o recurso, fosse enviado para o Ministério Público, que o apresentaria ao juiz (leia-se, Tribunal Constitucional). 4. A terceira questão prende-se com o procedimento sancionador. Com efeito, nos termos da Lei 2/2005, de 10 de Janeiro, a competência para as decisões da Entidade é atribuída colegialmente a esta (vide artigos 12º e artigo 46º, números 2 e 3). Ora a decisão impugnada foi apenas subscrita pelo presidente da Entidade, sem mais. O que suscita reservas sobre o método adoptado quanto à aplicação da decisão, seja quanto à competência própria do presidente da Entidade, seja quanto à remissão implícita para Actas da Entidade sobre “os factores a ponderar” (vide “Conclusão” da Decisão) 5. Finalmente, sempre se dirá que a interpretação legal que é feita pela Entidade para sustentar a aplicação da coima não se nos afigura ter arrimo na letra e no espírito da lei. Para a Entidade, toda e qualquer acção de propaganda politica deve ser-lhe comunicada, porquanto “Se porventura não forem realizadas acções de propaganda politica no seio da vida partidária, hipótese académica que se admite, ainda assim permanece uma obrigação declarativa de menção desse facto à ECFP, a entidade que tem a competência de valorar essa situação, de forma a evitar a instauração de processo de contra-ordenação “. O facto imputado ao ora recorrente estaria coberto pela normatividade do artigo 16º, nº 2, da Lei 2/2005, de 10 de Janeiro, que dispõe:”Os partidos políticos estão também obrigados a comunicar à Entidade as demais acções de propaganda política que realizem, bem como os meios nela utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo”. Como bem se vê da leitura da norma, a obrigação só se verifica quando as acções “envolvam um custo superior a um salário mínimo”. Com efeito o último segmento da norma caracteriza as acções para efeitos de determinar a sua comunicação obrigatória. Não está em causa toda e qualquer acção, mas apenas a(s) que envolva(m) um certo valor. O que se pretende não é fiscalizar toda e qualquer acção propagandística mas a receita e despesa envolvidas, desprezando-se valores abaixo de certo valor. Este é, a nosso ver, o sentido da norma. 4. Consideram-se provados os seguintes factos: a) Em 19 de Julho de 2006, a ECFP deliberou aprovar sanções "a todos os Partidos Políticos por incumprimento do n.º 2 do art. 16 da Lei 19/2005" e enviar "auto de contra-ordenação a todos os Partidos Políticos, embora se admita que com base no contraditório se deva arquivar algum processo por cumprimento não detectado da ECFP" (fotocópia de certidão de fls. 29); b) Por ofício da ECFP de 20 de Julho de 2006 (fotocópia de fls. 19), foi remetida ao Partido Popular fotocópia do auto de notícia, com a indicação de que dispunha de 15 dias para se pronunciar sobre o mesmo, do qual consta o seguinte (fotocópias de fls. 19, 20 e 21): "Factos que constituem infracção: Não observância do dever de comunicação de dados. Em sede de contas relativas ao ano de 2005, o Partido Popular não comunicou à Entidade das Constas as acções de propaganda política que realizaram no decurso do referido ano, bem como os meios nelas utilizados, que envolveram um custo superior a um salário mínimo, o que era obrigatório, impreterivelmente, até ao dia 31 de Maio de 2006. (…) Por deliberação da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos de 19 de Julho de 2006 é instaurado o devido processo de contra-ordenação"; c) Em 3 de Agosto de 2006, Partido Popular apresentou a resposta cuja fotocópia consta de fls. 17; d) Em sessão de 12 de Setembro de 2006, a EFCP analisou a "metodologia de coimas a aplicar" no âmbito dos processo de contra-ordenação e definiu o critério de cálculo relativamente aos "Partidos Políticos cujas acções foram inventariadas pela ECFP e não comunicadas por estes", admitindo que a "tabela base" que definiu pudesse "sofrer pequenos ajustamentos (…)" (fotocópia de certidão de fls. 26 a 28); e) Em sessão de 19 de Setembro de 2006, foi deliberada "uma revisão a todos os partidos dada a falta de consistência adoptada nos vários critérios. Dessa forma foi repetido o exercício para todos os partidos com representação parlamentar, tendo-se decidido pela exclusão de um conjunto de acções, interrogação a serem estudadas para outras e assinalarem-se como acções de penalização outras ainda. Estudo completo e pormenorizado deveria depois ser refeito pela Luísa, para a realização de testes de consistência. Os restantes quatro partidos apresentam a seguinte estrutura de penas: Partido Popular ……………16 sm” (fotocópia de certidão de fls. 23); f) Na sessão de 3 de Outubro de 2006, "JMF apresentou os quadros finais, validados e rubricados por todos os elementos, na passada sexta-feira, a fim de saber se algum dos ilustres membros da entidade tinha alguma questão adicional a colocar. Em resumo o quadro final seria: Partido Popular – 18 Dados os quadros finais já terem sido sujeitos à concordância dos membros da Entidade (cf. rubricas datadas de 29 de Set.), foi pedido para reiterar a posição assumida. Todos os membros reiteraram a sua posição" (fotocópia de certidão de fls. 122); g) Por ofício de 4 de Outubro de 2006, o Partido Popular foi notificado "da decisão proferida por esta Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, reunida no dia 03 de Outubro do corrente ano" (cfr. ofício de fls. 11); h) Com esse ofício de 4 de Outubro de 2006 foi enviada ao Partido Popular a decisão, assinada pelo Presidente da ECFP, datada também de 4 de Outubro, de condenação do Partido Popular no pagamento da coima de 18 salários mínimos nacionais, que se encontra acima transcrita; i) O recurso interposto pelo Partido Popular deu entrada nos serviços da Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos a 25 de Outubro de 2006 (cfr. fls. 3). 5. Visa o Partido recorrente impugnar no Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 46º, n.ºs 2 e 3, e 47º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, a coima que lhe foi aplicada pela prática da infracção prevista no n.º 2 do artigo 47º, resultante da violação da obrigação constante do n.º 2 do artigo 16º da referida Lei Orgânica n.º 2/2005; resulta, com efeito, da decisão recorrida que mesmo sem ter realizado qualquer acção de propaganda política no ano de 2005, o Partido Popular não estaria dispensado de comunicar "esse facto" à ECFP. 6. O Tribunal já decidiu questão semelhante no seu acórdão n.º 104/2007 que se transcreve, e cuja doutrina aqui se acolhe. [...] III – O direito 6. A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos instaurou, contra o partido político recorrente, um processo de contra-ordenação, por violação do dever de comunicação das acções de propaganda política estabelecido pelo n.º 2 do artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, que veio a culminar numa decisão de admoestação, aplicada ao abrigo do disposto no artigo 51.º do Regime Geral das Contra-Ordenações. Como resulta da matéria de facto provada, essa decisão foi notificada ao recorrente como tendo sido tomada por aquele órgão colegial em reunião de 19 de Setembro de 2006, mas o que acompanhou a notificação foi um texto datado de 22 de Setembro de 2006 e assinado, apenas, pelo Presidente da Entidade. É desse acto, assim oficialmente comunicado, que vem interposto o presente recurso, ao abrigo do n.º 3 do artigo 46.º da referida Lei Orgânica n.º 2/2005. Antes de entrar na apreciação do mérito do recurso, na sequência do parecer do Ministério Público, importa ponderar: […] - Qual o regime de tramitação do recurso previsto no n.º 3 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. […] 6.2. Poderia […] colocar-se, na sequência do mesmo parecer do Ministério Público, o problema da determinação do regime de processamento do recurso, designadamente, saber se deve obedecer, com as necessárias adaptações, à tramitação regulada nos artigos 59.º e seguintes do RGCO, ou se continua aplicável aos recursos de decisões administrativas em matéria de ilícito de mera ordenação social para que o Tribunal Constitucional seja competente a previsão especial do artigo 102.º-C da LTC, numa interpretação actualista do preceito que o adapte às decisões da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos neste domínio. Sucede, porém, que a concreta evolução processual e a decisão que vai proferir-se quanto ao mérito do recurso tornam desnecessária uma resposta conclusiva quanto a esta matéria, porque nenhum acto deveria ser anulado ou praticado em consequência dessa opção, nem esta é susceptível de ter qualquer repercussão na aquisição do material de ponderação ou no sentido da decisão da causa que se prefigura. Com efeito, a eventual nulidade que pudesse suscitar-se, em decorrência de o processo não ter tido o encaminhamento previsto no artigo 62.º do RGCO (suposta a aplicabilidade deste regime, bem entendido), teria ficado sanada pelo “visto” inicial do Ministério Público, que assim teve oportunidade de se pronunciar quanto ao mérito nos termos sobreditos, atingindo-se o fim visado pela norma. A circunstância de a intervenção do Ministério Público ter ocorrido depois da distribuição não é susceptível de afectar os poderes dos sujeitos processuais no processo de contra-ordenação ou o exame e decisão da causa, pelo que se degrada em irregularidade irrelevante. É certo que a opção por um ou outro regime poderá reflectir-se no prazo de interposição do recurso (cfr. n.º 3 do artigo 59.º do RGCO e n.º 2 do artigo 102.º-C da LTC). Esse seria um dos seus aspectos mais gravosos. Porém, também quanto a essa questão a opção é, quanto à solução última do caso, irrelevante. Com efeito, a inobservância do prazo de 10 dias, previsto no n.º 2 do artigo 102.º-C da LTC sempre seria de julgar justificada, no caso concreto, considerando que à ambiguidade do quadro normativo se soma a informação da autoridade recorrida, prestada no cumprimento de um dever legal específico (alínea a) do n.º 2 do artigo 58.º do RGCO) de que a impugnação se fazia nos termos do artigo 59.º do RGCO, portanto no prazo de 20 dias estabelecido pelo n.º 3 deste preceito, que foi efectivamente respeitado. Na verdade, a situação agora em apreciação diferencia-se daquelas que foram consideradas nos Acórdãos n.º 380/2003, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Outubro de 2003, e 381/2003, in www.tribunalconstitucional.pt, num aspecto essencial para considerar que, no caso concreto, a apresentação do recurso no prazo de 10 dias não era exigível a um destinatário normalmente diligente do acto em causa, e que consiste na evidente ambiguidade do quadro normativo resultante desta opção interpretativa e a novidade da sua aplicação pelo Tribunal. Adopta-se, assim, uma solução que se insere na linha, por exemplo, do disposto no n.º 4 do artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ou no n.º 3 do artigo 198.º do Código de Processo Civil. 7. Isto posto, importaria passar à análise da questão colocada pelo recorrente e que consiste em determinar a extensão do dever de comunicação das acções de propaganda política estabelecido pelo n.º 2 do artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. Sucede, porém, que uma outra questão de conhecimento prioritário e oficioso se coloca, face aos termos em que a decisão recorrida se mostra praticada. A competência para aplicar coimas cabe à ECFP, enquanto órgão colegial (n.º 2 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005), em deliberação tomada, pelo menos, por dois votos favoráveis (artigo 12.º da mesma Lei). Sucede que, apesar de o ofício dirigido ao partido político recorrente identificar como objecto da notificação a "decisão proferida por esta Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos, reunida em plenário no dia 19 de Setembro do corrente ano", a realidade que os autos demonstram não corresponde a esta norma de competência. Com efeito, a decisão que acompanhou o ofício de notificação (fls. 9-13) é datada de 22 de Setembro de 2006 e mostra-se assinada, apenas, pelo Presidente da Entidade. Torna-se, pois, necessário interpretar esta actuação em ordem a determinar qual é o acto conclusivo do procedimento contra-ordenacional instaurado contra o PND com base no auto de notícia de 20 de Julho de 2006, o que há-de resultar do teor literal dos actos a interpretar, do seu tipo legal e da sequência procedimental em que surgem. Ora, como resulta da matéria de facto assente, não há correspondência entre a autoria efectiva do acto e os termos em que se pretendeu fazê-lo valer. A aplicação da admoestação é oficialmente imputada ao órgão colegial, mas a decisão foi efectivamente proferida pelo Presidente. Com efeito, é nesta decisão individual, e não na deliberação referida na acta da reunião de 19 de Setembro de 2006 (acta n.º 42), que se identifica o arguido, se descrevem os factos imputados, se examina a defesa apresentada, se determinam as normas aplicáveis e se procede à análise jurídica correspondente e se concluiu pela individualização da sanção, face à gravidade do ilícito e ao grau de culpa. É certo que da acta daquela reunião consta o seguinte: "Todos os partidos sem representação parlamentar serão admoestados". E que, tratando-se de órgão colegial que desenvolve funções materialmente administrativas, embora não integrando a Administração Pública em sentido próprio, na falta de regime especial, a deliberação pode ser documentada em acta, não sendo requisito de existência ou validade do acto que este se expresse em instrumento assinado por todos os membros que tomaram a deliberação (cfr. artigos 2.º, n.º 1, e 27.º do Código do Procedimento Administrativo). Designadamente, não são neste domínio aplicáveis supletivamente as regras de elaboração e assinatura da sentença em processo penal (artigo 372.º do CPP). A remissão efectuada pelo n.º 1 do artigo 41.º do RGCO para as normas de processo criminal, que se constituem genericamente em normas integradoras do processo contra-ordenacional, não significa que a resposta deva ser procurada nas normas e categorias de invalidade do Código de Processo Penal. Como se demonstrou no Acórdão n.º 50/2003, Diário da República, II Série, de 16 de Abril, é decorrência lógica da opção legislativa de atribuir às autoridades administrativas a competência para aplicação das coimas que, no silêncio da lei, as normas de organização e funcionamento dos órgãos administrativos, designadamente dos órgãos colegiais, tenham plena aplicação à decisão de aplicação de coimas. Seria, assim, admissível, por exemplo, que a decisão se consubstanciasse na aprovação pelo órgão colegial de uma proposta que satisfizesse os requisitos do artigo 58.º do RGCO, com mera documentação em acta dessa aprovação. Porém, tal manifestação de intenção punitiva não satisfaz as exigências da decisão individualizada do processo de contra-ordenação impostas pelo artigo 58.º do RGCO. Estes requisitos essenciais para o tipo de acto em causa só vieram a estar presentes na decisão que, três dias mais tarde, o Presidente individualmente subscreveu, embora vindo a apresentá-la ao recorrente como sendo a deliberação do órgão colegial. Não há naquela deliberação, sequer, a identificação dos partidos ou dos processos de contra-ordenação que individualmente lhes respeitam. Assim, não é possível, atendendo ao seu teor literal (“os partidos ... serão”) e ao seu tipo legal, interpretar esta deliberação de “admoestar” os partidos sem representação parlamentar como contendo já a decisão do procedimento de contra-ordenação relativamente ao Partido da Nova Democracia. Com isto não se nega, bem entendido, ser intenção da Entidade sancionar todos os partidos sem assento parlamentar com a medida de admoestação. Mas a intervenção do órgão colegial ficou pelos trabalhos preparatórios e pela apreciação genérica, não tendo havido, depois, a formação individualizada da vontade do órgão particularmente dirigida à apreciação do caso, como é imposto pelo artigo 58.º do RGCO. O que aparece como decisão conclusiva do processo de contra-ordenação instaurado contra o partido político recorrente, ainda que em correspondência com aquela intenção, é um acto elaborado apenas pelo seu Presidente, embora notificado como se fosse do órgão colegial e para valer como tal. 8. Importa, pois, saber qual a consequência deste vício. O artigo 58.º do RGCO dispõe sobre o conteúdo da “decisão condenatória” no processo de contra-ordenação, mas o diploma nada estabelece quanto aos termos procedimentais de formação e expressão da vontade dos órgãos colegiais, na hipótese de a decisão competir a um órgão deste tipo, pelo que lhe são aplicáveis as regras gerais do Código do Procedimento Administrativo. Regras que, na ausência de disciplina própria no respectivo diploma de organização e funcionamento, se aplicam à ECFP, uma vez que, embora não integrada na Administração Pública (artigo 2.º da Lei Orgânica n.º 2/2005), é um órgão do Estado que, ao menos no exercício desta competência, desenvolve funções materialmente administrativas (n.º 1, do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo). Ora, como dizem M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., pág. 146, “só há vontade orgânica quando haja vontade colegial subjacente: a vontade (pretensamente) imputada por qualquer um dos seus membros ao órgão colegial – incluindo aquele que o representa – só tem essa qualidade se tiver sido formada colegialmente. Caso contrário, não existe “vontade” do órgão e, portanto, não existe acto – ou é nulo”. Este elemento essencial do acto, “não se manifesta apenas na pluralidade de vontades, mas no próprio funcionamento do órgão: as deliberações são apreciadas e tomadas conjunta e presencialmente pelos membros do órgão colegial”. Assim, o facto de haver concordância entre a decisão tomada pelo Presidente em apreciação concreta do processo de contra-ordenação respeitante ao Partido da Nova Democracia e a manifestação de vontade anterior no sentido de sancionar todos os partidos sem representação parlamentar com “admoestação” não supre a falta de deliberação individualizada do órgão sobre este concreto processo. Deste modo, faltando-lhe um elemento essencial, o acto recorrido enferma de nulidade, nos termos do n.º 1 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo, base legal mais adequada à natureza do acto do que a subsunção do defeito de formação da vontade do órgão na alínea a) do n.º 1 do artigo 119.º do Código de Processo Penal, que seria a hipótese alternativa, mediante a equiparação da decisão aplicativa da sanção à sentença em processo penal. Com efeito, trata-se de infracção à disciplina respeitante ao regime geral de funcionamento e processo decisório do órgão, enquanto órgão administrativo, e não ao regime legal específico do procedimento de contra-ordenação, que é o domínio de aplicação subsidiária das normas do processo penal (artigo 41.º do RGCO). Em qualquer dos enquadramentos, é vício de conhecimento oficioso, pelo que o facto de não ter sido feito valer, seja pelo recorrente, seja pelo Ministério Público, não obsta a que o Tribunal conceda provimento ao recurso com este fundamento. Conclusão que, embora não obstando a que a que a ECFP venha a deliberar sobre a matéria do processo de contra-ordenação em causa, prejudica a apreciação das demais questões suscitadas. 7. Esta doutrina é transponível para o caso em apreço, não obstante a diferente sanção aplicada; na verdade, o vício de que enferma o acto impugnado é semelhante. Nestes termos, decide-se conceder provimento ao recurso, declarando nulo o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, 14 de Fevereiro de 2007 Carlos Pamplona de Oliveira Maria João Antunes Paulo Mota Pinto Maria Helena Brito Mário José de Araújo Torres Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Vítor Gomes Rui Manuel Moura Ramos Benjamim Rodrigues Bravo Serra Maria Fernanda Palma Gil Galvão Artur Maurício