697/2005 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 697/2005 Processo nº 2300/INC Plenário ACTA Aos catorze dias do mês de Dezembro do ano de 2005, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Artur Joaquim de Faria Maurício e os Ex.mos Conselheiros Benjamim Silva Rodrigues, Rui Manuel Gens de Moura Ramos, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, José Manuel de Sepúlveda Bravo Serra, Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza, Maria Helena Barros de Brito, Paulo Cardoso Correia da Mota Pinto, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Mário José de Araújo Torres e Vítor Manuel Gonçalves Gomes, foram trazidos à conferência os presentes autos. Após debate e votação, foi ditado pelo Exmo. Presidente o seguinte: ACÓRDÃO N.º 697/2005 RELATÓRIO A., Deputado do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata em regime de substituição, havendo exercido funções de 10 a 12 de Março de 2005, veio declarar não exercer qualquer cargo, função ou actividade, nem ser sujeito de qualquer situação incompatível ou impeditiva do exercício do mandato de Deputado à Assembleia da República prevista nos artigos 20.º e 21.º da Lei n.º 7/93, de 1 de Março, com as alterações introduzidas pelas Leis n.º 24/95, de 18 de Agosto, n.º 55/98, de 18 de Agosto, n.º 8/99, de 10 de Fevereiro, n.º 45/99, de 16 de Junho, n.º 3 /2001, de 23 de Fevereiro, e 52-A/2005, de 10 de Outubro (Estatuto dos Deputados). Recebida a declaração e submetido o processo a vista do Ex.mo representante do Ministério Público junto deste Tribunal, nos termos do artigo 112.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 143/85, de 26 de Novembro, pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, pela Lei n.º 88/95, de 1 de Setembro, e pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional), foi o declarante notificado para esclarecer mais detalhadamente o conteúdo funcional e o estatuto jurídico do cargo de “director-geral em empresa municipal” que o Deputado declarara exercer, por haver aquele Magistrado considerado que poderia existir incumprimento da lei em virtude do exercício cumulativo das funções de Director-Geral de uma empresa municipal e de Deputado. Na sua resposta o declarante veio esclarecer que: A função do director-geral consiste apenas no apoio ao Conselho de Administração da referida empresa municipal, nos seus actos de gestão corrente». A este compete, em termos funcionais, coordenar e assegurar a efectiva colaboração com as várias áreas da empresa no cumprimento dos planos de actividade aprovados pelos órgãos sociais, na realização dos objectivos resultantes das atribuições da empresa». É de realçar que, nos termos dos estatutos da referida empresa municipal, e de acordo com o disposto na Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, são órgãos sociais da …, o conselho de administração e o fiscal único». Em termos de regime jurídico que lhe é aplicável, o director-geral é trabalhador da empresa, pertencendo aos respectivos quadros e sendo-lhe aplicáveis as leis gerais de trabalho, como também estatui a citada Lei das Empresas Municipais e está consagrado nos estatutos da …». De acordo com o preceituado no artigo 20.º, n.º 1, alíneas h) e o), do Estatuto dos Deputados, são incompatíveis com o exercício do mandato de Deputado à Assembleia da República, os cargos ou funções de “funcionário do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas”, bem como os de “membro dos conselhos de gestão das empresas públicas, das empresas de capitais públicos ou maioritariamente participadas pelo Estado e de instituto público autónomo”». O conceito de funcionário plasmado na alínea h) citada assenta no conceito de funcionário, ou de agente, próprio do direito público, tal como define o Prof. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 1990, pág. 669, funcionário “é o agente que ocupa um lugar permanente nos quadros da administração”». Sendo certo que os funcionários a que se refere a alínea h) supra citada, são os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço público, o cargo de director-geral da …, não se encontra abrangido, naquele conceito não lhe sendo aplicável o regime jurídico da função pública, mas sim a legislação que regulamenta as relações de trabalho privadas, isto é, o direito de trabalho». Conclui-se que não está, pois, abrangido pela incompatibilidade prevista naquela alínea». Por outro lado, não pertencendo aos corpos sociais da pessoa colectiva, uma vez que não é membro do conselho de administração da empresa, mas antes integra o respectivo quadro de pessoal, não está também abrangido pela incompatibilidade estabelecida na alínea o)». Nestes termos, conclui o declarante pela inexistência de qualquer impedimento legal na acumulação do cargo de director-geral da … e a função de deputado. Apreciada a resposta do declarante, o representante do Ministério Público propôs a intervenção do Tribunal Constitucional ao abrigo do preceituado no artigo 112.º, n.º 1, da respectiva Lei de Organização, Funcionamento e Processo, com vista a declarar que ocorreria a incompatibilidade prevista na alínea h) do n.º 1 do artigo 20.º do Estatuto dos Deputados, «quando se exerça cumulativamente com o cargo de Deputado a função de trabalhador, segundo o regime laboral comum, de uma empresa municipal, implicando tal relação de emprego um vínculo de dependência hierárquica relativamente aos órgãos de gestão de tal entidade pública». Isto por que, em síntese, «dos esclarecimentos prestados resulta que a função de “director-geral” em certa empresa municipal – … – não implica pertença aos corpos sociais de tal pessoa colectiva, correspondendo antes ao exercício de funções de “trabalhador da empresa”, pertencente aos respectivos quadros, no âmbito de uma relação jurídico-laboral regida pelo direito privado: tal configuração do cargo exercido exclui a aplicabilidade da norma constante do artigo 21.º, n.º 5, alínea a) do Estatuto dos Deputados». Restaria, porém, «analisar se tal situação não se enquadrará ainda na causa de incompatibilidade tipificada na alínea h) do n.º 1 do artigo 20.º de tal Estatuto, ao prescrever que é incompatível com o exercício do mandato de Deputado o desempenho do cargo ou funções de “funcionário do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas”». Ora, «numa interpretação “teleológica” e funcionalmente adequada de tal norma estatutária importará determinar qual a “ratio” que levou o legislador a prescrever tal causa de “incompatibilidade”». O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional sustenta então que «o objectivo legal é manifestamente o de evitar que os Deputados à Assembleia da República, atenta a natureza das funções – nomeadamente de fiscalização dos actos do Governo e da Administração – que lhes incumbem, a exercitar de forma plenamente “livre” (artigo 155.º da Constituição da República Portuguesa), possam encontrar-se numa situação ou vínculo de dependência hierárquica relativamente à Administração. Ora nesta perspectiva, não nos parece essencial que ao “funcionário” ao serviço de entidade pública se aplique um regime laboral moldado pelo direito público ou antes pelo direito privado, já que – em ambos os casos – a dependência funcional e hierárquica em relação aos órgãos de administração da pessoa colectiva ou entidade pública se verifica em termos substancialmente idênticos». «Ou seja, no nosso entendimento – e apesar de muitos aspectos da gestão e do estatuto do pessoal das empresas municipais se aproximarem dos padrões do direito privado – os pontos do regime, atrás elencados, e o facto de as empresas municipais prosseguirem directamente fins de desenvolvimento local e de evidente interesse público – mais não sendo, em muitos casos, do que a autonomização jurídica de departamentos e serviços municipalizados – levam a considerá-las como pessoas colectivas públicas, genética e institucionalmente ligados à própria autarquia – e, portanto, na referida perspectiva teleológica, enquadráveis na parte final da citada alínea h) do n.º 1 do artigo 20.º». «E, nesta interpretação, enquadra-se na referida norma do Estatuto dos Deputados o exercício de uma relação laboral, regida pelo direito privado, numa empresa municipal, implicando um nexo de dependência hierárquica relativamente aos respectivos órgãos de gestão – por sua vez designados e sujeitos à superintendência da autarquia que criou a empresa municipal em questão – o que implicará a incompatibilidade entre tal exercício e a função de Deputado». Por outro lado, considerou-se que «a empresa municipal em causa se deverá qualificar ainda como “outra pessoa colectiva pública”, enquadrável no âmbito da referida alínea h) do n.º 1 do artigo 20.º do Estatuto dos Deputados». «Tal conclusão decorre da análise de aspectos estruturantes do regime das empresas municipais, face ao preceituado na Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, nomeadamente a detenção, pela autarquia, da totalidade do capital (artigo 10.º), a subordinação “subsidiária” ao “regime das empresas públicas” (artigo 3.º), a respectiva criação por deliberação municipal (artigo 4.º), a forma legalmente vinculada da respectiva denominação (artigo 7.º), a coincidência do mandato dos órgãos da empresa municipal e da autarquia e nomeação e exoneração dos membros do conselho de administração pela câmara municipal (artigos 9.º e 10.º), os poderes de superintendência atribuídos à autarquia (artigo 16.º), a subordinação da gestão ao controlo financeiro do Tribunal de Contas (artigo 35.º) e a possibilidade, legalmente reconhecida, de actuação dos respectivos órgãos no âmbito do direito público (artigo 39.º, n.º 2)». II. Questão prévia No caso em apreciação, a declaração recebida por este Tribunal respeita a Deputado em regime de substituição que exerceu o seu mandato somente entre os dias 10 e 12 de Março de 2005. Por esse facto, importará, antes de mais, decidir se se justificará o prosseguimento do presente processo. Ora, no caso, mesmo que se considerasse ter existido uma situação de incompatibilidade, a ordem da sua cessação, nos termos do artigo 112º nº 3 da LTC, ou a aplicação da sanção estabelecida no artigo 10º da Lei nº 64/93, de 25 de Agosto, não teriam agora qualquer cabimento, pois o declarante não exerce, no momento presente, o mandato de deputado. Nem se argumente que sempre será possível que nova substituição venha a ter lugar, pelo que deveria o Tribunal Constitucional desde já ordenar que, no futuro, o declarante se abstivesse de exercer cumulativamente tais funções, como propõe o Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal. Com efeito, a lei não prevê a possibilidade de o Tribunal prevenir situações futuras e hipotéticas ou de decidir acerca de situações em que ocorram dúvidas (como se admite em matéria de declarações de rendimentos e património dos titulares de cargos públicos, no caso, sobre a existência do dever de declaração - artigo 109.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82). Decisão Pelo exposto e em conclusão, o Tribunal, decide arquivar os presentes autos, por impossibilidade superveniente da lide.