86/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 86/2022 Processo n.º 440/2020 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO 1 . A., SA (na qualidade de sociedade incorporante do B..), recorrente nos presentes autos, em que é recorrida a Autoridade Tributária e Aduaneira (ATA), interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa (TTL), de 14.12.2016, que julgou improcedente a impugnação por si apresentada contra o indeferimento tácito da reclamação graciosa da autoliquidação da Contribuição sobre o Setor Bancário (CSB) relativa ao ano de 2012, no montante de € 2.676.121,23. O STA, por acórdão de 05.02.2020, negou provimento ao recurso interposto da sentença do TTL supra mencionada. 2 . Inconformado com a decisão do STA, o A., S.A (A., SA), veio interpor recurso de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional (TC) ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11, na redação que lhe foi dada, por último, pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13.09 - LTC), tendo o ora recorrente delimitado o objeto do recurso, na parte que ora releva, nos seguintes termos: “[…] Em cumprimento do disposto no artigo 75.º-A, n.º 2, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, e com base nos pressupostos supra, pretende o Impugnante, ora Recorrente, que o Alto Tribunal Constitucional aprecie e declare, para todos os efeitos legais, a inconstitucionalidade orgânica dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, na redação e numeração em vigor em 2012, por violação do princípio da legalidade fiscal na vertente de reserva de lei, com acolhimento no artigo 165.º, n.º 1, al. i) da CRP, Que aprecie e declare, para todos os efeitos legais, igualmente, a inconstitucionalidade material dos artigos 2.º, 3.º e 4.º do RJCSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na redação em vigor em 2012, bem como dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB (se não forem considerados organicamente inconstitucionais nos termos supra), por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade, Inconstitucionalidades que se reclamam e se pretendem ver superiormente apreciadas. O Recorrente tem legitimidade e está em tempo, pelo que deverá o presente recurso ser admitido. […]”. O recurso foi admitido por despacho do tribunal a quo, datado de 09.03.2020, e foi efetuada a remessa dos presentes autos para este Tribunal Constitucional. Recebido o recurso, o Relator proferiu convite ao aperfeiçoamento mediante despacho datado de 05.04.2021, no qual se poder ler: “ Vem o impugnante A., S.A. recorrer para o Tribunal Constitucional. Verifica-se que o requerimento de interposição de recurso não respeita integralmente os requisitos impostos pelo artigo 75.º-A da LTC. Com efeito, o recorrente indica a alínea do artigo 70.º, n.º 1, da LTC, que pretende mobilizar, identifica a decisão recorrida, indica os parâmetros de constitucionalidade e a peça onde suscitou a violação de tais parâmetros. Porém, não indica a norma ou normas cuja conformidade constitucional como obriga o n.º 1 do artigo 75.º-A. Com efeito, no seu requerimento, a parte alude, num primeiro momento, aos « artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB » e, depois, aos « artigos 2.º, 3.º e 4.º do RJCSB », em conjugação com « os artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB ». Porém, os preceitos aludidos são portadores de uma pluralidade de sentidos normativos, sendo certo que apenas podem ser objeto de fiscalização concreta por este Tribunal aqueles efetivamente aplicados. Ora, como reiteradamente afirmado, o julgamento do Tribunal Constitucional não pode incidir sobre preceitos ou diplomas, mas apenas sobre critérios ou padrões normativos efetivamente aplicados como ratio decidendi na decisão recorrida, cuja enunciação, clara e precisa, é ónus do recorrente, de acordo como princípio do pedido. No caso vertente, o requerimento de interposição de recurso não obedece a essa exigência, o que determina a formulação de convite ao aperfeiçoamento”. 5 . No seguimento do convite ao aperfeiçoamento, o recorrente respondeu nos seguintes termos: “[…] Requerimento esse que, em conformidade com o disposto no artigo 75.º-A, n.º 1 e n.º 2, da LOTC, indicou expressamente «a alínea do n.º 1 do artigo 70º ao abrigo da qual o recurso é interposto», «a norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade se pretende que o Tribunal aprecie», a «norma ou princípio constitucional ou legal que se considera violado» e, bem assim, « a peça processual em que o recorrente suscitou a questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade». Estes – e apenas estes – são os requisitos formais expressamente previstos na Lei, para efeitos de interposição de recurso de inconstitucionalidade, a que o Recorrente entende ter dado pleno cumprimento. Sem prejuízo do exposto, foi o Recorrente notificado do Despacho, nos termos do qual se veicula o entendimento de que o Recorrente «[se] abste[ve] de indicar qual o específico sentido normativo que, neles contido, foi efetivamente aplicado e pretende ver julgado inconstitucional». E ainda que «como reiteradamente afirmado, o julgamento do Tribunal Constitucional não pode incidir sobre preceitos ou diplomas, mas apenas sobre critérios ou padrões normativos efetivamente aplicados como ratio decidendi na decisão recorrida, cuja enunciação, clara e precisa, é ónus do recorrente, de acordo com o princípio do pedido». Ora, para dar cumprimento ao Despacho, importa recordar que o Recorrente colocou, no âmbito do presente recurso, duas questões de inconstitucionalidade, solicitando a este Alto Tribunal que: Aprecie e declare a inconstitucionalidade orgânica do disposto nos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB [«normas cuja inconstitucionalidade se pretende que o tribunal aprecie»], na redação e numeração em vigor em 2012, por violação do princípio da legalidade fiscal na vertente de reserva de lei, com acolhimento no artigo 165.º, n.º 1, al. i) da Constituição da República Portuguesa (“CRP”) [«norma e princípio constitucional que se considera violado»], e que, Aprecie e declare, igualmente, a inconstitucionalidade material do disposto nos artigos 2.º, 3º e 4.º do RJCSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na redação em vigor em 2012, bem como dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB [«normas cuja inconstitucionalidade se pretende que o tribunal aprecie»], por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade [«norma e princípio(s) constitucionais) que se considera(m) violado(s)»]. Ainda a título prévio, importa recordar, também, que a fundamentação da Decisão Recorrida foi feita por mera remissão para o acórdão do STA de 19 de junho de 2019, no âmbito do processo n.º 02340/13.0BELRS | 0683/17 (abreviadamente, o “Acórdão Remissão”). Ora, quanto à questão enunciada no ponto 8.a. supra, o Acórdão Remissão pronunciou-se no sentido de que: «pela natureza de contribuição financeira da CSB, resulta que a criação da mesma não está sujeita a reserva de lei formal, expressa na imperatividade de lei da AR ou de decreto-lei do Governo, com credencial parlamentar (arts. 165º, nº 1, al. i) e 198º, nº 1, al. b), ambos da CRP)». «nem a aprovação de contribuições requer a intervenção da AR, nem a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela AR pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo de a mesma AR sempre poder revogar, alterar ou suspender o respectivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». «no caso da CSB, o respetivo regime jurídico foi, como se viu, criado pelo art. 141º da Lei nº 55-A/2010, de 31/12 (OE 2011), aí constando a incidência subjetiva e objetiva e as margens de variação das taxas aplicáveis a cada uma das componentes da base de incidência objetiva, sendo que a Portaria nº 121/2011, de 30/03, para a qual também se remete, se limitou à densificação das características essenciais do regime jurídico (base de incidência, taxas, regras de liquidação, de cobrança e de pagamento), cumprindo o escopo regulamentar prescrito no próprio regime jurídico da CSB inserido no art. 141º daquela Lei da AR (maxime no art. 8º desse Regime Jurídico)». O Recorrente discorda frontalmente de todas estas afirmações, particularmente daquela que conclui que a Portaria CSB apenas densificou o RJCSB: pelo contrário, os artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB não constituem uma mera reprodução do RJCSB, como amplamente demonstrado nas alegações de recurso apresentadas perante o STA. Donde, no que respeita à questão enunciada no ponto 8.a., entende o Recorrente que deve ser apreciada e declarada a inconstitucionalidade orgânica do disposto nos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, interpretados no sentido de que os segundos constituem uma mera reprodução dos primeiros, violam o princípio da legalidade fiscal na vertente de reserva de lei, com acolhimento no artigo 165.º, n.º 1, al. i) da CRP, porquanto a criação de um tributo como a CSB, que assuma a natureza de contribuição financeira, não está sujeita a reserva de lei formal. Por seu turno, quanto à questão enunciada em 8.b. supra, o Acórdão Remissão pronunciou-se no sentido de que: «existe uma prestação, ainda que eventual, inerente ao tributo em causa, consubstanciada na reunião de condições para fazer face a riscos sistémicos associados ao sector financeiro, necessária para fazer face a riscos decorrentes de crise sistémica desse sector, de que as instituições financeiras são com probabilidade causadoras». «incidindo a CSB sobre o valor do passivo apurado e aprovado e sobre o valor nocional dos instrumentos financeiros derivados, fica claro que, apesar de a taxa não ser progressiva, o valor da contribuição a pagar por cada sujeito passivo é diretamente proporcional à intensidade do risco sistémico que a sua atuação pode presumivelmente provocar, diretamente associada à dimensão do passivo e, consequencialmente, à dimensão da lesão resultante do eventual incumprimento das suas responsabilidades para com terceiros, depositantes ou titulares de produtos financeiros emitidos ou garantidos pelas instituições de crédito». «Daqui se concluindo que, ao invés do alegado pela recorrente, as normas que definem a incidência subjetiva e objetiva e as taxas da CSB, constantes do RCSB (art. 141º Lei nº 55-A/2010, de 31/12) não violam o princípio da equivalência, corolário do princípio da igualdade (art. 13º da CRP), bem tendo decidido a sentença recorrida». Mais uma vez, importa referir que o Recorrente não se pode conformar com tal posição, na medida em que entendia e entende que a liquidação e cobrança da CSB não tem subjacente qualquer benefício, sequer potencial, presumido, ou mais ou menos difuso, que se possa dizer seguro para os respetivos sujeitos passivos. Razão pela qual, no que respeita à questão enunciada no ponto 8.b. supra, o Recorrente entende que deve ser apreciada e declarada, igualmente, a inconstitucionalidade material do disposto nos artigos 2.º, 3.º e 4.º do RJCSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na redação em vigor em 2012, bem como dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, quando interpretados no sentido em que criam e “regulamentam” uma contribuição financeira que, tendo por objetivo a mitigação do risco sistémico, impõem a obrigação de pagamento de um tributo que não tem subjacente um caráter bilateral, ainda que eventual ou difuso, ou qualquer forma de aproveitamento ao grupo de destinatários sobre os quais incide, por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade. São estas as inconstitucionalidades que se reclamam e se pretendem ver superiormente apreciadas, com as demais consequências legais”. De seguida, o Relator proferiu despacho, datado de 27.05.2021, convidando o recorrente apresentar as suas alegações, tendo o recorrente sintetizado as suas alegações com a formulação das seguintes conclusões: “IV. Conclusões O presente recurso foi interposto na sequência da prolação de acórdão pelo STA de 5 de fevereiro de 2020, no âmbito do processo de impugnação judicial n.º 2923/12.5BELRS, que teve como objeto (mediato) a autoliquidação da CSB do ano de 2012, ao abrigo do regime aprovado pelo artigo 141.º da Lei do Orçamento do Estado para 2011 , na sua redação original; O Recorrente considera haver observado os pressupostos formais de admissão de recurso, previstos no artigo 72.º, n.º 2, da LOTC, relativamente à totalidade das questões de inconstitucionalidade que constituem o objeto do presente recurso; Considera ainda o Recorrente que a fixação de forma absolutamente autónoma e inovatória pela Portaria CSB da incidência e da taxa para a CSB, elementos que se encontram sujeitos à reserva parlamentar prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não poderá deixar de ser valorada como contrária à Constituição; Quanto a este tema ficou clara, salvo o devido respeito, a inaplicabilidade do entendimento deste Alto Tribunal Constitucional expresso no Acórdão n.º 152/2013, de 20 de março, uma vez que a portaria que regula a Taxa de Utilização do Espectro Radioelétrico se mostra incomparavelmente recortada, face ao caso sub judice , perante a lei parlamentar de que dependia; Também o Acórdão do TC n.º 539/2015, de 20 de outubro, não se revela pertinente, porque a própria Taxa Segurança Alimentar Mais compreende uma arquitetura absolutamente distinta da aplicável à CSB, encontrando-se aquela adequadamente balizada por lei parlamentar – razões pelas quais levam a que falhe os mais elementares testes de analogia aos presentes autos; Sucede ainda que a Portaria CSB revela um conteúdo absolutamente inovatório face ao Regime CSB, ao definir no seu artigo 4.º o que se entende por conceitos como “passivo”, “instrumento financeiro derivado” ou nível da determinação do “valor dos fundos próprios” ou da medida de relevância dos “depósitos abrangidos pela garantia do Fundo de Garantia de Depósitos, pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo ou por um sistema de garantia de depósitos oficialmente reconhecido”; Chegando a ser contraditório o regime fixado pela Portaria CSB face ao Regime CSB, quando estabelece uma base de cálculo diferente (nomeadamente, a média anual do passivo, calculada por referência aos saldos finais apurados em cada mês, durante o exercício) ao invés daquele estabelecida por aquele último, i.e., o passivo apurado a 31 de dezembro, ainda que potencialmente deduzido de um conjunto de elementos; Pelos fundamentos que se apontaram, importa por último ter presente, nos termos das alíneas d) e a) do n.º 2 do artigo 280.º da CRP, e das alíneas f) e c) do n.º 1 do artigo 70.º da LOTC, a dupla dimensão invalidatória dos vícios apontados com consequente declaração de ilegalidade da Portaria CSB por violação de uma lei de valor reforçado, como é o caso do Regime CSB, aprovado pela Lei do Orçamento de Estado; Por fim, aponte-se aos artigos 2.º, 3.º e 4.º do Regime CSB e aos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB o vício de inconstitucionalidade material, quando interpretados no sentido em que criam e “regulamentam” uma contribuição financeira que, tendo por objetivo a mitigação do risco sistémico, impõem a obrigação de pagamento de um tributo que não tem subjacente um caráter bilateral, ainda que eventual ou difuso, ou qualquer forma de aproveitamento ao grupo de destinatários sobre os quais incide, por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade. Efetivamente, não se descortina qualquer benefício, potencial, presumido ou mais ou menos difuso, para os destinatários da CSB, ao passo que o aproveitamento que possa resultar do seu pagamento se teria de revelar «seguro quanto a determinado grupo» para poder qualificar como contribuição financeira lícita ao abrigo dos parâmetros constitucionais, mesmo na interpretação avançada no Acórdão n.º 268/2021, do TC, Sobretudo tendo em conta que a CSB foi criada quando ainda nem sequer o Fundo de Resolução havia sido instituído, pelo que a CSB nada “acrescenta” em termos de “aproveitamento” ao grupo de destinatários sobre as quais a mesma impende que vá para além do permitido pelas demais contribuições periódicas e anuais para o Fundo de Resolução, Como o STA terá intuído ao assimilar a motivação da criação da CSB com a justificação subjacente à instituição dessas outras contribuições, embora frisando que não se confundem umas e outras. Neste contexto, se, como o ora Recorrente considera plausível em virtude da ausência de bilateralidade e demais aspetos assinalados ao longo de todo o processo, este Sumo Tribunal Constitucional concluir que a CSB consubstancia, na realidade, um imposto, Resultará evidente a sua violação do princípio da capacidade contributiva, simultaneamente pressuposto e fundamento dos impostos em geral, como postulado de forma cristalina no n.º 1 do artigo 4.º da LGT, e expressão do princípio da igualdade fiscal ou tributária na sua vertente de «‘uniformidade’ – o dever de todos pagarem impostos segundo o mesmo critério». Pelo que, em qualquer motivo, sempre se deveria concluir pela inconstitucionalidade material dos preceitos elencados supra . Termos em que se requer a este Alto Tribunal Constitucional que: aprecie e declare a inconstitucionalidade orgânica dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, por violação d o princípio da legalidade fiscal na vertente de reserva de lei, com acolhimento no artigo 165.º, n.º 1, al. da CRP, porquanto a criação de um tributo como a CSB, que assuma a natureza de contribuição financeira, está sujeita a reserva de lei formal ; e, Que aprecie e declare, para todos os efeitos legais, igualmente, a inconstitucionalidade material dos artigos 2.º, 3.º e 4.º do Regime CSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, bem como dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, quando interpretados no sentido em que criam e “regulamentam” uma contribuição financeira que, tendo por objetivo a mitigação do risco sistémico, impõem a obrigação de pagamento de um tributo que não tem subjacente um caráter bilateral, ainda que eventual ou difuso, ou qualquer forma de aproveitamento ao grupo de destinatários sobre os quais incide, por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade ”. 7 . Notificada para o efeito, a recorrida não produziu contra-alegações. 8 . Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 9 . Resulta do exposto que a recorrente pretende ver apreciadas e declaradas inconstitucionais [na realidade, tratando-se de controlo concreto de constitucionalidade, o TC não ‘declara’ normas inconstitucionais, apenas as podendo ‘julgar’ inconstitucionais ou não inconstitucionais no caso concreto] determinadas normas do Regime Jurídico da Contribuição para o Setor Bancário (RJCSB – regime aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2012 pelo artigo 182.º, n.º 1, da Lei n.º 64-B/2011, de 30.12) e da Portaria n.º 121/2011, de 30.03 (Portaria CSB – já por diversas vezes alterada, designadamente, pela Portaria n.º 77/2012, de 26.03, publicada na sequência da LOE 2012), mais concretamente, quanto ao primeiro, os seus artigos 2.º, 3.º (parcialmente alterado pela LOE 2012) e 4.º, e, quanto à segunda, os seus artigos 4.º (parcialmente alterado pela Portaria n.º 77/2012) e 5.º. Para tanto, invoca a inconstitucionalidade orgânica e material destas últimas e a inconstitucionalidade material das primeiras. Este TC teve já a oportunidade de apreciar variadas questões relacionadas com alegadas inconstitucionalidades de que padeceria esta específica contribuição financeira, algumas das quais idênticas às agora colocadas pelo recorrente (sobre a CSB vejam-se os Acórdãos do TC n.os 268/2021; 331/2021, 332/2021, 401/2021, 505/2021, 533/2021, 536/2021, 537/2021, 538/2021, 539/2021, 540/2021 e 808/2021). Alguns destes arestos versaram sobre CSB autoliquidada e paga no ano de 2012, reportando-se os presentes autos, também eles, ao exercício orçamental de 2012. Por sua vez, no Acórdão n.º 331/2021, não obstante reportar-se a um caso de autoliquidação e pagamento da CSB relativo ao ano de 2015, foram tratadas as mesmas exatas questões formuladas na presente causa, que foram colocadas em idênticos moldes. Não perdendo de vista os vários arestos pertinentes para a resolução dos problemas de inconstitucionalidade suscitados no caso vertente, vejamos se assiste razão ao recorrente. 10 . Invoca o recorrente que os artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB são, desde logo, inconstitucionais do ponto de vista orgânico, uma vez que regulam matéria que, em seu entender, não sendo mera reprodução do disposto no RJCSB, nunca poderiam ser regulamentados inovatoriamente em tal diploma. Sustenta o recorrente que, em virtude disso, resultou violado o “ princípio da legalidade fiscal na vertente de reserva de lei, com acolhimento no artigo 165.º, n.º 1, al. i) da CRP ”. Além disso, invoca o recorrente que também se verifica uma ilegalidade reforçada nos termos do artigo 280.º, n.º 2, alíneas d) e a), da CRP, e do artigo 70.º, n.º 1, alíneas f) e c), da LTC. Vejamos. Diga-se, em jeito de nota prévia, que, como decorre da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP – norma convocada pelo recorrente –, poderia o Governo, mediante decreto-lei autorizado, regular as matérias em causa. Ou seja, o Governo, nas vestes de legislador, poderia ter regulado esta matéria. O que não poderia mesmo fazer era regulá-la mediante uma mera portaria. Vale isto por dizer que, a admitir-se um vício de inconstitucionalidade, o mais patente seria, indubitavelmente, o vício formal, em que se questiona a adequação da forma de exteriorização do ato normativo sindicado. Não estando este Tribunal vinculado ao modo como o recorrente configura juridicamente o vício de inconstitucionalidade, nada obsta à apreciação de um possível vício formal. Apreciando agora especificamente o mérito da pretensão do recorrente, argumenta o mesmo que “ a fixação de forma absolutamente autónoma e inovatória pela Portaria CSB da incidência e da taxa para a CSB, elementos que se encontram sujeitos à reserva parlamentar prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não poderá deixar de ser valorada como contrária à Constituição”. Mais ainda, que “Sucede ainda que a Portaria CSB revela um conteúdo absolutamente inovatório face ao Regime CSB, ao definir no seu artigo 4.º o que se entende por conceitos como “passivo”, “instrumento financeiro derivado” ou nível da determinação do “valor dos fundos próprios” ou da medida de relevância dos “depósitos abrangidos pela garantia do Fundo de Garantia de Depósitos, pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo ou por um sistema de garantia de depósitos oficialmente reconhecido”, e que, “Chegando a ser contraditório o regime fixado pela Portaria CSB face ao Regime CSB, quando estabelece uma base de cálculo diferente (nomeadamente, a média anual do passivo, calculada por referência aos saldos finais apurados em cada mês, durante o exercício) ao invés daquele estabelecida por aquele último, i.e., o passivo apurado a 31 de dezembro, ainda que potencialmente deduzido de um conjunto de elementos” (conclusões C., F. e G. das alegações no TC). Atentemos no já mencionado Acórdão n.º 331/2021 e no que nele foi dito quanto às mesmas exatas questões: “10. Conforme resulta das conclusões que antecedem, a apreciação do presente recurso versará, exclusivamente, sobre a primeira questão de constitucionalidade colocada pelo recorrente, tendo especificamente por objeto a análise da inconstitucionalidade orgânica dos preceitos constantes dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, na redação aplicável em 2015, por violação do princípio da legalidade fiscal, na vertente de reserva de lei, com acolhimento no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP (cfr. a conclusão E. das alegações de recurso). O recorrente questiona concretamente se aqueles preceitos, referentes à incidência objetiva e à taxa, apresentam um caráter «absolutamente inovatório» (conclusão H.) ou até mesmo «contraditório [...] face ao Regime CSB» (conclusão I.), o que implicaria a «consequente declaração de ilegalidade da Portaria CSB por violação de uma lei de valor reforçado, como é o caso do Regime CSB, aprovado pela Lei do Orçamento de Estado» (conclusão J.). Nesta sequência, importa começar por clarificar os exatos termos da questão de constitucionalidade que é colocada ao Tribunal Constitucional e que é objeto do presente recurso. Desde logo, cumpre recordar que o presente recurso foi interposto pelo recorrente apenas ao abrigo da alínea b) do artigo 70.º, n.º 1, da LTC, respeitante exclusivamente a questões de constitucionalidade, circunstância que, só por si, afasta qualquer possibilidade de conhecimento de questões de mera ilegalidade. Depois, as vias de recurso previstas na alínea c) e na primeira parte da alínea f), do artigo 70.º, n.º 1, da LTC relativas a uma “ilegalidade qualificada” pressupõem a aplicação (ou recusa de aplicação) de norma constante de ato legislativo (lei, decreto-lei, decreto legislativos regional – cfr. o artigo 112.º, n.º 1, da CRP), a que seja imputado o vício de ilegalidade decorrente de violação de lei com valor reforçado. Assim, conforme esclarece LOPES DO REGO (Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, 2010, Almedina, Coimbra, p. 127), «está […] subtraído ao âmbito da fiscalização concreta a apreciação de invocadas “ilegalidade” de quaisquer normas que constem de diplomas de escalão hierarquicamente inferior àqueles». Nunca caberia, pois, a este Tribunal proceder à apreciação das normas constantes dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, tendo em vista a «consequente declaração [– rectius: julgamento –] de ilegalidade da Portaria CSB por violação de uma lei de valor reforçado» (conclusão J. das alegações de recurso). Deste modo, a invocada inconstitucionalidade dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB só pode respeitar à questão da reserva de lei implícita no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição: a criação de impostos – compreendendo a determinação da incidência e da taxa, de acordo com o disposto no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição – e o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas deve constar de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado. 11. Na verdade, a reserva de lei inferida a partir da reserva de competência legislativa da Assembleia da República não tem sempre o mesmo grau de exigência: umas vezes refere-se ao regime integral, outras ao regime geral e, outras ainda, apenas às bases da normação reguladora de um dado domínio (cfr., por exemplo, o Acórdão n.º 793/2013, n.º 8). Naquelas matérias – como a criação de impostos – em que «o nível de competência legislativa reservada à Assembleia da República é mais “exigente”, porquanto diz respeito a toda a regulamentação legislativa e não apenas às bases ou ao regime geral de um dado domínio (cfr. a taxonomia proposta por J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra Editora, 4.ª ed. revista, 2010, p. 325, reiterada, entre outros, nos acórdãos n.ºs 494/99, 258/06 e 793/13 […]), [e]ssa maior exigência – que [vale para toda a intervenção normativa conformadora] – traduz-se, desde logo, na circunstância de estes domínios não poderem, com exceção do decreto-lei autorizado, ser objeto de diploma legislativo, configurando-se o poder regulamentar do Governo e dos órgãos regionais como meramente “executivo”. O mesmo é dizer, portanto, que debruçando-se um dado normativo – não emanado pela Assembleia da República nem pelo Governo, com autorização legislativa – sobre matéria [integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República] (a), a sua conformidade constitucional, a nível competencial, está dependente do caráter “não inovatório” – rectius, puramente “executivo” - das prescrições que ele contenha (b) – cfr. os acórdãos n.ºs 307/88 e 258/06 […]» (cfr. o Acórdão n.º 578/2014, n.º 8.1). E o mesmo vale, na medida do grau de exigência, sempre que esteja em causa normação respeitante a matérias cujo regime geral ou cujas bases normativas devam constar de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado. 12. In casu, a questão central que cumpre ao Tribunal conhecer prende-se com a questão de saber se, à luz da Constituição, isto é, atenta a reserva de lei aplicável a um tributo como a CSB, podia o Governo emanar normas como as dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB. No que se refere à incidência objetiva da CSB, aplicável no ano de 2015, importa considerar o artigo 3.º do RJCSB (na redação dada pela Lei n.º 64-B/2011) e nos artigos 3.º (replica o artigo 3.º do RJCSB) e 4.º da Portaria CSB (na redação dada pela Portaria n.º 77/2012, de 26 de março): «Artigo 3.º Incidência objetiva A contribuição sobre o sector bancário incide sobre: O passivo apurado e aprovado pelos sujeitos passivos deduzido dos fundos próprios de base (tier 1) e complementares (tier 2) e dos depósitos abrangidos pelo Fundo de Garantia de Depósitos e pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo, e os depósitos na Caixa Central constituídos por Caixas de Crédito Agrícola Mútuo pertence[nte]s ao Sistema Integrado do Crédito Agrícola Mútuo, ao abrigo do artigo 72.º do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das Cooperativas de Crédito Agrícola, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/91, de 11 de janeiro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 142/2009, de 16 de junho; O valor nocional dos instrumentos financeiros derivados fora do balanço apurado pelos sujeitos passivos.» «Artigo 4.º Quantificação da base de incidência 1 – Para efeitos do disposto na alínea a) do artigo anterior, entende-se por passivo o conjunto dos elementos reconhecidos em balanço que, independentemente da sua forma ou modalidade, representem uma dívida para com terceiros, com exceção dos seguintes: Elementos que, segundo as normas de contabilidade aplicáveis, sejam reconhecidos como capitais próprios; Passivos associados ao reconhecimento de responsabilidades por planos de benefício definido; Passivos por provisões; Passivos resultantes da reavaliação de instrumentos financeiros derivados; Receitas com rendimento diferido, sem consideração das referentes a operações passivas; e Passivos por ativos não desconhecidos em operações de titularização. 2 – Para efeitos do disposto na alínea a) do artigo anterior, observam-se as regras seguintes: O valor dos fundos próprios de base e dos fundos próprios complementares compreende os elementos positivos de qualquer uma dessas duas componentes, nos termos do Aviso do Banco de Portugal n.º 6/2010, de 30 de dezembro, e que simultaneamente se enquadrem no conceito de passivo tal como definido no número anterior; O valor dos fundos próprios complementares é determinado desconsiderando os limites de elegibilidade previstos no artigo 16.º do Aviso do Banco de Portugal n.º 6/2010, de 30 de dezembro; Os depósitos abrangidos pelo Fundo de Garantia de Depósitos e pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo relevam apenas na medida do montante efetivamente coberto por esses Fundos. 3 - Para efeitos do disposto na alínea b) do artigo anterior, entende-se por instrumento financeiro derivado o que seja qualificado como tal pelas normas de contabilidade aplicáveis, com exceção dos instrumentos financeiros derivados de cobertura ou cujas posições em risco se compensem mutuamente.» Quanto à taxa vigente em 2015, o artigo 4.º do RJCSB estatui que a taxa aplicável à base de incidência atinente ao passivo varia, «entre 0,01 % e 0,85 % em função do valor apurado», tendo sido a taxas concreta fixada pelo artigo 5.º da Portaria CSB em 0,85% (redação da Portaria n.º 176-A/2015, 12 de junho). Por seu turno, a taxa aplicável à base de incidência relativa ao valor dos instrumentos derivados varia, segundo o disposto no artigo 4.º do RJCSB, «entre 0,000 10 % e 0,000 30 % em função do valor apurado», tendo sido a taxa concreta fixada pelo artigo 5.º da Portaria CSB, em 0,000 30 %. 13. Em primeiro lugar, e conforme este Tribunal já entendeu no citado Acórdão n.º 268/2021, a CSB não é um imposto, pelo que a reserva de lei aqui relevante não é a mais exigente. Aquele tributo foi qualificado, à luz das razões que motivaram a sua criação, da evolução relevante do respetivo regime legal e dos seus elementos constitutivos estruturantes (cfr. os n.ºs 6 a 9 do mencionado Acórdão), como uma contribuição financeira (v. ibidem, n.ºs 13 a 17) – entendimento que agora se reitera e que é pressuposto da análise que se segue. Com efeito, no caso das contribuições financeiras, a reserva de lei exige apenas a fixação por lei do Parlamento ou por decreto-lei autorizado de um regime geral, e não a aprovação dos elementos constitutivos de cada contribuição financeira singularmente considerada (v. ibidem, n.ºs 18 e 19). Mais esclareceu o Tribunal, na senda dos Acórdãos n.ºs 152/2013 (n.º 7) e 539/2015 (n.º 2 da sua fundamentação), que a circunstância de não ter sido ainda aprovado um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não impede o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício da sua competência legislativa concorrencial. Ou seja, e no que especialmente interessa para o caso vertente, conforme decorre da jurisprudência citada, da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP não resulta a imposição, com referência a uma dada contribuição financeira, nem de uma reserva de lei formal (reserva parlamentar), no sentido de a normação dever constar de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei emitido na sequência de autorização legislativa daquele órgão; nem da consequente reserva de lei fiscal em sentido material, correspondente ao princípio da tipicidade (Tatbestandsmässigkeit), no sentido de uma densidade legal acrescida, em que a lei tem de definir, relativamente a cada contribuição financeira, os seus elementos estruturantes. 14. O problema que, nesta sequência, se poderia oferecer à discussão no âmbito dos presentes autos, face aos termos em que a questão de constitucionalidade é suscitada pelo recorrente – que invoca o caráter inovatório dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB – seria o de saber se existe, ainda assim, uma esfera de reserva de ato legislativo na criação de contribuições financeiras e em que medida será a mesma compatível com um potencial regulamento independente emanado pelo Governo. Porém, a análise dos específicos contornos do quadro legal da CSB afastam a necessidade de o Tribunal responder a tal questão no caso vertente, dado que, conforme se concluiu no já mencionado Acórdão n.º 268/2021 (n.º 20): (i) a CSB é precedida de uma normação primária constante de lei parlamentar – a Lei n.º 55-A/2010 –, a qual prevê e regula os elementos essenciais da incidência objetiva do tributo; e (ii) a Portaria CSB limita-se a concretizar tal disciplina normativa primária, pelo que a aquele ato normativo se reconduz a um mero regulamento de execução (regulamento executivo). 14.1. Assim, no que se refere à incidência objetiva da CSB e ao artigo 4.º da Portaria CSB, pode ler-se no citado Acórdão n.º 268/2021, cuja fundamentação se acompanha na íntegra, o seguinte: «20.1. [V]erifica-se que os elementos que integram globalmente o passivo (valores patrimoniais negativos, representativos de dívidas, obrigações, compromissos ou responsabilidades do agente económico), apurado e aprovado pelos sujeitos passivos, deduzido dos fundos próprios de base e complementares e, bem assim, dos depósitos abrangidos por outros fundos de garantia, são, depois, concretizados para efeitos de quantificação da base tributável, por via da fixação de critérios objetivos (elenco dos elementos reconhecidos e excluídos do cálculo da base tributável, remissão para as normas de contabilidade aplicáveis e para disposições constantes de avisos do Banco de Portugal), os quais foram delineados, segundo se esclarece nos preâmbulos da Portaria CSB e do Decreto-Lei n.º 24/2013 (v. supra o n.º 15), em função quer da finalidade primordial do tributo em causa – a mitigação de riscos sistémicos –, quer da experiência levada a cabo por outros Estados-membros e da discussão técnica que entretanto teve lugar ao nível europeu em torno destas figuras tributárias. A Portaria CSB procede, assim, à concretização de um universo descrito em termos gerais; a mesma não regula inovatoriamente o elemento essencial do tributo (cfr., concluindo pela não violação do princípio da legalidade fiscal, a propósito de casos similares de regulação primária de uma contribuição financeira em lei parlamentar, subsequentemente densificada em decreto-lei e, ou, em portaria, os Acórdãos n.ºs 365/2008 e n.º 613/2008, que se pronunciaram sobre a constitucionalidade da taxa de regulação e supervisão pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social, e o Acórdão n.º 152/2013, que abordou a constitucionalidade da taxa de utilização do espectro radioelétrico)». Ou seja, e contrariamente ao afirmado pelo recorrente, a regulação substantiva constante do artigo 4.º da Portaria CSB não assume um caráter inovatório face ao disposto no artigo 3.º do RJCSB, seja no que respeita ao conceito de “passivo” – entendido amplamente como todos os valores patrimoniais negativos, representativos de dívidas, obrigações, compromissos ou responsabilidades do agente económico –, seja no que respeita ao conceito de “instrumento financeiro derivado” – instrumentos financeiro cujo valor se afere por referência a (porque derivam de) outro ativo ou instrumento financeiro (ativo subjacente) –, seja ainda quanto ao sentido das referências aos “fundos próprios” e aos “depósitos abrangidos pela garantia do Fundo de Garantia de Depósitos, pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo ou por um sistema de garantia de depósitos oficialmente reconhecido”. 14.2. No que se refere à taxa, o problema suscitado pelo recorrente prende-se com a circunstância de a lei ter definido apenas um intervalo para a fixação das taxas (artigo 4.º do RJCSB), sendo as taxas concretamente aplicáveis fixadas no artigo 5.º da Portaria CSB. Ora, como se referiu no Acórdão n.º 268/2021: «20.2. […] A solução não é nova na ordem jurídica, e foi adotada no passado no quadro do regime de fixação das taxas do Imposto sobre Produtos Petrolíferos (ISP), constante do artigo 32.º da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de dezembro, tendo sido, enquanto tal, objeto de análise no Acórdão n.º 70/2004, que se pronunciou pela não inconstitucionalidade, afirmando o seguinte: “Ao definir o fator de quantificação do imposto traduzido na taxa apenas através da indicação das suas respetivas balizas, mínima e máxima, não deixa o legislador parlamentar de atuar, no exercício desse poder tributário, em representação política dos cidadãos contribuintes, expressando-o num consentimento de tributação que se traduz na possibilidade da taxa desde um mínimo até uma taxa máxima. Assim quem entenda o princípio da legalidade fiscal numa tal aceção não pode deixar de concluir, imediatamente, pela conformidade com a Lei Fundamental das normas ora sindicadas.” Recorde-se que a solução em causa é frequente na ordem jurídica portuguesa (cfr., por exemplo, a já referida taxa de utilização do espectro radioelétrico, objeto do Acórdão n.º 152/2013; ou a “taxa de segurança alimentar mais”, objeto do Acórdão n.º 539/2015). A explicação para a validade de tal opção normativa – localizada, sublinhe-se, fora do âmbito de aplicação da tipicidade própria dos impostos – encontra-se, conforme esclareceu este Tribunal, funcionalizada à prossecução dos fins visados com o lançamento deste tributo e à necessidade de garantir maior plasticidade ao tributo, adequando-o da melhor forma à realidade mutável que visa atingir. Neste sentido, partindo de um sentido lato e abstrato da expressão «taxa de imposto» constante do artigo 103.º, n.º 2 da Constituição, e fazendo o paralelo com outros mecanismos de que o legislador lança mão em espaços de reserva de lei e que conferem à Administração uma margem de valoração, disse-se o seguinte no citado Acórdão n.º 70/2004: “Trata-se de uma aceção cuja admissibilidade poderá ser confortada com algumas das razões que levaram a admitir como sendo constitucionalmente lícito, “guardadas certas margens de segurança”, o uso de conceitos jurídicos indeterminados, de “certas cláusulas gerais”, de “conceitos tipológicos” (Typusbegriffe), de “tipos discricionários” (Ermessenstatbestände) e de certos conceitos que atribuem à administração uma margem de valoração, os designados “preceitos de poder” (Kann-Vorschrift) (cfr. J. L. Saldanha Sanches, “A segurança jurídica no Estado social de direito”, in Ciência e Técnica Fiscal, n.os 310/312, pp. 299 e segs.), na conformação das normas definidoras da incidência (cfr. Acórdão n.º 756/95, publicado no Diário da República II Série, de 27 de Março de 1996; Boletim do Ministério da Justiça, n.º 452, pp. 181 e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32º volume, pp. 775), como sejam a necessidade de adequação à plasticidade da vida económica e de flexibilização do sistema “tornando-o apto a abranger circunstâncias novas, porventura imprevisíveis ao tempo de formulação da lei (cfr. Saldanha Sanches, op. cit. 297 e 299-300).” Em anotação ao acórdão citado, vieram, entretanto, SÉRGIO VASQUES e JOÃO TABORDA DA GAMA – estabelecendo, por um lado, um paralelo com o Acórdão n.º 57/95, respeitante à determinação legal das taxas da Contribuição Autárquica por meio de intervalo de valores a preencher por deliberação das assembleias municipais, no qual o Tribunal Constitucional veio firmar a tese de que o princípio da legalidade tributária e a reserva de lei parlamentar podem ser limitados «num mínimo tolerável» adequado «para acolher outros valores ou princípios constitucionais» como é o caso do princípio da autonomia local; e reconhecendo, por outro lado, uma crescente relativização da reserva de lei na sua extensão e na sua intensidade, fruto de um conjunto de circunstâncias identificadas pelos mesmos Autores, entre as quais o crescente realismo com que o Tribunal Constitucional tem vindo a interpretar «a exigência de determinação legal da incidência do imposto a que se refere o art. 103.º no seu n.º 2, partindo da constatação óbvia de que a lei não a pode nunca definir de modo exaustivo», evidenciado no Acórdão n.º 236/2001, bem como no reconhecimento de que na delimitação dos impostos é inevitável o recurso a conceitos indeterminados e a conceitos tipológicos, assim como à concessão de margem de livre decisão à Administração tributária – aquiescer expressamente à possibilidade de derrogação do princípio da legalidade tributária, para fixação da taxa aplicável, na medida em que tal decorra da realização de razões extrafiscais suficientemente intensas, admitindo «sem dúvida» tal derrogação «quando esta se revele necessária, adequada e proporcionada ao ganho extrafiscal que se visa alcançar» (em “Taxas de Imposto, Legalidade Tributária e Produtos Petrolíferos: Anotação ao Acórdão n.º 70/2004, in Jurisprudência Constitucional, 2006, n.º 9, pp. 43 a 68, em especial pp. 60, 61, 64 e 65) . Reforce-se que a matéria tratada no citado Acórdão n.º 70/2004 e comentada na anotação dos citados Autores respeita especificamente à categoria tributária dos impostos, a qual coloca ao legislador especiais exigências em matéria de reserva de lei. No caso dos autos, o tributo em análise consubstancia uma contribuição financeira, tal como acima ficou já longamente demonstrado. Acresce que, conforme analisado supra, o Tribunal Constitucional já tomou posição, no seu Acórdão n.º 539/2015, quanto às consequências, para efeitos de reserva de lei, da inexistência de um regime geral das contribuições financeiras, tendo então concluído que a ausência da aprovação de um tal regime pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício da sua competência legislativa concorrente. Isto significa, portanto, que os dados de ponderação acima formulados não poderão ser, sem mais, aplicados ao caso vertente, devendo ser, antes, adequados à luz das exigências que a jurisprudência constitucional tem considerado em face da polaridade justiça-segurança imposta pelo princípio da legalidade fiscal no caso das contribuições financeiras. Nestes termos, deve considerar-se, no caso concreto, que a opção metodológica do legislador de remeter para portaria do Ministro das Finanças a fixação da taxa concreta a aplicar à base tributável, dentro de um intervalo de referência fixado a priori na lei, não só não está sujeito à reserva de lei formal, como é suficiente para cumprir o essencial das exigências em matéria de legalidade fiscal aplicável às contribuições financeiras, sendo, por isso, uma opção válida do legislador. Note-se que, mesmo para a doutrina que faz depender a validade do regime singular destes tributos da prévia aprovação do respetivo regime geral por lei da Assembleia da República, sempre se poderia defender que a fixação, em lei, do intervalo de taxas mínima e máxima, dentro das quais fica o Governo autorizado a fixar a taxa concreta a aplicar, corresponde substancialmente ao omisso regime geral. Por outro lado, e considerando especificamente as finalidades fiscais e extrafiscais que presidem à CSB, e que acima já foram analisadas, pode ainda admitir-se que a solução encontrada pelo legislador, permite a maior adequação, em cada momento, entre o quantum do tributo e os custos que este visa cobrir, na medida em que a lei prevê que o Ministro das Finanças aprova a portaria, ouvido o Banco de Portugal (cfr. artigo 8.º do RJCSB) – entidade à qual compete desempenhar as funções de autoridade de resolução nacional, incluindo, entre outros poderes previstos na legislação aplicável, o de aplicar medidas de resolução, nos termos do disposto no artigo 145.º-AB do RGICSF, as quais são financeiramente apoiadas pelo Fundo de Resolução, ao qual está consignada a receita da CSB (cfr. artigo 17.º-A da a Lei n.º 5/98, de 31 de janeiro, na redação em vigor, e os artigos 153.º-C e 153.º-F, n.º 1, alínea a) do RGICSF). O Banco de Portugal, pelas funções que assume, estará na melhor posição para, em cada momento avaliar, o estado do sistema bancário, as ações em curso e as ações esperadas e o custo/beneficio que daí advenham para os sujeitos passivos, transmitindo isso mesmo ao Ministro das Finanças. Assim, em resposta à alegação da recorrente de que o regime fixado pelo legislador parlamentar da CSB não confere «um mínimo de certeza quanto à determinação do quantitativo do tributo, uma vez que [...] fixa um intervalo absolutamente desrazoável, permitindo uma elevação desde um mínimo até ao seu dobro ou quíntuplo, sem qualquer indicação de critérios de orientação na opção de fixação do concreto quantitativo da taxa», cabe sublinhar dois pontos. Em primeiro lugar, e sem prejuízo de se poder considerar perfeitamente balizada a margem de atuação do poder regulamentar, o critério de orientação a seguir pelo Governo, em sede de portaria, na ausência de previsão legal específica para o efeito, não poderá deixar de ser, naturalmente, a prossecução das finalidades visadas com a criação da CSB, no estrito respeito pela estrutura bilateral genérica em que assenta a relação jurídico-tributária formada (cfr. supra os n.ºs 15 e 16). Um indício claro de que não se trata aqui da fixação arbitrária da taxa concreta a aplicar, mas antes de um poder regulamentar orientado à realização dos objetivos traçados pelo legislador parlamentar, em especial de mitigação do risco sistémico no setor bancário, é o facto já mencionado de a lei prever que o Ministro das Finanças aprova a portaria, depois de ouvida a autoridade de resolução nacional – o Banco de Portugal. Em segundo lugar, e no que especificamente respeita à alegada insegurança jurídica que resultaria das taxas do RJCSB, sublinha-se, por apelo às palavras deste Tribunal, no já citado Acórdão n.º 70/2004, que: «ao fixar o intervalo dentro do qual o diploma regulamentar pode proceder à fixação do valor da taxa, e, maxime, ao determinar o seu montante máximo, o legislador parlamentar está a manifestar a sua clara opção política por uma tributação efetiva futura até ao limite expresso pela taxa máxima». O sujeito passivo não poderá, pois, ser surpreendido com qualquer taxa concreta fixada no intervalo de valores definido pelo legislador, correspondendo a margem superior desse intervalo à taxa máxima com que pode contar. Reitera-se, deste modo, a conclusão já avançada, segundo a qual a Portaria CSB (na redação dada pelas Portarias n.ºs 64/2014, de 12 de março, e 176-A/2015, de 12 de junho, que fixam as taxas vigentes nos anos de 2014 e 2015) não regula inovatoriamente qualquer elemento essencial do tributo, limitando-se a concretizar os mesmos.» 15. Conclui-se, em suma, pela não verificação da alegada violação do princípio da legalidade fiscal quanto às normas extraídas dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, no sentido sindicado pelo recorrente”. Em face do exposto, não tendo sido suscitadas, no caso dos presentes autos, questões substancialmente distintas das apreciadas e decididas no aresto de onde se extraiu o excerto agora reproduzido – o qual, por sua vez, convoca o Acórdão n.º 268/2021, em que, pela primeira vez, e de forma exaustiva, se trataram as mesmas questões com argumentação a que aderiu e a que agora também se adere –, e, não tendo sido trazidos pelo recorrente novos argumentos capazes de fazer alterar a posição deste Tribunal, devem julgar-se improcedentes as alegações da recorrente quanto à questão da inconstitucionalidade orgânica dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB por suposta violação do princípio da legalidade fiscal e, de igual modo, quanto à questão da ilegalidade reforçada em que pretensamente incorreriam os mesmos preceitos pelo mesmo motivo. O recorrente invoca, ainda, a “inconstitucionalidade material do disposto nos artigos 2.º, 3.º e 4.º do RJCSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na redação em vigor em 2012, bem como dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, quando interpretados no sentido em que criam e “regulamentam” uma contribuição financeira que, tendo por objetivo a mitigação do risco sistémico, impõem a obrigação de pagamento de um tributo que não tem subjacente um caráter bilateral, ainda que eventual ou difuso, ou qualquer forma de aproveitamento ao grupo de destinatários sobre os quais incide, por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade”. Vejamos. Após o convite ao aperfeiçoamento do requerimento de interposição de recurso que lhe foi dirigido, veio o recorrente questionar uma determinada interpretação dos artigos 2.º, 3.º e 4.º do RJCSB e 4.º e 5.º da Portaria CSB, interpretação que enuncia, sendo certo, no entanto, que não resulta claro se uma dita interpretação decorre da conjugação de todos esses preceitos ou se se refere autonomamente a todos e cada um deles. O resultado a que se chega em ambos os casos é, no entanto, o mesmo: não foi colocada de forma adequada qualquer questão de inconstitucionalidade normativa. Estando em causa cinco preceitos com conteúdos distintos, a interpretação que se pretende sindicar é sempre a mesma, o que é demonstrativo de que a alegação do recorrente é genérica e vaga e não se reporta diretamente a qualquer pretensa inconstitucionalidade material que decorreria do estatuído em cada um deles individualmente considerado. Mas, mesmo que se entenda que a dita interpretação se reportará à conjugação dos preceitos em questão, igualmente se chega à conclusão de que o pedido do recorrente não procede. É que não tem qualquer valia, para efeitos de controlo da constitucionalidade, afirmar de forma vaga e genérica que o artigo 2.º (Incidência subjetiva) do RJCSB, composto por várias alíneas, foi interpretado pela decisão recorrida como criando ou regulamentando “uma contribuição financeira que, tendo por objetivo a mitigação do risco sistémico, impõem a obrigação de pagamento de um tributo que não tem subjacente um caráter bilateral, ainda que eventual ou difuso, ou qualquer forma de aproveitamento ao grupo de destinatários sobre os quais incide, por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade”. O mesmo vale, mutatis mutandis, para os artigos 3.º (Incidência objetiva) e 4.º (Taxa) do mesmo RJCSB, e para os artigos 4.º (Quantificação da base de incidência) e 5.º (Taxas) da Portaria da CSB. O recorrente deveria ter recortado um determinado conteúdo normativo (ou determinados conteúdos normativos) por referência a cada um destes preceitos, dele extraindo um critério decisório que tenha sido efetivamente utilizado, como ratio decidendi, no caso dos autos, e que, por motivos especificados e devidamente fundamentados, entenda ser materialmente inconstitucional por violação de certas normas da Constituição. Ora, não foi isso que sucedeu, nem mesmo após o convite ao aperfeiçoamento dirigido pelo Relator primitivo. Como facilmente se percebe, o que o recorrente verdadeiramente questiona são cinco preceitos que, com conteúdos distintos, regulam a CSB, cuja natureza de contribuição financeira é questionada pelo recorrente. É acentuada pelo recorrente a ideia de que, com a CSB, foi criada uma “obrigação de pagamento de um tributo que não tem subjacente um caráter bilateral, ainda que eventual ou difuso, ou qualquer forma de aproveitamento ao grupo de destinatários sobre os quais incide, por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade”. Por assim ser, deveria o recorrente ter atacado, de forma consubstanciada, o artigo 1.º RJCSB que consagra este específico tributo. Seja como for, ainda que tivesse formulado de forma adequada este segundo pedido de controlo (assente em alegado vício material), sempre se pode dizer que a questão da natureza jurídica da CSB e a da alegada violação do princípio da igualdade nos moldes delineados pelo recorrente já foi tratada neste TC, tendo desde o Acórdão n.º 268/2021 vindo a ser afirmada a natureza de contribuição financeira (e não de imposto) da CSB, sendo esta uma orientação perfeitamente consolidada, a que aderimos, não apresentando o ora recorrente argumentos novos capazes de a pôr em causa. Quanto à questão da violação do princípio da igualdade, atente-se, novamente, no Acórdão n.º 268/2021: “ D.3 A questão da igualdade fiscal 21. Resta, por último, apreciar as questões de constitucionalidade suscitadas pelo recorrente quanto ao critério da igualdade na repartição dos tributos. Seguindo de perto o enquadramento deste parâmetro feito no já citado Acórdão n.º 344/2019, é de referir que a conformação legal das várias categorias de tributos está sujeita ao princípio da igualdade tributária, enquanto expressão do princípio geral da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. A igualdade na repartição dos encargos tributários obriga o legislador a não fazer discriminações ou igualizações arbitrárias, usando critérios distintivos manifestamente irracionais ou “sem fundamento material bastante” – proibição do arbítrio. A conceção puramente negativa da igualdade tributária, excluindo os casos de discriminação absurda, não garante, porém, a justiça material ou a coerência interna do sistema tributário. Impõe-se a definição de critérios materialmente adequados à repartição dos diversos tributos públicos. No caso dos tributos unilaterais, o critério que se afigura constitucionalmente mais adequado é o da capacidade contributiva, na medida em que, exigindo-se aos membros de uma comunidade que custeiem os respetivos encargos, a solução justa é que sejam pagos na medida da força económica de cada um (cfr., entre muitos, o Acórdão n.º 590/2015, n.º 12). O referido critério não se mostra, porém, materialmente adequado à repartição dos tributos comutativos e paracomutativos (taxas e contribuições financeiras), na medida em que os mesmos não custeiam os encargos gerais da comunidade, mas antes prestações de que o sujeito passivo é (individualmente ou em grupo) causador ou beneficiário. A sua natureza bilateral característica exige, deste modo, que a repartição se faça em função do custo provocado pelo contribuinte ou em função do benefício de que ele se aproveita. Resulta, nestes termos, inequívoco, no plano constitucional, que o critério de repartição dos tributos comutativos para que aponta o princípio da igualdade fiscal é o princípio da equivalência: estando em causa a remuneração de uma prestação administrativa, a solução justa é que seja paga na medida do custo que o sujeito passivo gera à Administração ou do benefício que a Administração lhe proporciona. A este propósito esclarece-se no Acórdão n.º 7/2019, que: «o princípio da equivalência resulta do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Lei Fundamental, com ele se procurando que taxas e contribuições se adequem às prestações públicas de que beneficiarão, real ou presumidamente, os respetivos sujeitos passivos», não carecendo, por este motivo, de consagração constitucional explícita. No caso dos autos, e tendo por assente a qualificação da CSB como contribuição financeira (cfr. supra o n.º 17), fica, naturalmente arredada, a avaliação da conformidade material do tributo em causa com o princípio da igualdade fiscal, à luz do critério distintivo da capacidade contributiva, próprio dos impostos, subjacente às questões de constitucionalidade enunciadas supra no n.º 5, nas alíneas iv) e v) (v. também as conclusões 114.ª e 116.ª das alegações da recorrente). Com efeito, a recorrente só é – e só pode ser – sujeito passivo da CSB, na medida em que integre o grupo de entidades que poderão ser causadoras dos custos a financiar por tal contribuição financeira ou que poderão beneficiar da atuação pública que a mesma se destina a financiar. O Tribunal considerará, assim, para efeitos da referida avaliação de constitucionalidade, tão-somente, a questão enunciada na alínea vi) do citado n.º 5, à luz das exigências materiais do princípio da equivalência, enquanto critério material de igualdade adequado a contribuições financeiras. Conforme resulta do anteriormente exposto, o princípio da equivalência exige que o quantum do tributo seja fixado em função do custo ou valor das prestações públicas: «A correspondência entre o tributo e a prestação administrativa tanto pode ser aferida em função do custo que o sujeito passivo provoca (princípio da cobertura de custos) como em função do benefício que ele aproveita (princípio do benefício). Por isso, a estrutura desses tributos deve ser concebida de modo a que contribuintes que provoquem custos iguais ou que aproveitem benefícios iguais sejam chamados a pagar tributo igual e que contribuintes que provoquem custos diferentes ou aproveitem benefícios diferentes paguem tributos também diferente» (Acórdão n.º 344/2019). Importa, contudo, sublinhar, que a relação de equivalência que se constitui, por esta via, entre a obrigação tributária e a prestação administrativa (provocada ou aproveitada) não tem que traduzir uma rigorosa equivalência económica, sendo suficiente que aquela relação traduza uma equivalência jurídica. Assim se escreveu no Acórdão n.º 344/2019: «Para efeito de qualificação do tributo como taxa ou contribuição basta que o tributo seja cobrado em função de uma prestação provocada ou aproveitada pelo particular. Trata-se, portanto, de uma equivalência jurídica, que veda diferenciações entre contribuintes alheias ao custo ou benefício a compensar (Acórdãos n.ºs 461/87, 67/90, 640/95, 1108/96; 410/00, 115/02, 320/16).» Acentua-se, por seu turno, no Acórdão n.º 539/2015, quanto ao caso típico das contribuições financeiras – assentes numa bilateralidade geral ou difusa, delimitada por referência a um grupo homogéneo e diferenciável de contribuintes, e não reportadas a cada sujeito passivo singularmente – que a equivalência em causa não é sinalagmática, uma vez que as contribuições financeiras respeitam a feixes de prestações difusas que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas por certos grupos de contribuintes. O custo ou benefício é reportado, neste plano, ao grupo em que o sujeito passivo se integra, sendo a contribuição uma compensação devida por prestações de que este é apenas presumido causador ou beneficiário. Reclama-se, pois, no quadro deste tributo, uma equivalência de grupo (e não uma equivalência individual, como é próprio das taxas), assumindo especial relevo, na apreciação da validade constitucional do tributo, a delimitação operada pelo legislador quanto à base de incidência subjetiva e objetiva. Assim, no tocante à incidência subjetiva – seguindo-se, neste ponto, as lições de SÉRGIO VASQUES, que lança mão, para o efeito, de três noções trabalhadas pela jurisprudência alemã (em Manual... cit. pp. 311 e 312) –, considera-se que as exigências do princípio da equivalência serão respeitadas sempre que o legislador proceda à identificação e delimitação de um grupo de pessoas (universo de sujeitos passivos), que partilhe interesses e qualidades determinadas (homogeneidade de grupo, Gruppenhomogenität), que tenha especial responsabilidade na concretização dos objetivos a que o tributo se dirige (responsabilidade de grupo, Gruppenverantwortlichkeit), e ao qual estejam presumivelmente associados custos e benefícios comuns originados pelas prestações financiadas (utilidade ou aproveitamento de grupo, Gruppennützigkeit). No que se refere à incidência objetiva, esta há-de ser fixada em função dos elementos mais capazes de revelar o custo ou valor das prestações públicas visadas, ficando excluídas diferenciações alheias à compensação que a contribuição visa financiar (como seja o valor do rendimento, património ou consumo do contribuinte) – sem prejuízo da situação particular que se constitui no caso de contribuições orientadas primordialmente à satisfação de finalidades extrafiscais (v. sobre esta hipótese e a derrogação da regra geral enunciada, SUZANA TAVARES DA SILVA, ob. cit., pp. 126 a 129, e SÉRGIO VASQUES, Manual... cit. p. 293 e O Princípio da Equivalência ... cit., pp. 577 e ss). Do mesmo modo, conforme sublinhado pelo Tribunal no Acórdão n.º 344/2019, a equivalência, enquanto expressão do princípio da proporcionalidade, exige que o quantitativo da prestação tributária deva corresponder ao custo ou benefício que se pretende compensar, sendo o tributo inválido se manifestamente excessivo face ao custo ou valor dos bens e serviços prestados ao sujeito passivo. Por isso, «só a provocação de custos comuns e o aproveitamento de benefícios comuns garantem a homogeneidade capaz de legitimar a sobretributação de um qualquer grupo social ou económico no confronto com o todo da coletividade, mostrando-se discriminatória uma contribuição cobrada na sua falta» ( SÉRGIO VASQUES, O Princípio da Equivalência ... cit., p. 528). 24. Analisando a CSB à luz destas considerações, verifica-se que, no plano da incidência subjetiva, a contribuição em apreço incide sobre um grupo delimitado de sujeitos, em termos precisos e homogéneos, que se caracteriza pela sua natureza de instituições de crédito. O tributo atinge, concretamente, todas as instituições de crédito (lato sensu) que integram e operam no sistema bancário nacional, independentemente da sua sede principal e efetiva se situar em território português (recorde-se que, nos termos do artigo 2.º do RJCSB, são sujeitos passivos da CSB não apenas as instituições de crédito com sede em Portugal, mas bem assim as filiais e sucursais de instituições de crédito que não tenham, respetivamente, sede em território português ou na União Europeia). Estas entidades, enquanto prestadoras de serviços financeiros de receção do público de depósitos ou outros fundos reembolsáveis e de concessão de crédito por conta própria, enfrentam, pela sua interconexão, um risco de contágio em caso de colapso financeiro de uma outra instituição de crédito parte do mesmo sistema. As instituições pagam, deste modo, a CSB como forma de se protegerem contra um eventual risco sistémico, na medida em que, na ausência de uma intervenção pública – designadamente do Banco de Portugal, no âmbito do sistema de resolução –, o desequilíbrio financeiro de uma delas poderia induzir o colapso financeiro das restantes instituições que integram o sistema. Trata-se aqui, nas palavras do legislador “de uma mutualização d[o] risco [sistémico]” (cfr. o Decreto-Lei n.º 24/2013). Confirma-se, nestes termos, o preenchimento das três notas acima enunciadas, que indiciam a equivalência da relação jurídica subjacente ao tributo – um grupo homogéneo de entidades, diferenciável dos contribuintes como um todo; a responsabilidade cumulativa do grupo na estabilidade do sistema financeiro e a utilidade do mesmo grupo, em caso de crise e intervenção da autoridade de resolução. Já no que respeita à incidência objetiva, destaca-se o facto de a CSB ter por base tributável elementos do passivo das instituições de crédito, que representam dívida para com terceiros (independentemente da sua forma ou modalidade), deduzidas certas responsabilidades incluídas no balanço, seja porque o legislador considera que não merecem proteção em sede de resolução (como é o caso das responsabilidades perante acionistas e credores subordinados), seja porque já beneficiam de outras formas de proteção (como é o caso dos depósitos cobertos pela garantia proporcionada pelo Fundo de Garantia de Depósitos ou pelo Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo, ou ainda dos instrumentos financeiros cujas posições em risco se compensem mutuamente back to back derivatives). A escolha do passivo como base de incidência resulta, conforme explicitado na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Banco Central Europeu — Fundos de resolução de crises nos bancos, 26.5.2010 (COM/2010/254-final), do seguinte racional: «Os passivos dos bancos aparentam ser os indicadores mais adequados dos montantes que poderão vir a ser necessários quando surgir a necessidade de resolver uma crise num banco. Os custos de resolução de uma crise num banco são mais suscetíveis de resultar da necessidade de apoiar determinados passivos (excluindo o capital próprio e os passivos segurados – ou seja, os depósitos).» Em consonância, explicita-se no preâmbulo do Decreto n.º 24/2013 que a opção pelo passivo como base tributável se baseia na circunstância de os custos da adoção de medidas de resolução advirem designadamente da necessidade de apoiar o financiamento da eventual diferença que se verifique entre os passivos e os ativos transferidos para outra instituição de crédito ou, eventualmente, para um banco de transição. É, pois, da eventual insuficiência do valor efetivo, à data da aplicação da medida, dos ativos alienados ou transferidos face ao valor dos passivos a preservar, mediante aquela transferência, que emerge a necessidade de uma entrada de fundos para apoiar a aplicação de uma medida de resolução e, portanto, de uma adequada capitalização do Fundo de Resolução para fazer face, no futuro, a este tipo de necessidades. Neste sentido, conforme reconhecido pelo tribunal a quo, o valor a pagar a título de CSB varia, para cada sujeito passivo, em função dos riscos sistémicos provocados pela sua atuação. Ou seja, incidindo sobre o valor do passivo apurado e aprovado e sobre o valor nocional dos instrumentos financeiros derivados, conclui-se que a taxa a pagar por cada sujeito é diretamente proporcional à intensidade do risco sistémico que as suas opções de endividamento podem presumivelmente provocar, e à medida dos encargos públicos a empregar no âmbito do sistema de resolução, em face da dimensão da lesão resultante do eventual incumprimento das responsabilidades para com terceiros, depositantes ou titulares de produtos financeiros emitidos ou garantidos pela instituição de crédito (cfr. o artigo 4.º da Portaria CSB). Sem prejuízo das inerentes dificuldades que a circunstância de se tratar in casu de uma prestação potencial e futura, cuja dimensão e valores envolvidos são, naturalmente, desconhecidos numa perspetiva ex ante, resulta, ainda assim, patente do exposto, que a estrutura da CSB atende, pela delimitação que se faz da base de incidência subjetiva e objetiva, aos custos que, em caso de desequilíbrio financeiro, o sujeito passivo presumivelmente provoca, e simetricamente ao benefício que este presumivelmente aproveitará através da adoção de medidas de apoio financiadas pelo Fundo de Resolução, ao qual está consignada a receita desta contribuição. Mostra-se, por conseguinte, verificada a exigência de equivalência jurídica. Já no que respeita ao benefício adveniente da mitigação do risco sistémico, para o sistema, considerado como um todo, o reconhecimento da equivalência de grupo assenta na, já formulada, ideia de uma mutualização do risco, operando a CSB, à semelhança de um prémio de seguro, sendo o passivo das instituições de crédito indicador do risco que geram. Por estas razões é de concluir pela improcedência da alegada violação do princípio da equivalência quanto à norma extraída dos artigos 2.º, n.º 1, alínea a), 3.º e 4.º do RJCSB ”. III – Decisão Em face do exposto, decide-se : a) Não julgar organicamente inconstitucionais os artigos 4.º e 5.º da Portaria n.º 121/2011, de 30.03 (com a redação dada pela Portaria n.º 77/2012, de 26.03). b) Não conhecer do mérito do recurso no que respeita aos artigos 2.º, 3.º e 4.º do RJCSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31.12 (cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2012 pelo artigo 182.º, n.º 1, da Lei n.º 64-B/2011, de 30.12) e dos artigos 4.º e 5.º da Portaria n.º 121/2011, de 30.03 (com a redação dada pela Portaria n.º 77/2012, de 26.03), “quando interpretados no sentido em que criam e “regulamentam” uma contribuição financeira que, tendo por objetivo a mitigação do risco sistémico, impõem a obrigação de pagamento de um tributo que não tem subjacente um caráter bilateral, ainda que eventual ou difuso, ou qualquer forma de aproveitamento ao grupo de destinatários sobre os quais incide, por violação do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da CRP, na vertente da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade”. E, consequentemente: c) Negar provimento ao recurso. d) Condenar o recorrente em custas, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do mesmo diploma. Lisboa, 1 de fevereiro de 2022 - Maria Benedita Urbano - Pedro Machete - José João Abrantes - José Teles Pereira - João Pedro Caupers