Quem foi o relator do acórdão 00786/17.3BEPNF?

O relator foi Luís Migueis Garcia, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00786/17.3BEPNF?

O acórdão foi proferido em 21 de dezembro de 2018.

00786/17.3BEPNF

Texto

JMBS (Av.ª B…, Santo Tirso), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que em acção intentada contra o Instituto da Segurança Social, I.P. (R. António Patrício, n.º 262, 4199-001 Porto), o absolveu da instância por ilegitimidade. * O recorrente conclui: 1.ª O presente recurso é interposto por se considerar que o Tribunal a quão, não fez um correcto enquadramento jurídico ao julgar procedente a excepção da ilegitimidade passiva. 2.ª Do documento junto sob o n.º 1 com a petição inicial houve um entendimento por parte do Recorrente de que a entidade competente seria o Instituto de Segurança Social, uma vez que foi utilizado o timbre daquele Instituto e o documento mostra-se assinado pelo Diretor da Segurança Social. 3.ª Por força do disposto nos artigos 87.º n.º 1 als. a) e b) e n.º 2 do CPTA e princípio da economia processual, justificava-se o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, uma vez que o único erro verificado diz respeito à identificação da entidade pública eu foi demandada. 4.ª Pelo que se pode concluir que o Tribunal a quo tinha o poder-dever de proferir despacho de aperfeiçoamento da petição inicial quanto à identificação da entidade pública, convidando o Autor a suprir a excepção de ilegitimidade e a corrigir a mesma. 5.ª Em face do exposto, a decisão recorrida violou o disposto nos artigo 87.º n.ºs 1 als. a) e b), 2 e 7 do CPTA e incorreu em nulidade processual, devendo por conseguinte ser revogada e substituída por outra que convide o Recorrente ao aperfeiçoamento da petição inicial quanto à identificação da entidade pública demandada. * Sem contra-alegações. * O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de rejeição do recurso, por regra de sucumbência. * Dispensando visto, cumpre decidir. As incidências processuais: 1º) – O autor/recorrente intentou a acção contra o Instituto da Segurança Social, I.P., pedindo que “deverá a presente impugnação ser considerada procedente e por via desta ser a SEGURANÇA SOCIAL condenada a pagar a quantia peticionada”. 2º) – Vindo a ser dada a decisão recorrida, do seguinte teor: «(…) A ilegitimidade de qualquer das partes, nos termos do artigo 89º nº4 e) do NCPTA uma excepção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa dando lugar à absolvição da instância nos termos do art. 89º nº2 do NCPTA. Ora, tal como se escreveu no Acórdão do TCAN de 28-02-2014, proferido no processo nº 01788/09.9BEBRG, “(…) a legitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal. VIII. Tal pressuposto, sem margem para dúvidas, deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou ou configurou a relação material controvertida, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação [cfr. arts. 09.º, n.º 1 e 10.º do CPTA]. IX. O n.º 1 do art. 10.º retoma a regra geral enunciada no art. 26.º do CPC, segundo o qual a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua. X. A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida, pois, pelas afirmações do A. na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objeto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efetiva titularidade da relação material controvertida existente, tomada de forma provisória como objetivamente existente com a configuração que vier a resultar das afirmações do A. e do R., confirmadas pela instrução e discussão da causa. XI. Nesta sede o preenchimento do requisito da legitimidade processual [entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da ação] não exige a verificação da efetiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade. XII. Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo. XIII. Daí que para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade passiva basta uma afirmação fundamentada em factos decorrente da alegação do A. da titularidade no R. dum interesse direto em contradizer, traduzido na utilidade derivada do prejuízo que da procedência da ação possa derivar. XIV. Refira-se, todavia, que este regime só faz sentido quando suscitado relativamente ao critério normal de determinação da legitimidade das partes [legitimidade singular e direta], visto que quanto à legitimidade extraordinária [situações de litisconsórcio ou de legitimidade indireta], não basta, nem depende das meras afirmações do A., mas da efetiva configuração da situação em que assenta a legitimidade. XV. E reportando-nos ao n.º 2 do art. 10.º do CPTA temos, como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que a disposição corresponde a “… uma importantíssima inovação em matéria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto o exercício (ou a recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos da autoria de determinado órgão de um ente público, ou seja, nos processos da ação administrativa especial …”, sendo que quem “… «defende» aqui tais atos, agora, é a entidade pública (ou o ministério, no caso do Estado) de cujos órgãos eles emanaram, e não esses mesmos órgãos, como sucedia no regime anterior em relação aos recursos contenciosos de anulação de atos administrativos e aos restantes processos impugnatórios …” [in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”, vol. I, pág. 167]. XVI. Justificando esta opção legal e para além do que consta da exposição de motivos da proposta de Lei n.º 92/VIII referem os mesmos Autores que “… se a questão já chegou a tribunal, é conveniente que seja a própria pessoa coletiva pública (ou ministério) - necessariamente através de quem a represente e «vincule» externamente - a tomar conta da questão judicial, porque assim está em juízo precisamente o ente (ou o ministério) sobre cuja esfera jurídica recairão as consequências de uma eventual decadência na ação …” [in: ob. cit., pág. 167]. XVII. Pronunciando-se igualmente sobre aquele regime sustentam Mário Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha que a norma em causa “… introduz uma importante novidade, ao permitir identificar como entidade demandada a pessoa coletiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos …” [in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, pág. 84], sendo que a mesma se adequa “… melhor à nova faculdade processual de cumulação de pedidos, especialmente quando se conjuguem pretensões dirigidas à anulação do ato e à reparação de danos, além de que permite superar a imposição do pesado ónus ao recorrente de identificar com precisão o autor do ato recorrido …” [in: ob. cit., pág. 85].(…)”. Ora, revertendo para o caso sub juditio e no que concerne à legitimidade processual do ISS, IP, esta é uma entidade inserida na administração indirecta do Estado, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, patrimonial e financeira, tal como o é o Fundo de Garantia Salarial, pessoa colectiva de direito público distinta e também ela dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, patrimonial e financeira. Ora, o objecto dos presentes autos é o acto impugnado praticado pelo Fundo de Garantia Salarial sendo de igual modo dirigido a este o pedido de pagamento dos créditos que lhe foram requeridos pelo Autor. Nos termos do art. 10º nº1 do NCPTA cada acção, deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. No caso em apreço constata-se que o ISS, IP carece de legitimidade para a presente acção uma vez que esta entidade não praticou o acto impugnado, mas outrossim o Fundo de Garantia Salarial, razão pela qual se considera verificada a excepção de ilegitimidade passiva da ED prevista na alínea e) do nº4 do artigo 89º do NCPTA na justa medida em que o ISS, IP não faz parte da relação material controvertida sendo absolutamente estranho à mesma, o que já não se pode igualmente dizer em relação ao FGS. Acresce que, resulta do artigo 10º nº10 do NCPTA que “(…) quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra uma entidade pública exija a colaboração de outra ou outras entidades, cabe à entidade demandada promover a respetiva intervenção no processo”. Ou seja, poderia haver chamamento de terceiras entidades para intervirem no presente processo caso estivesse em causa uma ou mais pretensões contra a Administração e como sujeito processual situado do lado passivo já estivesse em juízo uma entidade integrada na administração, caso em que competiria a esta promover a colaboração daquela(s) terceira(s) entidade(s). Porém, tal como já referimos, a ED não é parte na relação material controvertida nem tem interesse em contradizer, inexistindo qualquer situação de litisconsórcio necessário ou voluntário passivo justificativo da requerida intervenção principal, por a relação material controvertida apenas dizer respeito ao Fundo de Garantia Salarial, pessoa colectiva de direito público distinta da ED e também dotada de personalidade jurídica judiciária e, bem assim, de autonomia administrativa, patrimonial e financeira, razão pela qual não é admissível ponderar tal chamamento. Finalmente, não é despiciendo recordar que o legislador, em situações como a sub juditio, faculta ao Autor o mecanismo previsto no artigo 87º nº8 do NCPTA. Assim sendo, como é, considera-se o ISS, IP, parte ilegítima na presente acção, verificando-se a excepção dilatória da ilegitimidade do ISS, IP não tendo interesse este em contradizer o Autor nem sendo parte na relação material controvertida, o que conduz à sua absolvição da instância – cfr. artigo 89° n° 2 e nº 4 alínea e) do NCPTA. 3-DECISÃO Nos termos e pelas razões expostas ante, julga-se verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva do ISS,IP, e, em consequência, absolve-se a ED da instância. (…)» * A apelação: Vai desatendida a questão prévia de inadmissibilidade colocada pelo Exmº Procurador-Geral Adjunto, pois por força do art.º 142º, n.º 3, d), do CPTA, para além dos casos previstos na lei processual civil, é sempre admissível recurso, independentemente do valor da causa e da sucumbência, das decisões que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa. E sobre o que então pode ser conhecido, vejamos. O tribunal “a quo” julgou verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva do ISS,IP, e, em consequência, absolveu o réu da instância. O recorrente não questiona que se verifique tal ilegitimidade. O seu inconformismo é que não tenha precedido um despacho de convite ao aperfeiçoamento. A questão envolta não reúne - continua ainda a não reunir - consenso de solução. No caso, e pela particular coincidência, podemos atentar no Ac. do TCAS, de 10-05-2018, proc. n.º 1491/16.3BESNT, cujo sumário dá síntese ao juízo que aí prevaleceu: I – No âmbito da nova ação administrativa a exceção dilatória da ilegitimidade processual passiva é sanável mediante convite ao aperfeiçoamento da petição inicial. II – Feita a constatação de que o demandado INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL era parte ilegítima, por a legitimidade processual passiva pertencer ao FUNDO DE GARANTIA SALARIAL, ao invés de ter avançado logo para a absolvição da instância o juiz a quo devia ter convidado o autor a aperfeiçoar a petição inicial, nos termos do disposto nos artigos 87º nº 1 alínea a) do CPTA, no sentido de identificar como ré esta última entidade. Todavia, não é este o nosso juízo. (E) Após a revisão do CPTA pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10, mais se nos afigura que deverá ser o entendimento contrário que deve prevalecer. Lendo o seu preâmbulo pode ver-se que o legislador da revisão, referindo-se ao anterior modelo dualista, observa que a anterior acção administrativa especial, “nos seus aspetos fundamentais, ela foi configurada por referência ao regime do processo declarativo comum do CPC, ao qual, por sua vez, também se reconduzia a forma da ação administrativa comum”, “uma forma de processo primacialmente direcionada a harmonizar o modelo do CPC às especificidades próprias do processo administrativo”. Reconhecendo que “uma forma de processo com estas características é suficiente, sem necessidade de um modelo dualista”, optou-se agora por “abandonar o modelo dualista que o CPTA consagrava, extinguindo-se a forma da ação administrativa comum e reconduzindo–se todos os processos não-urgentes do contencioso administrativo a uma única forma de processo, a que é dada a designação de «ação administrativa». Esta nova forma de processo é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à ação administrativa especial, mas com as profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC.”. Como no supra referenciado aresto se dá conta no “anterior quadro normativo consolidou-se a jurisprudência que entendeu que no âmbito da ação administrativa comum a falta de personalidade judiciária do réu demandado (ainda que, em alguns casos, entendida como ilegitimidade passiva) não é suprível, não admitindo a respetiva correção, fosse ela efetuada oficiosamente pelo Tribunal, fosse ela efetuada pelo autor após convite para o efeito”. No novo regime, sob a nova forma de «ação administrativa», e com o reforço de “harmonização com o novo regime do CPC”, não se descortina qualquer especificidade para na matéria (e salvo expresso caso) ver solução diferenciada à que aí vigora. No âmbito da ação administrativa os artigos 87º, 88º e 89º do CPTA na sua versão actual, decorrente da revisão operada pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10, dispõem agora o seguinte: Artigo 87.º Despacho pré-saneador 1 - Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz, que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador destinado a: a) Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias; b) Providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados, nos termos dos números seguintes; c) Determinar a junção de documentos com vista a permitir a apreciação de exceções dilatórias ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da causa no despacho saneador. 2 - O juiz convida as partes a suprir as irregularidades dos articulados, fixando prazo para o suprimento ou correção do vício, designadamente quando careçam de requisitos legais ou a parte não haja apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa. 3 - Incumbe ainda ao juiz convidar as partes ao suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada, fixando prazo para a apresentação de articulado em que se complete ou corrija o inicialmente produzido. 4 - Os factos objeto de esclarecimento, aditamento ou correção ficam sujeitos às regras gerais sobre contraditoriedade e prova. 5 - As alterações à matéria de facto alegada não podem implicar convolação do objeto do processo para relação jurídica diversa da controvertida, devendo conformar-se com os limites traçados pelo pedido e pela causa de pedir, se forem introduzidas pelo autor, e pelos limites impostos pelo artigo 83.º, quando o sejam pelo demandado. 6 - Não cabe recurso do despacho de convite ao suprimento de irregularidades, insuficiências ou imprecisões dos articulados. 7 - A falta de suprimento de exceções dilatórias ou de correção, dentro do prazo estabelecido, das deficiências ou irregularidades da petição inicial determina a absolvição da instância. 8 - A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho pré -saneador, em casos em que podia haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias ou de irregularidades, não impede o autor de, no prazo de 15 dias, contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação. 9 - Em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, aplica -se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho pré-saneador e de gestão inicial do processo. Artigo 88.º Despacho saneador 1 - O despacho saneador destina-se a: a) Conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente; b) Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória. 2 - As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas. 3 - O despacho saneador pode ser logo ditado para a ata da audiência prévia mas, quando não seja proferido nesse contexto ou quando a complexidade das questões a resolver o exija, o juiz pode proferi-lo por escrito e, se for caso disso, suspendendo-se a audiência prévia e fixando-se logo data para a sua continuação. 4 - No caso previsto na alínea a) do n.º 1, o despacho constitui, logo que transite, caso julgado formal e, na hipótese prevista na alínea b), fica tendo, para todos os efeitos, o valor de sentença. 5 - Em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho saneador e de gestão inicial do processo. Artigo 89.º Exceções 1 - As exceções são dilatórias ou perentórias. 2 - As exceções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal. 3 - As exceções perentórias consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor, são de conhecimento oficioso quando a lei não faz depender a sua invocação da vontade do interessado e importam a absolvição total ou parcial do pedido. 4 - São dilatórias, entre outras, as exceções seguintes: a) Incompetência do tribunal; b) Nulidade de todo o processo; c) Falta de personalidade ou de capacidade judiciária de alguma das partes; d) Falta de autorização ou deliberação que o autor devesse obter; e) Ilegitimidade de alguma das partes, designadamente por falta da identificação dos contrainteressados; f) Coligação de autores ou demandados, quando entre os pedidos não exista a conexão exigida no artigo 12.º; g) Pluralidade subjetiva subsidiária, salvo caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida; h) Falta de constituição de advogado ou de representante legal por parte do autor e a falta, insuficiência ou irregularidade de mandato judicial por parte do mandatário que propôs a ação; i) Inimpugnabilidade do ato impugnado; j) Ilegalidade da cumulação de pretensões; k) Intempestividade da prática do ato processual; l) Litispendência e caso julgado. Neste elenco de excepções dilatórias conta-se, pois, a ilegitimidade da parte. O dever de “Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias” que incumbe ao juiz opera, claro está, quando elas são supríveis. A questão é saber se a ilegitimidade singular é, ou não, suprível. Pode ler-se em voto de vencido lavrado no supra referenciado aresto: «(…) No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto aos artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, conduzindo a sua procedência à absolvição da entidade demandada da instância, como decidido na decisão recorrida. Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural. Neste sentido, entre outros, cfr. Acórdão da Relação de Coimbra, de 06/12/2011, Processo n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado à ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”. Neste sentido também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”, cfr. António Abrantes Geraldes, in Temas da Reforma do Processo Civil, II Volume, 3.ª ed., 2000, Almedina, pp. 64. No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158. No caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.” – vide António Abrantes Geraldes, obra cit., nota 104, pp. 64. Isto é, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158. Este entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de a citação dever ser repetida, com o consequente prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos relevantes essenciais, que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outra parte que não foi a inicialmente demandada em juízo. Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída. Sob o atual e vigente CPC de 2013, a doutrina mantém o anterior entendimento, não concedendo a possibilidade de sanação do pressuposto processual de legitimidade passiva singular, segundo a locução de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis” – cfr. José Lebre de Freitas, in A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013, 3.ª ed., Coimbra Editora, pp. 158 (nota 7). (…)». Retendo esta última afirmação de que “Sob o atual e vigente CPC de 2013, a doutrina mantém o anterior entendimento”, aviva-se que “que a reforma processual operada pelos DL 329-A/95, de 12/12 e 180/96, de 25/09, tentou reduzir, até limites razoáveis, as situações em que, por falta dos pressupostos processuais ou por qualquer outra razão relacionada com a constituição da relação jurídica processual, o tribunal se veja confrontado com a necessidade de proferir decisão de absolvição da instância, consagrando um alargamento da possibilidade de salvar a acção inquinada por algum dos vícios impeditivos do conhecimento de mérito, onde avulta a solução arrojada plasmada no nº 3 do art. 278º do C.P.C., o certo é que o alargamento (relativamente ao regime processual pretérito) de tal possibilidade de sanação ficou ainda reservada para aquelas situações resultantes de falhas menores que deixam intacta a estrutura fundamental da instância” (Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, II Vol, 2ª edição revista e ampliada, pp. 64 e 65). E na esteira deste entendimento, p. ex., os seguintes Acs. das Relações: - TRL: de 15-12-2012, proc. n.º 9785/11.8TBOER.L1-6; de 06-12-2017, proc. n.º 2635/13.2TBVFX.L1-2; - TRC: de 01-06-2004, proc. n.º 1580/04; de 06-12-2011, proc. n.º 1223/10.0TBTMR.C1; de 20-09-2011, proc. n.º 590-I/2002.C1; de 05-02-2013; proc. n.º 23/08.1TBPNL.C1; de 18-02-2014, proc. n.º 1487/08.9TBMGR-A.C1; de 29-04-2014, proc. n.º 772/11.7TBVNO-A.C1; - TRP: de 30-05-2016, proc. n.º 296/07.7TBMCN.P1; de 05-03- 2018, proc. n.º 2333/14.0TBMAI.P1; de 03-10-2018, proc. n.º 4169/15.1T9AVR-A.P1; - TRG: de 24-11-2016, proc. n.º 130/15.4T8MTR.G1; de 20-01-2016, proc. n.º 98/14.4TBMTR.G1; de 16-02-2017, proc. n.º 243/11.1TCGMR.G1; de 14-06-2018, proc. n.º 1365/17.0T8PVZ.G1; - TRE: de 07-12-2017, proc. n.º 4035/15.0T8LLE-A.E2; de 04-06-2018, proc. n.º 1553/16.7T8PTM.E1. Como se escreve em Ac. deste TCAN, de 08-03-2013, proc. n.º 00506/12.9BEPRT “se a interpretação e aplicação das normas processuais deve ser de tal ordem que evite que a realização do direito fique prejudicada por questões de mero formalismo, ou seja, se o Tribunal deve dar primazia às decisões sobre o fundo/mérito da causa, em detrimento das decisões formais/adjectivas, tal não equivale a dizer que possa criar livremente regras processuais para uma forma de processo que as não contém”. Admitir que no regime do CPTA a ilegitimidade singular constitua excepção dilatória suprível vai em desencontro para com o acolhido propósito de “harmonização com o novo regime do CPC”. O CPTA não dá nota qualquer nota que assim suceda. Com uma única ressalva que o legislador do DL nº 214-G/2015, de 2/10, cuidou de dar expressão. Prevê o: Artigo 8.º-A Personalidade e capacidade judiciárias 1 - A personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo. 2 - Tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica, e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, sendo aplicável ao processo administrativo o regime de suprimento da incapacidade previsto na lei processual civil. 3 - Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código. 4 - Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado. 5 - A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º Assim, como resulta do nº 4, “Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado”. Esta disposição, apesar de inserida no art. 8º-A, sob a epígrafe de “Personalidade e capacidade judiciárias”, e mesmo que com referência à “falta de personalidade judiciária”, actua também como regra para a falta de legitimidade, na contemplada hipótese. Pela equivalência estabelecida no antecedente n.º 3. Nesta equivalência e particular hipótese (Ministério/Estado) há uma continuidade de solução oportuna às “especificidades próprias do processo administrativo”. Retomando que «A questão de saber se deve ser demandado o Ministério ou o Estado Português que seria uma questão de existência (ou extensão) de personalidade judiciária passiva, de acordo com os conceitos do Código de Processo Civil (art.ºs 5º e 6º), é tratada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos como uma questão de legitimidade, não se autonomizando aqui o conceito de personalidade judiciária» (cfr. Ac. deste TCAN, de 04-03-2016, proc. n.º 00991/14.4BEAVR). E, sabendo que de pretérito não era consensual o tema, do mesmo passo que se aprofundou a aproximação ao processo comum civil, foi esta a única ressalva que mereceu positivada diferenciação por banda do legislador de revisão do CPTA. No mais - pese o exagero de afirmação, mas o ganho da ideia -, um “silêncio eloquente” da lei [Cfr., a propósito KARL LARENZ (Cfr, “Metodologia da Ciência do Direito”, tradução da 5ª edição, revista, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 448 e segs.).]. Posto isto e vendo do caso em mãos, é de confirmar o decidido. Não cabe convite ao aperfeiçoamento perante excepção dilatória insuprível. E não cabendo sanar o erro na demanda, irreleva o que subjectivou razão. *** Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso. Custas: pelo recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário. Porto, 21 de Dezembro de 2018. Ass. Luís Migueis Garcia Ass. Fernanda Brandão Ass. Alexandra Alendouro, vencida conforme voto anexo -*- Voto Entendo que a ilegitimidade passiva singular é suprível, cabendo convite ao seu suprimento nos termos dos artigos 7º A (Dever de gestão processual) e 87º e ss do CPTA, acompanhando o discurso fundamentador do Ac. do TCAS, de 10-05-2018, Proc. 1491/16BESNT. Porto, 21 de Dezembro de 2018. Ass. Alexandra Alendouro

Sumário

I) – A ilegitimidade singular, no actual CPTA, constitui, em regra, excepção dilatória insuprível. *

*Sumário elaborado pelo relator

Texto Integral

O recorrente conclui:

1.ª O presente recurso é interposto por se considerar que o Tribunal a quão, não fez um correcto enquadramento jurídico ao julgar procedente a excepção da ilegitimidade passiva.

2.ª Do documento junto sob o n.º 1 com a petição inicial houve um entendimento por parte do Recorrente de que a entidade competente seria o Instituto de Segurança Social, uma vez que foi utilizado o timbre daquele Instituto e o documento mostra-se assinado pelo Diretor da Segurança Social.

3.ª Por força do disposto nos artigos 87.º n.º 1 als. a) e b) e n.º 2 do CPTA e princípio da economia processual, justificava-se o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, uma vez que o único erro verificado diz respeito à identificação da entidade pública eu foi demandada.

4.ª Pelo que se pode concluir que o Tribunal a quo tinha o poder-dever de proferir despacho de aperfeiçoamento da petição inicial quanto à identificação da entidade pública, convidando o Autor a suprir a excepção de ilegitimidade e a corrigir a mesma.

5.ª Em face do exposto, a decisão recorrida violou o disposto nos artigo 87.º n.ºs 1 als. a) e b), 2 e 7 do CPTA e incorreu em nulidade processual, devendo por conseguinte ser revogada e substituída por outra que convide o Recorrente ao aperfeiçoamento da petição inicial quanto à identificação da entidade pública demandada.

Sem contra-alegações.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de rejeição do recurso, por regra de sucumbência.

Dispensando visto, cumpre decidir.

As incidências processuais:

1º – O autor/recorrente intentou a acção contra o Instituto da Segurança Social, I.P., pedindo que “deverá a presente impugnação ser considerada procedente e por via desta ser a SEGURANÇA SOCIAL condenada a pagar a quantia peticionada”.

2º – Vindo a ser dada a decisão recorrida, do seguinte teor:

«(…)

A ilegitimidade de qualquer das partes, nos termos do artigo 89º nº4 e) do NCPTA uma excepção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa dando lugar à absolvição da instância nos termos do art. 89º nº2 do NCPTA.

Ora, tal como se escreveu no Acórdão do TCAN de 28-02-2014, proferido no processo nº 01788/09.9BEBRG, “(…) a legitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.

VIII. Tal pressuposto, sem margem para dúvidas, deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou ou configurou a relação material controvertida, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação [cfr. arts. 09.º, n.º 1 e 10.º do CPTA].

IX. O n.º 1 do art. 10.º retoma a regra geral enunciada no art. 26.º do CPC, segundo o qual a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua.

X. A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida, pois, pelas afirmações do A. na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objeto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efetiva titularidade da relação material controvertida existente, tomada de forma provisória como objetivamente existente com a configuração que vier a resultar das afirmações do A. e do R., confirmadas pela instrução e discussão da causa.

XI. Nesta sede o preenchimento do requisito da legitimidade processual [entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da ação] não exige a verificação da efetiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade.

XII. Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.

XIII. Daí que para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade passiva basta uma afirmação fundamentada em factos decorrente da alegação do A. da titularidade no R. dum interesse direto em contradizer, traduzido na utilidade derivada do prejuízo que da procedência da ação possa derivar.

XIV. Refira-se, todavia, que este regime só faz sentido quando suscitado relativamente ao critério normal de determinação da legitimidade das partes [legitimidade singular e direta], visto que quanto à legitimidade extraordinária [situações de litisconsórcio ou de legitimidade indireta], não basta, nem depende das meras afirmações do A., mas da efetiva configuração da situação em que assenta a legitimidade.

XV. E reportando-nos ao n.º 2 do art. 10.º do CPTA temos, como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que a disposição corresponde a “… uma importantíssima inovação em matéria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto o exercício (ou a recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos da autoria de determinado órgão de um ente público, ou seja, nos processos da ação administrativa especial …”, sendo que quem “… «defende» aqui tais atos, agora, é a entidade pública (ou o ministério, no caso do Estado) de cujos órgãos eles emanaram, e não esses mesmos órgãos, como sucedia no regime anterior em relação aos recursos contenciosos de anulação de atos administrativos e aos restantes processos impugnatórios …” [in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”, vol. I, pág. 167].

XVI. Justificando esta opção legal e para além do que consta da exposição de motivos da proposta de Lei n.º 92/VIII referem os mesmos Autores que “… se a questão já chegou a tribunal, é conveniente que seja a própria pessoa coletiva pública (ou ministério) - necessariamente através de quem a represente e «vincule» externamente - a tomar conta da questão judicial, porque assim está em juízo precisamente o ente (ou o ministério) sobre cuja esfera jurídica recairão as consequências de uma eventual decadência na ação …” [in: ob. cit., pág. 167].

XVII. Pronunciando-se igualmente sobre aquele regime sustentam Mário Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha que a norma em causa “… introduz uma importante novidade, ao permitir identificar como entidade demandada a pessoa coletiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos …” [in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, pág. 84], sendo que a mesma se adequa “… melhor à nova faculdade processual de cumulação de pedidos, especialmente quando se conjuguem pretensões dirigidas à anulação do ato e à reparação de danos, além de que permite superar a imposição do pesado ónus ao recorrente de identificar com precisão o autor do ato recorrido …” [in: ob. cit., pág. 85].(…)”.

Ora, revertendo para o caso sub juditio e no que concerne à legitimidade processual do ISS, IP, esta é uma entidade inserida na administração indirecta do Estado, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, patrimonial e financeira, tal como o é o Fundo de Garantia Salarial, pessoa colectiva de direito público distinta e também ela dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, patrimonial e financeira. Ora, o objecto dos presentes autos é o acto impugnado praticado pelo Fundo de Garantia Salarial sendo de igual modo dirigido a este o pedido de pagamento dos créditos que lhe foram requeridos pelo Autor.

Nos termos do art. 10º nº1 do NCPTA cada acção, deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

No caso em apreço constata-se que o ISS, IP carece de legitimidade para a presente acção uma vez que esta entidade não praticou o acto impugnado, mas outrossim o Fundo de Garantia Salarial, razão pela qual se considera verificada a excepção de ilegitimidade passiva da ED prevista na alínea e) do nº4 do artigo 89º do NCPTA na justa medida em que o ISS, IP não faz parte da relação material controvertida sendo absolutamente estranho à mesma, o que já não se pode igualmente dizer em relação ao FGS.

Acresce que, resulta do artigo 10º nº10 do NCPTA que “(…) quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra uma entidade pública exija a colaboração de outra ou outras entidades, cabe à entidade demandada promover a respetiva intervenção no processo”.

Ou seja, poderia haver chamamento de terceiras entidades para intervirem no presente processo caso estivesse em causa uma ou mais pretensões contra a Administração e como sujeito processual situado do lado passivo já estivesse em juízo uma entidade integrada na administração, caso em que competiria a esta promover a colaboração daquela(s) terceira(s) entidade(s).

Porém, tal como já referimos, a ED não é parte na relação material controvertida nem tem interesse em contradizer, inexistindo qualquer situação de litisconsórcio necessário ou voluntário passivo justificativo da requerida intervenção principal, por a relação material controvertida apenas dizer respeito ao Fundo de Garantia Salarial, pessoa colectiva de direito público distinta da ED e também dotada de personalidade jurídica judiciária e, bem assim, de autonomia administrativa, patrimonial e financeira, razão pela qual não é admissível ponderar tal chamamento.

Finalmente, não é despiciendo recordar que o legislador, em situações como a sub juditio, faculta ao Autor o mecanismo previsto no artigo 87º nº8 do NCPTA.

Assim sendo, como é, considera-se o ISS, IP, parte ilegítima na presente acção, verificando-se a excepção dilatória da ilegitimidade do ISS, IP não tendo interesse este em contradizer o Autor nem sendo parte na relação material controvertida, o que conduz à sua absolvição da instância – cfr. artigo 89° n° 2 e nº 4 alínea e) do NCPTA.

3- DECISÃO

Nos termos e pelas razões expostas ante, julga-se verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva do ISS,IP, e, em consequência, absolve-se a ED da instância.

(…)»

A apelação:

Vai desatendida a questão prévia de inadmissibilidade colocada pelo Exmº Procurador-Geral Adjunto, pois por força do art.º 142º, n.º 3, d), do CPTA, para além dos casos previstos na lei processual civil, é sempre admissível recurso, independentemente do valor da causa e da sucumbência, das decisões que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa.

E sobre o que então pode ser conhecido, vejamos.

O tribunal “a quo” julgou verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva do ISS,IP, e, em consequência, absolveu o réu da instância.

O recorrente não questiona que se verifique tal ilegitimidade.

O seu inconformismo é que não tenha precedido um despacho de convite ao aperfeiçoamento.

A questão envolta não reúne - continua ainda a não reunir - consenso de solução.

No caso, e pela particular coincidência, podemos atentar no Ac. do TCAS, de 10-05-2018, proc. n.º 1491/16.3BESNT, cujo sumário dá síntese ao juízo que aí prevaleceu:

I- No âmbito da nova ação administrativa a exceção dilatória da ilegitimidade processual passiva é sanável mediante convite ao aperfeiçoamento da petição inicial.

II- Feita a constatação de que o demandado INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL era parte ilegítima, por a legitimidade processual passiva pertencer ao FUNDO DE GARANTIA SALARIAL, ao invés de ter avançado logo para a absolvição da instância o juiz a quo devia ter convidado o autor a aperfeiçoar a petição inicial, nos termos do disposto nos artigos 87º nº 1 alínea a) do CPTA, no sentido de identificar como ré esta última entidade.

Todavia, não é este o nosso juízo.

(E) Após a revisão do CPTA pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10, mais se nos afigura que deverá ser o entendimento contrário que deve prevalecer.

Lendo o seu preâmbulo pode ver-se que o legislador da revisão, referindo-se ao anterior modelo dualista, observa que a anterior acção administrativa especial, “nos seus aspetos fundamentais, ela foi configurada por referência ao regime do processo declarativo comum do CPC, ao qual, por sua vez, também se reconduzia a forma da ação administrativa comum”, “uma forma de processo primacialmente direcionada a harmonizar o modelo do CPC às especificidades próprias do processo administrativo”.

Reconhecendo que “uma forma de processo com estas características é suficiente, sem necessidade de um modelo dualista”, optou-se agora por “abandonar o modelo dualista que o CPTA consagrava, extinguindo-se a forma da ação administrativa comum e reconduzindo–se todos os processos não-urgentes do contencioso administrativo a uma única forma de processo, a que é dada a designação de «ação administrativa».

Esta nova forma de processo é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à ação administrativa especial, mas com as profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC.”.

Como no supra referenciado aresto se dá conta no “anterior quadro normativo consolidou-se a jurisprudência que entendeu que no âmbito da ação administrativa comum a falta de personalidade judiciária do réu demandado (ainda que, em alguns casos, entendida como ilegitimidade passiva) não é suprível, não admitindo a respetiva correção, fosse ela efetuada oficiosamente pelo Tribunal, fosse ela efetuada pelo autor após convite para o efeito”.

No novo regime, sob a nova forma de «ação administrativa», e com o reforço de “harmonização com o novo regime do CPC”, não se descortina qualquer especificidade para na matéria (e salvo expresso caso) ver solução diferenciada à que aí vigora.

No âmbito da ação administrativa os artigos 87º, 88º e 89º do CPTA na sua versão actual, decorrente da revisão operada pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10, dispõem agora o seguinte:

Artigo 87.º

Despacho pré-saneador

1- Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz, que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador destinado a:

a) Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias;

b) Providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados, nos termos dos números seguintes;

c) Determinar a junção de documentos com vista a permitir a apreciação de exceções dilatórias ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da causa no despacho saneador.

2- O juiz convida as partes a suprir as irregularidades dos articulados, fixando prazo para o suprimento ou correção do vício, designadamente quando careçam de requisitos legais ou a parte não haja apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.

3- Incumbe ainda ao juiz convidar as partes ao suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada, fixando prazo para a apresentação de articulado em que se complete ou corrija o inicialmente produzido.

4- Os factos objeto de esclarecimento, aditamento ou correção ficam sujeitos às regras gerais sobre contraditoriedade e prova.

5- As alterações à matéria de facto alegada não podem implicar convolação do objeto do processo para relação jurídica diversa da controvertida, devendo conformar-se com os limites traçados pelo pedido e pela causa de pedir, se forem introduzidas pelo autor, e pelos limites impostos pelo artigo 83.º, quando o sejam pelo demandado.

6- Não cabe recurso do despacho de convite ao suprimento de irregularidades, insuficiências ou imprecisões dos articulados.

7- A falta de suprimento de exceções dilatórias ou de correção, dentro do prazo estabelecido, das deficiências ou irregularidades da petição inicial determina a absolvição da instância.

8- A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho pré -saneador, em casos em que podia haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias ou de irregularidades, não impede o autor de, no prazo de 15 dias, contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.

9- Em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, aplica -se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho pré-saneador e de gestão inicial do processo.

Artigo 88.º

Despacho saneador

1- O despacho saneador destina-se a:

a) Conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente;

b) Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória.

2- As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.

3- O despacho saneador pode ser logo ditado para a ata da audiência prévia mas, quando não seja proferido nesse contexto ou quando a complexidade das questões a resolver o exija, o juiz pode proferi-lo por escrito e, se for caso disso, suspendendo-se a audiência prévia e fixando-se logo data para a sua continuação.

4- No caso previsto na alínea a) do n.º 1, o despacho constitui, logo que transite, caso julgado formal e, na hipótese prevista na alínea b), fica tendo, para todos os efeitos, o valor de sentença.

5- Em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho saneador e de gestão inicial do processo.

Artigo 89.º

Exceções

1- As exceções são dilatórias ou perentórias.

2- As exceções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal.

3- As exceções perentórias consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor, são de conhecimento oficioso quando a lei não faz depender a sua invocação da vontade do interessado e importam a absolvição total ou parcial do pedido.

4- São dilatórias, entre outras, as exceções seguintes:

a) Incompetência do tribunal;

b) Nulidade de todo o processo;

c) Falta de personalidade ou de capacidade judiciária de alguma das partes;

d) Falta de autorização ou deliberação que o autor devesse obter;

e) Ilegitimidade de alguma das partes, designadamente por falta da identificação dos contrainteressados;

f) Coligação de autores ou demandados, quando entre os pedidos não exista a conexão exigida no artigo 12.º;

g) Pluralidade subjetiva subsidiária, salvo caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida;

h) Falta de constituição de advogado ou de representante legal por parte do autor e a falta, insuficiência ou irregularidade de mandato judicial por parte do mandatário que propôs a ação;

i) Inimpugnabilidade do ato impugnado;

j) Ilegalidade da cumulação de pretensões;

k) Intempestividade da prática do ato processual;

l) Litispendência e caso julgado.

Neste elenco de excepções dilatórias conta-se, pois, a ilegitimidade da parte.

O dever de “Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias” que incumbe ao juiz opera, claro está, quando elas são supríveis.

A questão é saber se a ilegitimidade singular é, ou não, suprível.

Pode ler-se em voto de vencido lavrado no supra referenciado aresto:

«(…)

No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto aos artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, conduzindo a sua procedência à absolvição da entidade demandada da instância, como decidido na decisão recorrida.

Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural.

Neste sentido, entre outros, cfr. Acórdão da Relação de Coimbra, de 06/12/2011, Processo n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado à ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”.

Neste sentido também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”, cfr. António Abrantes Geraldes, in Temas da Reforma do Processo Civil, II Volume, 3.ª ed., 2000, Almedina, pp. 64.

No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.

No caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.” – vide António Abrantes Geraldes, obra cit., nota 104, pp. 64.

Isto é, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.

Este entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de a citação dever ser repetida, com o consequente prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos relevantes essenciais, que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outra parte que não foi a inicialmente demandada em juízo.

Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída.

Sob o atual e vigente CPC de 2013, a doutrina mantém o anterior entendimento, não concedendo a possibilidade de sanação do pressuposto processual de legitimidade passiva singular, segundo a locução de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis” – cfr. José Lebre de Freitas, in A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013, 3.ª ed., Coimbra Editora, pp. 158 (nota 7).

(…)».

Retendo esta última afirmação de que “Sob o atual e vigente CPC de 2013, a doutrina mantém o anterior entendimento”, aviva-se que “que a reforma processual operada pelos DL 329-A/95, de 12/12 e 180/96, de 25/09, tentou reduzir, até limites razoáveis, as situações em que, por falta dos pressupostos processuais ou por qualquer outra razão relacionada com a constituição da relação jurídica processual, o tribunal se veja confrontado com a necessidade de proferir decisão de absolvição da instância, consagrando um alargamento da possibilidade de salvar a acção inquinada por algum dos vícios impeditivos do conhecimento de mérito, onde avulta a solução arrojada plasmada no nº 3 do art. 278º do C.P.C., o certo é que o alargamento (relativamente ao regime processual pretérito) de tal possibilidade de sanação ficou ainda reservada para aquelas situações resultantes de falhas menores que deixam intacta a estrutura fundamental da instância” (Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, II Vol, 2ª edição revista e ampliada, pp. 64 e 65).

E na esteira deste entendimento, p. ex., os seguintes Acs. das Relações:

- TRL: de 15-12-2012, proc. n.º 9785/11.8TBOER.L1-6; de 06-12-2017, proc. n.º 2635/13.2TBVFX.L1-2;

- TRC: de 01-06-2004, proc. n.º 1580/04; de 06-12-2011, proc. n.º 1223/10.0TBTMR.C1; de 20-09-2011, proc. n.º 590-I/2002.C1; de 05-02-2013; proc. n.º 23/08.1TBPNL.C1; de 18-02-2014, proc. n.º 1487/08.9TBMGR-A.C1; de 29-04-2014, proc. n.º 772/11.7TBVNO-A.C1;

- TRP: de 30-05-2016, proc. n.º 296/07.7TBMCN.P1; de 05-03- 2018, proc. n.º 2333/14.0TBMAI.P1; de 03-10-2018, proc. n.º 4169/15.1T9AVR-A.P1;

- TRG: de 24-11-2016, proc. n.º 130/15.4T8MTR.G1; de 20-01-2016, proc. n.º 98/14.4TBMTR.G1; de 16-02-2017, proc. n.º 243/11.1TCGMR.G1; de 14-06-2018, proc. n.º 1365/17.0T8PVZ.G1;

- TRE: de 07-12-2017, proc. n.º 4035/15.0T8LLE-A.E2; de 04-06-2018, proc. n.º 1553/16.7T8PTM.E1.

Como se escreve em Ac. deste TCAN, de 08-03-2013, proc. n.º 00506/12.9BEPRT “se a interpretação e aplicação das normas processuais deve ser de tal ordem que evite que a realização do direito fique prejudicada por questões de mero formalismo, ou seja, se o Tribunal deve dar primazia às decisões sobre o fundo/mérito da causa, em detrimento das decisões formais/adjectivas, tal não equivale a dizer que possa criar livremente regras processuais para uma forma de processo que as não contém”.

Admitir que no regime do CPTA a ilegitimidade singular constitua excepção dilatória suprível vai em desencontro para com o acolhido propósito de “harmonização com o novo regime do CPC”.

O CPTA não dá nota qualquer nota que assim suceda.

Com uma única ressalva que o legislador do DL nº 214-G/2015, de 2/10, cuidou de dar expressão.

Prevê o:

Artigo 8.º-A

Personalidade e capacidade judiciárias

1- A personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo.

2- Tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica, e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, sendo aplicável ao processo administrativo o regime de suprimento da incapacidade previsto na lei processual civil.

3- Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código.

4- Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.

5- A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º

Assim, como resulta do nº 4, “Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado”.

Esta disposição, apesar de inserida no art. 8º-A, sob a epígrafe de “Personalidade e capacidade judiciárias”, e mesmo que com referência à “falta de personalidade judiciária”, actua também como regra para a falta de legitimidade, na contemplada hipótese.

Pela equivalência estabelecida no antecedente n.º 3.

Nesta equivalência e particular hipótese (Ministério/Estado) há uma continuidade de solução oportuna às “especificidades próprias do processo administrativo”.

Retomando que «A questão de saber se deve ser demandado o Ministério ou o Estado Português que seria uma questão de existência (ou extensão) de personalidade judiciária passiva, de acordo com os conceitos do Código de Processo Civil (art.ºs 5º e 6º), é tratada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos como uma questão de legitimidade, não se autonomizando aqui o conceito de personalidade judiciária» (cfr. Ac. deste TCAN, de 04-03-2016, proc. n.º 00991/14.4BEAVR).

E, sabendo que de pretérito não era consensual o tema, do mesmo passo que se aprofundou a aproximação ao processo comum civil, foi esta a única ressalva que mereceu positivada diferenciação por banda do legislador de revisão do CPTA.

No mais - pese o exagero de afirmação, mas o ganho da ideia -, um “silêncio eloquente” da lei [Cfr., a propósito KARL LARENZ (Cfr, “Metodologia da Ciência do Direito”, tradução da 5ª edição, revista, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 448 e segs.).].

Posto isto e vendo do caso em mãos, é de confirmar o decidido.

Não cabe convite ao aperfeiçoamento perante excepção dilatória insuprível.

E não cabendo sanar o erro na demanda, irreleva o que subjectivou razão.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelo recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário.

Porto, 21 de Dezembro de 2018.

Ass. Luís Migueis Garcia

Ass. Fernanda Brandão

Ass. Alexandra Alendouro, vencida conforme voto anexo

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Voto

Entendo que a ilegitimidade passiva singular é suprível, cabendo convite ao seu suprimento nos termos dos artigos 7º A (Dever de gestão processual) e 87º e ss do CPTA, acompanhando o discurso fundamentador do Ac. do TCAS, de 10-05-2018, Proc. 1491/16BESNT.

Porto, 21 de Dezembro de 2018.

Ass. Alexandra Alendouro

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