II2. DO DIREITO
O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso de anulação através do qual o Recorrente impugnou o despacho da AR que autorizou que as herdeiras de arrendatário da área de 21.93 Ha do prédio “…” pudessem celebrar um contrato de arrendamento incidente sobre essa parcela.
Sumariando a factualidade relevante, refira-se que o marido e pai das Recorridas Particulares, por contrato celebrado com o Estado, foi arrendatário de tal parcela que pertencera ao Recorrente e que lhe fora expropriada no âmbito da Reforma Agrária, a qual continuou na titularidade do Estado apesar daquele haver desencadeado sem sucesso a sua reversão.
As Recorridas Particulares comunicado à DRAAL o falecimento do seu marido e pai e solicitaram que lhes fosse transmitida a posição que aquele tinha no referido contrato ou, sendo tal impossível, a celebração por ajuste directo de um novo arrendamento com o mesmo objecto.
Naqueles serviços foi prestada Informação na qual se afirmou que a dita parcela integrava a exploração pecuária do falecido arrendatário, que as sua viúva e filha a continuavam a explorar, que a mesma era importante para a viabilidade dessa exploração e que, por isso, ocorriam “as condições especiais referidas no art.º 24.º, n.º 2, do citado DL 158/91” (O qual tinha a seguinte redacção:
- “1.– Os contratos de entrega para exploração serão precedidos de concurso público, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
- 2.– O contrato poderá ser celebrado mediante ajuste directo, com dispensa de concurso público, sempre que circunstâncias especiais devidamente fundamentadas o justifiquem ou quando ….”), pelo que se aconselhou o deferimento daquele pedido e a celebração de um novo “contrato de arrendamento rural [com as Recorridas particulares] sobre a área anteriormente objecto de arrendamento” com o seu já referido marido e pai.
Essa informação mereceu a aprovação da Chefe de Divisão da Gestão e Estruturação Fundiária que, aceitando embora a factualidade nela vertida e a proposta de celebração de um novo arrendamento, apenas divergiu quanto ao enquadramento normativo da situação, pois que os respectivos factos configuravam não o previsto no citado art.º 24.º/2 mas o estatuído no art.º 6.º, n.º 3 al.ªs a) e b) e 4.º do mesmo diploma (redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 212/99, de 14 de Junho) e que esse contrato fosse celebrado ao abrigo destes normativos.
O acto contenciosamente impugnado traduziu-se num “Concordo tendo em conta o parecer da Sr.ª Chefe de Divisão… ”.
No seguimento desse despacho o Estado Português e a Recorrida Particular viúva do referido C…, mais tarde, outorgaram um “Aditamento ao Contrato de Arrendamento Rural”, onde se consignou que esse Aditamento era feito no cumprimento do mencionado despacho e “nos termos do n.º 3 do art.º 11.º do DL 158/91, de 26/04, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 60/2001, de 19/02(” Esse art.º 11.º, após a publicação do DL 60/2001, passou a ter a seguinte redacção:
“1 - Os direitos que, por meio de contrato, referidos nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do artigo 7.°, se adquiram sobre os prédios expropriados ou nacionalizados são insusceptíveis de transmissão ou oneração.
2 - O Estado pode, porém, autorizar a transmissão para o cônjuge do arrendatário, quando não separado judicialmente ou de facto, para parentes ou afins, na linha recta, que com o mesmo vivam habitualmente em comunhão de mesa e habitação ou economia comum há mais de um ano consecutivamente e para quem viva com o arrendatário há mais de cinco anos em condições análogas às dos cônjuges.
3 - Os contratos referidos no n.º 1 transmitem-se também por morte do arrendatário nos mesmos termos do número anterior, contudo sem necessidade de autorização prévia.
4 - As transmissões referidas nos números anteriores deferem-se pela seguinte ordem:
- a)Ao cônjuge;
- b)Aos parentes ou afins em linha recta, preferindo os primeiros aos segundos, os descendentes aos ascendentes e os de grau mais próximo aos de grau mais remoto;
- c)À pessoa que viva, ou vivesse, com o arrendatário há mais de cinco anos em condições análogas às dos cônjuges.
5 - A transmissão por morte a favor dos parentes ou afins do primitivo arrendatário, segundo a ordem constante do número anterior, também se verifica por morte do cônjuge sobrevivo quando, nos termos do número anterior, lhe tenha sido transmitido direito ao arrendamento”), e que a titularidade do contrato era transmitida de C… para a viúva, B… .
Deduz-se do exposto, como também se observou no acórdão recorrido, que o contrato que o despacho recorrido autorizou não foi celebrado, e, em seu lugar, foi outorgado o referido Aditamento onde se transmitiu a posição contratual do falecido arrendatário para a sua viúva, tendo essa opção sido justificada com o disposto no n.º 3 do art.º 11.º do mesmo DL, na redacção que foi dada pelo DL 60/2001, isto é, com apelo a uma disposição legal cuja redacção é posterior àquele falecimento e ao requerimento apresentado pelas Recorridas Particulares. Ou seja, o que acto recorrido autorizou não se veio a concretizar e, em vez disso, o que se efectivou foi coisa diferente do autorizado.
Refira-se ainda que o Recorrente já requereu, sem êxito, a reversão do terreno em causa, mas sem ter impugnado a respectiva decisão (cf. pontos 10. e 11. dos FACTOS).
Ponderou-se no aresto recorrido que o Recorrente imputou ao acto impugnado contenciosamente os vícios de (i) fundamentação insuficiente e contraditória, e (ii) violação de lei por autorização da celebração de um contrato sem que estivessem reunidos pressupostos legais para o efeito, sendo que a lei não consentia, à data em que faleceu o titular do arrendamento, que os seus herdeiros pudessem suceder-lhe na posição que o mesmo tinha nesse contrato. Vícios esses que julgou improcedentes.
II.2.1.O que ora é invocado em impugnação do decidido gira à volta da mesma ordem de imputações como irá ver-se.
As linhas de argumentação a tal respeito aventadas reconduzem-se às seguintes ideias-força:
- (i)por um lado a matéria factual em que se fundou o despacho impugnado está em desconformidade com o preceito legal ali referido, o que integra vício de forma por falta de fundamentação, implicando a anulabilidade do acto recorrido (arts. 124 e 125 do CPA);
- (ii)o mais reconduz-se à invocação de que a situação factual (quer no que tange às beneficiárias do despacho impugnado, quer ao prédio em si) não é merecedora da tutela conferida pela legislação em causa.
Isto porque e no que ao referido elemento subjectivo respeita:
- -as recorridas particulares não satisfazem os requisitos legais para a celebração do contrato de arrendamento por ajuste directo nos termos do art. 6 n° 1, 3 a) e b) e n° 4 do DL 158/91, segundo a redacção do Dec.-Lei 212/ 99 pois que:
- -são proprietárias de uma grande empresa de produção de leite e ainda proprietárias de 30 ha de terra, que serve de apoio a essa exploração (que gerem), de que advém a subsistência dos respectivos agregados familiares, e de que auferem grandes rendimentos; e que
- -desde sempre se encontram inseridas no meio sócio-rural,
- -não se tendo provado que venham racionalmente explorando a área objecto do arrendamento e cumprindo os planos de exploração e aproveitamento da terra;
E no que tange ao referido elemento objectivo:
- -a exploração da área de 21,93 ha – objecto do pretendido arrendamento – não contribui de forma relevante para o complemento da economia do agregado familiar das recorridas particulares, servindo apenas de apoio à empresa de produção de leite,
- -e para produzir bens afectos ao pastorio e à produção de leite, como fenos, palhas e silagem;
- -como não contribui preponderantemente para a fixação das recorridas no meio sócio-rural.
Daí que, ainda segundo o Recorrente, não tenha sido elaborada pelos Serviços Regionais qualquer proposta para celebração de contrato de arrendamento por ajuste directo, nos termos do disposto no já citado art. 6º e n° 4 do Dec.-Lei 212/99, sendo que a proposta dos Serviços Regionais teve como finalidade justificar a celebração de um contrato por ajuste directo ao abrigo dos também citados art.s 24º, nº 2, e 25º, ambos do Dec.-Lei 158/91, para ultrapassar o obstáculo oposto pelo artº 11.º do Decreto-Lei n.º 158/91, de 26 de Abril, primitiva redacção, o qual prescrevia a insusceptibilidade de transmissão ou oneração dos direitos que, por meio de contrato, se adquiram sobre prédios expropriados ou nacionalizados.
Um outro fundamento de impugnação reside na alegada circunstância de, afinal, não ter sido celebrado qualquer contrato de arrendamento por determinação do despacho impugnado (nem ao abrigo do art. 24 n° 2 do Dec.-Lei 158/91 de 26/04, nem ao abrigo do art. 6 a) e b) e n° 4 do Dec.Lei 158/91 na redacção do Dec.-Lei 22/99 de 14/06), mas antes um aditamento ao anterior arrendamento, em favor da Recorrida particular B… ao abrigo do art. 11 do Dec.-Lei 158/91 de 26/04 na redacção do Dec.-Lei 60/2001 de 19/02, aditamento este que é ilegal, em virtude de à data do falecimento do titular do arrendamento, não ser permitida a sucessão no arrendamento.
Vejamos
II.2.2. Como verdadeiramente tudo radica na invocação de que, mercê dos referidos elementos objectivo e subjectivo, não assistia às Recorridas Particulares o direito de beneficiarem do direito ao arrendamento relativamente à propriedade em causa, tem interesse, desde logo, sublinhar o que segue quanto aos referidos elementos tal como vem registado na matéria de facto.
As Recorridas Particulares detêm uma exploração (em forma de empresa familiar) destinada à produção de leite em que a mão de obra permanente e predominante é integrada por elas e o marido da filha, recorrendo a mão de obra temporária sobretudo na época das sementeiras para recolha de alimentos e maneio dos animais jovens, sendo o efectivo composto por 424 animais de aptidão leiteira, com níveis de produção técnica e economicamente aceitáveis.
Segundo os serviços agrários “a courela de 21,93 há da …, que lhe está arrendada, mais os cerca de 30 ha de conta própria, constituem uma unidade de produção com muito interesse pelo que alivia na dependência do exterior, produzindo fenos, palhas e silagem e também pelo que recreio que possibilita, tão importante a esta pecuária.
É nosso entendimento que o usufruto da courela da …, concorre para que este efectivo não seja mais uma exploração leiteira sem terra…”.
Daí, “que a área em que o epigrafado [o referido rendeiro antecessor] era rendeiro é importante para a exploração e que esta assume viabilidade técnica e económica, sendo, pelas suas características, de preservar”, pelo que “se verificam as condições especiais referidas no art.° 24. nº 2, do citado DL 158/91”, ali se propondo “que seja celebrado contrato de arrendamento rural com B… e D… sobre a área anteriormente objecto de arrendamento com C…, no prédio rústico”.
II.2.3. E, como o essencial da impugnação do Recorrente se traduz em invocar que a situação reconhecida pelo acto recorrido não tinha cobertura legal, concretamente no art.º 6.º do DL 158/91, na redacção do DL 212/99, atente-se em tal normativo.
Sob a epígrafe Área de Exploração, depois de nos seus n.ºs 1 e 2 estabelecer os critérios determinantes na fixação das áreas a contratualizar, ali se preceitua:
- “3.– Exceptua-se do disposto nos números anteriores as seguintes situações:
- a)O prédio ou parte do prédio cuja exploração constitua relevante complemento da economia do agregado familiar do agricultor, ou contribua preponderantemente para a sua integração e fixação no meio sócio-rural em que se insere.
- b)O prédio ou parte do prédio que, apesar de não respeitar os limites da área constantes da tabela anexa ao presente diploma, tenha vindo a ser racionalmente explorado.
- 4.– Caberá ao Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas autorizar, caso a caso, sob proposta dos serviços regionais, a celebração de contratos de arrendamento rural com os agricultores que se encontrem nas situações descritas nas alíneas anteriores, ….”.
Tendo em conta a já enunciada factualidade, conclui-se, como fez o acórdão recorrido, que a mesma se integra nas situações que o legislador elege como justificadoras de autorização de celebração de contrato de arrendamento rural por parte do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
Na verdade, a parcela/courela em causa (com a área de 21,93ha), mais os cerca de 30 ha já pertencentes às interessadas, constituem uma exploração familiar destinada à produção de leite em que a mão de obra permanente e predominante é integrada por elas e o marido da filha, e que os serviços reputam com “muito interesse pelo que alivia na dependência do exterior”, tratando-se de uma área “importante para a exploração e que esta assume viabilidade técnica e económica, sendo, pelas suas características, de preservar”.
Apesar de tal não ser dito expressamente, e pese embora cada uma das situações enunciadas justificarem por si só o referido tratamento legislativo (não estando, pois, face a “pressupostos” de verificação cumulativa como afirma o Recorrente), da articulação dos diversos elementos factuais referidos também se pode concluir que a exploração em causa contribui preponderantemente para a integração e fixação dos agentes em causa no meio sócio-rural em que a mesma se insere.
Na verdade, é irrelevante, em contrário do que sugere o Recorrente, que desde sempre os interessados se encontrassem inseridos no meio sócio-rural (o que, a ser verdade, na sua perspectiva, já não integraria a previsão da alínea a., in fine, do nº 3) pois o que importa é o elemento objectivo de a exploração do prédio servir (também) para preponderantemente fixar e integrar os agentes respectivos no meio sócio-rural em que se inserem, o que, manifestamente, será o caso de uma exploração com as referidas características familiares. Isto, dando de barato que uma tal invocação se pode inserir nos poderes de cognição do Pleno (cf. artº 21º, nº 3, do ETAF/84).
Por tudo o exposto, carece de fundamento factual a alegação em contrário do Recorrente no sentido de que as interessadas não vêm “racionalmente explorando a área objecto do arrendamento e cumprindo os planos de exploração e aproveitamento da terra”.
II.2.4. Como também se viu, o Recorrente continua a esgrimir com o facto de na Informação a que se refere o ponto 5 dos FACTOS se qualificar a situação como sendo de contrato de arrendamento por ajuste directo ao abrigo dos também citados art.s 24º, nº 2, e 25º, ambos do Dec.-Lei 158/91, o que, no entanto, não mereceu acolhimento pelo Ministro, que aderindo à posição à posição do Chefe de Divisão, a integrou antes na previsão do já citado art. 6º e n° 4 do Dec.-Lei, o que, segundo o Recorrente constituía vício de fundamentação por contraditoriedade.
Efectivamente, aconteceu uma tal dessintonia a qual até mereceu um reparo daquele Governante ao jurista que opinara em contrário (cf. ponto 7. dos FACTOS).
Porém, o que a propósito se escreveu no acórdão recorrido, e com o que se concorda, dispensa qualquer outra consideração para demonstrar o infundado de uma tal arguição:
“Com efeito, e desde logo, a invocada contradição inexiste uma vez que o Parecer da Sr.ª Chefe de Divisão aceita sem reservas a factualidade vertida na Informação prestada pelos Serviços da DRAAL e concorda com a proposta nela formulada limitando-se, apenas, a manifestar discordância no tocante ao enquadramento jurídico daquela factualidade, pois que, em sua opinião, o novo contrato deveria ser justificado com o disposto no art.º do citado DL e não com o prescrito no seu art.º 24.º. Ora, como é evidente, esta discordância jurídica não significa que o despacho recorrido repouse sobre fundamentação contraditória e, consequentemente, que a sua fundamentação esteja ferida de ilegalidade.
Depois, o acto impugnado é muito claro ao aderir ao enquadramento jurídico que a Sr.ª Chefe de Divisão fez daqueles factos o que quer dizer que, do ponto de vista jurídico, a fundamentação do acto impugnado é a que consta no Parecer por ela emitido e, se assim é, não faz sentido apelar ao entendimento jurídico perfilhado pelos técnicos subscritores da mencionada Informação como forma de lhe imputar fundamentação contraditória”.
Ou seja, como o ponto de vista relevante para avaliar a suficiência do conteúdo da fundamentação é o da compreensibilidade do destinatário médio, colocado da situação concreta, deve dar-se por cumprido o dever legal se a factualidade ali enunciada sem ambiguidades e de modo coerente, permitir àquele entender as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir e/ou a escolher a medida adoptada, o que manifestamente sucede no caso.
II.2.5. Resta afrontar aquele outro fundamento de impugnação relacionado com a realização de um aditamento ao anterior arrendamento em favor da Recorrida particular B… que seria ilegal por à data do falecimento do titular do arrendamento, não ser permitida a sucessão no arrendamento (cf. supra II.2.1.).
Vejamos pois.
Efectivamente, como acima se aludiu, o artº 11.º do Decreto-Lei n.º 158/91, de 26 de Abril, primitiva redacção, determinava a insusceptibilidade de transmissão ou oneração dos direitos que, por meio de contrato, se adquiram sobre prédios expropriados ou nacionalizados.
No entanto, posteriormente, segundo a redacção dada pelo DL 60/01, de 19/02 àquele art.º 11.º, tais direitos passaram a ser passíveis de transmissão por morte do arrendatário.
E, muito depois da prática do acto impugnado e já na pendência do recurso contencioso, veio a ser outorgado um Aditamento ao anterior contrato de arrendamento que havia sido celebrado com o defunto marido e pai das Recorridas Particulares (cf. ponto 8. dos FACTOS e fls. 99), alegadamente “em cumprimento do despacho de 10/05/01 do Senhor Ministro da Agricultura…” – o despacho impugnado.
Refira-se que o conhecimento desse Aditamento veio aos autos um tanto acidentalmente na sequência de diligências do Exmº Relator na Secção que visavam a junção aos autos do real instrutor com interesse para o processo pois o que fora junto respeitava à frustrada reversão da parcela em causa.
Ou seja, o que o acto recorrido autorizou não se concretizou e o que veio a ser efectivado (muito mais tarde) foi coisa diferente, o que equivale a dizer que, muito embora aquele Aditamento se possa considerar um acto de execução do despacho recorrido, o mesmo não se contém dentro dos limites da mera execução, tudo questões que não interessa dilucidar nesta sede.
Na verdade, o Recorrente sindicou apenas o acto do Ministro da Agricultura que autorizou a celebração do contrato nos termos já referidos, sem que esse eventual acto de execução tivesse sido objecto do recurso contencioso e sem que o despacho aqui recorrido tivesse contribuído de algum modo para que a referida desconformidade se verificasse.
Disse-se a propósito no acórdão recorrido que,
“o acto de execução daquele despacho extravasou o que havia sido decidido e, por isso, esse acto executório constitui um novo acto administrativo dotado de autonomia e lesividade próprias.
E, nessa medida e apesar de executório, trata-se de um acto contenciosamente recorrível pelos vícios que lhe são próprios. – vd. M. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, 2.ª reimpressão, pg. 408/410.
Todavia, e apesar disso, este acto de execução não foi objecto deste recurso sendo certo, por outro lado, que o despacho aqui recorrido de nenhum modo contribuiu para que a referida desconformidade se verificasse.
E, porque assim, e porque essa alegada ilegalidade é alheia e é exterior ao acto impugnado a mesma não o atinge.
O que quer dizer que este não está inquinado por essa alegada ilegalidade”.
Ou seja, porque o objecto do recurso contencioso não abrangeu esse pretenso acto ilegal de execução, e porque ao acórdão recorrido não foi imputada qualquer omissão de pronúncia em que hipoteticamente pudesse ter incorrido, da falada eventual ilegalidade não cumpre conhecer.
