01172/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O regimento das reuniões de uma câmara municipal é um regulamento interno.

II- A deliberação camarária que aprove tal regimento só pode ser atacada por vícios próprios, e não com base em ilegalidades localizadas em normas do regulamento aprovado.

III- Assim, improcede fatalmente a acção administrativa especial que impugne uma deliberação daquele género se o único vício contra ela arguido consistir na ilegalidade de uma norma do regulamento aprovado.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Loulé propôs acção administrativa especial contra o Município de Monchique pedindo a anulação da deliberação, de 26/10/2005, da sua Câmara Municipal que aprovou o Regimento desta, por considerar que a mesma violava o disposto no art.º 86.º da lei 166/99, de 18/09, na medida em que esse Regimento não previa a existência de um período de “Antes da Ordem do Dia” nas reuniões daquela Câmara e tal ser obrigatório nos termos do mencionado dispositivo.

Com sucesso já que, por sentença de 12/09/2008, a deliberação impugnada foi anulada.

Inconformado, o Município de Monchique interpôs o presente recurso que concluiu do seguinte modo:

a) Os conceitos de “sessão” e de “reunião” assumem natureza jurídica diferenciada;

b) Não são aplicáveis indistintamente aos órgãos deliberativos e executivos das autarquias locais;

c) O legislador foi rigoroso, metódico, sistemático e objectivo na utilização dos conceitos em causa, pelo que não assiste ao intérprete valorá-los através da analogia ou interpretação extensiva;

d) Pelo facto de os referidos conceitos se inserirem no Capítulo V — Disposições Comuns, não lhes retira a sua identidade, tipicidade e natureza jurídica, comprovando-se esta asserção, nomeadamente, através do plasmado nos n.ºs 1 e 2 do art.º 84.° da Lei n.° 169/99, de 18/09, os quais esclarecedoramente adstringem a figura da “sessão” aos órgãos deliberativos, e da “reunião” aos órgãos executivos das autarquias locais;

e) O artigo 86° do referido diploma legal não prevê, muito menos impõe, a existência de um período antes da ordem do dia, dado que se aplica exclusivamente às sessões ordinárias dos órgãos autárquicos;

f) Outrossim, o art.° 87° da mesma disposição legal permite concluir que a inexistência da ordem do dia não prejudica o normal e democrático funcionamento do órgão Câmara Municipal, pela faculdade que assiste a qualquer membro da Câmara Municipal de exigir a análise e o tratamento de qualquer assunto no período da “ordem do dia”, com a mesma dignidade e eficácia.

O Ilustre Magistrado do M.P. contra alegou formulando as seguintes conclusões:

1. A douta sentença recorrida, julgando procedente a acção, declarou anulado o acto administrativo impugnado, que aprovou o Regimento Câmara Municipal de Monchique, no qual não se prevê a existência de período “antes da ordem do dia” nas reuniões da Câmara;

2. O artigo 86.º da Lei n.º 169/99, de 18/09, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º

5- A/2002, de 11/01, dispõe que “em cada sessão ordinária dos órgãos autárquicos há um período de antes da ordem do dia, com a duração máxima de 60 minutos, para tratamento de assuntos gerais de interesse para a autarquia”;

3. Essa disposição legal, sistematicamente inserida no Capitulo V, Disposições Comuns, da referida Lei, abrange todos os órgãos autárquicos, incluindo os executivos, como é o caso da Câmara Municipal.

4. Não é legítima a interpretação que a Câmara Municipal faz das disposições da referida Lei, no sentido de que o termo sessão só se aplica às sessões dos órgãos autárquicos deliberativos — Assembleias Municipais e Assembleias de Freguesia — e o termo reunião só se aplica aos órgãos executivos, como o é a Câmara Municipal;

5. O termo reunião é utilizado em diversos preceitos da lei n.º 169/99 indistintamente referido aos órgãos deliberativos, e também é equiparado ao termo sessão em muitos outros preceitos;

6. Consequentemente, a interpretação mais curial é no sentido de que o termo reunião é utilizado no articulado da referida Lei n.º 169/99, para significar o agrupamento de pessoas para determinado fim e essas pessoas são os membros dos órgãos autárquicos, não apenas de alguns órgãos autárquicos;

7. Por isso, sempre que a Câmara Municipal reunir, nessa sessão terá que existir um período de “antes da ordem do dia”, por imposição da referida disposição do artigo 86.º da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro;

8. Pelo que a deliberação da Câmara Municipal de Monchique que aprovou o seu próprio o Regimento, não permitindo este a existência de um período de “antes da ordem do dia” nas reuniões da Câmara Municipal, viola efectivamente o disposto nesse artigo 86.º da Lei n.º 169/99, sendo anulável, nos termos do artigo 135.º do CTA.

9. Consequentemente, na douta sentença recorrida fez-se a correcta interpretação e aplicação das normas aplicáveis, e não foram violadas as normas legais como tais indicadas pelo recorrente, nem quaisquer outras.

A sentença recorrida julgou provados os seguintes factos:

A) Em 2005.10.26, realizou-se a reunião ordinária do executivo camarário, publicitada por Edital de 2005.10.22 (cfr doc n.° 1 da pi);

B) A Ordem de Trabalhos constante do Edital de 2005.10.22, indicava no ponto 3.3. Regimento da Câmara Municipal de Monchique (Proposta XXI.03/2005) (cfr doc n.° 1 da pi);

C) Na reunião de 2005.10.26, conforme Acta n.° 21/2005, ponto 3.3., foi deliberado aprovar o Regimento da Câmara Municipal, no qual se não prevê a existência de qualquer período de Antes da Ordem do Dia nas reuniões da Câmara (cfr doc n.° 2 da pi).

Passemos ao direito.

O M°P° interpôs a acção administrativa especial dos autos a fim de impugnar a deliberação da CM Monchique, de 26/10/2005, que aprovara o regimento da mesma câmara; e o autor sustentou que tal acto é anulável por violação de lei, já que o regimento, contrariando o disposto no art. 86° da Lei n.° 169/99, de 18/9 (alterada pela Lei n.° 5-A/2002, de 11/1), não previu a existência de um «período de antes da ordem do dia».

A sentença recorrida julgou a acção procedente e anulou a dita deliberação. Mas, nesta revista «per saltum», o município recorrente diz que não ocorre a referida ilegalidade e que, por isso mesmo, há que revogar a sentença.

E, na verdade, a decisão «a quo» não merece subsistir. A deliberação acometida na acção limitou-se a aprovar o regimento da câmara, o qual constitui um regulamento interno de organização («vide», v.g., Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos, pág. 105 e s.). Ora, o único vício atribuído pelo autor ao acto impugnado consiste numa ilegalidade discernida no regulamento que, «contra legem», não teria previsto um «período de antes da ordem do dia». Sendo assim, o vício arguido pelo M°P° localiza-se no regulamento – e não no acto de 26/10/2005, que globalmente o aprovou.

Mas é imperioso distinguir entre as ilegalidades ínsitas nos regulamentos – as quais são susceptíveis de impugnação autónoma através do meio processual previsto no art. 72° e ss. do CPTA – e as que porventura existam nos actos administrativos que os aprovem. É que, por severas que sejam as ilegalidades das normas regulamentares, tais actos aprovadores dos regulamentos só podem ser frutiferamente atacados por vícios próprios, sem o que se desnaturaria a respectiva impugnação e se confundiriam duas críticas, afinal diversas – a dirigida a um acto administrativo e a apontada às normas que ele simplesmente mobilizou. Ademais, se qualquer ilegalidade havida num regulamento permitisse a impugnação do acto que o aprovara, teríamos que o regulamento seria sempre suprimido «in toto», por toda a aprovação do género tomar o seu objecto como uma coisa una, não decomponível em partes; e, desse modo, o ataque ao acto aprovador teria efeitos muito mais amplos do que o ataque à norma ilegal – o que seria absurdo.

É agora óbvio o motivo por que soçobra a acção dos autos. Mesmo que o regimento enferme da ilegalidade arguida, o correspondente vício não está no acto impugnado nem lhe é

atribuível, situando-se alhures. Assim, e não sofrendo o acto do vício que o M°P° lhe imputa, tem de improceder fatalmente o pedido de que, por via dessa ilegalidade, se anule a deliberação camarária de 26/10/2005.

Portanto, e embora por razões jurídicas diversas das apontadas pelo recorrente, ele acerta ao concluir que não existe o vício em que a sentença «a quo» fundou a sua pronúncia invalidante.

Nestes termos, acordam em conceder a presente revista, em revogar a sentença «sub judicio» e em julgar improcedente a acção administrativa especial dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Março de 2010. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator por vencimento) – Luís Pais Borges –Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido pelas razões que constam do voto que junto)

VOTO DE VENCIDO

1. O Ilustre Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Loulé interpôs, contra o Município de Monchique, acção administrativa especial pedindo a anulação da deliberação da sua Câmara Municipal que aprovou o Regimento desta para o que, em resumo, alegou que essa deliberação violava o disposto no art.° 86.° da Lei 166/99, de 18/09, na medida em que esta norma obrigava em que cada sessão ordinária dos órgãos autárquicos houvesse um período “Antes da Ordem do Dia” e o Regimento aprovado pela referida deliberação não previa a existência desse período nas reuniões daquela Câmara.

O Município de Monchique contestou para dizer que, nos termos do invocado preceito, a existência de um período “Antes da Ordem do Dia” só era obrigatória para as sessões dos órgãos autárquicos deliberativos, isto é, para as Assembleias Municipal e de Freguesia e não para os seus órgãos executivos, como era o caso da Câmara Municipal. De resto, tanto do ponto de vista jurídico como do ponto de vista semântico, sessão tinha um significado diferente de reunião e o legislador tinha sido rigoroso na utilização destes conceitos, pelo que a confusão estabelecida pelo Autor a este propósito não fazia sentido. A acção deveria ser julgada improcedente.

Por sentença do TAF de Loulé que a deliberação impugnada foi anulada, por ter sido entendido que “em cada sessão ordinária de um órgão colegial, se prevê a existência de um período antes da ordem do dia, por imposição do art.° 86º da Lei nº 169/99, de 18/09, aplicável a todos os órgãos autárquicos devidamente elencados no art.° 2° do mencionado diploma legal.” E que, sendo assim, a deliberação impugnada era anulável nos termos do art.° 135.° do CPA.

O relato que antecede evidencia que, muito embora a petição inicial tenha identificado o acto impugnado como sendo deliberação da CM de Monchique que aprovou o seu Regimento e que o pedido formulado tenha sido a anulação dessa deliberação, certo é que os fundamentos deste pedido não foram os vícios próprios e específicos dessa deliberação (vg. incompetência, falta de fundamentação, falta de quorum, etc.,) mas, apenas e tão só, o vício que inquinava uma das normas do Regimento por ela aprovado. Todavia, o Réu compreendeu e aceitou os termos em que a pretensão anulatória foi formulada e tanto assim que só se preocupou em impugnar o referido vício e igual compreensão e aceitação teve o Sr. Juiz a quo que anulou a impugnada deliberação com fundamento na verificação desse vício.

Deste modo, não se pode duvidar de que o Autor quis com a propositura desta acção foi a anulação da mencionada norma do Regimento da CM de Monchique e que tanto o Réu como o Sr. Juiz a quo perceberam que era essa a única pretensão que importava considerar, como o demonstram os termos da contestação, da sentença, do presente recurso e as conclusões que nele se formularam.

Todavia, e apesar disso, poderia parecer que a sentença tinha feito errado julgamento visto, numa primeira análise, não ser juridicamente acertado anular a deliberação impugnada não com os vícios que lhe são próprios mas com os vícios de uma das normas de um Regimento por ela aprovado, tanto mais quanto é certo que estas normas são susceptíveis de sindicância judicial autónoma (vd. art°s 72.° e 73.° do CPTA) e, por isso, parecer que o pedido que deveria ter sido formulado ser o da anulação da referida norma e não da deliberação que a aprovou.

Trata-se de uma mera aparência que não nos pode afastar do caminho mais acertado.

2. O legislador do CPTA quis privilegiar o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva e, nessa medida, preocupou-se em remover ou eliminar os obstáculos injustificados à apreciação do mérito dos litígios emergentes ou conexos com actos administrativos, em especial os de carácter formal, e, tanto assim, que no seu art.° 7.° estatuiu que «para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas».

De resto, o que se dispõe no n.° 1 do seu art.° 51.° vai ainda nesse sentido, isto é, no sentido de se privilegiar a tutela jurisdicional efectiva visto nele se admitir a possibilidade de impugnação de actos que, inseridos num procedimento ainda não concluído, não são certamente o acto final e, nessa medida, poderem não ser efectivamente lesivos. O citado normativo basta-se com a possibilidade do conteúdo acto impugnado ser susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. E do mesmo modo o n.° 4 do art.° 95.° do CPTA prescreve que o Tribunal “deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas.”

Nesta conformidade, não nos parece que o rigor formal que foi fundamento da decisão de que agora se discorda tenha sido querido pelo legislador e isto porque a solução a que ele conduziu vai contra a sua manifestada preocupação de facilitar e promover a apreciação do mérito dos litígios trazidos pelas partes ao Tribunal.

3. Por outro lado, pese embora a impugnação de um acto administrativo ter por objecto “anulação ou a declaração de nulidade ou a inexistência desse acto” (art.° 50.°/1 do CPTA), certo é que essa pretensão anulatória “deve ser considerada em termos unitários de modo a abranger todas as causas de invalidade alegadas e quaisquer outras susceptíveis de produzir a anulação contenciosa, ainda que não oportunamente arguidas. Com efeito, no novo modelo do CPTA, o objecto do processo impugnatório define-se por referência à pretensão anulatória, a qual se reporta ao acto impugnado na globalidade das suas causas de invalidade, de tal modo que a identificação em juízo de um novo vício não implica uma ampliação da causa de pedir .... Neste sentido aponta, em primeira linha, o art. 95º, n.° 2, que, reportando-se ao objecto e limites da decisão nos processos impugnatórios, determina que o tribunal se pronuncie «sobre todas as causas de invalidade que invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa elementos indispensáveis para o efeito», e, bem assim, que identifique «a existência de causas diversas das que tenham sido alegadas».” – M. Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha, in CPTA Anotado, pg.s 250 e 251 e 483 a 487.

O que quer dizer que, centrando-se o objecto deste processo impugnatório na anulação do segmento da deliberação impugnada que aprovara a norma alegadamente ilegal e que tal objecto se define por referência a essa pretensão a qual se reporta ao acto impugnado na globalidade das suas causas de invalidade, o julgador tinha de conhecer de todas essas causas.

E não se diga que tal como o pedido foi formulado haveria que anular a deliberação impugnada in toto uma vez que, por um lado, não foi é essa a pretensão formulada, como bem compreenderam as partes e o Sr. Juiz a quo, e, por outro, e ainda que assim não fosse, nada impedia que se reduzisse a condenação do Réu à pretensão que o Autor queria, efectivamente, ver satisfeita.

Poder-se-á objectar que, prevendo a lei a possibilidade de impugnação de normas (art.°s 72.° e 73.° do CPTA), o meio processual que o Autor deveria ter utilizado deveria ter sido este e nele ter sido formulada a pretensão de anulação da norma alegadamente ilegal. E que, por isso, e tal não tendo sido feito, o Réu deveria ser absolvido do pedido.

E, muito embora seja certo que, do ponto de vista do rigor formal, essa seria a melhor opção tal não determina que o caminho processual seguido pelo Autor tenha de ter o desfecho que ora lhe foi dado.

E isto porque tendo a norma cuja ilegalidade é fundamento da pretensão anulatória sido fruto da deliberação que se quer ver anulada tal significa que esta deliberação é, ipso facto, ilegal e que, sendo assim, nada impede que a ilegalidade desta norma seja atacada através da impugnação do acto administrativo de aprovação. Ou seja, e dito de forma diferente, estando em causa um litígio emergente da prática de um acto administrativo importa verificar se este acto padece das irregularidades que lhe foram imputadas e se estas são susceptíveis de conduzirem à sua anulação (vd. art.° 95.°/2 do CPTA).

Mas uma outra razão nos conduz à mesma conclusão.

4. O processo de impugnação de normas e o processo destinado à anulação de um acto seguem a mesma forma processual isto é, seguem a forma da acção administrativa especial (2.ª parte do n.° 1 do art.° 46.° do CPTA) cumprindo ao Sr. Juiz, findos os articulados, conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo - verificando se as peças processuais apresentadas enfermam de deficiência ou irregularidade que exija a sua correcção oficiosa ou, não sendo esta possível, que justifique a prolação de despacho de aperfeiçoamento - tudo com vista a corrigir o que estiver mal e puder ser aproveitado ou a anular tudo aquilo que o não puder ser (art.°s 87°/1/a) e 88.°/1/2 e 3 do CPTA) e dessa forma se promover o acesso à justiça que, como já se disse, é uma das mais evidentes preocupações do legislador do CPTA.

O Sr. Juiz a quo, logo após a apresentação da contestação, notificou as partes para alegarem por escrito e juntas as respectivas alegações proferiu sentença onde declarou que “o processo é o próprio e não enferma de nulidades” e, conhecendo do mérito, anulou a deliberação impugnada com o fundamento de que ela tinha aprovado uma norma ilegal. O que significa que considerou que o processo não enfermava de nulidades, deficiências ou irregularidades ou de quaisquer outras questões que obstassem ao conhecimento do objecto do processo e de que, por isso, podia proferir imediatamente a sua decisão.

Nenhuma das partes recorreu dessa parte da sentença o que quer dizer que, por um lado, e nessa parte, a mesma transitou e, por outro, que, por força do disposto no art.° 87.°/2 do CPTA, ficou definitivamente ultrapassada a fase em que era possível apreciar a eventual existência de questões que pudessem impedir o conhecimento do mérito. E se assim é e se, como acima se disse, o objecto do processo impugnatório se centra na pretensão formulada de tal forma que a pronúncia do tribunal deve envolver, não apenas a eliminação do acto impugnado da ordem jurídica, mas a definição, em maior ou menor medida, da situação jurídica em causa, nada impedia que o Tribunal recorrido conhecesse da deliberação impugnada com o fundamento apresentado.

Por todas estas razões conheceria do mérito do recurso.

Lisboa, 11 de Março de 2010

Alberto Acácio de Sá Costa Reis.