01608/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Regulamento de Inspeções do Ministério Público enferma de inconstitucionalidade formal por violação do n.º 7 do art. 112.º da CRP uma vez que omitiu o dever de citação da lei habilitante.

II- Dessa inconstitucionalidade não deriva, em termos automáticos, a invalidade do ato administrativo impugnado, pois que no quadro do juízo de desaplicação da norma inconstitucional se impõe aferir se tal ato encontra suporte legal bastante quer no demais quadro normativo vigente que o disciplina e regula, quer também naquilo que era o quadro normativo anterior uma vez “repristinado” em decorrência do efeito adveniente dessa inconstitucionalidade.

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. A…………., devidamente identificada nos autos, intentou no Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa especial contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO [doravante «CSMP»], impugnando e pedindo que fosse declarada nula, ou apenas anulada, a deliberação do Plenário do «CSMP», de 10.09.2013, que indeferindo a reclamação por si apresentada, confirmou a decisão da 2.ª Secção, de 22.05.2013, que lhe havia atribuído a classificação de “Bom com Distinção” pelo serviço prestado no período compreendido entre maio de 2008 e maio de 2012.

Mais peticionou a condenação do R. «CSMP» a repetir o procedimento inspetivo, devendo ser avaliada a sua prestação funcional durante o percurso na categoria de Procuradora da República, ou seja, desde 04.07.2004 até maio de 2012, por diferente inspetor.

1.2. Pelo acórdão deste Supremo Tribunal, datado de 22.05.2014, a ação foi julgada totalmente improcedente e absolvido o «CSMP» dos pedidos formulados pela A. [cfr. fls. 218 e segs.].

1.3. Inconformada, a A. e ora recorrente, veio dele interpor o presente recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste STA, oferecendo alegações que culminaram com o seguinte quadro conclusivo, que se reproduz [cfr. fls. 252 e segs. e fls. 292 e segs.]:

“…

A) Inconstitucionalidade formal do Regulamento de Inspeções do Ministério Público (RIMP) (Regulamento 17/2002, publicado no DR n.º 49 II série, de 27.02.2002)

1.ª Emerge de todo o texto do douto Acórdão recorrido, que conduziu à improcedência da AAE, que o ATO do CSMP, que culminou o processo inspetivo efetuado à R.te - processo administrativo, sujeito ao CPA e ao Estatuto do Ministério Público, bem assim e antes de tudo à Constituição (CRP) - não enferma de qualquer vício, estando totalmente conforme com a legalidade relevante, sobretudo com a previsão da norma do art. 7.º-1 do Regulamento de Inspeções do Ministério Público (RIMP);

2.ª O douto Acórdão recorrido reconhece que o art. 7.º-1 do RIMP, pretende apenas regulamentar a operacionalidade das inspeções, determinando-lhe uma característica que é fundamental às mesmas: o «âmbito temporal das inspeções». Fixa-lhe o âmbito temporal máximo de 4 anos, e mínimo de 2 anos.

3.ª As inspeções ao trabalho dos magistrados do MP, estão previstas no respetivo Estatuto (Lei 60/98 de 27/08) e visam avaliá-los e classificá-los, com vista, entre outras finalidades, à sua progressão na carreira (arts. 109.º a 113.º do EMP).

4.ª A Lei que aprovou o Estatuto do Ministério Público (Lei 60/98, de 27/08) está incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (art. 165.º-1-p) da CRP).

5.ª O Regulamento n.º 17/2002, onde se insere o art. 7.º referido em 1., respeita à matéria das classificações de magistrados, ínsita no Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, nos arts. 109.º a 113.º.

6.ª O Regulamento n.º 17/2002, publicado no DR 49, II Série, de 27.02.2002, não contém a indicação da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, como é patente no texto publicado no boletim oficial, DR n.º 49 II Série, de 27.02.2002.

7.ª Essa falta - a não indicação da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão - viola a norma do art. 112.º-7 da CRP e por isso o Regulamento 17/2002 (RIMP) enferma de inconstitucionalidade formal.

8.ª A identificação da lei habilitante, identificação que deve ser expressa, visa garantir a segurança e transparência jurídicas e basta-se com a referência no preâmbulo ou articulado do regulamento, mas já é insuficiente a simples possibilidade de identificação dessa mesma lei desde que não encontre uma qualquer expressão textual no regulamento, como é o entendimento da jurisprudência e doutrina atrás citadas.

9.ª Em recurso jurisdicional, o Tribunal de recurso tem que apreciar a alegação de inconstitucionalidade da norma aplicada, ainda que essa questão não tenha sido conhecida na decisão recorrida, porque assim o impõe o art. 204.º da CRP («Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados») e é o entendimento da jurisprudência atrás citada.

10.ª Mesmo que se sufrague o entendimento de que, a alegação de inconstitucionalidade formal só poderá ser oficiosamente conhecida pelo Tribunal como questão incidental, a invocada inconstitucionalidade formal do RIMP (Regulamento n.º 17/2002), por falta de indicação da lei que regulamenta ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, em violação da norma do art. 112.º, n.º 7, da CRP é, sem dúvida, uma questão incidental, no recurso presente, pois que a R.te pugna pela declaração de nulidade, ou anulabilidade do ATO do CSMP, por considerar que padece de vício de violação da Lei, ao aplicar norma do dito regulamento, que derroga normas estatutárias.

11.ª As normas dos arts. 627.º-1 e 625.º-2 do novo CPCiv. não permitem o entendimento de que a inconstitucionalidade do regulamento não deve ser conhecida oficiosamente, entendimento que será materialmente inconstitucional por violar o artigo 204.º da CRP.

12.ª Deverá ser conhecida, no presente recurso, oficiosamente, a inconstitucionalidade formal do Regulamento n.º 17/2002, publicado no DR 49, II Série, de 27.02.2002, uma vez que a sua desconformidade com a norma do art. 112.º-7 da CRP é questão que toca a decisão da conformidade legal do ATO impugnado na AAE, intentada pela R.te.

13.ª O douto Acórdão recorrido, ao fundamentar a legalidade da delimitação de 4 anos na inspeção feita pelo CSMP ao trabalho da R.te, para a classificar, postergando assim o alegado vício de legalidade invocado e imputado na AAE, ao ATO impugnado, aplicou norma formalmente inconstitucional e por isso violou as normas do art. 112.º-7 e bem assim o art. 204.º da CRP, e também o art. 1.º-2 do ETAF.

14.ª E também violou, pelo descrito em 13., as normas dos arts. 112.º-1 e 113.º-2 do EMP.

15.ª Consequentemente, deverá revogar-se o douto Acórdão recorrido, pois que a decisão que proferiu não aplicou corretamente o direito, tendo violado as normas dos art. 112.º-7 bem assim o art. 204.º da CRP, e o art. 1.º-2 do ETAF e também as normas dos arts. 112.º-1 e 113.º-2 do EMP.

B) Nulidade do Acórdão, por contradição intrínseca, evidente, entre a fundamentação do mesmo e a decisão proferida; ambiguidade da mesma fundamentação, donde a ininteligibilidade da decisão.

16.ª O art. 615.º do CPCiv., aplicável ao processo presente por remissão do art. 1.º do CPTA prevê, como causa de nulidade da sentença, na sua c), a oposição entre fundamentos e decisão e ainda uma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.

17.ª Cotejando a fundamentação do Acórdão (extratada na Motivação) com a decisão a que chegou, de total improcedência da ação, são patentes contradições entre os fundamentos e a decisão final, que é no sentido de que o ATO impugnado não enferma de qualquer vício, nomeadamente o de violação da lei.

18.ª O Acórdão impugnado:

a) admite que o CSMP não cumpriu a lei, violando a norma do art. 112.º, n.º 1 do EMP, uma norma estatutária, imperativa, estando provado, neste processo, por confissão do Rdo., CSMP que este órgão administrativo não tem cumprido essa norma e não lhe é possível cumpri-la;

b) reconhece que a apreciação do trabalho dos primeiros 4 anos como Procuradora da República, da R.te, a pode beneficiar e conferir mais verdade ao mérito que lhe é atribuído e que tem direito a ver esse período de tempo inspecionado, porque a norma do art. 112.º-1 do EMP o prevê;

c) reconhece que a interpretação e aplicação conjugada das referidas normas, atenta, nomeadamente, a hierarquização entre elas existente, não permite que por aplicação do limite temporal máximo previsto no art. 7.º-1 do RIMP, saia prejudicada, por incumprida, a periodicidade exigida pelo art. 112.º-1 do EMP;

d) mas conclui que o ATO impugnado não violou a norma do art. 112.º-1 e l13.º-2 do EMP, porque cumpriu uma norma regulamentar do art. 7.º-1 do RIMP e que por isso o ATO não está afetado por vício de violação da lei.

e) reconhece que a R.te tem direito a ser avaliada no período temporal em falta, mas não tem direito a ver alargado o âmbito temporal da inspeção realizada por imposição de conduta do CSMP que tivesse gerado essa confiança tutelável, pois essa conduta não existe.

19.ª É patente o vício lógico e de incongruência do douto Acórdão, uma vez que os fundamentos de direito (referidos aos factos apurados) estão em total contradição com a decisão a que conduziram, qual seja, a de que o ATO não enferma de ilegalidade.

20.ª Foi pedido na AAE que se anulasse a decisão classificativa do CSMP e todos os atos que integram o processo inspetivo, porque foram violadas as normas dos arts. 112.º-1, 113.º-2 do EMP e ainda a norma do art. 5.º do RIMP, pedindo-se a repetição da inspeção, por forma a incluir todo o tempo de serviço.

21.ª No douto Acórdão é reconhecido à R.te direito a uma inspeção ao seu trabalho todo e é também reconhecido que o CSMP violou o art. 112.º-1 e 113.º-2 do EMP, mas a decisão final, acaba por «legalizar» o ATO por via de uma norma regulamentar, assim inviabilizando na prática, que o direito reconhecido seja respeitado.

22.ª Tal decisão configura uma solução ilógica, incongruente e contraditória, no mínimo ambígua, pois reconhece um direito e decide que é legal o ATO que impediu a realização desse mesmo direito.

23.ª A única decisão que permitiria que o direito da R.te fosse apreciado com relevância e utilidade, na sua classificação, seria a anulação do ato inspetivo e a sua repetição, por forma a abranger todo o trabalho de 8 anos.

24.ª (…)

25.ª Ao decidir como decidiu, o Tribunal não cumpriu a função, que constitucionalmente lhe está atribuída no art. 202.º-2 e 268.º-4 da CRP, seja, a de assegurar a defesa dos direitos legítimos da R.te.

26.ª Em virtude da contradição demonstrada e do desfecho ilógico a que chegou - ou no mínimo da ambiguidade que torna a decisão ininteligível - deverá ser declarada a nulidade do Acórdão, em respeito do preceito do art. 615.º-1-c) do CPCiv

27.ª A confiança, de que todo o seu trabalho durante os primeiros 8 anos na categoria de Procuradora da República seria avaliado e tido em conta na sua classificação, resulta para a R.te da norma do art. 113.º-2 do EMP.

28.ª Ao limitar essa avaliação aos últimos 4 anos, para cumprir uma norma regulamentar, sobrepondo-a à Lei, o CSMP, no ATO impugnado, violou o princípio da boa fé, previsto no art. 266.º-2 da CRP, princípio que se materializa na fiabilidade, confiança e esperança, no respeito da Lei, que deve nortear a atividade da administração.

C) «Error in iudicando», vício de julgamento da matéria de direito, por errada interpretação do direito invocado na AAE (arts. 112.º, n.º 1 e 113.º, n.º 2 do EMP e 125.º, n.º 1 e 2 do CPA, 266.º, n.º 2 e 268.º, n.º 3 da CRP)

29.ª O douto Acórdão interpretou incorretamente a norma do art. 112.º-1 e 2 do EMP, ao imputar à R.te parte da responsabilidade da omissão da inspeção ao seu trabalho ao fim dos primeiros 4 anos na categoria de Procuradora da República.

30.ª Tal interpretação não tem correspondência com a realidade factual confessada pelo próprio D.do/CSMP, que é quem viola esse preceito estatutário, não o cumprindo, por, segundo invoca, não ter meios para isso (arts. 21.º e 22.º da Cont. e 8.º das Alegações) violação que a R.te alegou, tanto na sua p.i. como nas alegações (conclusões 2 a 5).

31.ª O douto Acórdão, ao decidir que a fundamentação do ATO impugnado é suficiente, e ao declarar improcedentes todas as conclusões da R.te, não fez uma correta interpretação das normas dos arts. 125.º do CPA, 113.º-2 e 3 do EMP, nem do art. 268.º-3 da CRP, pois que, uma fundamentação suficiente não pode ignorar os argumentos principais que o interessado porventura tenha invocado no pedido ou tenha oposto à intervenção.

32.ª A suficiência fundamentadora - segundo a melhor doutrina - não se preenche apenas com a possibilidade de apreensão das razões de quem decide, pois que isso seria conferir à Administração um direito potestativo, ao qual corresponderia um dever de sujeição do administrado.

33.ª No caso concreto, estando em causa um ATO administrativo onde a margem de discricionariedade é muito larga, mais importante se torna que a fundamentação reflita todos os passos do procedimento, nomeadamente o resultado do direito de audição.

34.ª No exercício do seu direito de audição, respondendo ao Relatório da inspeção, e posteriormente na sua reclamação para o Plenário, a R.te rebateu, ponto por ponto e fundadamente, as críticas negativas aduzidas no relatório, sobretudo aos despachos dos inquéritos que deduziu em acumulação de serviço.

35.ª E também descreveu todas as circunstâncias em que exerceu a sua função, tanto as acumulações, como as dificuldades acrescidas desse exercício, comparativamente a um exercício profissional singelo, pois a norma do art. 113.º-2 do EMP impõe que na classificação dos magistrados sejam tidos em conta, o volume de serviço a cargo do magistrado e as suas condições de trabalho.

36.ª Demonstrou, porque, em seu entender, o seu trabalho preenchia todos os parâmetros do regulamento, que conduz a uma classificação em grau mais elevado.

37.ª O ATO impugnado ignorou, por completo, os argumentos com que a R.te rebateu a decisão classificatória, não permitindo conhecer os fundamentos da falência argumentativa da R.te no processo administrativo em causa e que constituem e recortam o exercício do seu direito de resposta, direito que lhe é garantido por lei (art. 100.º CPA e art. 113.º-3 EMP), pois limita-se a referir que «a magistrada refutou» e que «pese embora o seu vigor argumentativo, adota-se a fundamentação do Relatório da inspeção».

38.ª O ATO impugnado não teve as circunstâncias excecionais da R.te em consideração na sua avaliação, quando devia tê-las tido, como impõe o art. 113.º-2 EMP.

39.ª Evidenciando apenas e só, o ponto de vista do Sr. Inspetor, nas críticas negativas, sem o apreciar criticamente em cotejo com os extensos e fundados argumentos aduzidos pela R.te, o ATO não contém uma fundamentação suficiente, pois não é possível descortinar a sua correção material.

40.ª Ao julgar a fundamentação suficiente, por, segundo entendeu o Acórdão recorrido, o ATO evidenciar todos os argumentos do Sr. Inspetor e apenas esses, o mesmo douto Acórdão não aplicou bem, antes violou, as normas dos arts. 100.º e 125.º-1 e 2 CPA como dos arts. 266.º-2 e 268.º-3 CRP.

41.ª Em suma, o douto Acórdão deverá ser revogado, porque:

a) baseou a sua decisão numa norma de um regulamento que padece de inconstitucionalidade formal e por isso aplicou direito contrário às normas do art. 112.º-7, bem assim do art. 204.º da CRP e do art. 1.º-2 do ETAF, com isso violando as normas dos arts. 112.º-1 e 113.º-2 do EMP;

b) enferma de nulidade, por evidente contradição entre os fundamentos de Direito que expõe e a decisão, a que conduz a um desfecho ilógico e incongruente; no mínimo a decisão enferma de ambiguidade, o que a torna ininteligível - devendo ser declarada a sua nulidade, ao abrigo do preceito do art. 615.º-1-c) CPCiv

c) enferma de erro de julgamento, ao interpretar erradamente as normas legais dos arts. 112.º-1 e 113.º-2 do EMP do art. 125.º-1 e 2 do CPA e dos arts. 266.º-2 e 268.º-3 da CRP …”.

1.4. Devidamente notificado o R. «CSMP», aqui recorrido, veio produzir contra-alegações, formulando o seguinte quadro conclusivo [cfr. fls. 339 e segs.]:

“…

1.ª O douto acórdão recorrido, ao decidir que o ato impugnado não enferma dos vícios que a recorrente lhe atribui e julgar a ação improcedente, fez correta interpretação e aplicação das normas legais e regulamentares aplicáveis, e não enferma de qualquer erro de julgamento;

2.ª Não assiste a razão à recorrente ao invocar a inconstitucionalidade formal do RIMP «por falta de indicação da lei que regulamenta ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, em violação da norma do artigo 112.º, n.º 7 da CRP»;

3.ª Esta exigência de que nos regulamentos deve ser observado o princípio da precedência da lei e ser mencionada a base legal para a respetiva emissão, visa garantir a segurança e a transparência do ordenamento jurídico, importantes corolários do princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição;

4.ª Tal exigência de indicação da lei habilitante tem como objetivo, por um lado, disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando a Administração a verificar se pode ou não emitir determinado regulamento, e, por outro lado, garantir a segurança e a transparência jurídicas, dando a conhecer aos destinatários o fundamento do poder regulamentar;

5.ª No entanto, admite-se a chamada habilitação ou autorização legal implícita, nos casos em que a omissão não obsta a que se possa identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitaram o órgão da Administração a aprovar a respetiva regulamentação;

6.ª É o que sucede no caso do RIMP, pois de todo o seu conteúdo resulta claramente que nele se regulamentam as inspeções aos magistrados do Ministério Público previstas no respetivo estatuto (artigos 109.º a 113.º do EMP), sendo matéria da competência do Conselho Superior do Ministério Público;

7.ª E tanto assim é, que a própria recorrente, noutro lugar da sua alegação afirma que se decidiu que o ato impugnado não enferma de nulidade porque «foi cumprido um regulamento, acabou por prevalecer sobre a lei que o mesmo visa regulamentar»;

8.ª Nestas concretas circunstâncias, o RIMP não enferma da inconstitucionalidade formal invocada pela recorrente, pelo que foi correta a aplicação das suas normas no douto acórdão recorrido;

9.ª Também não assiste a razão à recorrente ao dizer que o douto acórdão recorrido enferma da nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC por alegada contradição entre a fundamentação do mesmo e a decisão proferida, e ambiguidade da mesma fundamentação, donde resulta a ininteligibilidade da decisão;

10.ª A nulidade do acórdão, por contradição entre os fundamentos e a verifica-se, apenas, quando a fundamentação adotada conduz logicamente a determinada conclusão e, a final, o juiz extrai outra, aposta ou divergente (de sentido contrário);

11.ª A fundamentação do douto acórdão recorrido é clara, no sentido de que foi cumprido o artigo 7.º, n.º 1 do RIMP, que regula a operacionalidade das inspeções, fixando-lhe o âmbito temporal entre 2 e 4 anos, e que esta norma não colide com as normas do EMP que estabelecem a periodicidade das inspeções, razão pela qual o concreto procedimento de inspeção que está em causa, não enferma da violação de lei que a autora lhe atribui;

12.ª E essa clareza não sai prejudicada pelo facto de no douto acórdão se colocar a hipótese (sobre a qual não se pronunciou, porque ultrapassa o objeto do processo) de saber se a recorrente terá o direito de pedir uma outra inspeção ao serviço não inspecionado, a qual, naturalmente, também deveria respeitar o âmbito temporal entre 2 e 4 anos estabelecido no artigo 7.º, n.º 1 do RIMP;

13.ª Portanto, no douto acórdão recorrido não existe qualquer contradição entre a fundamentação e a decisão proferida, razão pela qual terá de improceder a arguição da nulidade que vem invocada com fundamento em tal pretenso vício;

14.ª E pelas mesmas razões também é sem razão que a recorrente invoca a existência de ambiguidade na fundamentação do douto acórdão recorrido;

15.ª A sentença é ambígua quando é suscetível de duas interpretações diversas, porventura apostas, sem que se saiba, ao certo, qual o pensamento do juiz;

16.ª Mas no caso presente toda a fundamentação do douto acórdão recorrido se desenvolve no sentido da legalidade do ato administrativo impugnado e, consequentemente, da improcedência da ação, pelo que também improcede a arguição da nulidade que vem invocada com fundamento em ambiguidade;

17.ª Mais uma vez a recorrente não tem razão quando invoca que o douto acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento da matéria de direito, por errada interpretação das normas dos artigos 112.º, n.º 1, 2 e 3 e 113.º, n.º 2 do EMP;

18.ª A norma do n.º 1 do artigo 112.º do EMP, ao determinar que os procuradores da República e os procuradores-adjuntos são classificados, pelo menos, de quatro em quatro anos, não tem uma natureza tão imperativa quanto o pressupõe a argumentação da recorrente;

19.ª A interpretação correta desse n.º 1 do artigo 112.º tem que ser feita em conjugação com as normas dos n.ºs 2, 3 e 4 do mesmo artigo que preveem a possibilidade de os magistrados estarem mais de quatros anos sem ser inspecionados e classificados, e até se estabelecem as regras a observar nesses casos, admitindo-se, inclusivamente, a possibilidade de o magistrado com a classificação desatualizada requerer a inspeção, que então terá que ser realizada obrigatoriamente;

20.ª Portanto, essa previsão de omissão da inspeção nesse estabelecido período de quatro anos está necessariamente pressuposta nos n.ºs 2, 3 e 4 do mesmo artigo, pois estas normas não teriam qualquer justificação para existirem senão nesse pressuposto;

21.ª E sendo assim, no douto acórdão recorrido fez-se correta interpretação e aplicação das normas dos artigos 112.º, n.º 1, 2 e 3 e 113.º, n.º 2 do EMP, havendo de improceder a alegação da recorrente relativamente ao pretenso erro de julgamento na interpretação dessas normas.

22.ª Finalmente, também não assiste a razão à recorrente quando alega que o douto acórdão recorrido incorreu em erro na aplicação dos artigos 125.º, n.ºs 1 e 2 do CPA e 266.º, n.º 2 e 268.º, n.º 3 da CRP, por ter decidido que a fundamentação do ato impugnado era suficiente;

23.ª No ato impugnado encontram-se claramente mencionadas as razões por que o CSMP, tendo apreciado o desempenho da autora nos seus aspetos mais e menos favoráveis, considerou que esse desempenho não atingiu o patamar de excelência global que está a exigir para integrar o critério classificativo previsto no artigo 20.º, alínea a) do RIMP - revelar elevado mérito no exercício do cargo - e atribuir a classificação de Muito Bom aos magistrados;

24.ª Um destinatário normal tem a possibilidade de apreender o itinerário cognoscitivo que elevou à deliberação impugnada, pois as razões positivas e negativas que justificaram a classificação de Bom com Distinção são bem apreensíveis, concorde-se ou não com elas;

25.ª E porque assim é, o douto acórdão recorrido, ao decidir que o ato impugnado não enferma de falta nem de insuficiência de fundamentação, fez correta interpretação e aplicação das indicadas normas dos artigos 125.º, n.ºs 1 e 2 do CPA, 113.º, n.º 3 do EMP e 268.º, n.º 3 da CRP, pelo que não incorreu no erro de julgamento que a recorrente lhe atribui, falecendo por completo toda a sua alegação também nesta parte …”.

1.5. Com dispensa de vistos cumpre apreciar e decidir.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

A A./Recorrente impugna a decisão judicial recorrida assacando-lhe, em suma, os seguintes vícios:

- nulidade do acórdão recorrido, por infração ao art. 615.º, n.º1, al. c), do CPC/2013 [tal como as referências posteriores ao CPC salvo expressa indicação em contrário] aplicável ex vi do art. 01.º do CPTA, mercê da alegada contradição entre os fundamentos de direito e a decisão proferida, e por padecer de ambiguidade na sua fundamentação;

- erro de julgamento, por incorreta interpretação das normas legais ínsitas nos arts. 112.º, n.ºs 1 e 113.º, n.º 2, ambos do Estatuto do Ministério Público [abreviadamente «EMP» - Lei n.º 60/98, de 27.08, sucessivamente alterada] e, bem assim, dos arts. 125.º, n.ºs 1 e 2 do CPA, 266.º, n.º 2 e 268.º, n.º3 da CRP.

Importa, ainda, apreciar se o acórdão recorrido baseou a sua decisão em norma do Regulamento Inspeções do MP [art. 07.º do «RIMP»], que, alegadamente, padece de inconstitucionalidade formal dada a violação dos arts. 112.º, n.º 7, e 204.º, ambos da CRP, 01.º, n.º 2, do ETAF, com isso infringindo também o disposto nos arts. 112.º, n.º 1 e 113.º, n.º 2, do «EMP» [falta de indicação naquele Regulamento da lei que regulamenta ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão].

Com efeito, pese embora constituir fundamento de ilegalidade do ato impugnado que apenas foi invocado em sede de alegações de recurso jurisdicional, cumpre conhecer do mesmo nesta sede face à jurisprudência assente deste Supremo Tribunal Administrativo, designadamente do Pleno, de que a inconstitucionalidade das normas ou a violação dos princípios constitucionais, embora geradoras de mera anulabilidade, são sempre de conhecimento oficioso já que o art. 204.º da CRP proíbe os tribunais de aplicarem normas que a infrinjam ou aos princípios constitucionais nela consignados [cfr., entre outros, os Acs. do STA/Pleno de 08.10.1998 - Proc. n.º 034722, de 29.11.2006 - Proc. n.º 047563, de 29.03.2007 - Proc. n.º 0412/05; Ac. STA de 02.11.1994 - Proc. n.º 029882, de 24.01.1995 - Proc. n.º 034482, de 07.11.1996 - Proc. n.º 037517, de 11.10.2005 - Proc. n.º 01266/04 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»], tendo-se afirmado, mormente, no citado acórdão de 29.11.2006 que existe “um dever de conformação com a Constituição da República do direito ordinário e dos atos que o interpretam e aplicam, assente no princípio da hierarquia das normas, e que ao juiz cabe fiscalizar no âmbito dos concretos processos que é chamado a apreciar e decidir”.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente da decisão judicial impugnada:

I) A A. é Magistrada do Ministério Público desde 1988, tendo ascendido à categoria de Procuradora da República em 21.06.2004 e tendo tomado posse do seu novo cargo, no TAF de …………., em 04.07.2004 [documentado no «P.A.», e pacífico entre as partes];

II) Desde setembro de 2006 está colocada na área de Jurisdição Criminal da Comarca ………….., tendo prestado serviço, sucessivamente, nas Varas Criminais [Tribunal de …………] e, desde maio de 2011 até ao presente, como ………. dos Juízos Criminais, da Pequena Instância Criminal e das 7.2 e 8. Secções do DIAP ……… [documentado no «P.A.», e pacífico entre as partes];

III) Em maio de 2012, o seu trabalho como Procuradora da República foi sujeito, pela primeira vez nesta categoria, a uma inspeção ordinária para avaliação e classificação do seu mérito, ao abrigo do artigo 109.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público [EMP] [documentado no «P.A.», e pacífico entre as partes];

IV) Essa inspeção incidiu e delimitou os últimos quatro anos de prestação da A., ou seja, a que prestou entre maio de 2008 e maio de 2012 [documentado no «P.A.», e pacífico entre as partes];

V) No seu Relatório, o Senhor Inspetor propôs ao «CSMP» que a A. fosse classificada com «BOM COM DISTINÇÃO» [folhas 339 a 372 do «P.A.», dadas como reproduzidas, e pacífico entre as partes];

VI) Notificada e inconformada, a A. respondeu, insurgindo-se tanto contra [i] o período de trabalho considerado [ii] a proposta de classificação, e [iii] os juízos críticos plasmadas sobre a sua personalidade e temperamento e sobre o seu trabalho [folhas 380 a 396 do «P.A.», aqui dadas por reproduzidas, e pacífico entre as partes];

VII) E sustentou que, em consequência, lhe fosse atribuída a classificação de «MUITO BOM», por entender que preenchia os critérios legais para essa nota [folhas 380 a 396 do «P.A.», e ainda os Anexos I e II a folhas 409 e seguintes e 445 e seguintes, e pacífico entre as partes];

VIII) O Senhor Inspetor apresentou ainda uma «Informação Final», na qual manteve a sua proposta [folhas 546 a 558 do «P.A.», dadas por reproduzidas, e pacífico entre as partes];

IX) E, seguidamente, por Acórdão da 2.ª Secção de classificação, com um voto de vencido, e uma ausência, o «CSMP» manteve a classificação de «BOM COM DISTINÇÃO» [folhas 564 a 569 do «P.A.», e pacífico entre as partes];

X) Inconformada, a A. reclamou para o Plenário do «CSMP», ao abrigo das normas conjugadas dos artigos 29.º, n.º 5, do «EMP», e 162.º, alínea b), do CPA [documentado no «P.A.» e pacífico entre as partes];

XI) Reclamação que lhe foi indeferida, por acórdão de 12.09.2013 do plenário do «CSMP», com dois votos contra e uma abstenção [folhas 572 a 581 e 589 a 600 do «P.A.», dadas por reproduzidas, e pacífico entre as partes];

XII) A A. foi notificada do Acórdão do Plenário do «CSMP» no dia 16.09.2013 [pacífico entre as partes].

3.2. DE DIREITO

Assente que se mostra o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões atrás elencadas enquanto fundamentos recursivos.

3.2.1. DA NULIDADE DE DECISÃO

A A., ora recorrente, veio arguir a nulidade do acórdão sob impugnação, sustentando que o mesmo se mostra, pelos seus termos, proferido com contradição entre a fundamentação e a decisão [art. 615.º, n.º 1, al. c), do CPC] porquanto não obstante lhe haver sido reconhecido o direito a ver inspecionados os seus primeiros 04 anos como procuradora, admitindo-se “que o CSMP não cumpriu a lei, violando a norma do art. 112.º, n.º 1, do EMP”, acaba, contudo, por alegadamente «legalizar» o comportamento ilegal concluindo pela não violação do referido preceito em cumprimento da norma regulamentar do art.07.º, n.º1, do «RIMP». Daí que a decisão do acórdão para ser coerente com a sua fundamentação deveria haver concluído, no entendimento da recorrente, no sentido da procedência do pedido que deduziu na ação e não na sua improcedência.

I. Apreciemos da procedência da arguição de nulidade deduzida tendo por referência o regime processual civil vigente face ao que se disciplina nos arts. 615.º e 616.º do CPC [na redação decorrente da Lei n.º 41/013, de 26.06] e 05.º, n.º 1 e 07.º da referida Lei.

II. Estipula-se no art. 615.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade da sentença” e na parte que ora releva, que é “nula a sentença quando: … c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível” [n.º 1], derivando ainda do mesmo preceito que as “nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades” [n.º 4].

III. Como fundamento da nulidade em causa está a existência duma alegada “oposição” entre os fundamentos e a decisão, já que nada foi apontado pela recorrente em termos de ambiguidade ou obscuridade da decisão que a tornassem ininteligível.

IV. Caracterizando, então, em que se consubstancia a nulidade de decisão no segmento em crise por infração ao disposto na al. c), do n.º 1, do art. 615.º do CPC, temos que a oposição que releva é unicamente a que se localiza no plano da sua expressão formal, enquanto redunde num vício insanável do chamado “silogismo judiciário”, ou seja, é uma oposição, uma contradição, de ordem formal que se reconduz aos fundamentos estabelecidos e utilizados na mesma e não aos que resultam do processo.

V. Esta nulidade está relacionada, por um lado, com a obrigação imposta pelos arts. 154.º e 607.º, n.ºs 3 e 4, do CPC do juiz fundamentar as suas decisões e, por outro lado, no facto da decisão judicial dever constituir um silogismo lógico-jurídico em que o inciso decisório deverá ser a consequência ou conclusão lógica da conjugação da norma legal [premissa maior] com os factos apurados [premissa menor].

VI. A mesma apenas ocorre quando os fundamentos invocados na decisão deveriam conduzir, num processo lógico, à solução oposta da que foi adotada naquela [contradição entre a decisão e os respetivos fundamento] e não quando o que exista sejam oposições, contradições entre fundamentos de uma mesma decisão, por um lado, ou oposição, contradição entre decisões, fundamentadas ou não, por outro.

VII. Esta nulidade nada tem que ver, por conseguinte, com o chamado erro de julgamento, a injustiça da decisão, a não conformidade dela com o direito substantivo aplicável, o erro da construção do silogismo judiciário, ou com a inidoneidade dos fundamentos para conduzir à decisão, porquanto não existe a oposição, geradora desta nulidade, se o julgador erra na subsunção que fez dos factos à norma jurídica aplicável ou se, porventura, ele errou na indagação da norma aplicável ou na sua interpretação.

VIII. Cientes dos considerandos caracterizadores da nulidade de decisão invocada temos que, na situação vertente, à luz do enquadramento supra efetuado e uma vez analisada a estrutura global da decisão judicial ora impugnada, a respetiva conclusão decisória [total improcedência da pretensão impugnatória deduzida no âmbito da presente ação administrativa especial] está logicamente encadeada com respetiva motivação fáctico-jurídica desenvolvida no acórdão proferido pela Secção [improcedência de todos os fundamentos de ilegalidade assacados ao ato impugnado], não existindo qualquer oposição ou contradição.

IX. Com efeito, a A., aqui recorrente, peticionou que o «CSMP» fosse condenado a repetir o procedimento inspetivo, devendo a sua prestação funcional ser avaliada durante todo o seu percurso na categoria de Procuradora da República, já que, segundo defende, a interpretação e aplicação acertada das normas insertas nos arts. 112.º do «EMP» e 07.º do «RIMP», imporia que o âmbito temporal da sua primeira inspeção, enquanto Procuradora da República, fosse não de 04 anos, como foi, mas de 08 anos.

X. No acórdão sob impugnação sustentou-se que o referido art. 112.º, n.º1, do «EMP», consagrava o “princípio da atualidade da classificação” e não um “princípio de plenitude de avaliação do tempo de serviço”, mais se afirmando que o art.07.º, n.º1, do «RIMP» pretende “apenas regulamentar a operacionalidade das inspeções, determinando-lhe (…) o «âmbito temporal das inspeções»”, e fixa-lhe “o âmbito temporal máximo de 4 anos, e no mínimo de 2 anos”.

XI. Para depois afirmar “que a inspeção ordinária que foi realizada à procuradora autora (…) ao ver limitado o seu objeto ao serviço por ela prestado no último quadriénio (…) limitou-se a cumprir o «limite máximo do âmbito temporal das inspeções destinadas a avaliar o mérito dos magistrados», que é previsto no artigo 7.º, n.º 1, do RIMP, sem com isso violar a periodicidade de 4 anos exigida pelo artigo 112.º, n.º 1 do EMP. Razão pela qual a sua pretensão de ver alargado o objeto da inspeção a todo o tempo de serviço por ela prestado na categoria de Procuradora da República, não tem arrimo legal”.

XII. E que isso “não significa que não tenha sido omitida pelo CSMP a inspeção ao serviço da procuradora autora entre a última classificação e a ora impugnada. Se bem que que esta última «desatualize» a anterior, nos termos do n.º 4 do artigo 112.º do EMP, não deixa também de ser verdade que uma inspeção ao serviço não inspecionado, que ela reputa de muito relevante, poderia ser suscetível de a beneficiar e conferir mais verdade ao mérito que lhe é atribuído. Mas esta questão ultrapassa já o objeto deste processo, onde a ilegalidade invocada se dirige ao âmbito temporal da inspeção de 2012, e não a uma eventual omissão de inspeção anterior”.

XIII. Para depois, em conclusão, nele se sustentar que “não ocorre a ilegalidade invocada pela procuradora autora, na medida em que a inspeção ora em causa foi bem limitada ao último quadriénio”, sem que isso implique ou signifique “que ela esteja impedida de lutar pelo direito a uma real classificação dos seus primeiros tempos como procuradora”.

XIV. Ora a decisão tomada no acórdão, de julgar totalmente improcedente a pretensão, mormente, este concreto fundamento, está em clara, em perfeita, sintonia com a fundamentação acabada de sintetizar, pelo que não ocorre, por conseguinte, a nulidade invocada pela recorrente dado inexistir uma efetiva contradição lógica entre os fundamentos indicados na mesma e a decisão.

3.2.2. DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO «RIMP»

XV. Invoca a A., em sede de alegações de recurso perante este Tribunal, que o «RIMP» padece de inconstitucionalidade formal dado não conter “a indicação da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão”, falta essa que viola o disposto no art. 112.º, n.º 7, da CRP e que gera a invalidade do ato impugnado por este se haver louvado na sua emissão no art. 07.º daquele «RIMP».

Nos termos atrás enunciados importa apreciar do fundamento invocado no concreto reflexo que o mesmo tenha sobre a validade do ato administrativo que se mostra impugnado.

XVI. Estipula-se no art. 112.º da CRP, no que para os autos releva, que “[s]ão atos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais” (n.º 1), que “[n]enhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos” (n.º 5) e que “[o]s regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão” (n.º 7).

XVII. A Lei n.º 60/98, de 27.08, aprovou o Estatuto do Ministério Público, prevendo-se no capítulo II, relativo à “Procuradoria-Geral da República”, uma secção III referente ao “Conselho Superior do Ministério Público”, secção essa onde se insere o art. 27.º, sob a epígrafe de “competência”, do qual se extrai que “[c]ompete ao Conselho Superior do Ministério Público: a) Nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a ação disciplinar e, em geral, praticar todos os atos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com exceção do Procurador-Geral da República; b) Aprovar o regulamento eleitoral do Conselho, o regulamento interno da Procuradoria-Geral da República, o regulamento previsto no n.º 4 do artigo 134.º e a proposta do orçamento da Procuradoria-Geral da República; c) Deliberar e emitir diretivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros; d) Propor ao Procurador-Geral da República a emissão de diretivas a que deve obedecer a atuação dos magistrados do Ministério Público; e) Propor ao Ministro da Justiça, por intermédio do Procurador-Geral da República, providências legislativas com vista à eficiência do Ministério Público e ao aperfeiçoamento das instituições judiciárias; f) Conhecer das reclamações previstas nesta lei; g) Aprovar o plano anual de inspeções e determinar a realização de inspeções, sindicâncias e inquéritos; h) Emitir parecer em matéria de organização judiciária e, em geral, de administração da justiça; i) Exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas por lei”.

XVIII. No âmbito daquela secção insere-se uma subsecção II respeitante aos «serviços de inspeção» [arts. 34.º e 35.º] e, na Parte II da referida Lei, sob o Título Único «Magistratura do Ministério Público», após um capítulo I sob o título «Organização e estatuto» [arts. 74.º a 80.º] e dum capítulo II referente a «Incompatibilidades, deveres e direitos dos magistrados» [arts. 81.º a 108.º-A], mostra-se previsto um capítulo III relativo a «classificações» [arts. 109.º a 113.º].

XIX. Ora neste capítulo conta-se um art. 110.º sob a epígrafe de «critérios e efeitos da classificação», um art. 111.º sobre «classificação de magistrados em comissão de serviço», um art. 112.º referente à «periodicidade das classificações» e um último normativo respeitante aos «elementos a considerar» para a classificação de serviço.

XX. Em reunião de 09.01.2002, o «CSMP» aprovou o Regulamento das Inspeções do Ministério Público [cfr. doc. de fls. 379/392 dos autos cujo teor aqui se tem por reproduzido], regulamento esse que veio a ser publicado no Diário da República, II.ª Série, de 27.02.2002.

XXI. O referido Regulamento, enquanto ato jurídico que contem normas emanadas no exercício da função administrativa, mostra-se dividido em quatro capítulos [«Das inspeções» (arts. 01.º a 14.º), «Do processo de inspeção» (arts. 15.º a 19.º), «Das classificações» (arts. 20.º e 21.º) e «Dos serviços de inspeção» (arts. 22.º a 27.º)], desenvolvendo-se ao longo de 27 artigos e cujo conteúdo assume diversa natureza.

XXII. Assim, se num preceito [art. 27.º] existe uma quase reprodução de disposição inserta na Lei n.º 60/98 [art. 34.º, n.º 4], temos que nos demais se constata a existência, por um lado, de meras normas de organização e gestão serviços de inspeção e do processo inspetivo [cfr. arts. 09.º (plano de inspeções), 11.º (continuidade do processo inspetivo), 12.º (meios de conhecimento a que se recorrerá), 15.º (elementos processuais que do mesmo devem constar), 16.º, n.ºs 1 e 2 (regras de elaboração e conteúdo do relatório), 18.º (autonomização de processos), 22.º (constituição e funcionamento dos serviços inspeção), 23.º, n.ºs 1 e 2 (delimitação da área territorial de cada inspetor), 25.º (regime substituição dos inspetores) e 26.º (regras de atribuição de processos)] e, por outro lado, de preceitos que definem o âmbito e finalidades das inspeções [arts. 01.º a 06.º, 08.º, 10.º, 11.º], o seu âmbito temporal [art. 07.º], os parâmetros de avaliação e condições de trabalho [arts. 13.º e 14.º], as exigências de fundamentação da proposta classificativa [art. 16.º, n.ºs 3 e 4], as formalidades de audição do inspecionado [art. 17.º], o acesso ao processo [art. 19.º] e os critérios classificativos e classificações de mérito [arts. 20.º e 21.º].

XXIII. Ora estas últimas regras projetam os seus efeitos para o exterior, dispondo de uma intenção reguladora que não se limita ao âmbito interno da organização e disciplina dos serviços de inspeção do «CSMP» já que se projeta e atinge o elenco dos direitos dos Magistrados do MºPº enquanto sujeitos a inspeção por parte daqueles serviços.

XXIV. Daí que tendo em consideração o círculo daqueles a que se dirige e que são obrigados pelo Regulamento, quanto à projeção da sua eficácia, estamos, no caso, perante um regulamento misto já que, em simultâneo, externo e interno.

XXV. Nas palavras de Afonso Queiró a distinção entre os mesmos obedecia às seguintes razões: "Os primeiros analisam-se em preceitos que se dirigem não só ao órgão da Administração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administração, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou administrados que se encontrem em face dela numa relação geral de poder; têm, como é uso dizer, eficácia jurídica bilateral. Esses particulares são definidos por características genéricas e encontram-se, como acabámos de dizer, por outras palavras, em relação à entidade de que os regulamentos dimanam, numa relação de subordinação geral. (…) Os segundos, por seu turno, têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria Administração dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão direta nas relações entre esta e os particulares. Falta-lhes, portanto, rigorosamente, alteralidade" [em “Teoria dos Regulamentos” in: Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, n.ºs 1-2-3-4, pp. 05 e segs.] [vide, também, Diogo Freitas do Amaral in: Curso de Direito Administrativo”, 2.ª edição (2012), vol. II, pp. 189/192; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos in: “Direito Administrativo Geral”, Tomo III, p. 247; J. C. Vieira e Andrade in: “Lições de Direito Administrativo”, 2.ª edição, Coimbra 2011, p. 117; Mário Aroso de Almeida in: “Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas nucleares”, pp. 85/86].

XXVI. E do ponto de vista da relação do mesmo Regulamento de Inspeções face à lei tratar-se-á dum regulamento complementar ou de execução já que veio desenvolver ou aprofundar a disciplina jurídica inserta no «EMP», nos seus arts. 27.º, als. a), c) e g), 34.º, 35.º, 109.º a 113.º, completando-o, densificando-o, viabilizando-o na sua aplicação concreta e prática aos processos inspetivos e aos atos classificativos ou de notação dos magistrados do MºPº, na certeza de que será ilegal se e na medida em colidir com aquele Estatuto.

XXVII. Presentes as qualificações enunciadas quanto ao referido Regulamento temos que entre os limites do poder regulamentar figura a lei [princípio da legalidade] já que o regulamento não pode contrariar um ato legislativo, visto este deter absoluta prioridade sobre aquele [princípio da prevalência ou preferência de lei], para além de tal princípio da legalidade se manifestar neste âmbito numa outra vertente, a do princípio da reserva de lei, princípio esse que implica que o poder regulamentar não se pode desenvolver nas áreas constitucionalmente reservadas à lei [princípio da reserva material da lei] e que o seu exercício tem de ser precedido de lei habilitante, na medida em que não existe poder regulamentar sem fundamento jurídico numa específica lei anterior [precedência de lei].

XXVIII. Tal implica, de harmonia com o preceituado no n.º 7 do art. 112.º da CRP, que todos os regulamentos, mesmo os independentes, “devem mencionar as concretas leis que os habilitam”, [cfr., entre outros, os Acs. Tribunal Constitucional n.ºs 268/88, 371/94, 375/94, 110/95, todos in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»], sendo que a preterição do dever de citação da lei de habilitação equivale à ausência dum elemento formal constitucionalmente imposto como necessário, o que conduz a que tais regulamentos padeçam de inconstitucionalidade formal [cfr., entre outros, os Acs. Tribunal Constitucional n.ºs 209/87, 75/88, 268/88, 371/94, 375/94, 110/95, 148/00, 501/00, 502/00, 28/01, 117/06, todos consultáveis no mesmo endereço; J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 4.ª edição revista, vol. II, p. 77; Diogo Freitas do Amaral, in: ob. cit., p. 211].

XXIX. O princípio que se consagra no referido preceito estabelece a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar e o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos, sendo que esta dupla exigência, como assinalam J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento”, já que “essa deficiência traduz-se na ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário” e isso é assim “mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático” [in: ob. cit., pp. 75 e 77], na certeza de que a “aceitação da habilitação legal tácita não exime, porém, a autoridade regulamentar do dever de citação expressa da base legal autorizante” [cfr. ob. cit., p. 76] [vide, nomeadamente, os Acs. Tribunal Constitucional n.ºs 110/95, 357/99, 345/01, 117/06, todos in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»] e que a explicitação da lei habilitante se basta “com a referência no preâmbulo ou no articulado do regulamento (cfr. Acs. do TC n.ºs 357/99 e 117/06), mas já é insuficiente (…) a simples possibilidade de identificação dessa mesma lei desde que não encontra uma qualquer expressão textual no regulamento” [cfr. ob. cit., p. 77].

XXX. Ora a prescrição inserta no n.º 7 do art. 112.º da CRP, referindo-se aos regulamentos tout court, sujeita todos eles, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade de onde emanaram, à imposição de tipo alternativo nele prevista, pelo que estando cada regulamento ligado a uma lei, que necessariamente o precede, por força do referido comando constitucional, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.

XXXI. No caso vertente, o Regulamento das Inspeções do Ministério Público n.º 17/2002, que se mostra publicado no DR II.ª Série, de 27.02.2002, e que foi aprovado na reunião do «CSMP» de 09.01.2002 com o teor documentado nos autos a fls. 379/392, trata-se, como referimos, de um regulamento de natureza mista, porquanto contém normas cuja eficácia transpõe aquilo que são os muros do órgão que o elaborou e aprovou, projetando-se no estatuto dos magistrados do Ministério Público, pelo que não pode ele deixar de estar sujeito à exigência formal feita pelo art. 112.º, n.º 7 da CRP, pois não são só os regulamentos do Governo [cfr. art. 199.º, al. c) da CRP], os dos órgãos das regiões autónomas [cfr. art. 227.º, n.º 1, al.d) da CRP], ou os das autarquias locais [cfr. art. 241.º da CRP], que têm que cumprir esta exigência constitucional, visto também os regulamentos dos órgãos da Administração a quem a lei confira competência regulamentar [como é o caso do «CSMP» - v.g., art. 27.º da Lei n.º 60/08], hão de observar o disposto nesse preceito constitucional.

XXXII. Ocorre que o mesmo não contém preâmbulo onde pudesse ter sido feita referência ao suporte habilitante imediato do Regulamento com expressa evocação da lei definidora da competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, nem tal referência àquele suporte habilitante consta da ata da reunião e da deliberação que o aprovou ou sequer do seu texto, pelo que tal Regulamento não indica, implicitamente sequer, a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão.

XXXIII. Tal omissão do dever de citação da lei habilitante por parte do «RIMP» [no qual se inclui o art. 07.º em alusão] é geradora do vício de inconstitucionalidade formal, por violação do art. 112.º, n.º 7, da CRP, que assim inquina tal Regulamento.

XXXIV. Mostrando-se afetado o Regulamento da referida inconstitucionalidade formal temos que tal vício inquina a totalidade das suas normas, mormente, a norma que estabelece o âmbito temporal das inspeções [cfr. art. 07.º do «RIMP»], pelo que se impõe, então, aferir das consequências daí advenientes para a validade do ato administrativo impugnado.

XXXV. E, nesse âmbito, perante a constatação duma situação de inconstitucionalidade normativa que inquina o referido Regulamento daí não deriva, em termos automáticos, que o tribunal haja de concluir de imediato pela invalidade do ato administrativo impugnado, porquanto importará aferir e cuidar, no quadro mormente do juízo de desaplicação da norma inconstitucional, se o mesmo encontra suporte legal bastante quer no demais quadro normativo vigente que o disciplina e regula, quer também naquilo que era o quadro normativo anterior, eventualmente “revogado” pelo Regulamento em crise, uma vez “repristinado” em decorrência do efeito adveniente duma tal inconstitucionalidade.

XXXVI. Na verdade, se o ato administrativo encontrar base de sustentação e de conformação no e com o demais referencial normativo o vício que inquina o Regulamento não invalidará o ato, não o arrastará para o plano da ilegalidade com as consequências daí advenientes.

XXXVII. Para isso importará então aferir, num primeiro momento, se o ato administrativo impugnado, pelos seus termos e fundamentos, encontra plena sustentação no demais quadro legal, nomeadamente, no «EMP», não carecendo da base normativa fornecida pelo «RIMP» para a pronúncia decisória, situação essa em que o vício de inconstitucionalidade formal não terá quaisquer implicações na e para a sua validade.

XXXVIII. Caso tal não ocorra, ou seja, estando-se perante situação em que importe desaplicar a norma inconstitucional mercê do ato administrativo impugnado necessitar do referencial normativo aportado pelo «RIMP» para sua fundamentação, então cumpre, num segundo momento, apurar da existência dum anterior «RIMP», se o mesmo uma vez aprovado e publicado se mostra também ele conforme com o art. 112.º, n.º 7 da CRP, para, no momento seguinte, obtida uma resposta favorável, aplicar a norma “revogada” e aferir se o ato administrativo impugnado, nos seus termos e fundamentos, encontra pleno apoio e conformidade legal naquele anterior «RIMP».

XXXIX. No caso concreto em análise e quanto ao concreto fundamento de ilegalidade que se prende com a definição do limite temporal do período alvo de inspeção ao desempenho profissional da A. enquanto sustentado, nomeadamente, no que se dispõe no art. 07.º do «RIMP» constata-se que, em face daquilo que são os termos e fundamentos desenvolvidos e assumidos ao longo do procedimento entretanto acolhidos no ato impugnado [cfr. relatório e “informação final” do Inspetor, respetivamente, de fls. 339 a 372 e 546 a 558 do «P.A.»; deliberações do «CSMP» (2.ª secção e Plenário) de 07.05.2013 e de 12.09.2013 - respetivamente, fls. 564 a 569 e de fls. 572 a 581 e 589 a 600 do «P.A.» - n.ºs VIII), IX) e XI) dos factos apurados], o mesmo não encontra plena sustentação no demais quadro legal, nomeadamente, no «EMP», mormente, no seu art. 112.º, já que para a sua pronúncia decisória careceu da base normativa fornecida pelo «RIMP», no caso do referido art. 07.º, que expressamente se mostra invocado e que constitui único fundamento normativo a que se fez apelo no ato administrativo alvo de impugnação.

XL. Extrai-se, mormente, do ponto 2. relativo à “Delimitação temporal da inspeção” da referida “Informação Final” do Senhor Inspetor que “[i]nsurge-se pelo facto de a inspeção não ter incidido sobre todo o tempo que prestou como procuradora da república mas apenas sobre o quadriénio ultimado no primeiro dia de inspeção. (…) É, porém, o que a lei manda (cf., art. 7.º, do RIMP). (…) Se porventura o Conselho Superior do Ministério Público enquanto entidade que fixa o objeto e o âmbito das inspeções, tivesse determinado o inverso (…) assim teria agido. (…) Não vejo sequer, em abstrato, qualquer razão para a Sr.ª magistrada beneficiar duma prerrogativa que a lei genericamente não estabelece ou que o Conselho especificamente não vem usando em favor de qualquer outro magistrado”.

XLI. Também na deliberação do CSMP (2.ª secção) de 07.05.2013 enunciando aquilo que havia sido o teor daquela “Informação Final” mormente quanto à delimitação temporal da inspeção que a mesma “decorre do art. 7.º do Regulamento das Inspeções” pelo que “aderindo à proposta e fundamentos em que se baseia o Exmo. Inspetor (…) acordam … em atribuir à Dr.ª A…………, pelo serviço prestado como Procuradora da República dos Juízos Criminais …………, entre 23 de maio de 2008 e 23 de maio de 2012, a classificação de BOM COM DISTINÇÃO”.

XLII. E da deliberação impugnada, proferida na sequência de reclamação da aqui recorrente em cujos fundamentos constava questão da delimitação do período inspetivo, para além de afirmar e reiterar sucessivamente que o período de inspeção é “apenas o período compreendido entre maio de 2008 e maio de 2012” resulta um ponto 9.º em que se afirma também que a “inspeção em apreço incidiu, sublinha-se, sobre o serviço prestado entre 23 de maio de 2008 e 23 de maio de 2012, em conformidade com o que estabelece o art. 7.º do RIMP”.

XLIII. Ressuma do acabado de explicitar a inexistência no ato impugnado duma vontade administrativa conformadora isolada da mera aplicação do «RIMP» quanto a confinar ou julgar suficiente o período de 04 anos para efeito de avaliação dos magistrados.

XLIV. Se assim é e deverá ser entendido e impondo-se, no caso, desaplicar o referido «RIMP/2002», nomeadamente, o seu art. 07.º face à inconstitucionalidade formal verificada, cumpre apurar, então, da existência de quadro normativo que haja sido revogado pelo referido Regulamento e, bem assim, existindo da sua conformidade com a CRP.

XLV. Ora o anterior «RIMP», aprovado em 14.12.1993 pelo «CSMP» e comunicado aos Senhores Magistrados pela Circular n.º 22/93, de 21.12.1993 da «PGR», constituindo ato carecido de eficácia externa dado que não foi objeto de publicação no Diário da República [cfr., nomeadamente, os Acs. deste STA de 12.01.2000 - Proc. n.º 44015 (in: «www.dgsi.pt/jsta» e Apêndice ao DR II Série de 08.11.2002, vol. I, pp. 101 e segs.) e de 20.11.2002 - Proc. n.º 048294 consultável no mesmo endereço eletrónico], não pode, como e enquanto tal, servir de padrão de referência e de aplicação normativa válida no quadro do juízo de desaplicação, para além de que não observando ele, de igual modo, o disposto no art. 112.º da CRP, também o mesmo não contem qualquer preceito similar àquele que consta do aludido art. 07.º.

XLVI. Neste contexto, falhando a possibilidade do apelo à aplicação da norma “revogada” e de através da aplicação daquele anterior «RIMP» se lograr encontrar pleno apoio e conformidade legal para o ato administrativo impugnado, outra conclusão não poderemos retirar que não seja a da procedência deste fundamento de ilegalidade e consequente invalidade daquele ato por afetado pela referida inconstitucionalidade, tornando-se desnecessário apreciar se o mesmo enferma das demais ilegalidades que lhe são imputadas pela A., aqui recorrente.

XLVII. Assim, considerando a motivação exposta, neste segmento assiste razão à recorrente pelo que se impõe concluir pela procedência do recurso jurisdicional e da ação administrativa especial sub specie.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e consequentemente, pela motivação antecedente, revogar a decisão judicial recorrida e julgar a ação administrativa especial procedente, anulando o ato impugnado com todas as legais consequências.

Custas do recurso e da ação a cargo do R

D. N

Lisboa, 3 de junho de 2015. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido nos termos do voto do Sr. Consº. Madeira dos Santos) – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido, conforme declaração que junto) – António Bento São Pedro (vencido nos termos da declaração de voto do Exmº Sr. Consº. Madeira dos Santos).

VOTO DE VENCIDO

Admitida a cognoscibilidade do vício invalidante - questão que é mais controversa do que a tese vencedora sugere - é de concluir que o RIMP sofre de inconstitucionalidade formal e deve, por isso, ser desaplicado.

Daí que a legalidade do acto - no estrito segmento em que definiu que a inspecção ao serviço da recorrente só recairia sobre os últimos quatro anos de actividade - deva fazer-se desconsiderando o RIMP.

Ora, antes do RIMP - anterioridade numa ordem que não é temporal - está o EMP, cujo art. 112º prevê que as classificações dos magistrados devam seguir uma periodicidade de quatro anos e que, se ela não for observada, se presumirá a classificação de «Bom» para o período em falta.

Assim, esta norma legal constitui título jurídico bastante para o estabelecimento, pelo CSMP, do âmbito temporal da inspecção recaída sobre o exercício funcional da recorrente. E se o acto está, nesse segmento, de acordo com a lei, é incompreensível que ele seja anulado por se ver, precisamente aí, uma ilegalidade.

Aliás, a posição vencedora não é muito coerente. Admite a possibilidade de, desaplicando-se o RIMP, o acto ser legal. Mas, depois, restringe essa sua indagação ao anterior RIMP; e, como o RIMP anterior e o actual padecem exactamente da mesma deficiência, abordar o assunto pela via de um ou do outro redunda no mesmo. Assim, o movimento de indagação feito pelo acórdão é meramente ilusório, pois nunca ascendeu para lá da mera desaplicação de regulamentos - como deveras se impunha, já que se inquiria da legalidade do acto.

Assim, negaria o vício que foi havido como invalidante e, conhecendo do demais, confirmaria o acórdão recorrido.

Jorge Artur Madeira dos Santos.