468/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 468/2018 Processo n.º 255/2018 3.ª Secção Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional RELATÓRIO Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em que é recorrente o MINISTÉRIO PÚBLICO e recorrido A., L.DA, foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (em seguida, «LTC»), em 23 de fevereiro de 2018, do despacho proferido por aquele Tribunal, em 21 de fevereiro de 2018, que recusou aplicar, com fundamento na sua inconstitucionalidade, a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, com fundamento em inconstitucionalidade material, por violação dos artigos 2.º, 16.º, 17.º, 18.º, 20.º, n.º 5, 32.º, n.º 2 e 10, todos da Constituição. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor: O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal vem, ao abrigo do disposto nas normas dos artigos 280°, n° 1, a), da CRP, 70°, n° 1, a), 72°, n° 1, a) e n° 3 da Lei 28/82, de 15/11 (Lei do Tribunal Constitucional), alterada pelas Leis 85/89, de 07/09 e 13-A/98, de 26/02, interpor recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional do despacho judicial proferido a 21/02/2018 que consta de fls. 246 a 256 dos autos, por via da qual o tribunal desaplicou a norma do artigo 67.°, n.º 5 dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde publicados em anexo ao DL 126/2014, de 22/08, por entender que a mesma viola as normas dos artigos 2°, 16°, 17°, 18°,20°, n° 5,32°, n° 2 e n° 10 da CRP.» Notificado para o efeito, o recorrente produziu alegações, concluindo nos termos seguintes: «1.º - Numa jurisprudência uniforme, o Tribunal Constitucional tem entendido que, sendo da competência reservada da Assembleia da República – ou do Governo se para tal habilitado – legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição), o Governo, dentro dos limites do regime geral e no exercício da sua competência legislativa concorrente, pode criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional. 2.º - Implicitamente, integra o regime geral das contraordenações, ter efeito suspensivo o recurso (impugnação judicial) interposto de decisão administrativa que aplique uma coima. 3.º - Assim, porque se trata de uma alteração substancial desse regime, só a Assembleia da República, ou o Governo se munido de uma autorização legislativa, poderia legislar no sentido de esse recurso ter, em regra, efeito devolutivo. 4.º Os Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS) foram aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição. 5.º Não servindo a Lei nº 67/2013, de credencial bastante, a norma do artigo 67º, nº 5, dos Estatutos, enquanto determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da ERS em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, é inconstitucional por violação do artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição. 6.º Quanto à inconstitucionalidade material, a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, enquanto determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da ERS em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para o impugnante, decorrente da execução da decisão, não viola as normas constitucionais referidas na decisão recorrida, não sendo, por isso, inconstitucional. 7.º Termos em que, ainda que com fundamentação diferente, deve ser negado provimento ao recurso.» 4. Apesar de para o efeito notificada, a recorrida não contra-alegou. Cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO 5. Tal como definido no respetivo requerimento de interposição, o objeto do recurso interposto nos presentes autos é integrado pela norma do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto (doravante, «EERS»). O preceito legal tem o seguinte teor: «Artigo 67.º Controlo pelo tribunal competente 1 - Cabe recurso das decisões proferidas pela ERS cuja irrecorribilidade não estiver expressamente prevista no presente decreto-lei. 2 - A ERS tem legitimidade para recorrer autonomamente de quaisquer sentenças e despachos que não sejam de mero expediente, incluindo os que versem sobre nulidades e outras questões prévias ou incidentais, ou sobre a aplicação de medidas cautelares. 3 - O Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão conhece com plena jurisdição dos recursos interpostos das decisões em que tenha sido fixada pela ERS uma coima ou uma sanção acessória, podendo reduzir ou aumentar a coima ou alterar a sanção acessória. 4 - As decisões da ERS que apliquem sanções mencionam o disposto na parte final do número anterior. 5 - O recurso tem efeito meramente devolutivo, podendo o recorrente, no caso de decisões que apliquem coimas ou outras sanções previstas na lei, requerer, ao interpor o recurso, que o mesmo tenha efeito suspensivo quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, ficando a atribuição desse efeito condicionada à efetiva prestação de caução no prazo fixado pelo tribunal. Interposto recurso da decisão final condenatória, a ERS remete os autos ao Ministério Público, no prazo de 30 dias úteis, não prorrogável, podendo juntar alegações e outros elementos ou informações que considere relevantes para a decisão da causa, bem como oferecer meios de prova, sem prejuízo do disposto no artigo 70º, do regime geral do ilícito de mera ordenação social. A ERS, o Ministério Público ou o arguido podem opor-se a que o tribunal decida por despacho, sem audiência de julgamento. A desistência da acusação pelo Ministério Público depende da concordância da ERS. O tribunal notifica a ERS da sentença, bem como de todos os despachos que não sejam de mero expediente. Se houver lugar a audiência de julgamento, o tribunal decide com base na prova realizada na audiência. A atividade da ERS de natureza administrativa fica sujeita à jurisdição administrativa, nos termos da respetiva legislação.» (destacado nosso) O recurso de constitucionalidade nos presentes autos é em tudo idêntico ao que deu origem à prolação do recentíssimo Acórdão n.º 394/2018, da 3.ª Secção do Tribunal Constitucional, cuja fundamentação se reproduz: «(…) [D]e acordo com o disposto no artigo 79.º-C da LTC, este Tribunal apenas se encontra cingido, do ponto de vista dos poderes de cognição, à norma cuja aplicação foi efetivamente afastada, e não também às normas ou princípios constitucionais em cuja violação tal afastamento concretamente se baseou. Nessa medida, nenhum obstáculo existe a que se comece por apreciar a constitucionalidade orgânica da norma que integra o objeto do presente recurso, tendo em conta a reserva de competência legislativa parlamentar estabelecida nas alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição Portuguesa. 6. Conforme notado já, a questão de constitucionalidade suscitada nos presentes autos tem como objeto o regime constante do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS, de acordo com o qual o recurso judicial das decisões da Entidade Reguladora da Saúde que apliquem coimas ou outras sanções tem, como regra, efeito meramente devolutivo, apenas excecionalmente se admitindo a atribuição de efeito suspensivo, mediante o preenchimento de dois pressupostos cumulativos: a prestação de caução em substituição da coima aplicada e a alegação e demonstração da existência de um prejuízo considerável para o impugnante decorrente da imediata execução da decisão. Tal como salientado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, os atuais EERS encontram as suas origens no encadeamento de dois diplomas distintos: por um lado, no Decreto-Lei n.º 127/2009, de 27 de maio (entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto), que procedeu à reestruturação da Entidade Reguladora da Saúde, definindo as suas atribuições, organização e funcionamento; e, por outro, na Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, que aprovou a lei-quadro das entidades reguladoras, impondo simultaneamente àquelas entidades a obrigação de, em conformidade com o disposto na alínea i) do seu artigo 3.º, aprovar e publicar os respetivos estatutos. Foi neste contexto que, conforme notado no Acórdão n.º 728/2017, proferido pela 3ª Secção, o Governo procedeu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição –que prevê a competência legislativa concorrencial do Governo em matéria não reservada à Assembleia da República –, à aprovação dos referidos EERS. Assim enquadrada, a questão da constitucionalidade orgânica da norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS foi apreciada já no referido aresto. Louvando-se de igual modo no disposto no artigo 79.º-C da LTC – que consente a formulação um juízo de inconstitucionalidade com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais distintos dos invocados pela instância recorrida –, o Tribunal decidiu, no referido Acórdão n.º 728/2017, julgar organicamente inconstitucional, por violação da norma de competência reservada da Assembleia da República consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS. Para assim concluir, o Tribunal considerou que a norma em causa, ao estabelecer, por regra, o efeito devolutivo da impugnação judicial, sujeitando a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o arguido sancionado, tem uma natureza restritiva de direitos, liberdades e garantias, na medida em que se projeta desvantajosamente sobre o princípio da presunção de inocência, constante do artigo 32.º, n.º 2, da Constituição. Depois de reafirmar o entendimento segundo o qual o princípio da presunção de inocência tem aplicação do domínio do direito contraordenacional (cf. Acórdão n.º 674/2016; na doutrina, entre outros, cf. Augusto Silva Dias, Direito das Contraordenações, Coimbra: Almedina, 2018, pp. 193 ss), o Tribunal concluiu, no aludido aresto, que o estabelecimento do efeito devolutivo como regra e a subordinação do efeito suspensivo do recurso à prestação de caução, associada à verificação de um prejuízo considerável, consubstancia uma compressão daquele princípio e, consequentemente, que a norma em apreciação, justamente por representar a restrição de uma garantia jusfundamental, dispõe sob matéria incluída no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não podendo ser por essa razão editada através de Decreto-Lei governamental não precedido de autorização parlamentar suficiente. A razão pela qual o Acórdão n.º 728/2017, ao invés do que sucedeu com os Acórdãos n.º 674/2016 e n.º 675/2016, se centrou na apreciação da constitucionalidade, não material mas orgânica, de uma solução normativa em tudo idêntica a qualquer uma daquelas que ali foram julgadas é facilmente explicável: uma vez que, tanto o Regulamento Sancionatório do Sector Energético, como o Novo Regime Jurídico da Concorrência, foram aprovados por leis emanadas da Assembleia da República — respetivamente, pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, e Lei n.º 19/2012, de 8 de maio —, o Tribunal não se confrontou, nos julgamentos realizados através dos Acórdãos n.º 674/2016, n.º 675/2016, com quaisquer dúvidas de constitucionalidade orgânica. Já o juízo a formular no âmbito dos presentes autos, tendo por objeto a norma do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS – integrada, conforme referido já, em Decreto-Lei governamental não precedido de autorização parlamentar suficiente –, não dispensa a prévia apreciação da validade orgânica da norma sindicada, apreciação essa cujo resultado não poderá deixar de passar pela reiteração da orientação firmada no Acórdão n.º 728/2017, de acordo com a qual a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º do EERS, com o sentido enunciado na decisão recorrida, é organicamente inconstitucional por violação do regime de competência reservada da Assembleia da República, constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. 7. Este não é, porém, o único fundamento para a inconstitucionalidade orgânica que atinge a norma sub judice. Conforme do respetivo texto resulta, o Decreto-Lei n.º 126/2014, que aprovou os EERS, foi editado ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013 e sob invocação da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, que atribuiu ao Governo, no exercício de funções legislativas, competência para «[f]azer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República». Ao estabelecer o efeito da impugnação judicial da decisão administrativa que aplica a coima, a norma sindicada inscreve-se no âmbito da modelação do processo contraordenacional instaurável em resultado das atribuições cometidas à Entidade Reguladora da Saúde, razão pela qual se deverá ponderar ainda a convocação, no presente caso, da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, segundo a qual é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o “[r]egime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo”. Aplicação que, a confirmar-se, permitiria divisar um segundo fundamento de inconstitucionalidade orgânica. Vejamos então. 8. Estando em causa a amplitude da autonomia legislativa do Governo no domínio contraordenacional, a questão a que cumpre responder, em face da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, consiste em determinar o âmbito do regime geral sujeito à reserva relativa da Assembleia da República. Em concreto, haverá que apurar se a reserva de competência abrange somente a disciplina do diploma geral — escapando-lhe, assim, a regulação dos processos contraordenacionais especiais — ou se as normas processuais contraordenacionais especiais (como as que estabelecem os efeitos à interposição de recurso) apenas são deixadas à competência concorrente do Governo e da Assembleia da República na estrita medida em que não divirjam do regime geral. A resposta a tal questão não suscita, hoje, particulares hesitações: quando a Constituição reserva ao Parlamento apenas o regime geral — conforme decorre da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição —, não apenas está a permitir a existência de «regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo» (cf. Gomes Canotilho/ Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, p. 325), como a colocar fora da reserva relativa da Assembleia da República a definição da concreta entidade administrativa à qual é cometida, em cada domínio, a competência para sancionar ilícitos contraordenacionais (cf. Acórdão n.º 237/2003). Ora, é justamente nesta ordem de ideias que o Tribunal Constitucional vem afirmando que o domínio de reserva da competência legislativa parlamentar é o da definição da natureza do litígio, do tipo de sanções e seus limites máximo e mínimo, bem como das regras gerais do processo (por exemplo, cf. Acórdãos n.º 74/95 e n.º 175/97), deixando-se à competência concorrente do Governo a definição de cada infração e a cominação da sanção respetiva. A criação de novos tipos de ilícito contraordenacional encontra-se suportada pela competência concorrencial do Governo, não transgredindo, portanto, em si mesma, a reserva de competência parlamentar (cf. Acórdãos n.º 56/84, n.º 158/92, n.º 578/2009, n.º 374/2013). Sintetizando tal orientação, prevalecente na jurisprudência constitucional em matéria de competência legislativa do Governo no domínio contraordenacional, escreveu-se no Acórdão n.º 274/2012 o seguinte: “Conforme dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social. Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt)”. 9. O conjunto das disposições legais que integra o Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro («RGCO»), não regula expressamente, pelo menos de forma exauriente, todos os aspetos relativos à disciplina aplicável ao processo contraordenacional. Por força das normas remissivas constantes do artigo 41.º do RGCO, são, nos termos aí previstos, subsidiariamente aplicáveis, quer à fase administrativa, quer à fase judicial do processo contraordenacional, as normas de direito processual penal (neste sentido, por exemplo, cf. Paulo Pinto de Albuquerque, Comentário do Regime-Geral das Contraordenações, Lisboa: Universidade Católica Portuguesa, 2011, p. 150; por todos, sobre o funcionamento da norma remissiva, cf. Frederico Costa Pinto, “Acesso de particulares a processos de contraordenação arquivados – Um estudo sobre o sentido e os limites da aplicação subsidiária do Direito Processual Penal ao processo de contraordenação”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, Vol. II, Coimbra: Almedina, 2002, pp. 616 ss). Apesar de o RGCO não estabelecer, através de norma expressa, o tipo de efeito – se devolutivo ou suspensivo – a atribuir às impugnações judiciais de decisões administrativas que apliquem coimas, daí não se segue, todavia, que tal aspeto do processo contraordenacional – mais concretamente, o efeito suspensivo-regra – não integre a disciplina que compõe aquele regime geral. Com efeito, ainda que a remissão constante do n.º 1 do artigo 41.º do RGCO — de acordo com a qual «sempre que o contrário não resulte [do referido] diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal — não constituísse base suficiente para ter por certo que o efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa se encontraria em qualquer caso assegurado, enquanto elemento conformador do regime geral aplicável ao processo contraordenacional, pela previsão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do Código de Processo Penal (doravante «CPP») — de acordo com a qual «[t]êm efeito suspensivo do processo [o]s recursos interpostos de decisões finais condenatórias» —, o certo é que o próprio RGCO, apesar de não conter nenhum preceito que estabeleça diretamente o efeito suspensivo-regra da impugnação judicial de decisão administrativa sancionatória, não deixa de o pressupor. De facto, outro não pode ser o sentido da previsão, quer da alínea a) do n.º 2 do artigo 58.º do RGCO – de acordo com a qual «[a] condenação se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada» – , quer ainda da alínea a) do respetivo n.º 3 – segundo a qual a decisão sancionatória proferida pela autoridade administrativa deverá conter «[a] ordem de pagamento da coima no prazo máximo de 10 dias após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão». De qualquer uma das referidas disposições – e, mais acentuadamente ainda, da concatenação de ambas – resulta, assim, que o efeito associado à impugnação judicial da decisão administrativa é, por força do próprio RGCO, em regra suspensivo. 10. Tendo-se concluído que a regra do efeito suspensivo do recurso se inclui no conteúdo material do RGCO – desde logo por constituir, conforme se viu, pressuposto necessário de certas das disposições contidas naquele Regime – , importa verificar em seguida se tal particular aspeto do processo contraordenacional integra a reserva relativa de competência da Assembleia da República fixada na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Segundo resulta da jurisprudência deste Tribunal, o domínio da reserva relativa de competência estabelecido na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição abrange, em matéria de trâmites processuais, as “grandes normas adjetivas” do processo contraordenacional (cf. Acórdãos n.º 56/84 e n.º 62/2003). Assim, aquilo que importa aqui, no essencial, determinar é se o regime relativo ao efeito do recurso judicial constitui um elemento integrante daquele núcleo cuja definição, por consubstanciar as grandes normas adjetivas do processo contraordenacional, integra a competência exclusiva da Assembleia da República. A resposta não pode deixar de ser afirmativa. Com efeito, sem prejuízo do vasto espetro de possibilidades deixadas à livre conformação governamental no âmbito da definição das “regras secundárias” do processo contraordenacional, é dado assente que as opções político-legislativas fundamentais subjacentes à definição da disciplina básica do regime jurídico aplicável àquele ramo do direito sancionatório não podem deixar de compreender as regras relativas ao regime recursório das decisões administrativas sancionatórias, regras essas que, dependendo do sentido em que vierem a ser conformadas, se projetarão (ou poderão projetar-se) desvantajosamente sobre várias normas de direitos fundamentais. Ora, a norma que fixa o tipo de efeito do recurso, ao interferir diretamente com modelação do processo respeitante à eficácia da impugnação judicial das decisões administrativas sancionatórias, consubstancia uma opção suficientemente estruturante e central do modelo de justiça contraordenacional para que não possa ter sido deixada à competência concorrencial entre o Governo e a Assembleia da República. Quando a Constituição estabeleceu a exclusividade da competência do Parlamento para estabelecer o regime geral das contraordenações “e o respetivo processo”, pretendeu assegurar que só a Assembleia definiria as garantias processuais do arguido naquele domínio sancionatório. Por esta razão, não cabe ao Governo, salvo se devidamente autorizado para o efeito, tomar uma opção político-legislativa que, tornando meramente devolutivo o efeito suspensivo-regra da impugnação judicial, permite que, no âmbito daquele específico procedimento contraordenacional em que se inscreve a norma sindicada, a sanção aplicada possa ser imediatamente executada, independentemente da impugnação em juízo da decisão que a aplicou. Trata-se, pois, de um domínio em que, à semelhança daquilo que o Tribunal Constitucional afirmou já quanto à criação de novos tipos de contraordenações e da fixação de molduras contraordenacionais, a competência do Governo se encontra circunscrita à criação de regimes processuais especiais que se encontrem em conformidade com o regime geral, não lhe competindo a fixação de normas adjetivas que, contendendo com aspetos estruturantes do regime geral, dele se apartem radicalmente. Neste sentido, não será por acaso que os demais desvios de idêntico sentido à regra estabelecida na alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do CPP, subsidiariamente aplicável ao processo contraordenacional por força dos artigos 44.º, n.º 1, e 74.º, n.º 4, do RGCO, constem, conforme se viu já, de lei formal, o que sucede não apenas com o Regulamento Sancionatório do Setor Energético e com Novo Regime Jurídico da Concorrência, como ainda – poderia acrescentar-se – com o Regime Processual Aplicável às Contraordenações Laborais e de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro (cf. artigo 35.º). Do mesmo modo, também no que ao Código da Estrada concerne (cf. artigos 186.º e 187.º), verifica-se que, quando o Decreto-lei n.º 44/2005, de 23 de fevereiro, alterou para meramente devolutivo o efeito-regra do recurso, fê-lo ao abrigo de lei de autorização legislativa (designadamente, a Lei n.º 53/2004, de 4 de novembro) que habilitava expressamente o Governo a produzir essa alteração (cf. alínea cc)). Posteriormente, o legislador voltou a reintroduzir a regra-geral do efeito suspensivo, alteração que foi introduzida pela Lei n.º 72/2013, de 3 de setembro. Por último, cabe notar que, mesmo para quem entenda não ser inteiramente claro que o regime relativo ao efeito do recurso judicial das decisões administrativas sancionatórias constitua matéria sob reserva relativa de competência da Assembleia da República nos termos previstos na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a conclusão a que se chegou sempre encontraria suficiente apoio no entendimento, sufragado já na jurisprudência deste Tribunal, segundo o qual, «na interpretação das normas constitucionais de competência legislativa do Parlamento deve preferir-se, se não uma interpretação extensiva, pelo menos uma interpretação não restritiva (Neste sentido, JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, pg. 518). Como dizem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3.º ed., pg. 663) “as dificuldades interpretativas em torno do âmbito de normas de competência devem solucionar-se recorrendo ao principio da conformidade funcional, completado pelo princípio da preminência legislativa da AR, como consequência do princípio da representação democrática”, preferindo-se nos casos de fronteira “o sentido mais favorável à reserva parlamentar de lei, por ser a mais conforme com a função constitucional da AR e com o primado da sua competência legislativa”» (Acórdão n.º 22/2009). 11. A inversão da regra-geral do efeito da impugnação judicial de decisões administrativas sancionatórias consubstancia uma alteração de um elemento basilar do regime geral aplicável ao processo contraordenacional e não uma mera reconformação de aspetos secundários ou contingenciais do mesmo, os quais, esses sim, se encontram ao alcance da competência legislativa do Governo. Quer isto significar que, por força da reserva relativa de competência imposta pela alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, somente a Assembleia da República ou excecionalmente o Governo, se munido de autorização parlamentar, se encontram constitucionalmente habilitados a criar uma norma com o conteúdo ínsito no n.º 5 do artigo 67.º dos EERS. Perscrutada a Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, constata-se, todavia, inexistir tal habilitação, não se divisando aí qualquer autorização, por mais genérica que seja, que delegue no Governo a necessária competência para inverter a regra do efeito devolutivo que integra o regime geral. Note-se, por último, que a competência própria do Governo para legislar em matéria contraordenacional, assim como a obrigatoriedade de o fazer respeitando o RGCO, abrange todo o regime, aí se incluindo, naturalmente, as normas de natureza processual, incluindo aquelas que regulam o processo na sua fase administrativa. Neste sentido aponta claramente a jurisprudência deste Tribunal, conforme pode comprovar-se, a título ilustrativo, pela síntese constante do Acórdão n.º 339/2008: “O artigo 181.º, do Código da Estrada, incluindo o seu n.º 4, regula o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória em matéria de contraordenações estradais, integrando, pois, o âmbito do direito processual contraordenacional. Na alínea d), do n.º 1, do artigo 165.º, da C.R.P., incluiu-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, o regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. (…) No artigo 58.º deste diploma enunciou-se o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória, nomeadamente a necessidade da mesma conter a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas (n.º 1, b)). Uma vez que esta exigência visa garantir os direitos de defesa do acoimado, designadamente a possibilidade efetiva de impugnação judicial da decisão administrativa, entende-se que tal norma se insere no mencionado regime geral, cuja competência legislativa está reservada à Assembleia da República, não podendo, pois, a mesma ser alterada por diploma emanado do Governo, sem autorização parlamentar (vide, neste sentido, o acima citado acórdão n.º 62/2003). Mas esta exigência de conteúdo não se estende à forma pela qual ela deve ser cumprida, desde que a forma escolhida não ponha em causa as finalidades visadas com essa exigência – a possibilidade do acoimado conhecer quais os factos por cuja prática lhe foi aplicada a coima e as respetivas provas. A fundamentação mencionada na alínea b), do n.º 1, deste artigo diz respeito “à descrição sumária dos factos, das provas e das circunstâncias relevantes para a decisão.” Esta forma de fundamentação da decisão administrativa de aplicação duma coima, no plano restrito da matéria de facto, continua a permitir que o acoimado tenha um conhecimento perfeito e completo dos factos e das provas que foram considerados para o condenar, uma vez que do auto de notícia devem constar “os factos que constituem a infração, o dia, a hora, o local e as circunstâncias em que foi cometida, o nome e a qualidade da autoridade que a presenciou, a identificação dos agentes da infração e, quando possível, de, pelo menos uma testemunha que possa depor sobre os factos”, (artigo 170.º, do C.E.), elementos que são notificados ao arguido para este apresentar a sua defesa perante a entidade administrativa competente para a aplicação da coima (artigo 175.º, do C.E.). (…) Assim, se o referido regime primário impõe que a decisão administrativa condenatória indique os factos e as provas que fundamentam a aplicação da coima, já a forma pela qual essa indicação pode ser feita, nomeadamente através de remissão para outra peça processual donde conste essa descrição (v.g., auto de notícia), escapa àquela normação primária, pelo que pode ser objeto de ato legislativo do Governo, sem necessidade de autorização da Assembleia da República (vide, neste sentido, o citado acórdão n.º 62/2003).” 12. Se dúvidas subsistissem quanto ao que se acaba de afirmar-se, bastaria rememorar o entendimento firmado pelo Tribunal no Acórdão n.º 345/87, que apreciou uma questão de constitucionalidade com contornos idênticos àquela que se suscita nos presentes autos, julgando inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, a norma constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de janeiro, na parte em que, como condição do seguimento dos recursos judiciais contra a aplicação de coimas, exigia o depósito prévio da coima a recorrentes que, por falta de meios, o não pudessem efetuar. Naquele aresto pode ler-se o seguinte: “4 - O regime substantivo e adjetivo dos ilícitos de mera ordenação social —instituído pela primeira vez, no nosso país, através do Decreto¬-Lei n.º 232/79, de 24 de julho — veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 411-A/79, como que em «ponto morto», isto é, sem possibilidade de aplicação direta e prática. Mais tarde, tal regime foi integralmente substituído pelo regime constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, presentemente em vigor. Nos artigos 59.º e seguintes deste último diploma governamental prevê-se a possibilidade de a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima por comportamento contraordenacional vir a ser judicialmente impugnada por recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área tenha sede essa mesma autoridade administrativa (idêntica era a solução consagrada no Decreto-Lei n.º 232/79, em cujo relatório expressamente se reconhecia que, após algumas hesitações, e em prejuízo da competência como que natural dos tribunais administrativos nesta área, se acabara por decidir atribuir aos tribunais comuns a competência para conhecer de tais recursos). Ora, no capítulo IV do Decreto-Lei n.º 433/82, sujeito à epígrafe «Recurso e processo judiciais», apenas se exige, com vista ao seguimento de um qualquer recurso desta espécie, que o arguido por si, ou por intermédio de defensor, o apresente por escrito à autoridade administrativa que tenha aplicado a coima, no prazo de cinco dias após o seu conhecimento da decisão, e que, logo no requerimento de interposição de recurso, alegue e conclua sumariamente (cf., em especial o artigo 59.º, n.os 2 e 3). Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.º 433/82. O n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, que impõe ao arguido o ónus de preliminarmente depositar o quantum da coima — alterou assim, ainda que apenas para um particular leque de ilícitos de mera ordenação social, e radicalmente, o regime geral de impugnação das decisões administrativas aplicativas de coimas. 5 — Com esta modificação, embora só sectorial, desse regime geral, entrou o Governo, na realidade, e como de seguida se vai ver, na área de reserva legislativa parlamentar. Já antes da revisão constitucional, quando a situação, ao nível da CRP, não era em absoluto líquida, teve o Executivo o cuidado, para editar o Decreto-Lei n.º 433/82, de se munir antecipadamente de uma autorização legislativa, da autorização constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, de 23 de agosto. Depois da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, tudo ficou claro nesse domínio, e o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP passou a dispor, expressamente, que competia em exclusivo à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do processo relativo aos ilícitos de mera ordenação social. Nesse regime processual geral — o ingenium da lei proíbe mesmo outra interpretação — não podem deixar de estar compreendidas as regras onde se compendiem os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coima, já que em causa está então um ponto crucial de tal regime (cf. o artigo 268.º, n.º 3, da CRP, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer atos administrativos definitivos e executórios). Nesta perspetiva, é evidente que o apontado desvio ao regime geral do processo contraordenacional, desvio constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, se traduziu numa intromissão ilícita do Executivo na área que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, desde a revisão constitucional, vinha guardando para a Assembleia da República. Como em certa medida flui do discurso antecedente, a competência legislativa do Governo comporta um espaço interior (em que atua por direito próprio) e um espaço exterior (em que atua por delegação da Assembleia da República). In casu, todavia, o Executivo exercitou a sua competência nesse espaço exterior, mas sem que se verificasse a condição de que dependia a legitimidade de tal exercício: a autorização parlamentar. É exato que formalmente o Decreto-Lei n.º 21/85 foi emitido pelo Governo no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13 de julho. Contudo, não se prevendo em tal autorização a possibilidade de alteração, em qualquer grau, do regime geral do processo contraordenacional, de concluir é, em última instância, que o Governo, em níveis substanciais, e pelo que se reporta à norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, agiu a descoberto (tanto monta a não invocação de autorização legislativa, como a invocação de autorização que não cobre o instituto sobre o qual se legisla). A inconstitucionalidade orgânica de toda a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 — e já não só do segmento normativo realmente desaplicado — é assim incontestável.” Em síntese: de forma estável e reiterada, tem este Tribunal entendido que, cabendo na competência reservada da Assembleia da República — ou excecionalmente do Governo, caso para tal lhe seja especificamente concedida habilitação — legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição), tem permissão o Governo para, no exercício da sua competência legislativa concorrente e sem com isso extravasar os limites do regime, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e modelar regras secundárias do processo contraordenacional. Uma vez que, conforme apontado já, a regra do efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória integra, como um dos seus elementos essenciais, o regime geral das contraordenações, a inversão operada pela norma sindicada não pode deixar de constituir uma alteração substancial daquele regime, pelo que somente a Assembleia da República (ou excecionalmente ao Governo, desde que munido de uma autorização legislativa suficiente), teria competência para a editar. Pese embora o Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, que aprovou o EERS, tenha sido aprovado ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o certo é que, não constituindo a Lei n.º 67/2013 credencial normativa bastante para o efeito, será forçoso concluir que a norma do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS, com o sentido aplicado pelo Tribunal a quo, é também organicamente inconstitucional por violação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.» Reitera-se, nos presentes autos, o juízo de que a norma que integra o objeto do presente recurso é inconstitucional, por violação das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. DECISÃO Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, com o sentido de que o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processos contraordenacionais tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução da decisão, por violação das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição; e, em consequência, b) Julgar improcedente o recurso interposto pelo recorrente confirmando-se a decisão recorrida, ainda que com fundamentação diversa, nos termos constantes na parte final do artigo 79.º-C da LTC. Sem custas judiciais, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 3 de outubro de 2018 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração) - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers DECLARAÇÃO DE VOTO Acompanha-se o julgamento de inconstitucionalidade orgânica da norma sindicada constante da alínea a) da Decisão (e respetiva fundamentação, na parte em que reitera os n.ºs 7 a 12 do Acórdão n.º 394/2018) com fundamento apenas na violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, nos termos da declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 394/2018. Maria José Rangel de Mesquita