48/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 48/2007 Processo nº 149/07 Plenário Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: A – Relatório 1 – O Partido Socialista (PS) recorre contenciosamente para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 8.º, alínea f) , e 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual versão (LTC), da “deliberação da Comissão Nacional de Eleições (CNE) adoptada em plenário reunido em 16/01/2007” “que rejeitou a reclamação apresentada pelo Requerente, confirmando a deliberação tomada em 09/01/2007, no ‘ sentido de não ser permitida a contribuição de partidos para a campanha de grupos de cidadãos eleitores que partilhem o seu sentido de voto’ “, no referendo nacional sobre a interrupção voluntária de gravidez, marcado para o próximo dia 11 de Fevereiro de 2007. 2 – Pede o recorrente que o Tribunal Constitucional declare: “A) A nulidade da deliberação recorrida, nos termos das alíneas a) e d) do n.º 2 do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo, e, consequentemente, determine(m) que a Comissão Nacional de Eleições revogue a deliberação proferida em 16 de Janeiro de 2007, com a necessária extinção de efeitos jurídicos da deliberação por aquela confirmada ou, a título subsidiário, determine(m): B) A anulação da deliberação recorrida, nos termos dos artigos 19.º, 55.º, n.º 1, 124.º n.º 1, alíneas a), b) e c) e 135.º do Código de Procedimento Administrativo, e, consequentemente, determine(m) que a Comissão Nacional de Eleições revogue a deliberação proferida em 16 de Janeiro de 2007, com a necessária extinção de efeitos jurídicos da deliberação por aquela confirmada”. 3 – Em fundamento dos seus pedidos, o recorrente alegou razões de facto e de direito que levou à seguinte síntese conclusiva: A deliberação recorrida, tomada pela Comissão Nacional de Eleições, constitui um acto administrativo de conteúdo eleitoral passível de recurso, nos termos do artigo 102º-B da Lei do Tribunal Constitucional. O acto administrativo recorrido é nulo, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo, na medida em que determina a restrição da liberdade de associação do Recorrente [cfr. n.º 2 do artigo 46.º da Constituição da República da República], por mera decisão administrativa, sem que tenha por fundamento lei prévia que preveja expressamente tal restrição, conforme imposto pelo n.º 2 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa. Na medida em que não existe lei que autorize aquela restrição, a Comissão Nacional de Eleições procurou exercer poderes típicos da função legislativa. O acto administrativo de conteúdo eleitoral recorrido é nulo, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo, por ofender o conteúdo essencial da liberdade de associação do Recorrente, consagrada no n.º 2 do artigo 46.º da Constituição da República Portuguesa, de modo desnecessário, desadequado e desproporcional “stricto sensu”. O acto administrativo de conteúdo eleitoral é simultaneamente anulável, nos termos dos artigos 19.º, 55.º, n.º 1, 124.º, n.º 1, alíneas a) , b) e c) e 135.º do Código de Procedimento Administrativo, por: i. Visar confirmar uma deliberação (de 09 de Janeiro de 2007) que havia sido tomada sem prévia inclusão do assunto em apreço na ordem do dia da convocatória enviada aos membros da Comissão Nacional de Eleições; ii. Ter sido adoptado sem que todos os partidos políticos e os movimentos de cidadãos eleitores directamente interessados e nominalmente identificados perante os serviços da Comissão Nacional Eleições tenham sido por ela previamente informados do início oficioso do procedimento tendente à tomada de decisão; iii. Não conter fundamentação e confirmar uma deliberação (de 09 de Janeiro de 2007) que não contém qualquer fundamentação, apesar de decidir sobre uma reclamação apresentada pelo ora Recorrente, de decidir contra informação elaborada pelos serviços jurídicos da Comissão Nacional de Eleições e ter restringido o direito fundamental à livre prossecução dos fins dos partidos políticos. Termos em que, requer-se a V.as Ex.as que declarem: A) A nulidade da deliberação recorrida, nos termos das alíneas a) e d) do n.º 2 do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo, e, consequentemente, determinem que a Comissão Nacional de Eleições revogue a deliberação proferida em 16 de Janeiro de 2007, com a necessária extinção de efeitos jurídicos da deliberação por aquela confirmada. Ou, a título subsidiário, determinem: B) A anulação da deliberação recorrida, nos termos dos artigos 19.º, 55.º, n.º 1, 124.º, n.º 1, alíneas a) , b) e c) e 135.º do Código de Procedimento Administrativo, e, consequentemente, determinem que a Comissão Nacional de Eleições revogue a deliberação proferida em 16 de Janeiro de 2007, com a necessária extinção de efeitos jurídicos da deliberação por aquela confirmada». B – Fundamentação 5 – Vistos os autos, considera-se assente o seguinte quadro factual com pertinência para a decisão do caso: Em sessão realizada, no dia 9 de Janeiro de 2007, a CNE tomou, no âmbito do item “Outros Assuntos” da respectiva ordem de sessão, e, “na sequência de vários pedidos de esclarecimento por parte de partidos políticos sobre a questão de saber se podem contribuir para a campanha de grupos de cidadãos eleitores”, a deliberação do seguinte teor: “Não é permitida a contribuição de partidos para a campanha de grupos de cidadãos eleitores (à excepção do caso em que o partido ou coligação declara participar na campanha do referendo através de grupos de cidadãos eleitores)”. Esta deliberação foi notificada ao recorrente em data anterior ao dia 12 de Janeiro de 2007 ou neste dia. Em 12 de Janeiro de 2007, o recorrente apresentou perante a CNE um requerimento, que apelidou de “contestação”, no qual, após ter esgrimido diversas razões de direito, pediu que esta entidade “reconsidere a sua posição e nesse sentido não se oponha a que o Partido Socialista, embora participando directamente na campanha eleitoral do referendo, possa, simultaneamente, contribuir para a campanha de grupos de cidadãos eleitores, que partilhem do seu sentido de voto”. O requerimento referido na alínea anterior foi objecto de apreciação, em reunião plenária, da CNE, no dia 16 de Janeiro de 2007, tendo esta deliberado manter, por maioria, com o voto de qualidade do Presidente, a aludida deliberação de 09/01/2007, “com o fundamento no disposto no artigos 39.º, nºs 2 e 3, 71.º, nºs 1 e 2 e 72.º, n.º 2 da Lei Orgânica do Regime do Referendo (Lei n.º 15-A/98, de 3 de Abril), na medida em que estas disposições distinguem, no que diz respeito quer à inscrição e declaração na CNE da pretensão de intervenção na campanha para o referendo, quer no que diz respeito ao financiamento da campanha, de dois grupos de entidades autónomas, por um lado, os partidos políticos que declarem que pretendem participar directamente e, por outro lado, os grupos de cidadãos eleitores legalmente constituídos, cujos orçamentos não podem entrecruzar-se”. Em abono da solução adoptada, a deliberação diz, ainda, que: “É neste entendimento que se deve interpretar, na óptica da Comissão Nacional de Eleições, a expressão “... que apresentem ou apoiem candidaturas [grupos] ...“ constante do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 16º da Lei 19/2003, de 20 de Junho. Assim, só se o partido político não apresentar declaração de que pretende participar no referendo pode financiar o (s) grupo (s) de cidadãos eleitores que entender”. Pelo ofício n.º 136, datado de 16 de Janeiro de 2007, enviado através de correio normal no dia 17 de Janeiro de 2007, a CNE notificou o recorrente da deliberação referida na alínea anterior. Pelo ofício n.º 138, datado de 18 de Janeiro, enviado através de fax na mesma data, a CNE notificou o recorrente de uma rectificação concernente a um erro relativo ao número e à identidade dos seus membros que haviam votado vencido na mesma deliberação de 16 de Janeiro de 2007 que constavam do ofício anterior. No dia 18 de Janeiro de 2007, o recorrente contactou a CNE acusando a recepção da rectificação a que alude a alínea anterior e informando que não tinha ainda recebido a deliberação da CNE referida na alínea d) supra. No dia 19 de Janeiro de 2007, a CNE enviou ao recorrente, por fax, a deliberação a que alude a alínea d) supra. A recorrente interpôs recurso para o Tribunal Constitucional da deliberação acima referida, de 16 de Janeiro de 2007, através de petição que apresentou perante a CNE no dia 22 de Janeiro de 2007. 6 – De acordo com o disposto no artigo 252.º da Lei n.º 15-A/98, de 3 de Abril – Lei Orgânica do Regime do Referendo (LORR) –, “a Comissão Nacional de Eleições exerce as suas competências também em relação aos actos de referendo”. Por sua vez, estabelece o artigo 8.º, alínea f) , da LTC que compete ao Tribunal Constitucional “julgar os recursos contenciosos interpostos de actos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral”. E, regulando o processo relativo a este tipo de recursos, os nºs 1 e 2 do artigo 102.º da mesma LTC dispõem que a “interposição de recurso contencioso de deliberações da Comissão Nacional de Eleições faz-se por meio de requerimento apresentado nessa Comissão, contendo a alegação do recorrente e a indicação das peças de que pretende certidão” e que “o prazo para a interposição do recurso é de 1 dia a contar da data do conhecimento pelo recorrente da deliberação impugnada”. Em causa está uma deliberação tomada pela CNE, no dia 16 de Janeiro de 2007, sobre um concreto pedido do recorrente relativo ao referendo nacional sobre a interrupção voluntária de gravidez, marcado para o dia 11 de Fevereiro de 2007 pelo Decreto do Presidente da República n.º 117-A/2006, publicado no Diário da República, I Série-A, de 30 de Novembro de 2006. Face ao disposto naquele art. 8.º da LTC, coloca-se, assim, a questão de saber se a deliberação impugnada é ou não um acto contenciosamente recorrível para o Tribunal Constitucional, pois que o recurso contencioso apenas está previsto para os “actos administrativos definitivos e executórios”. A expressão “actos administrativos definitivos e executórios” reproduzia, à altura da edição da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o nomem juris que constava, não só do texto constitucional (art. 268.º, n.º 3 da Constituição, na versão saída da revisão de 1982, que sucedeu ao art. 269.º, n.º 2 da versão originária), como da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (art. 25.º, n.º 1), sendo entendido, essencialmente, no sentido de abranger os actos administrativos de eficácia externa, horizontal e verticalmente definitivos. Com a revisão constitucional de 1989, operada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, o texto do n.º 2 do artigo 268º abandonou o inciso «definitivos e executórios», anteriormente utilizado no nº 2 do artigo 269º,mas daí não decorre forçosamente que a nova redacção apresentada pelo n.º 4 do artigo 268.º tivesse adoptado o entendimento de que a garantia de recurso contencioso passou a abranger todo e qualquer acto praticado pela Administração e, consequentemente, que aquele art. 8.º, alínea f) da LTC, deva ser igualmente percebido neste sentido. A garantia constitucional de recurso contencioso cinge-se aos actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados, pelo que verdadeiramente determinante do âmbito material da mesma garantia é a resposta à questão de saber se o acto administrativo é um acto lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados. Ora, quer a doutrina quer a jurisprudência vêm entendendo que um acto praticado pela Administração que meramente se confine a confirmar um outro, nada acrescentando ou retirando a este último, desde que em causa se não poste uma situação em que seja exigível um meio de impugnação administrativa necessária, não é impugnável mediante recurso contencioso. Ora, o acto impugnado – a deliberação de 16 de Janeiro de 2007 – nada inovou na Ordem Jurídica relativamente ao acto que a mesma confirmou, de 9 de Janeiro de 2007, deliberação esta que foi notificada ao recorrente, como ele próprio alega na “contestação” que deduziu perante a CNE, em 12 de Janeiro de 2007, sendo que este acto se consolidou na Ordem Jurídica pela preclusão do prazo de interposição do recurso estabelecido no n.º 2 do art. 102.º-B da LTC e isto independentemente dos vícios de que esse acto pudesse padecer. Na verdade, este acto apenas poderá ser visto como um acto administrativo plural (feixe de actos), dado que tem por destinatários os sujeitos concretos que declararam ou foram admitidos a fazer campanha eleitoral para o referendo nacional (partidos políticos ou coligações de partidos políticos que declarem participar no esclarecimento das questões submetidas a referendo ou grupos de cidadãos cuja inscrição perante a CNE foi requerida – art. 39.º a 41.º da LORR). E tanto assim é que o recorrente foi dele notificado. Segundo os seus próprios termos, a deliberação impugnada limitou-se a “manter a deliberação de 09/01/2007”. Deste modo, a deliberação de 16 de Janeiro é um acto meramente confirmativo que se enquadra no art. 53.º, alínea b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não sendo um acto lesivo e não podendo, consequentemente, constituir objecto idóneo de recurso. À mesma conclusão chegará quem entenda que, quer a deliberação de 16 de Janeiro de 2007, como já a deliberação de 9 de Janeiro de 2007, têm uma natureza diferente de acto lesivo, por não definirem qualquer situação individual e concreta, na medida em que defenda que quer as contas da campanha referendária quer as contas dos partidos estão sujeitas a julgamento pelo órgão no momento próprio, aí se apreciando a eventual ilicitude do financiamento daquela campanha. Deste modo, o recurso contencioso é de rejeitar. C – Decisão 7 – Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide rejeitar o recurso contencioso. Lisboa, 26 de Janeiro de 2007 Benjamim Rodrigues Gil Galvão Carlos Pamplona de Oliveira Maria João Antunes Mário José de Araújo Torres Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Vítor Gomes Rui Manuel Moura Ramos Maria Fernanda Palma (vencida nos termos de declaração de voto junta). Paulo Mota Pinto (vencido nos termos da declaração de voto que junto) Maria Helena Brito (vencida nos termos da declaração de voto junta) Artur Maurício DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencida, por ter dúvidas fundamentais que não consegui ultrapassar quanto às razões que justificaram a decisão constante do Acórdão. Em primeiro lugar, tenho dúvidas de que a afirmação da natureza confirmativa do acto dispense a análise prévia da eventual nulidade do acto supostamente confirmado e de que o prazo aplicável para a invocação da nulidade quanto à primeira deliberação seja apenas de um dia e não antes um prazo que permita, em processo eleitoral, a apreciação da eventual nulidade em tempo útil. Em segundo lugar, admito que o critério de fundamentação da primeira deliberação da CNE não é logicamente o mesmo que consta da segunda deliberação. E isso deixa-me igualmente, com dúvidas muito fortes sobre a possibilidade de caracterizar o segundo acto como confirmativo. Em terceiro lugar, a natureza do primeira deliberação não é, quanto a mim, inequivocamente a de um acto definitivo, tendo sobretudo um teor interpretativo da lei e / ou de mera advertência genérica. Por tudo isto, não encontro razões suficientemente decisivas para acompanhar o presente Acórdão. Maria Fernanda Palma DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender que a deliberação tomada em 16 de Janeiro de 2007 pela Comissão Nacional de Eleições não é meramente confirmativa da deliberação tomada pelo mesmo órgão na sessão de 9 de Janeiro do mesmo ano, pelo que seria recorrível. A meu ver, é, com efeito, patente que não é apenas a fundamentação (totalmente ausente na primeira, desenvolvida na segunda deliberação) ou a votação (a segunda deliberação foi tomada por voto de qualidade do Presidente, com duas declarações de voto de vencido) das deliberações que difere, mas também o seu próprio teor e alcance, e mesmo no que toca à situação do presente recorrente: de acordo com a deliberação de 9 de Janeiro, os partidos políticos não podem contribuir para a campanha de grupos de cidadãos eleitores “à excepção do caso em que o partido ou a coligação declara participar na campanha do referendo através de grupos de cidadãos eleitores” (fls. 13 dos autos); na segunda deliberação, tomada em 16 de Janeiro, apesar de começar por se declarar “manter a deliberação de 09/01/07”, precisa-se o alcance da proibição no sentido de que “só se o partido político não apresentar declaração de que pretende participar no referendo pode financiar o(s) grupo(s) de cidadãos eleitores que entender ” (fls. 33 dos autos, itálicos aditados). Resulta daqui uma clara diferença de alcance das deliberações, quanto ao pressuposto para um partido político poder financiar um (ou mais) grupo(s) de cidadãos eleitores: respectivamente “declarar participar na campanha do referendo através de grupos de cidadãos eleitores” (deliberação de 9 de Janeiro) ou “não apresentar declaração de que pretende participar no referendo”, para apoiar o grupo que entender (deliberação de 16 de Janeiro). Assim, se o partido político ora recorrente (ou um outro partido) pretendesse financiar um (ou mais) grupo(s) de cidadãos eleitores, teria, de acordo com a primeira deliberação, de declarar (até ao 30.º dia anterior ao dia do referendo, nos termos do artigo 40.º da Lei Orgânica do Regime do Referendo) que participava na campanha do referendo através dele(s), enquanto, de acordo com a segunda deliberação, bastaria “não apresentar declaração de que pretende participar no referendo” para poder “financiar o(s) grupo(s) de cidadãos eleitores que entender”. Esta clara diferença de alcance das deliberações, resultante do seu teor devidamente interpretado (cf., aliás, logo depois do esclarecimento na deliberação de 16 de Janeiro, a referência, a fls. 34 dos autos, a “[e]sta deliberação”), não devia, a meu ver, ser desconsiderada na apreciação da relação entre ambos os actos, para se concluir pela negação da recorribilidade do segundo. Paulo Mota Pinto DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencida o presente acórdão, pela razão que a seguir enuncio, de modo muito breve: Tendo em conta os elementos constantes dos autos, afigura-se-me não ser possível qualificar a deliberação da CNE, de 16 de Janeiro de 2007, como acto meramente confirmativo da deliberação anterior, de 9 de Janeiro do mesmo ano. Na verdade, entendo que as duas deliberações são diferentes, desde logo, quanto ao seu teor: de acordo com a primeira deliberação, de 9 de Janeiro, “não é permitida a contribuição de partidos para a campanha de grupos de cidadãos eleitores ( à excepção do caso em que o partido ou a coligação declara participar na campanha do referendo através de grupos de cidadãos eleitores)”; de acordo com a segunda deliberação, de 16 de Janeiro, “ só se o partido político não apresentar declaração de que pretende participar no referendo pode financiar o(s) grupo(s) de cidadãos eleitores que entender” (itálicos aditados). O modo como nas duas deliberações se delimita a proibição de financiamento da campanha de grupos de cidadãos eleitores é susceptível de conduzir a resultados distintos quanto ao alcance dessa mesma proibição e, por isso mesmo, quanto à situação dos partidos políticos e coligações. Tanto basta para concluir no sentido da não identidade de conteúdo das duas deliberações e, consequentemente, no sentido da recorribilidade da deliberação da CNE, de 16 de Janeiro de 2007. Assim sendo, conheceria do recurso. Maria Helena Brito