422/2026 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 422/2026 Processo n.º 111/2026 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO Caixa Geral de Aposentações - CGA, como consta da decisão recorrida do Supremo Tribunal Administrativo (STA), « veio interpor recurso de REVISTA do Acórdão do TCA-Norte, proferido em 04.04.2025, que, no âmbito da ação administrativa interposta pela A./Recorrida A. […], negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, manteve a sentença proferida pelo TAF de Braga, que, em 08.11.2024, condenou a recorrente CGA a reconhecer a qualidade de subscritora à A./Recorrido devendo ser praticados todos os atos necessários a tal, mormente proceder à reinscrição da A. como subscritora da CGA, com efeitos a 13.09.2006». No STA, em 05.11.2025, foi proferida decisão da qual se extrai o trecho que seguidamente se transcreve: «[…] Nestes termos, transpondo para estes autos as conclusões a que se chegou no Acórdão ora transcrito (secundado, entretanto, por outros Acórdãos, de que são exemplo, os de 2 e 9 de outubro, in Procs. n.º 849/23.6BEPRT e n.º 610/24.0 BEBRG, respetivamente) e sem necessidade de mais considerações, em sintoma com as instâncias, cabe declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º n. os 1 e 2, da Lei 45/2024 , de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade (cfr. artigo 204.º da CRP), com base nos fundamentos que constam do Acórdão, de 15/7/2025, n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional, e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido. DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º n. os 1 e 2, da Lei 45/2024 , de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido. […]». 3. O Ministério Público (MP) apresentou então recurso (obrigatório) para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos que se seguem: «[…] O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido notificado do douto Acórdão de 05/11/2025, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo nos autos identificados em epígrafe, vem dele interpor Recurso Obrigatório para o Tribunal Constitucional, nos termos do preceituado nas disposições conjugadas do art. 280.º, n.ºs 1, alínea a), e n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, e dos arts. 71.º, 72.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, 75.º e 75.º-A, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional ( Lei n.º 28/82 , de 15/11, na sua atual redação). Sendo tal recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do art. 70.º, da citada Lei n.º 28/82 . E visa a apreciação da inconstitucionalidade das normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do art. 2.º , da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, cuja inaplicabilidade ao caso concreto foi declarada no Acórdão “por força da sua inconstitucionalidade (cfr. artigo 204.º da CRP), com base nos fundamentos que constam do Acórdão, de 15/7/2025, n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional”. Fundando-se, assim, o juízo inconstitucionalidade determinante da recusa de aplicação das citadas normas ao caso concreto na violação do artigo 2.º, da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito Democrático, na vertente da proteção da confiança e da segurança jurídica. Na interpretação segundo a qual “a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024”. […]». 4. No STA foi admitido o recurso de constitucionalidade, com efeito suspensivo. 5. Já no Tribunal Constitucional (TC), foram produzidas alegações pelo Ministério Público, concluídas pela seguinte forma: «1 - Na ausência de qualquer especificidade que induza a divergir do juízo alcançado, nomeadamente, nos Acórdãos n.º 1047/2025 e 1111/2025 deste Tribunal Constitucional, cabe reiterar aqui a nossa concordância com a jurisprudência que ali se reafirmou, julgando inconstitucional a norma extraída do artigo 2.º , n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido até 27 de dezembro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa». 6. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 7. O presente recurso foi interposto ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional ( Lei n.º 28/82 , de 15.11, na sua atual redação – LTC), segundo a qual « Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: a) Que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade». Ademais, trata-se de recurso obrigatório para o Ministério Público nos termos do n.º 3 do artigo 72.º da LTC. A decisão recorrida, como se constata e como o refere o recorrente, recusou a aplicação de uma norma por a considerar inconstituciona l, «declara[r]ndo a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º n. os 1 e 2, da Lei 45/2024 , de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade ». Por sua vez, essa mesma decisão entendeu mobilizar, como parâmetro do controlo da constitucionalidade que realizou, o « princípio [da proteção] da confiança». 8. Uma vez que se entende que estão reunidos todos os pressupostos para o conhecimento do objeto deste recurso, e passando de imediato a esse conhecimento, cabe desde já dar nota de que a questão de inconstitucionalidade aqui envolvida tem sido objeto de várias decisões proferidas por este Tribunal (como, por todos e para além de várias decisões sumárias de remissão para arestos anteriores, os Acórdãos n. os 1047/2025, 1110/2025, 1111/2025, 1185/2025, 238/2026 e 239/2026). Justamente, no Acórdão n.º 1047/2025 desta 1.ª Secção, em que a aqui signatária foi adjunta, foi decidido, por unanimidade, « Julgar inconstitucional a norma dos artigos 2.º , n. os 1 e 2, e 4.º , n.º 1, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se consideram aplicáveis a pessoal que haja constituído um novo vínculo de emprego público entre 1 de janeiro de 2006 e 27 de dezembro de 2024, por violação do princípio da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição» . Seguidamente, foram prolatados os Acórdãos n. os 238/2026 e 239/2026, também desta 1.ª Secção, em que se decidiu, unanimemente, no mesmo sentido. É verdade que que a mera existência de decisão anterior não determina necessariamente a adesão à mesma, cabendo ao relator avaliar se há razões para dissentir do juízo firmado na jurisprudência. Mas, como visto, a aqui relatora acompanhou a decisão proferida nos Acórdãos n. os 1047/2025, 238/2026 e 239/2026 desta 1.ª Secção. Prosseguindo, escreveu-se o seguinte, com plena aplicação a este recurso (mesmo não havendo total coincidência dos preceitos legais de onde foi retirada a interpretação normativa objeto desse recurso, mas sendo certo que, no fundo, os fundamentos aí expendidos – aí e noutras decisões do TC – são perfeitamente transponíveis e aplicáveis ao objeto do recurso em apreço), no Acórdão n.º 1047/2025: «[…] É, como se viu, justamente este o nosso caso, em que se estabilizou uma orientação jurisprudencial relativamente ao artigo 2.º , n.º 2, da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, cabendo, pois, aferir da legitimidade constitucional do artigo 2.º , n.º 2, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, nas suas vestes inovatórias, mas pretendendo aplicar-se em termos retroativos. Por maioria de razão, não chega a outro resultado quem entenda que «basta a verificação de que à norma interpretada na sua primitiva versão pudesse ter sido imputado pelos tribunais um sentido que, na sequência da norma interpretativa, ficou necessariamente excluído» (Acórdão n.º 267/2017, na esteira de jurisprudência alemã). Não se tratando de nenhuma das hipóteses de proibição constitucional expressa de retroatividade, importa mobilizar, na esteira de jurisprudência constitucional reiterada, o princípio da proteção da confiança. Sobre este princípio pode ler-se no Acórdão n.º 128/2009 o seguinte: “De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do “comportamento” estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção». Relativamente ao primeiro pressuposto, resulta efetivamente da fundamentação do Acórdão n.º 689/2025 que se está perante uma «afetação de expectativas» por força de «uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não po[diam] contar». Com efeito, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005 , de 29 de dezembro, foi sempre interpretado uniformemente pelos tribunais no sentido de que o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público, pelo que a solução adotada na nova lei – apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se se comprovar que esta é de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o sujeito está inserido e desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público – não poderia nunca ser inferida do texto original. Nota-se que, como exemplo de inexistência de proteção de confiança legítima, se menciona o caso em que o legislador se limita a acolher uma solução que corresponde à prática jurisprudencial vigente ( vd . Helmuth Schulze-Fielitz, “Artikel 20”, in Horst Dreier (Hg.) , Grundgesetz-Kommentar , Bd. 2, Art. 20-82 GG, 3.ª ed., Tübingen, Mohr Siebeck, 2015, n.º 160, com indicação de jurisprudência alemã). Ora, como se viu, a situação é precisamente a contrária à referida para afastar a censura da retroatividade da norma. Porém, cabe ainda mostrar que, como afirmado no Acórdão n.º 689/2025, o artigo 2.º , n. os 1 e 2, da Lei n.º 45/2025 , de 27 de dezembro, veio introduzir «uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública», ou seja, que se trata de uma afetação de expetativas «em sentido desfavorável». […]». U ma vez que o recorrente não aduz quaisquer argumentos novos que levem a rever a posição que vem sendo adotada por este Tribunal nesta matéria (em verdade, antes defende justamente a orientação jurisprudencial já consolidada), conclui-se que, pelos fundamentos expostos nos vários arestos citados, em particular no Acórdão n.º 1047/2025 – aos quais se adere e que aqui se dão por reproduzidos –, deve ser negado provimento ao recurso. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição , o artigo 2.º , n. os 1 e 2 da Lei n.º 45/2024 , de 27.12, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, e, em consequência, b) Negar provimento ao presente recurso de constitucionalidade. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 12 de maio de 2026 - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - João Carlos Loureiro - José João Abrantes