580/1995 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 580/95 Processo: n.º 27/95. Plenário. Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida. Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: Relatório 1 — O Provedor de Justiça veio requerer ao Tribunal Constitucional, nos termos do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição, a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 1.º, alíneas a), b) e a h), do Decreto-Lei n.º 75-C/86, de 23 de Abril, e das normas constantes da alínea do artigo 2.º e do artigo 5.º do mesmo decreto-lei, na parte em que estas se referem às «taxas» previstas nas primeiras. Alegou, para tanto, e em síntese, que as «taxas» aí previstas, mau grado tal designação do legislador, são verdadeiros impostos, pelo que o Governo só poderia proceder à sua criação quando autorizado pela Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição]. Tal autorização foi concedida ao Governo pelo artigo 64.º, n.º 1, da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1985; e, dado o carácter anual daquela lei, caducou em 31 de Dezembro de 1985. Ora, conclui o requerente, tendo o Decreto-Lei n.º 75-C/86 sido aprovado em Conselho de Ministros somente em 3 de Abril de 1986, e portanto já depois de caducada a autorização (muito embora o Orçamento do Estado de 1985 se tivesse mantido em vigor até 13 de Abril de 1986, data em que foi publicada a Lei n.º 9/86, aprovando o Orçamento do Estado para 1986), foi violado o citado artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. Acrescenta que, embora o Decreto-Lei n.º 75-C/86 esteja revogado (o artigo 1.º foi revogado pelo artigo 1.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, e os restantes artigos foram revogados pelo artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 446/88, de 15 de Dezembro), o pedido de fiscalização abstracta da constitucionalidade mantém-se pertinente, uma vez que as normas em causa, durante o lapso de tempo em que vigoraram, não deixaram de produzir efeitos lesivos das situações jurídicas dos particulares, efeitos esses que importa destruir. Notificado para se pronunciar sobre o pedido, o Primeiro-Ministro nada disse. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentos 2 — O Decreto-Lei n.º 75-C/86 veio actualizar as receitas fiscais do Instituto dos Produtos Florestais, no sentido da sua compatibilização com o direito comunitário, designadamente introduzindo ajustamentos nos critérios da respectiva atribuição. Assim, os artigos 1.º, 2.º e 5.º do diploma vieram dispor o seguinte: Artigo 1.º Constituem receita do Instituto dos Produtos Florestais: A taxa de 0,45% sobre o valor total das vendas de pez, aguarrás, seus derivados e subprodutos, aguarrás sulfatada e talóleo; A taxa de 0,30% sobre o valor total das vendas de manufacturas de cortiça; […]; A taxa de 0,20% sobre o valor total do papel, cartolina e cartão vendido ou integrado no fabrico de outros produtos no seio do mesmo ciclo produtivo; A taxa de 0,45% sobre o valor total das vendas de aglomerados de fibras ou de partículas de madeira; A taxa de 0,20% sobre o valor total das vendas de contraplacados ou folheados; A taxa de 0,45% sobre o total da madeira serrada vendida ou integrada no fabrico de outros produtos no seio do mesmo ciclo produtivo; A taxa anual de 0,45% sobre os salários pagos pelos industriais de madeiras, vimes e seus derivados não abrangidos nas alíneas anteriores, incluindo a parte correspondente ao exercício destas actividades por industriais que exerçam outras actividades. Artigo 2.º O Instituto dos Produtos Florestais procederá à liquidação das quantias correspondentes às taxas devidas: Relativamente às taxas a que se referem as alíneas a), b), c), d), e), f) e do artigo 1.º, com base nos mapas de movimento dos industriais e importadores; […] […] Artigo 5.º As importâncias liquidadas nos termos do disposto neste decreto-lei deverão ser pagas, no prazo de 30 dias a contar da guia de depósito emitida, directamente ao Instituto dos Produtos Florestais ou depositadas, dentro do mesmo prazo, na Caixa Geral de Depósitos. 3 — Estas disposições acham-se revogadas, como refere o requerente: o artigo 1.º foi revogado pelo artigo 51.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, e os restantes artigos foram revogados pelo artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 466/88, de 15 de Dezembro (diploma que extinguiu também o próprio Instituto dos Produtos Florestais), no uso da autorização legislativa constante do artigo 51.º daquela Lei n.º 2/88. Mas terá ainda utilidade a apreciação abstracta da inconstitucionalidade dessas normas revogadas, requerida pelo Provedor de Justiça somente em 1995, ou seja, cerca de sete anos mais tarde? O requerente refere a este respeito que «durante o lapso de tempo em que as normas em causa vigoraram não deixaram de produzir efeitos lesivos das situações jurídicas dos particulares, efeitos esses inconstitucionais e que importa pois destruir». 4 — O Tribunal Constitucional já tem uma extensa jurisprudência sobre a utilidade do conhecimento dos pedidos de fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas entretanto revogadas. Releva aqui o princípio de que, nesta matéria, o interesse processual deve traduzir-se na existência de um interesse «com conteúdo prático apreciável» que justifique a utilização de um meio processual que conduz à apreciação genérica e abstracta da inconstitucionalidade de uma norma jurídica: ver, a este propósito, já o Parecer n.º 21/81, da Comissão Constitucional e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 17/83 ( Diário da República, II Série, de 31 de Janeiro de 1984; e, para citar uma decisão recente, o Acórdão n.º 453/95, Diário da República, II Série, de 7 de Outubro de 1995). Ora, é este interesse com um conteúdo prático apreciável que o requerente não alega, nem resulta da análise da presente situação. Com efeito, os particulares eventualmente lesados pela aplicação das normas em causa tiveram a oportunidade de, por via contenciosa, obter a apreciação da constitucionalidade dessas normas, inclusive em recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional. Mesmo que algum desses eventuais processos ainda estivesse a aguardar decisão judicial, o interesse tributário dos particulares estaria, pois, devidamente acautelado por esta via de tutela jurisdicional. E os particulares que não tiverem impugnado contenciosamente a aplicação das normas em causa? Não se vê que uma eventual decisão do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstracta os pudesse beneficiar. Dado o tempo entretanto decorrido, e ponderados todos os interesses públicos e privados em jogo, a necessidade de acautelar a segurança jurídica em matéria tributária levaria certamente o Tribunal Constitucional a restringir, ao abrigo do disposto no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, os efeitos de uma eventual inconstitucionalidade declarada com força obrigatória geral —, por forma a salvaguardar as situações jurídicas criadas e consolidadas durante o tempo em que as normas em causa estiveram em vigor. Sobre esta matéria, aliás, também é extensa e pacífica a jurisprudência do Tribunal Constitucional. Torna-se, pois, inútil apreciar o pedido do Provedor de Justiça. Decisão 5 — Assim, e face ao exposto, decide-se não tomar conhecimento do pedido. Lisboa, 31 de Outubro de 1995. — Luís Nunes de Almeida — Maria da Assunção Esteves — Alberto Tavares da Costa — Vítor Nunes de Almeida — Guilherme da Fonseca — Bravo Serra — Armindo Ribeiro Mendes — Fernando Alves Correia — Messias Bento — José de Sousa e Brito — Maria Fernanda Palma (com declaração de voto) — José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Votei a favor da tese que fez vencimento no presente Acórdão, mas não posso deixar de manifestar reservas em relação ao âmbito de validade que se pretende atribuir-lhe. Como é sabido, a circunstância de uma norma sujeita à fiscalização abstracta de constitucionalidade ter sido revogada não faz perder, a priori, o interesse jurídico no conhecimento do pedido (assim se pronunciaram os Pareceres da Comissão Constitucional n. os 1/80 e 4/81, publicados em Pareceres da Comissão Constitucional, vols. 11.º, 1981, pp. 27 e segs., e 14.º, 1983, pp. 205 e segs., respectivamente, e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 17/83, 12/88, 238/88, 319/89, 415/89, 73/90, 135/90, 465/91 e 308/93, publicados em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., 1983, pp. 93 e segs., e no Diário da República, I Série, de 30 de Janeiro de 1978, e II Série, de 21 de Dezembro de 1988, 28 de Junho de 1989, 15 de Setembro de 1989, 19 de Julho de 1990, 7 de Setembro de 1990, 2 de Abril de 1992 e 22 de Julho de 1993, respectivamente; no mesmo sentido se pronuncia, na doutrina, Jorge Miranda, Manual do Direito Constitucional, tomo ii, 3.ª ed., 1991, p. 490). Na verdade, uma declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral é, em princípio, eficaz desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional ou ilegal e determina a repristinação das normas por ela revogadas (artigo 282.º, n.º 1, da Constituição). Assim, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral tem uma pretensão de eficácia para o passado que não é satisfeita pela revogação da norma em crise. 2 — O problema coloca-se, porém, nos casos em que o artigo 282.º da Constituição prevê a limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral: no caso de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) superveniente (n.º 2); perante o caso julgado (n.º 3); na hipótese de a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo aconselharam a limitação de efeitos (n.º 4). O que se pergunta nestes casos é se tem ainda utilidade proferir uma declaração de inconstitucionalidade de uma norma legal revogada, que já não pode produzir, por definição, efeitos para o futuro e que também não opera retroactivamente, devido à limitação de efeitos. 3 — O Tribunal Constitucional tem entendido que é inútil conhecer o pedido quando a norma sub judicio já foi revogada e uma eventual declaração de inconstitucionalidade tivesse os seus efeitos limitados de modo a não excederem os da revogação. Porém, este entendimento não é unânime, tendo-se manifestado em sentido contrário os Conselheiros Mário de Brito (Acórdãos n. os 238/88 e 309/93, citados ), Vital Moreira (Acórdão n.º 415/89, citado ) e Tavares da Costa (Acórdão n.º 135/90, citado ). Identicamente, Jorge Miranda afirma que «… não pode aceitar-se … que se faça depender a apreciação da constitucionalidade de uma qualquer verificação prévia da utilidade da sua eventual declaração …, como se se estivesse em fiscalização concreta». Tratar-se-ia, segundo o autor, de «… inverter todo o sentido do artigo 282.º …» ( ob. cit., pp. 504-5). Este entendimento minoritário sustenta que há uma inversão lógica e valorativa quando se faz depender a declaração de inconstitucionalidade da ponderação dos respectivos efeitos. Subjacente poderá estar até a ideia de que o Tribunal Constitucional será convidado, segundo esta lógica, a ampliar as hipóteses de restrição de efeitos, para não conhecer o pedido. 4 — Todavia, tal como se afirmou no citado Acórdão n.º 308/93, não se concebe a utilidade de uma declaração de inconstitucionalidade que estivesse completamente desprovida dos efeitos jurídico-materiais e jurídico-processuais que caracterizam as decisões do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstracta. Uma declaração de inconstitucionalidade completamente desprovida de tais efeitos nem sequer pode aspirar à força obrigatória geral que lhe é atribuída pelo artigo 282.º, n.º 1, da Constituição. Por esta razão, votei a favor do presente Acórdão. 5 — As minhas reservas resultam, no entanto, de não concordar com a tese segundo a qual não haveria interesse no conhecimento do pedido sempre que se deva proceder a uma limitação de efeitos, que faria coincidir a eficácia da declaração com a da própria revogação. São configuráveis, na verdade, hipóteses em que a declaração ainda é útil, mesmo nesse caso: Se a norma revogatória, por exemplo, padece, aparentemente, de inconstitucionalidade por motivo idêntico ao que explica a própria inconstitucionalidade da norma revogada (e sujeita à fiscalização abstracta), entendo que é útil conhecer o pedido. O conhecimento do pedido funciona, nestes casos, como uma indicação, ainda que despojada de força obrigatória geral quanto à norma revogatória, dada à ordem jurídica no seu conjunto. E se a norma for considerada não inconstitucional a declaração pode contribuir para remover dúvidas em relação à constitucionalidade da própria norma revogatória. Se a revogação da norma sujeita à fiscalização abstracta se deve a uma duvidosa incompatibilidade de regimes (revogação tácita), entendo que continua a ser útil uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral. Com efeito, não cabe ao Tribunal Constitucional fiscalizar a aplicação do direito infra-constitucional pelos restantes tribunais. Assim, se um tribunal aplicar a norma inconstitucional «revogada», o Tribunal Constitucional não pode censurar a decisão, por discordar da aplicação no tempo feita dessa norma. Mas já poderá — e deverá — determinar a reforma da decisão com fundamento, precisamente, na inconstitucionalidade da norma (determinando a aplicação da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, se esta declaração não tiver sido acatada). — Maria Fernanda Palma. (1) -Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Dezembro de 1995.