0967/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O nº 4 do art. 21º do DL nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, constitui um afloramento do princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, princípio esse que é corolário do princípio da igualdade, consagrado nos artºs 13º e 59º, nº 1, al. a) da CRP.

II- À luz deste princípio, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários dum mesmo serviço e da mesma categoria profissional, e posicionados em idêntico escalão e índice remuneratório, ao serem promovidos a uma mesma categoria, por virtude de reestruturação de carreiras, passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que foram promovidos.

III- O princípio da igualdade, consagrado no artº 13º e (no domínio das relações laborais) no art. 59º, nº 1, al. a) da CRP, enquanto limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, antes implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais, e tratados desigualmente os que se encontrem em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante.

IV- Não é igual, não sendo por isso merecedora do mesmo tratamento, a situação de funcionários que, antes da transição, embora providos na mesma categoria, se encontravam posicionados em escalão e índice diferentes.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., Assistente Administrativo Especialista, identificado a fls. 2, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, que imputa aos Ministros da Saúde e das Finanças e ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, do recurso hierárquico para eles interposto da decisão do Coordenador Subregional de Saúde de Évora que o posicionara no escalão 2, índice 265, com violação dos arts 13º, 52º, 59º nº 1, al. a) e 266º nº 2 da CRP, e 9º do CPA, bem como dos princípios constitucionais da igualdade e da justiça material.

Por acórdão daquele tribunal, de 14.04.2005 (fls. 81 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões:

1. Nos autos pretendeu o ora recorrente a anulação do acto de indeferimento tácito imputado aos Ministros da Saúde e das Finanças e ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa do recurso hierárquico que para eles interpôs da decisão do Coordenador Sub-Regional de Saúde de Évora que o posicionara no escalão 2, índice 265, com violação dos arts 13º, 52º, 59º/1, al. a) e 266º/2 da CRP e 9º do CPA, bem como dos princípios constitucionais da igualdade e da justiça material.

2. O A... foi provido na categoria de Oficial Administrativo Principal, em funções no Centro de Saúde do Redondo, ficando posicionado no 3º escalão, índice 265, desde 7/9/90;

3. Por efeito do novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo Dec-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, transitou com efeitos desde 1/1/98 para a categoria de Assistente Administrativo Especialista, escalão 2, índice 265, por despacho do Coordenador Subregional de Saúde de Évora;

4. Outras funcionárias, colegas do recorrente, ...., ..., ..., ... e ... , todas providas na categoria de Oficial Administrativo Principal e posicionadas no 4° escalão, índice 280, desde 6/3/96 (as primeiras duas) e 22/7/96 (as outras três), tendo transitado, por força da aplicação do artº 21° n° 4 daquele diploma, para o 3° escalão, índice 285;

5. Assim, o recorrente encontra-se, relativamente a colegas com menos tempo na categoria, em igualdade de circunstâncias, e foi mesmo ultrapassado por outros na escala indiciária.

6. A aplicação do Dec-Lei n° 404-A/98 devia ter sido feita por forma a respeitar os princípios constitucionais da igualdade e da justiça material, previstos nos artigos 13°, 59°/1/a) e 266°/2 da Constituição da República Portuguesa.

7. A verdade é que da aplicação da lei resultou, em relação ao recorrente, uma situação de injustiça que permitiu um reposicionamento distorcido.

8. Tal viola os princípios da igualdade, da coerência e da equidade.

9. O posicionamento sub judice do recorrente pôs em causa toda a lógica de que numa escala indiciária se premeia a antiguidade na categoria através da atribuição de escalões, por ilegitimamente se colocar um trabalhador com menos tempo de serviço na categoria posicionado num escalão superior.

10. O acto de posicionamento do recorrente violou os citados princípios constitucionais, nomeadamente na sua vertente de igualdade e da justiça, na medida em que, como refere Freitas do Amaral in "Código do Procedimento Administrativo", 2ª Edição - Pág. 36, o princípio da Justiça compreenderia os seguintes valores: a igualdade, a proporcionalidade, a boa-fé, a razoabilidade e a equidade.

11. O acto sob censura de posicionamento do recorrente é um acto sem equidade e sem equilíbrio e, portanto, injusto.

12. É um acto ilegal, já que a injustiça é um vício de legalidade o que constitui violação de lei.

13. A Administração deve tratar por igual apenas o que é igual, emprestando tratamento diverso a situações desiguais.

14. Dispõe o n° 4 do art. 21° do Dec-Lei n° 404-A/98 que "Serão igualmente posicionados no escalão imediatamente superior os funcionários que na sequência de promoção ocorrida em 1997 sejam posicionados em escalão a que corresponda índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo e com a mesma categoria e escalão que não foram promovidos ou o venham a ser durante 1998 ".

15. Esta norma visou assegurar que funcionários com menor antiguidade na mesma categoria não possam auferir uma remuneração superior à de outros da mesma categoria, com maior antiguidade.

16. Não se funda em qualquer critério objectivo a aplicação ou interpretação da lei que restrinja o benefício conferido nessa norma de posicionamento no escalão imediatamente superior apenas a funcionários promovidos em 1997 e não a funcionários que foram promovidos antes, como é o caso do recorrente, permitindo que colegas com menor antiguidade aufiram remuneração superior.

17. Assim, o acto administrativo e o acórdão sub judice que não o anulou violam os princípios da igualdade e do direito à retribuição igual, consagrados nos artº 13° e 59°/l/a) da CRP, que proíbem a criação de medidas ou interpretações que estabeleçam distinções discriminatórias não fundadas em critério razoável ou objectivo.

18. À luz da lei não é admissível que o recorrente aufira remuneração inferior à auferida por outros colegas da mesma categoria profissional e que têm igual e mesmo menor antiguidade.

19. Nesse sentido vai a jurisprudência constitucional, que sobre a presente questão de constitucionalidade e outras idênticas se tem pronunciado no sentido da inconstitucionalidade, por violação do disposto no art. 59°/l/a) da CRP enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artº 13°, das normas e interpretações da lei que permitem o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria (Ac. do Tribunal. Constitucional n° 254/2000 (DR, I-Série A, de 23 de Maio e Ac. do Tribunal Constitucional n° 646/04, por exemplo).

Termos em que … deve o douto acórdão sub judice ser revogado e, em consequência, ser o presente recurso julgado procedente anulando-se o acto administrativo recorrido, com o que se fará Justiça!

II. Contra-alegou o Ministro das Finanças, referindo apenas o seguinte:

O recurso deverá ser rejeitado, em virtude de o douto Acórdão impugnado estar de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (cfr. nº 3 do art. 152º do CPTA).

Mais se adere, nos respectivos termos e fundamentos, ao teor do douto Acórdão recorrido.

III. Contra-alegou igualmente o Ministro da Saúde, concluindo do seguinte modo:

1. O recorrente não se encontra em igualdade de circunstâncias relativamente às colegas, uma vez que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18.12, o recorrente encontrava-se provido na categoria de oficial administrativo principal, 3º escalão, índice 265, e as colegas no 4º escalão, índice 280, da mesma categoria, conforme lista nominativa que, por aplicação do diploma supra mencionado, efectuou a transição do pessoal administrativo da Administração Regional de Saúde do Alentejo;

2. Assim, quando se operou a transição levada a cabo pelo Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18.12, aquelas funcionárias transitaram para o escalão 3, índice 285, da categoria de assistente administrativo especialista, tendo o ora recorrente transitado para o escalão 2, índice 265 da mesma categoria (art. 21º, nº 4).

3. Ora, só há violação do princípio da igualdade se as situações, sendo iguais, foram tratadas desigualmente, ou se, sendo diferentes, foram tratadas igualmente.

IV. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal, invocando jurisprudência deste, no sentido de que o nº 4 do art. 21º do DL nº 404/98, de 18 de Dezembro, constitui um afloramento do princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes, por mero efeito da reestruturação de carreiras, conclui que não é admissível que o recorrente aufira uma remuneração inferior à auferida por outras colegas da mesma categoria profissional e que têm igual e mesmo menor antiguidade, pelo que entende que o presente recurso deve proceder.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão sob impugnação considerou provados, com relevância para a decisão da causa, os seguintes factos:

a) A... foi provido na categoria de Oficial Administrativo Principal, em funções no Centro de Saúde do Redondo, ficando posicionado no 3º escalão, índice 265, desde 7/9/90 (fls. 54).

b) Por efeito do novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo Dec. Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, transitou, com efeitos desde 1/1/98, para a categoria de Assistente Administrativo Especialista, escalão 2, índice 265, por despacho do Coordenador Subregional de Saúde de Évora (Proc. Adm).

c) Outras funcionárias, colegas do recorrente, ..., ..., ..., ..., e ..., todas providas na categoria de Oficial Administrativo Principal, e posicionadas no 4º escalão, índice 280, desde 6/3/96 (as primeiras duas) e 22/7/96 (as outras três) - fls. 54.

d) Tendo transitado, por força da aplicação do artigo 21º n° 4 daquele diploma, para o 3º escalão, índice 285 (ibidem).

e) Com data de 30/3/99, A... interpôs recurso hierárquico para os Ministros da Saúde e das Finanças e o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, pedindo a revogação do acto e o seu posicionamento no escalão e índice a que tivesse direito (fls. 6 e 7).

f) Esse recurso hierárquico só veio a ser rejeitado por despacho, de 26/11/99, do Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, que não chegou a ser notificado ao recorrente (Proc. Adm).

O DIREITO

O acórdão impugnado negou provimento ao recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, imputado aos Ministros da Saúde e das Finanças e ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, do recurso hierárquico para eles interposto da decisão do Coordenador Subregional de Saúde de Évora que posicionara o recorrente no escalão 2, índice 265, com alegada violação dos arts 13º, 52º, 59º nº 1, al. a) e 266º nº 2 da CRP, e 9º do CPA, bem como dos princípios constitucionais da igualdade e da justiça material.

Entendeu o acórdão impugnado que não foram postergados, in casu, os dispositivos e princípios constitucionais invocados pelo recorrente, designadamente o princípio da não inversão das posições relativas, enquanto corolário do princípio da igualdade e da justiça material, pelo facto de as situações em confronto (a sua e a das suas colegas) não serem idênticas, e não serem, portanto, merecedoras do mesmo tratamento.

Afirmou o acórdão, a tal propósito:

“Como se observa da relação junta a fls. 54 (que o recorrente não contesta), aquelas identificadas funcionárias, à data da transição em 1/1/98, já se encontravam posicionadas na categoria de Oficial Administrativo Principal no 4º escalão (índice 280), portanto acima do recorrente A..., que se situava à época ainda no 3º escalão, índice 265.

Ora, tendo as primeiras transitado, por força da aplicação do artigo 21º nº 4 do Dec-Lei nº 404-A/98, para o escalão 3, índice 285, da categoria de Assistente Administrativo Especialista, e o segundo passado para o escalão 2, índice 265, não se pode concluir (como faz o recorrente) ter havido uma distorção do sistema.

Porquanto aquelas em 1/1/98 já se encontravam no 4º escalão, e este apenas no 3º, situando-se portanto em posições diferentes, e merecendo por isso tratamento diferente, com a transição.”

Insurgindo-se contra o assim decidido, o recorrente reitera a sua alegação de que foram violados os referidos preceitos e princípios constitucionais, insistindo em que, estando provido na categoria de Oficial Administrativo Principal, e posicionado no 3º escalão, índice 265, transitou, pelo despacho contenciosamente recorrido, e por força da aplicação do artº 21° n° 4 do DL nº 404-A/98, para a categoria de Assistente Administrativo Especialista, escalão 2, índice 265, enquanto outras funcionárias suas colegas, igualmente providas na categoria de Oficial Administrativo Principal e com menor antiguidade, posicionadas no 4° escalão, índice 280, transitaram, por força da aplicação do citado preceito, para o 3° escalão, índice 285.

Não lhe assiste qualquer razão, como se verá de seguida.

O DL nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, que veio estabelecer as regras sobre o regime geral de reestruturação de carreiras da Administração Pública, dispõe no seu art. 21º, nº 4:

“Serão igualmente posicionados no escalão imediatamente superior os funcionários que na sequência de promoção ocorrida em 1997 sejam posicionados em escalão a que corresponda índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo e com a mesma categoria e escalão que não foram promovidos ou o venham a ser durante 1998.”

E o nº 5 do mesmo preceito prescreve que “os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública”.

A jurisprudência recente deste STA tem vindo a decidir uniformemente que o nº 4 do artº 21º do DL nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, constitui um afloramento do princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, princípio esse que é corolário do princípio da igualdade, consagrado nos arts. 13º e 59º, nº 1, al. a) da CRP, e que a referência feita no nº 5 ao «princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras» nos permite concluir que esse é um princípio geral da estruturação de carreiras na função pública, o que leva a interpretar aquele nº 4 como um afloramento de um princípio geral de não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras (cfr. os Acs. de 17.11.2004 – Recs. 1.710/02, e 357/03, de 17.03.2004 – Rec. 1.315/03, de 20.03.2003 – Rec. 1.799/02, de 29.05.2002 – Rec. 46.544, e do Pleno de 19.02.2004 – Rec. 46.544).

E, nessa perspectiva, afirma-se nos referidos arestos:

“À face deste princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários da mesma categoria profissional que exercem funções num mesmo serviço público e sejam promovidos a uma mesma categoria passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que foram promovidos.”

Convém, no entanto sublinhar (até porque estamos focalizados numa dimensão ou corolário do princípio da igualdade) que em todas as situações apreciadas naqueles arestos, estava em causa o confronto do recorrente com outros funcionários anteriormente providos na mesma categoria (Oficial Administrativo Principal) e posicionados no mesmo escalão e índice do recorrente, circunstância naturalmente decisiva para o juízo de afrontamento do princípio da igualdade, decorrente da efectiva inversão das posições relativas entre eles, que conduziu a que os ali recorrentes passassem a auferir, após a transição, remuneração inferior à de colegas com a mesma categoria e índice remuneratório e com menos antiguidade.

Com efeito, só nessas circunstâncias – de igualdade de situações – é legítimo afirmar a violação do referido princípio da não inversão de posições relativas, enquanto corolário do princípio da igualdade, consagrado no artº 13º e (no domínio das relações laborais) no art. 59º, nº 1, al. a) da CRP, o qual, enquanto limite à discricionariedade legislativa, e como a jurisprudência tem repetidamente sublinhado, “não exige o tratamento igual de todas as situações, antes implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais, e tratados desigualmente os que se encontrem em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante” (Ac. de 10.11.2004, citado).

É a chamada dimensão diferenciante do princípio da igualdade, que manda tratar de forma desigual o que é desigual, contraposta à dimensão igualizante, que impõe o tratamento igual do que é igual.

Ora, na situação dos autos, como bem salienta a entidade recorrida, e como reconhece o próprio recorrente (cfr. conclusões 2º e 4ª da alegação), este não se encontrava, anteriormente à transição, em situação de igualdade com as suas colegas, uma vez que, à data a que o DL nº 404-A/98 reporta os seus efeitos (01.01.1998) o recorrente encontrava-se provido na categoria de oficial administrativo principal, 3º escalão, índice 265, enquanto elas, embora providas na mesma categoria, estavam posicionadas no 4º escalão, índice 280, conforme lista nominativa que, por aplicação do diploma mencionado, efectuou a transição do pessoal administrativo da Administração Regional de Saúde do Alentejo (cfr. matéria de facto).

Assim sendo, quando se operou a transição levada a cabo pelo DL nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, aquelas funcionárias transitaram para o escalão 3, índice 285, da categoria de assistente administrativo especialista, tendo o ora recorrente transitado para o escalão 2, índice 265 da mesma categoria, tudo nos termos e com inteira observância das regras constantes do art. 21º, nº 4 daquele diploma.

A decisão impugnada fez, pois, correcta subsunção do direito ao concluir pela não verificação, no caso dos autos, da alegada violação das normas e princípios constitucionais, assim improcedendo todas as conclusões da alegação.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 29 de Junho de 2006. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos– Freitas Carvalho.