0690/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A Câmara Municipal de Albufeira e A…, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgando procedente na sequência do recurso contencioso interposto por B…, identificado nos autos, anulou a deliberação de 11 de Julho de 2000, da primeira recorrente, que licenciou o pedido de obras de beneficiação de uma moradia, com piscina e muro de vedação, sita em …, Albufeira. A Câmara Municipal de Albufeira formula as seguintes conclusões: 1. O acto administrativo objecto dos autos licenciou obras no prédio da recorrida particular, enquadrando-as no contexto de beneficiação de edificação (moradia para habitação) pré-existente. II. Fê-lo, declaradamente, ao abrigo da previsão constante da primeira metade do n° 3 do art. 25° do Regulamento do Plano Director Municipal de Albufeira, que permite as beneficiações de edificações existentes em terrenos que integrem área qualificada como zona de enquadramento rural. III. A douta sentença em recurso entende que tal beneficiação é incompatível com o aumento da área de implantação e de construção do edifício pré-existente, que se subsume a uma construção nova. Esta conclusão padece de erro nos seus pressupostos, e de vício de violação de lei, já que a disposição regulamentar citada em II não contém a exigência extraída na douta sentença, e que confunde tais beneficiações, ali previstas, com outro tipo de obras, qual seja o das de recuperação de edificação pré-existente — estas, sim, impondo a manutenção do edificado anterior; Nestas últimas, e tal como deflui da noção dada pelo nº 2 do art. 52° do RPDM, a proposta de construção está vinculada à manutenção do volume e traça da construção que exista no prédio; ora, VI. Esta limitação não se encontra na disciplina acolhida no n° 3 do art. 25° do mesmo regulamento, nem decorre da sua razão legal. VIL Como afirmou o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo já proferido nos presentes autos, o conceito de obras de beneficiação não importa fatalmente a confinação das edificações existentes ao seu estado anterior, admitindo razoavelmente que a melhoria que aquelas obras comportem possa ser, também, quantitativa, e não apenas qualitativa; VIII. Nos precisos termos em que foi proposta e licenciada, o projecto objecto da deliberação sub judice traduz justamente aquele carácter de melhoria ou beneficio, atento o fim social e económico da edificação, mantendo uma casa de habitação, mas dotada agora de aptidão para o fim a que se destina. O aumento de área de construção não é incompatível com o enquadramento factual do n° 3 do art. 25° do RPDM, ao contrário do postulado na douta decisão recorrida, a qual, como exposto, interpretou erradamente o sentido da norma como sendo aquele que é dado para as obras de recuperação. Tal como antes, nestes mesmos autos, a douta sentença recorrida volta a errar ao ignorar quanto o Acórdão do S.T.A. censurara na sentença antes proferida, e revogada, esclarecendo que a beneficiação não implica uma limitação de áreas, não podendo olhar-se simplesmente a estas para deduzir se a obra é, ou não, de beneficiação. XI. Tal como estatuído no n° 3 do art. 25° do Regulamento do PDM de Albufeira, nada obsta a que se integre no conceito de obras de beneficiação o aumento de área de construção e de implantação verificado, a final, relativamente às da edificação pré- existente, pelo que, XII. Inexiste, no acto administrativo controvertido, violação do disposto naquela norma, na qual incorre, pela inversa, a douta sentença ora impugnada. XIII. Pelo exposto, deverá a douta sentença recorrida ser revogada, por ilegal, e declarar-se a deliberação objecto dos autos válida, por conforme com a norma invocada, A recorrente particular conclui as suas alegações da seguinte forma: O prédio da recorrente integra-se em zona de enquadramento rural, como tal definido no artigo 25° do RDPM do Município de Albufeira; Que para o mencionado prédio, foi requerido pedido de licenciamento da obra edificada; Que, a Câmara Municipal de Albufeira, órgão com competência específica para o efeito, aprovou o mencionado projecto e licenciamento. Que, a obra em causa contempla a beneficiação do prédio existente; Que, o pedido de licenciamento ora em causa, tem legal enquadramento na primeira parte do n.° 3 do art.° 25,° do RDPM, que dispõe, relativamente às limitações previstas no n.° 2, que: “ Exceptuam-se do disposto no número anterior as beneficiações de edificações ”, sem contemplar qualquer limite quanto à volumetria e bem assim sem qualquer limite quanto à beneficiação do imóvel com piscina e muro de vedação; As obras de beneficiação pressupõem a existência de imóvel anterior e tratam de um aumento de utilização das utilidades da coisa que podem ou não alterar as características do imóvel existente; Cabendo aqui à entidade recorrida como órgão fiscalizador e licenciador, a definição e enquadramento do projecto de modo casuístico, na análise dos instrumentos de regulação que dispõe, concluindo com a decisão de aprovação ou não em conformidade com os critérios legais e regulamentares; Decorre das deliberações da “CMA”, que a mesma fez um enquadramento legal correcto, subsumindo as benfeitorias constantes do projecto, como beneficiação de prédio existente; Enquadrando tais beneficiações no n.° 3 do artigo 25.° do RDPM (1.ª Parte), tal como o fez a recorrente particular; Tal enquadramento normativo que levou a “CMA” ao licenciamento do projecto o qual no tem como pressuposto a manutenção da área existente como resulta do preceito legal em causa, nem a construção existente foi demolida mas enquadrada na beneficiação levada a efeito; Que, contrariamente ao que consta da decisão recorrida, da análise dos factos objectivamente demonstrados nos autos quer daqueles que estão elencados quer dos demais factos que ao abrigo do disposto no artigo 659.° do CPC se devem considerar provados, designadamente o projecto existente, memória descritiva e justificativa, da subsunção da norma jurídica aplicável — 1.ª parte do artigo 25.°, n.° 3 do RDPM, se verifica, naquele vai vem silogístico entre os factos e o direito, que não se verifica a violação do artigo 25.°, n.° 3 do RDPM, tal como foi considerado genericamente na sentença recorrida sem se fazer a distinção da norma tal como ali considerada que contempla duas soluções manifestamente opostas. Na decisão recorrida seleccionou-se erradamente a norma aplicável ao caso concreto, sendo que: A M. Juiz aplicou ao caso dos autos a 2.ª parte do n° 3, do artigo 25. do RDPM; Quando, deveria aplicar a 1.ª parte de tal preceito legal, havendo aqui manifesto “error in iudicando”, que teve como consequência imediata, uma má decisão que não aplicou, como devia, o direito aos factos que resultam dos autos; Havendo, no caso, o vício legal mencionado em IV das alegações da Recorrente “CMA”, com as quais o aqui recorrente está inteiramente de acordo quer na análise dos factos quer na interpretação do direito. A decisão proferida, no entendimento da recorrente, viola frontalmente o disposto no art.° 156.° nº 1, 653.° do CPC , artigo 25.°, n.° 3, 1.ª parte do RDPM de Albufeira, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 43/95 bem como o disposto no art.° 659. do CPC , porquanto, analisando os factos e interpretando o direito, deveria concluir-se pela validade e legalidade do processo de licenciamento ora em causa, com o consequente julgamento do recurso apresentado pelo interessado, como improcedente, com as legais consequências, por ser esse o corolário lógico e legal da aplicação do direito aos factos. O recorrido contra alegou, formulando as conclusões seguintes: O acto administrativo objecto dos autos que licenciou obras no prédio da Recorrida Particular, não se enquadra no contexto de beneficiação de edificação (moradia para habitação) demolida, entretanto, para possibilitar a construção nova que hoje se observa no local. O acto administrativo posto em crise violou o artigo 25º do Regulamento do Plano Director Municipal de Albufeira. Decorre do art° 52° n° 2 alínea b) do DL 445/91 , de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo DL 250/94 , de 15/11, que:” São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território’ Ao conceder provimento ao recurso interposto, e declarar a nulidade da deliberação de 11 de Julho de 2008, que aprova o licenciamento de tais obras de “beneficiação” a Douta Sentença recorrida, está conforme com o direito, e apresenta a adequada fundamentação para lhe justificar o sentido. É, pois a Douta Sentença recorrida inatacável, devendo ser confirmada no Acórdão a produzir. II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos: A - Mediante deliberação tomada em reunião de câmara de 8 de Fevereiro de 2000, da CMAlbufeira, foi aprovado o projecto de arquitectura, tal como é requerido, por A…, de licença para beneficiação de uma moradia, com piscina e muro de vedação, em … Albufeira, no processo n° … (cfr. doc.° de fls. 31 a 33 dos autos, proc°. instrutor e admissão por acordo). B - Mediante deliberação tomada em reunião de câmara de 11 de Julho de 2000, da CMAlbufeira, foi deferido o pedido de licença, tal como é requerido, por A…, de obras de beneficiação de moradia, com piscina e muro de vedação, em …, Albufeira, no processo n° …, devendo o exterior ser pintado de branco (cfr. doc.° de fls, 28 a 30 dos autos, proc°. instrutor e admissão por acordo). C - As obras de beneficiação aprovadas e licenciadas respeitam a um fogo, tipo T4. destinado a habitação, com o número de pisos, um acima e outro abaixo, da cota de soleira, cércea máxima de 5,7 metros, área de construção de 535m2, área útil de 446m2, área habitável de 164m2, área de implantação de 535m2 (cfr. doc°s de fls. 13, 13- verso, 38 e 38-verso, 44 e 44-verso dos autos, proc.° instrutor e admissão por acordo). D - O prédio misto, inscrito sob o art° 976 e 71 da secção V, da freguesia de Albufeira, e descrito sob o n° 5.909 B 15, na Conservatória do Registo Predial a que respeita o pedido de licenciamento, com a área de 8.860m2, e prédio urbano, térreo, com a área de superfície bruta de 120m2 (cfr. doc.s de fls. 13 e 13-verso, e 20 dos autos, proc° instrutor e admissão por acordo). E - Na memória descritiva, e quadro de áreas anexo, apresentados com o projecto de arquitectura, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte (cfr doc°. constante do proc°. instrutor): “A estrutura geral do edifício que será reconstruída na sua quase totalidade de raiz , “ QUADRO DE ÁREAS EXISTENTE Superfície bruta m2 Superfície Útil m2 Superfície Habitável m2 Piso térreo 120 96 72 Cave Alpendres Implantação 120 m2 ALTERAÇÃO PROPOSTA Superfície bruta m2 Superfície Útil m2 Superfície Habitável m2 Piso térreo 534,80 445,90 164,40 Cave 61,70 56,20 ------- Alpendres 112,90 ------- ------- Implantação 534,80m2 Artigo 25° Zona de enquadramento rural III. O aqui recorrido interpôs recurso contencioso da deliberação da CM de Albufeira de 11-07-2000, alegando na petição de recurso que tal deliberação, ao licenciar as obras do recorrente particular considerando-as de “beneficiação de moradia” violava o artigo 25( Dispõe o artigo 25 do RPDM de Albufeira, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 43/95, de 13-04-1995, publicado no DR n.º 103, I série B, de 4-05-1995: 1— A zona de enquadramento rural constitui um espaço de reserva e de potencial para a implementação de equipamentos públicos ou privados de ar livre de apoio à actividade económica e social do concelho. 2 — Nos solos que integram esta zona é interdita a realização de actividades ou obras que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, apenas sendo admissíveis a implantação de instalações de apoio aos equipamentos públicos ou privados de ar livre e as situações previstas nas alíneas a) a t) do n.° 2 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 196/89 , de 14 de Junho, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 274/92 , de 12 de Dezembro. 3 — Exceptuam-se do disposto no número anterior as beneficiações de edificações existentes, independentemente da sua utilização, ou desde que reunidas as condições previstas nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 e no n.° 3.1 do artigo 18. ), n.° 3, do RPDM de Albufeira porque, além do mais, no local apenas existia uma ruína de uma edificação anterior que fora demolida, pelo que não se verificavam os pressupostos da primeira parte do citado artigo 23. A sentença recorrida anulou tal deliberação por vício de violação de lei por ofensa ao n.° 3, do supracitado artigo 25, considerando que tais obras não eram de beneficiação porque as mesmas excediam a área da construção existente. Inconformados os aqui recorrentes recorreram da tal decisão para este STA que, por acórdão de 17-12-2008 (fls. 332 a 341), anulou considerando que “ a sentença claudicou ao entender que a maior área da construção licenciada, em relação à do edifício anterior, era motivo suficiente para logo se concluir que as obras não eram de beneficiação — e que o acto de licenciamento errara ao pressupor o contrário. Pois, se a beneficiação não implica uma limitação de áreas, não é pela simples análise destas que se vê se a obra se inclinava; ou não, a uma beneficiação. E, tal como disséramos, não existindo o vício em que a sentença fundou a sua pronúncia invalidante, há que conceder provimento aos recursos e determinar a baixa dos autos ao tribunal «a quo» a fim de aí se conhecer, pela primeira vez, da problemática ainda não abordada ...” Esta decisão do STA ficou a dever-se ao facto de o tribunal a quo ter anulado o acto administrativo impugnado por violação o n.° 3, do artigo 25 do RPDM de Albufeira, considerando que a obra em causa não constituía uma obra de beneficiação para efeitos daquele diploma, uma vez que a área de implantação da construção licenciada excedia a área da edificação dada como preexistente; considerou o tribunal de recurso, ao contrário da sentença recorrida, que o facto de as obras a realizar se traduzirem num aumento da área de utilização da edificação existente não permite concluir, só por si, que tais obras não são de beneficiação, razão por que concedeu provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida. Porém, como tal alegação havia sido utilizada pelo recorrente contencioso a título subsidiário — cfr. artigo 34, da petição de recurso -, o tribunal a quo devia, em primeiro lugar, conhecer da alegação principal do mesmo recorrente que era a de que as obras licenciadas não eram de beneficiação porque a edificação anterior fora demolida — cfr. artigos 23, 24, 28, 32 e 33, da petição de recurso - pelo que, na sua óptica, a deliberação impugnada violava em primeira linha o segmento inicial do artigo 25, n.° 3, do RPDM de Albufeira, que exceptua da proibição da realização de obras em edificações na zona de enquadramento rural, onde se localiza o prédio em causa, as que sejam de beneficiação “de edificações existentes”. Face àquela alegação do recorrente contencioso, o acórdão revogatório, a fls. 338, considerando que “o tribunal «a quo» tinha prioritariamente de ver se a obra em causa deveras traduzia uma beneficiação de algo preexistente. Mas a indagação do tribunal só se faria dentro do vício efectivamente arguido a propósito desse assunto se ela tomasse por base os mesmos factos em que a petição de recurso fundara a inferência de que a obra, afinal, não fora de beneficiação” , razão porque ordenou a baixa do processo para conhecer de tal questão que a sentença recorrida não abordou. Recebido o processo, o tribunal a quo proferiu, de imediato, nova sentença a fls. 350 e seg.s, que é objecto do presente recurso jurisdicional, na qual não fazendo qualquer referência à alegação primária do recorrente contencioso (que motivou a ordem de baixa do processo emitida pelo tribunal superior) e limitando-se a aditar à matéria de facto o ponto E, onde figuram os quadros das áreas do existente e do proposto, conclui que, não se estando “perante meras obras de beneficiação, restritas a construção pré-existente”, a deliberação impugnada viola o artigo 23 , n.° 3, do RPDM de Albufeira, pelo que, nos termos do artigo 52 , n.° 2, al. b), do DL 445/91 , na redacção do DL n.° 250/94 , de 15-10, aplicável ao caso, é nula. Para tal aduz a seguinte fundamentação: “Em face da matéria de facto assente (cfr. alíneas C, D e E), as obras aprovadas e licenciadas extravasam a construção pré-existente (de apenas 120 m2 e de um piso térreo), e por esse motivo não pode proceder a alegação de estarmos no âmbito de obras de beneficiação, trata-se sim, de uma construção nova, a qual carece de qualquer fundamento de facto ou de direito que justifiquem o seu carácter legal. Na verdade, as obras poderiam ser de “mera beneficiação”, se, unicamente, restritas à recuperação e melhoramento da construção pré-existente e desse modo enquadrar-se na excepção prevista no artigo 25, 3, do Regulamento da PDM de Albufeira. Mas, tal não é o caso vertente! O autor do pedido de licenciamento a propósito de reconstruir e melhorar beneficiar construção pré-existente, inclui no objecto do pedido de licenciamento obras de construção novas, de ampliação, que têm por efeito a construção de uma moradia com mais do triplo da área de implantação e de área útil, o que, manifestamente colide com o que possa considerar-se como obras de beneficiação.” Fazendo, embora, referência ao acórdão revogatório, o tribunal a quo não efectuou qualquer indagação no sentido de saber se os factos alegados pelo recorrente – de que a anterior edificação fora demolida pelo que as obras não seriam de beneficiação de edificação preexistente – se verificavam ou não, concluindo, porém, que não se tratava de beneficiação de “edificação existente” por as obras não se limitarem a recuperar melhorando o existente e por serem, em simultâneo, de ampliação, conforme resulta da comparação entre a área do licenciado e o existente – pontos C, D e E da matéria de facto. Não enfrentou, pois, a questão nos termos como o acórdão anulatório decidiu que o fosse, ordenando a baixa do processo para conhecer do vício imputado ao acto recorrido na perspectiva em que o recorrente colocou a questão das obras em causa não serem de “beneficiação”. Na verdade, em obediência ao caso julgado, impunha-se que o tribunal a quo, para concluir se a obra era ou não de beneficiação de algo preexistente, “raciocinasse à luz dos factos que, na óptica da petição de recurso, obrigavam a emitir uma resposta negativa”, isto é, como se refere no acórdão de 17-12-2008, havia que, face às razões invocadas na petição e à posição dos recorridos contenciosos, apurar se, à data do licenciamento existia ou não no local alguma edificação susceptível de beneficiação, ou se, como alega o aí recorrente, havia apenas uma ruína. Não o tendo feito, decidindo o recurso contencioso com uma fundamentação idêntica à que o tribunal superior por decisão transitada em julgado considerou errada, a sentença recorrida violou o caso julgado (artigo 671°, n.° 1 do C.P.Civil), bem como o dever de acatamento das decisões dos Tribunais superiores consignado nos artigos 156° , n.° 1, do C.P.Civil, e 4° , n.° 1, da Lei 21/85 , de 30-7-85, Não tendo, pois, o Tribunal Administrativo de Círculo acatado o decidido por este tribunal superior, violando o caso julgado, cujo conhecimento é oficioso (cfr. artigos 494, al. i), e 495, do C.P.Civil), não pode manter-se a decisão recorrida – cfr. neste sentido, acórdãos do STA de 31-10-2006, Proc.° n.º 863/06; de 3-03-2005, Proc.° n.° 844/03; e de 4-7-2001, 37.633, da 1ª Secção, e jurisprudência neste último citada. IV. Nos termos expostos, ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões suscitadas nas alegações dos recorrentes, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, para que seja dado integral cumprimento ao decidido no acórdão de 17-12-2008, deste Supremo Tribunal Administrativo. Sem custas. Lisboa, 9 de Junho de 2010. – J osé António de Freitas Carvalho (relator) – Luís Pais Borges –Adérito da Conceição Salvador dos Santos.