324/2001 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 324/2001 Processo n.º 95/DPR Plenário ACTA Aos quatro de Julho de dois mil e um, achando-se presentes o Exm.º Conselheiro Presidente José Manuel Moreira Cardoso da Costa e os Ex.mos Conselheiros Aberto Manuel Tavares da Costa, José Manuel Bravo Serra, Luís Nunes de Almeida, Messias Bento, Artur Maurício, Paulo Mota Pinto, José de Sousa e Brito, Guilherme da Fonseca, Vítor Nunes de Almeida, Maria Fernanda Palma, Maria Helena de Brito e Maria dos Prazeres Beleza, foram trazidos à conferência os presentes autos, organizados nos termos e para os efeitos do disposto no nº 2 do artigo 109º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei nº 88/95, de 1 de Setembro. Após debate e votação, foi pelo Ex.mo Presidente ditado o seguinte ACÓRDÃO N° 324/01 I. Relatório . 1. Tendo em conta as alterações introduzidas na Lei n° 4/83, de 2 de Abril, pela Lei n° 25/95, de 18 de Agosto, e no seguimento delas, o Presidente do Tribunal de Contas, Conselheiro A., veio oportunamente comunicar que fora entendimento do Gabinete de Estudos da Direcção-Geral desse Tribunal - expresso em parecer que juntou não estarem os Juízes do mesmo Tribunal abrangidos pelo âmbito de aplicação daquela Lei, com as referidas alterações. Admitindo, no entanto, que outro pudesse ser o entendimento do Tribunal Constitucional sobre a questão, solicitou que esta fosse esclarecida, "quer relativamente aos Magistrados que já se encontravam em funções à data da entrada em vigor da Lei n° 25/95, quer aos que iniciaram funções posteriormente", Magistrados cuja relação nominal também juntou. 2. Afigurando-se pertinente, na verdade, a dúvida sobre se o dever de declaração de património e rendimentos estabelecido pela Lei nº 4/83 passou a abranger, na versão que a este diploma foi dada pela Lei nº 25/95, os Juízes do Tribunal de Contas, e, portanto os Magistrados (todos ou alguns) concretamente indicados na relação nominal antes mencionada, cumpre esclarecer e decidir a questão, nos termos do disposto no artigo 109º, n° 2, da Lei do Tribunal Constitucional - o que passa a fazer-se. Fundamentos . 3. No elenco de cargos, constante do artigo 4° da Lei nº 2/83, na redacção da Lei nº 25/95, cujos titulares ficaram adstritos a-apresentar as declarações previstas nos artigos 1º e 2° do diploma, na mesma redacção, não se acham expressamente incluídos os Juízes do Tribunal de Contas - como, de resto, o não estão quaisquer outros juízes, com excepção dos do Tribunal Constitucional. Pareceria, assim, que - ao contrário do que antes se disse - nada justificaria a dúvida sobre a não sujeição a tal dever dos Magistrados em causa. Simplesmente, entre os titulares de cargos que integram o mencionado elenco estão os membros dos órgãos constitucionais e os membros das entidades públicas independentes previstas na Constituição e na lei [alínea l) do n° 1 do citado artigo 4º]. Ora, não será que os Juízes do Tribunal de Contas acabam, afinal, por ser abrangidos por esta cláusula integradora do âmbito subjectivo de aplicação da Lei nº 4/83? Decerto, não cabe incluir o Tribunal de Contas entre as “entidades públicas independentes” referidas no preceito citado - já que tal conceito (cujo significado se vai sedimentando na dogmática e na terminologia juspublicística) há-de reportar-se, necessariamente, a entidades (as quais poderão mesmo ter uma sede tão-só legal) que se situam para além já do quadro organizatório-institucional básico do Estado, quadro esse de que o Tribunal de Contas evidentemente faz parte. Mas, se assim é quanto à categoria das entidades independentes, já não deverá entender-se diversamente quanto à dos “órgãos constitucionais”- vale por dizer, não é então o Tribunal de Contas, de todo o modo, um “órgão constitucional”? 4. A resposta à pergunta acabada de formular não poderia deixar de ser afirmativa, tomada a expressão “órgãos constitucionais” num ou até em mais do que um dos sentidos que ela é susceptível de receber, ao menos literalmente: assim, se a mesma expressão fosse entendida como pretendendo abranger todo e qualquer órgão previsto e definido pela Constituição, ou então, ao menos, alguns desses órgãos, maxime os “órgãos de soberania”. Não é em nenhum destes sentidos, porém, que a alínea do n° 1 do artigo 4° da Lei n° 4/83 passou a referir os “órgãos constitucionais”. E isso, porque, de um lado, nas alíneas anteriores e seguintes do mesmo nº 1 se enumera, desde logo, toda uma série de titulares de órgãos previstos na Constituição, mas, sobretudo, de órgãos de soberania, que ficam sujeitos à disciplina da lei; e, de outro lado, manifestamente não se concebeu a alínea em causa como uma cláusula “residual” (destinada a abranger os titulares de outros órgãos daquela natureza), como ela o seria, se, por exemplo, se referisse aos membros dos “ restantes órgãos constitucionais” . Ou seja: a lei (o dito n° 1 do artigo 4°) começa por enunciar um conjunto de titulares de órgãos de soberania que ficam adstritos aos deveres de declaração nela previstos; e, depois, sujeita ainda aos mesmos deveres um conjunto de titulares de outros órgãos (quer previstos ou referidos pela Constituição, quer não, ou não necessariamente), entre os quais os dos que designa por "órgãos constitucionais". Ora, num tal contexto, claro que este último conceito ou categoria assume um sentido próprio e específico, e seguramente não abrange na sua extensão os "órgãos de soberania". Consequentemente, sendo o Tribunal de Contas um órgão de soberania, ao mesmo título de qualquer tribunal (cfr. artigos 202°, nº 1, e 209º, nº 1, da Constituição), não poderá ele considerar-se abrangido pela referência aos "órgãos constitucionais", feita pela alínea l) do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 4/83. Nem ele, nem - pode e deve acrescentar-se - qualquer outro tribunal. 5. Sublinhe-se, entretanto, que, assim sendo, no tocante aos titulares dos órgãos de soberania que são os tribunais, ou seja, no tocante aos juízes, enquanto tais, só os do Tribunal Constitucional estão sujeitos às obrigações da Lei nº 4/83 - mas, isso, por força da sua inclusão expressa na alínea g) do nº 1 do artigo 4° desse diploma. (O que é uma singularidade - pode registar-se - que, não sendo naturalmente forçosa, não deixa de ter paralelo com o seu tratamento constitucional muito específico, enquanto órgão judiciário de soberania). A conclusão já resulta, como se vê, do que precede. Mas é de toda a vantagem acrescentar que ela é corroborada amplamente - como também não deixou de mostrar-se no parecer do Gabinete de Estudos da Direcção-Geral do Tribunal de Contas atrás referido - pela história dos processos legislativos, tendo por objecto a definição do regime de controlo da riqueza e rendimentos dos titulares de cargos políticos e equiparados, que sucessivamente ocorreram, desde a versão original da Lei n° 4/83. Com efeito, logo aquando da aprovação desta foi expressamente discutida e rejeitada a inclusão de outros quaisquer juízes (mesmo tão-só dos Presidentes do Supremo Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas, ou ainda do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo), para além dos do Tribunal Constitucional, no âmbito da lei (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 40, de 28 de Janeiro de 1983, p.1365 ss.); posteriormente, numa primeira tentativa de alteração dessa lei, que se consubstanciou no Decreto da Assembleia da República nº 174/VI[cfr. Diário cit., II Série A, nºs 53 e 55, de 14 e 16 de Julho de 1994, p. 942 (32) s. e 957 s., respectivamente], a Assembleia da República propôs-se mudar de orientação, sujeitando todos os juízes ao dever de declaração do património e rendimentos; só que, em consequência de vicissitudes várias (veto político do Presidente da República, primeiro; e veto por inconstitucionalidade da sua nova versão, do Decreto n° 185/VI, na sequência do Acórdão n° 55/95, deste Tribunal, depois), esse diploma parlamentar nunca chegou a converter-se em lei (cfr., por último, Diário, cit., I Série, nº 61, de 6 de abril de 1995, p. 2057 s.); e quando, ainda em 1995, mas já na base de novas iniciativas legislativas, que culminaram na Lei nº 25/95, a Assembleia da República, retomou a matéria, regressou, de modo manifestamente intencional, à orientação primitiva, tendo inclusivamente, mas apenas, “hesitado” em continuar a sujeitar ao regime legal em causa os próprios juízes do Tribunal Constitucional (cfr. Diário da Assembleia da República, II-Série A, nº 43, de 18 de Maio de 1995, p. 668 ss. e 690 ss., e n° 48, de 8 de Junho de 1995, p. 771 ss., e I Série, n° 85, desta mesma data, especialmente, p. 2753 ss.). É inequívoco, pois, o propósito da Lei n° 4/83 - tanto na sua versão inicial, como na agora em vigor - em não incluir no seu âmbito subjectivo de aplicação outros quaisquer juízes, como tais (para além dos do Tribunal Constitucional). 6. Em vista das considerações que antecedem, afigura-se não ser necessário, para dar resposta à questão sub judicio, apurar positivamente o que sejam e quais sejam os "órgãos constitucionais" de que se trata na alínea l) do n° 1 do artigo 4° da Lei n° 4/83. Em todo o caso, e sem proceder a tal averiguação, em termos exaurientes, não deverá deixar de registar-se que entre esses órgãos se contam seguramente o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Conselho Superior do Ministério Público (artigo 218° , artigo 217º, n° 2 e artigo 220° , n° 2, respectivamente, todos da Constituição); e de registar, bem assim, o paralelismo parcelar que se verifica entre as competências de gestão e de disciplina sobre as respectivas magistraturas, que são próprias desses órgãos e precisamente os justificam, fundamentam e caracterizam, e o "autogoverno", alguns poderes de gestão sobre a sua composição e, sobretudo, o poder disciplinar sobre os respectivos membros reconhecido ao próprio Tribunal de Contas, nos termos dos artigos 7º, nºs 2 e 3, 23° e 25° da sua Lei de Organização e Processo (Lei n° 98/97, de 26 de Agosto). Ora, a este outro título, já não se justificará e deverá considerar esse Tribunal um "órgão constitucional", para os efeitos da norma em causa? Responder-se-á que não. Como já se deixou implicitamente dito, o paralelismo não é sequer integral e completo. Mas, ainda que o fosse, não se vê como ele pudesse ser suficiente para infirmar a conclusão em contrário, para que tão sugestiva e fortemente apontam, no caso, o elemento literal, sistemático e histórico da interpretação da lei. A verdade é que tendo esta querido manifestamente definir um "conjunto fechado" das entidades sujeitas ao regime da Lei n° 4/83, não seria legítimo abri-lo com base em considerações do tipo (e do grau) das acabadas de evocar. 7. Eis por que há-de concluir-se que os Juízes do Tribunal de Contas, em geral, não estão abrangidos pelo elenco de entidades ou de titulares de cargos políticos definido pelo nº 1 do artigo 4° da Lei nº 4/83 (nem muito menos, evidentemente, pelo das entidades, a essas equiparadas, constante dos nºs 2 e 3 do mesmo artigo). Resta unicamente acrescentar que, se assim é quanto a esses Juízes em geral, não pode naturalmente chegar-se a conclusão diferente quanto ao Presidente do mesmo Tribunal havendo de ter-se como irrelevante, em contrário, a natureza do seu específico processo de designação [artigo 133°, alínea m), da Constituição]. A verdade é que o Presidente do Tribunal de Contas não é um órgão (eventualmente, um «órgão constitucional") a se , distinto do Tribunal; e a verdade, por outro lado, é que o paralelismo do modo "político" (hoc sensu) da sua designação com o da de outras entidades, essas já abrangidas pela Lei nº 4/83 (como o Procurador-Geral da República ou até os Juízes do Tribunal Constitucional), tão-pouco pode valer contra a sua não inclusão expressa no elenco legal (elenco que, como acabou de se acentuar, se pretendeu, naturalmente, “fechado”). III. Decisão. 12. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 109º da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei nº 88/95., de 1 de Setembro, decide esclarecer que, quer o Presidente, quer os Juízes do Tribunal de Contas, não constando do elenco de titulares de cargos políticos e equiparados definido pelo artigo 4° da Lei nº 4/83, de 2 de Abril. na redacção da Lei nº 25/95, de 18 de Agosto, não estão sujeitos aos deveres de declaração estabelecidos pela mesma Lei. Lisboa 4 de Julho de 2001 – Alberto Manuel tavares da Costa –José Manuel Bravo Serra – Luís Nunes de Almeida – Messias Bento- Artur Maurício – Paulo Mota Pinto – José de Sousa e Brito – Guilherme da Fonseca ( Vencido conforme declaração de voto junta) – Vítor Nunes de Almeida – Maria Fernanda Palma( Vencida nos mesmos termos da declaração de voto do Excelentíssimo Senhor Conselheiro Guilherme da Fonseca) – Maria Helena de Brito – Maria Prazeres Beleza – José Manuel Cardoso da Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido, por entender que o Presidente e os Juízes do Tribunal de Contas estão sujeitos aos deveres de declaração estabelecidos pela Lei n° 4/83, de 2 de Abril, na redacção da Lei n° 25/95, de 18 de Agosto, face ao disposto na alínea e) do n° 1 do seu artigo 4°. O acórdão, confrontando-se com essa alínea, e depois de precisar que o conceito ou categoria de “ órgãos constitucionais” assume “um sentido próprio e especifico, e seguramente não abrange na sua extensão os “órgãos de soberania” - conclusão esta patente, pelo menos, quanto ao Presidente da República, à Assembleia da República e ao Governo, face à enumeração constante nas alíneas anteriores e seguintes do mesmo nº 1 -, vai buscar a “ história dos processos legislativos” para concluir que é inequívoco “o propósito da Lei n° 4/83 - tanto na sua versão inicial, como na agora em vigor - em não incluir no seu âmbito subjectivo de aplicação outros quaisquer juízes, como tais (para além dos do Tribuna Constitucional)” . Só que esta argumentação é curta e o acórdão foge a “apurar positivamente que sejam e quais sejam os órgãos constitucionais” de que se trata na alínea l) do nº 1 do artigo 4° da Lei n° 4/83”, escolhendo apenas, entre eles, os conselhos de gestão e disciplina das magistraturas. Ora, desde logo, há um sentido literal da expressão “membros dos órgãos constitucionais” que tem de registar-se (havendo que presumir que o legislador exprime o se pensamento em termos adequados - artigo 9°, nº 3 do Código Civil) e que se liga a órgão previsto e definido pela Constituição, para além dos membros elencados na alínea a) a j) do mesmo n° 1 do artigo 4°. Se o legislador indicou nessas alíneas, além de outros, os órgão de soberania (artigo 110°, nº 1, da Constituição) sem incluir, todavia, de um modo geral, o juízes titulares do órgão de soberania/tribunais, com excepção dos membros do Tribunal Constitucional (alínea g)), quis certamente com a alínea l) reportar-se a todo e qual que órgão previsto e definido na Constituição. Ora, no Título V da Constituição, dedicado aos Tribunais, o Supremo Tribuna de Justiça e o Supremo Tribunal Administrativo são órgãos superiores da hierarquia do respectivos tribunais e o Tribunal de Contas é “o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe” (artigos 210.º, nº1, 212º, nº1, e 214, nº1). Não se vê, portanto, que motivo decisivo pode justificar excluir os membros do Tribunal de Contas, tão claramente ele está previsto e definido na Constituição como órgão supremo, quando há até razões que podem explicar a inclusão desses membros nos deveres estabelecidos pela Lei n° 4/83. Na verdade, tendo o legislador a preocupação de prever a sujeição a tais deveres de figuras ou entidades ligadas a responsabilidades económicas e financeiras (caso especial dos gestores públicos, dos administradores e dos directores gerais, subdirectores gerais equiparados - n° 3, a), b) e c), do artigo 4°), mal ficaria que os membros do órgão constitucional que vela pela “ fiscalização da legalidade das despesas públicas” e julga, entre mais, as contas do Estado e do sector empresarial do Estado, ficassem de fora da mesma sujeição a que estão submetidos os prestadores dessas contas e os que realizam despesa públicas. Acresce que a consideração do acórdão quanto às competências dos citados conselhos de gestão e disciplina das magistraturas também vale para o Tribunal de Contas, ele próprio órgão com tais competências relativamente aos seus membros. Portanto, e no que toca aos juízes, enquanto tais, não se pode dizer que só os do Tribunal Constitucional estão sujeitos às obrigações da Lei nº 4/83, como se diz no acórdão, na medida em que há outros juízes - e não são de modo geral, todos os juízes igualmente sujeitos às mesmas obrigações. Se esta conclusão permite uma abertura do “ conjunto fechado’ das entidade sujeitas ao regime da Lei n° 4/83” ‘, talqualmente se exprime o acórdão, a verdade é que nele próprio se faz uma cobertura para os ditos conselhos e não se vê que se não possa abrir para outros órgãos que a Constituição tão claramente prevê e define, como é o Tribunal de Contas quando há até razões para o fazer. Guilherme da Fonseca