334/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 334/2022 Processo n.º 824/21 Plenário Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam em Plenário do Tribunal Constitucional, I. Relatório Nos presentes autos, vindos do Juízo de Instrução Criminal de Braga (Tribunal Judicial da Comarca de Braga), foi interposto pelo Ministério Público recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), da sentença proferida por aquele Tribunal, em habeas corpus , em 27 de julho de 2021 (fls. 11-28). No que releva para o presente caso, a decisão recorrida recusou a aplicação da interpretação normativa resultante do previsto no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, segundo a qual se impõe o confinamento obrigatório, e a consequente privação da liberdade, de qualquer cidadão, por ordem administrativa, sem critérios objetivos e uniformes e sem controlo judicial . O Tribunal a quo entendeu que tal dimensão normativa contraria os comandos dos artigos 1.º, 13.º, 18.º, 20.º, 27.º e 165.º, n.º 1, al. b), da Constituição da República Portuguesa. Com isso, aquele juízo determinou a desaplicação, com base em inconstitucionalidade, da dimensão normativa explicitada e ordenou a imediata libertação do então requerente. A decisão recorrida assentou, em síntese, nos seguintes factos e fundamentos: « O requerente foi notificado, em 20/07/2021, pelos militares do Posto Territorial de Amares da GNR de que na sequência de determinação da autoridade de saúde/profissional de saúde foi-lhe determinado vigilância ativa e como tal terá de permanecer em Confinamento Obrigatório na morada Travessa …, n.° .., …, Amares, até à data de 28/07/2021, tendo então sido advertido de que o não acatamento o faria incorrer na prática de um crime de desobediência. Além disso, relatou o requerente que se sentiu como se tivesse sido preso pela prática de um crime (sic), posto que os militares da GNR iniciaram patrulha intensiva junto da sua residência. n.° .., …, Amares, até à data de 28/07/2021, tendo então sido advertido de que o não acatamento o faria incorrer na prática de um crime de desobediência. Além disso, relatou o requerente que se sentiu como se tivesse sido preso pela prática de um crime (sic), posto que os militares da GNR iniciaram patrulha intensiva junto da sua residência. Ora, perante este quadro não é apenas o direito de circulação do requerente que está limitado, mas efetivamente é a sua liberdade que se mostra coartada. De facto, qualquer cidadão perante este quadro não tem dúvidas em concluir que a liberdade que o requerente tem naquela situação em pouco difere da liberdade que tem um recluso que se encontra preso, ainda que numa espécie de "prisão domiciliária", sem poder desempenhar a sua atividade profissional ou, sequer, sair de casa para comprar bens de primeira necessidade. […] Assim, e aqui chegados parece-nos inequívoco que estando o requerente privado, de facto, da sua liberdade de circulação e constrangido no exercício pleno das demais dimensões do seu direito à liberdade pessoal, imposta por uma decisão de autoridade administrativa, pode socorrer-se do habeas corpus para fazer valer a sua pretensão (se essa pretensão procede ou não, é questão diversa). […] No caso dos autos, e atendendo a que já não vigora o Estado de Emergência, o pedido de habeas corpus tem respaldo por recurso direto ao artigo 31.º, n.º 1, da CRP. Em síntese, concluímos que o requerente está privado da liberdade e que é legítimo o recurso do mesmo ao instituto do habeas corpus. (…) Dito de outra forma, importa aferir se a referida Lei de Bases da Proteção Civil, na parte que se transcreveu, permite ao Governo a compressão do direito à liberdade nos termos que resultam do confinamento imposto pelas suas resoluções. Ou, colocando a questão de outra forma, se tem o Governo competência para legislar em matéria de liberdade de circulação impondo o confinamento profilático? Analisadas as alíneas do artigo 21.º da referida Lei da Proteção Civil, verificamos que é na alínea b) que se determina que o ato que declare o estado de calamidade define os limites ou condicionamentos à circulação ou permanência de pessoas, fazendo antever que se determina a definição dos limites é porque pressupõe a possibilidade de a autoridade proceder, no caso concreto, a essa limitação. […] Porém, cremos que face à factualidade apurada e os termos em que foi determinado o confinamento obrigatório (por simples contacto com pessoa infetada com a doença do COVID-19), não estamos perante uma mera limitação ou condicionamento à circulação ou permanência de pessoas que possa ser enquadrado no artigo 21.º da Lei n.º 27/2006 e, por isso, no artigo 3.º, da Resolução do Conselho de Ministros. E não pode ser enquadrado porque, como concluímos supra, o confinamento profilático obrigatório, por 8 dias, imposto ao requerente (que, ademais, não tem qualquer sintoma indiciador do Covid-19) é uma verdadeira limitação do seu direito de liberdade e certamente não foi imposto por razões de segurança do próprio (requerente). Estamos perante uma restrição efetiva de um direito fundamental, que não encontra respaldo no invocado artigo 21° do supracitado diploma legal (Lei de Bases da Proteção Civil). […] Conforme decorre do disposto no artigo 165.º, n° 1, da CRP, no que ora interessa, que ‘É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: b) Direitos, liberdades e garantias [...]’. Ora, da análise conjugada de tais normas extraímos que a competência para legislar sobre direitos, liberdade e garantias é da Assembleia da República, ou do Governo da República, mediante autorização daquela. Sucede que, no caso, o carecia o Governo de autorização da Assembleia da República para legislar sobre a matéria em apreço. […] Em suma, e agora voltando ao caso concreto, a Resolução do Conselho de Ministros n° 45-C/2021, /2020, ao impor (na regulamentação que se faz em anexo do regime de calamidade) o confinamento profilático obrigatório, restringe de forma flagrante o direito à liberdade, estando ferida de inconstitucionalidade, uma vez que a CRP não reconhece legitimidade ao mesmo para a restrição de direitos fundamentais. Estamos, pois, perante um ato ferido de inconstitucionalidade formal orgânica. […] Em suma, pelo que supra consignamos, entendemos que ainda que não padecesse de inconstitucionalidade formal e orgânica, sempre se verificaria a inconstitucionalidade material da obrigação de confinamento obrigatório por violação dos princípios da liberdade, da igualdade e da proporcionalidade (nas suas vertentes de necessidade e proibição de excesso). […] Mas ainda que se admitisse que não se verificavam nenhuma das inconstitucionalidades supra apontadas, há um vício de que padece e que cremos ser inequívoco: a inexistência de um regime procedimental que permita a sindicabilidade da decisão de confinamento obrigatório - nada é regulado a tal título em nenhuma das resoluções. E se as precedentes Resoluções do Conselho de Ministros ainda tinham o respaldo do Estado de emergência e, consequentemente, valia o disposto no artigo 2°, n° 2, alínea a), da Lei n° 44/86, de 30 de Setembro, na Resolução que está sob escrutínio (45- C/2021) não se fixa nenhum procedimento que garanta a comunicação a quem fica sujeito ao confinamento dos motivos desse confinamento, quais os seus direitos e qual o modo de sindicar a decisão. E a questão procedimental não é de menos importância, pois a ausência da sua regulamentação implica uma insindicabili[da]de si[s]temática pela via judicial, quer de modo antecipado quer na vertente de validação subsequente, como ocorre na previsão da Lei 44/86. E nesse caso, apenas resta o recurso ao meio extraordinário do habeas corpus. Estamos, pois, perante uma absoluta ausência de informação sobre os mecanismos de acesso ao direito, o que configura uma flagrante violação não só do disposto no n° 4 do artigo 27°, da CRP, que impõe que "Toda a pessoa privada da liberdade deve ser informada imediatamente e de forma compreensível das razões da sua prisão ou detenção e dos seus direitos.", como do artigo 20°, da CRP, que dispõe no seu n° 1 que "A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (...)", acrescentando o seu n° 5 que "Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.". Aliás, a própria Convenção Europeia dos Direitos do Homem, no n° 4 do seu artigo 5°, prevê de modo expresso que "Qualquer pessoa privada da sua liberdade por prisão ou detenção tem direito a recorrer a um tribunal, a fim de que este se pronuncie, em curto prazo de tempo, sobre a legalidade da sua detenção e ordene a sua libertação, se a detenção for ilegal." A propósito de tal questão, importa fazer notar que a cominação do crime de desobediência feita pelos militares da GNR ao requerente, teve por base legislação revogada (pelo DL n.° 20/2020), o que reforça o argumento do desamparo legal do requerente que se mostrou, para mais, confrontado com legislação revogada! Por fim, não podemos deixar de sublinhar que no caso em apreço não temos dúvidas que a medida de confinamento obrigatório implementada pelo Conselho de Ministros pretende a segurança de todos os concidadãos, mas qualquer medida - mesmo que seja para o bem comum - tem ainda assim de respeitar os princípios constitucionais que regem um estado de direito, e a República Portuguesa é um estado de direito democrático, que se baseia no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, como flui expressamente do artigo 2. º , da CRP. […] Em síntese, concluímos que o confinamento obrigatório a que o requerente se encontra sujeito pela Autoridade de Saúde consubstancia uma privação da liberdade e não apenas uma limitação do seu direito de circulação, na ausência de previsão procedimental própria, que preveja a sindicabilidade sistemática pela via judicial daquela decisão de confinamento, ainda que na vertente de validação subsequente - é legítimo o recurso pelo requerente ao mecanismo extraordinário de habeas corpus previsto no artigo 31.º, da CRP; a Resolução do Conselho de Ministros n.° 45-C/2021, ao manter a determinação de confinamento obrigatório, por 8 dias, imposta a um cidadão vacinado e sem sintomatologia, tal como sucedeu com o requerente, é formal, orgânica e materialmente inconstitucional, por desconformidade com o disposto nos artigos 1.º, 13.º, 18.º, 20.º, 27.º e 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa». Perante esta decisão, o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional (fls. 33), que foi admitido (fls. 35). Nesta sequência, subidos os autos e verificando-se que se encontravam preenchidos os pressupostos processuais, as partes foram notificadas para alegar (fls. 41). O Ministério Público apresentou alegações, postulando pela inconstitucionalidade da norma e, assim, pela improcedência do recurso, no seguinte sentido (fls. 43-82): « Conclusões Está em causa nos autos ajuizar da inconstitucionalidade orgânica e material da norma contida no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril (pub. no DR I Série, de 30-04-2021) , na redação consolidada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 13 de maio (pub. no DR I Série, de 14-05-2021) . Atentando-se na economia da decisão impugnada, o M.mo juiz de instrução a quo desaplicou os preceitos em causa, baseado apenas numa fundamentação de os mesmos enfermaram de inconstitucionalidade orgânica – editados por órgão sem competência constitucional para tal – e por violação de princípios e parâmetros constitucionais, como veremos infra , não se pronunciando sobre outros quaisquer obstáculos – v.g. de ilegalidade – que pudessem precludir o conhecimento do recurso. Nessa medida, afigura-se-nos que do mesmo se deverá tomar conhecimento. Invoca, assim, o M.mo juiz de instrução a quo a disposição constitucional delimitadora da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República , o artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, designadamente a alínea b) do seu n.º 1 , norma que se nos afigura fulcral para a adequada compreensão e a boa decisão da causa. Importa, pois, partindo da douta decisão impugnada relativamente à desaplicação da norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril , cotejá-la com o teor do comando contido na alínea b) , do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa , no que concerne à inconstitucionalidade orgânica . A questão jurídico-constitucional sobre a qual incide a douta decisão judicial impugnada resulta da ponderação de uma das diversas dimensões do quadro normativo que emergiu da necessidade de combater a pandemia da doença COVID-19 causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV-2, que já foi designada como «Ordem jurídica da crise pandémica» . A Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril, da qual consta a norma encerrada na disposição sob escrutínio vigorou, por força do disposto nos seus Números 1 e 16, entre as 0:00 horas do dia 1 de Maio de 2021 e as 23:59 horas do dia 16 de maio de 2021 - tendo sucedido ao Decreto n.º 6-A/2021, de 15 de abril , que regulamentou o Estado de Emergência declarado por meio do Decreto do Presidente da República n.º 41-A/2021, de 14 de abril . A Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril , da qual consta a norma sob análise, instituiu uma situação de calamidade em todo o território nacional (pese embora o prescrito no artigo 2.º do Regime Anexo), ao abrigo do disposto, para além do mais, no “ artigo 17.º da Lei n.º 81/2009 , de 21 de agosto, do n.º 6 do artigo 8.º e [n]o artigo 19.º da Lei n.º 27/2006 , de 3 de julho, na sua redação atual” , ou seja, respetivamente, na Lei que institui o Sistema de Vigilância em Saúde Pública e na Lei de Bases da Proteção Civil. Com este respaldo, emitiu o Governo a norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril (pub. no DR I Série, de 30-04-2021) , na redação consolidada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 13 de maio (pub. no DR I Série, de 14-05-2021) , a qual permite impor o confinamento obrigatório nos termos ali previstos, por 8 dias . Ora, embora pareça revelar-se evidente que a imposição coerciva de isolamento profilático afeta e restringe o direito à liberdade , ou seja, o direito à liberdade física e de locomoção, exige-se-nos uma abordagem perfunctória de tal questão, a fim de tentar densificar a figura de detenção no confronto com o conteúdo daquele direito. Esclarece-nos José Lobo Moutinho, que «(…) [A] liberdade que está em jogo no artigo 27.º é a liberdade física, a liberdade [de] movimentos corpóreos, ou seja, e na formulação de Gomes Canotilho e Vital Moreira, a que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem, por vezes recorrido, expressamente, o «direito a não ser detido, aprisionado, ou de qualquer modo fisicamente confinado a um determinado espaço, ou impedido de se movimentar» (cfr. Constituição , pág. 184, e, na jurisprudência, p. ex., Acs n.ºs 479/94, 436/00 e 471/01). Mas dizer isto não basta para apreender o alcance do objeto de proteção. Torna-se ainda necessário ter presente que a garantia constitucional abrange, expressamente desde 1982, a privação total ou parcial da liberdade ou, como a jurisprudência tem aceitado, na sequência da terminologia germânica, a privação ou a mera restrição da liberdade, entendendo pela primeira o confinamento coativo a um espaço relativamente limitado (como um estabelecimento prisional, o edifício de um tribunal ou de entidade policial ou de um hospital) e pela segunda qualquer outra forma de impedimento à deslocação da pessoa de ou para lugar que lhe seria jurídica e facticamente acessível (…)» ( Constituição Portuguesa Anotada - org. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Lisboa, UCP, 2017, pp. 466). O “confinamento obrigatório” de uma pessoa física ao espaço do respetivo domicílio ou de qualquer outro local definido pelas autoridades de saúde constitui, sem dúvida, mais do que uma mera compressão, uma restrição à liberdade física, a liberdade de movimentos corpóreos ou, nas palavras de outros autores, à «liberdade de ir e vir». O mesmo Autor, José Lobo Moutinho, a páginas 468 a 470 da obra supracitada afirma, ainda, que: «A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem afirmado a vigência de um princípio de tipicidade das privações totais ou parciais da liberdade (cfr., p. ex, Ac. n.º 363/00, implicitamente, Ac. n.º 7/87 e, apesar de considerar que no caso se estava perante uma privação total da liberdade, Ac. n.º 479/94). (…) De decisiva importância são, por seu turno, as garantias de que a Constituição rodeia a privação total ou parcial da liberdade, ainda que esta se mostre materialmente justificada . Estas garantias incluem, antes de mais, a reserva de lei: qualquer privação da liberdade só é lícita desde que esteja prevista na lei, como se depreende do artigo 27.º, n.º 3. (…) Antes de mais, a Constituição exige expressamente que a lei não apenas preveja a privação ou restrição da liberdade (e, naturalmente, os casos em que ela se pode dar), mas ainda que determine o «tempo» e as «condições» da mesma (artigo 27.º). (…) A restrição da liberdade é ainda rodeada de uma intensa garantia jurisdicional , verdadeiro penhor da defesa da liberdade contra o abuso de poder e, por essa via, de uma real soberania do Direito na coordenação efetiva da liberdade individual e da autoridade social» . Ou seja, se optarmos por esta visão radical mas, porventura, mais fiel à letra e ao espírito do texto constitucional e, por isso mesmo, seguida pelo Tribunal Constitucional , não poderemos deixar de concluir que a norma em causa consagra uma modalidade de privação da liberdade não excecionada pelos n.ºs 2 e 3 do artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa , e que, por conseguinte, viola materialmente o direito à liberdade proclamado no n.º 1 deste mesmo artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa . Também sobre este tema no contexto do mais exigente estado de emergência, pronunciou-se Jorge Reis Novais, em Direitos Fundamentais e inconstitucionalidade em situação de crise – a propósito da epidemia COVID-19 , publicado em e-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público , vol.7, n.º 1, Lisboa, abril de 2020, que: « O direito à liberdade física ou à liberdade pessoal, considerado como um todo, é limitável, como qualquer outro direito. Portanto, quando se considera o específico direito consagrado no artigo 27.º, n.º 1, é também assim. A liberdade de ir e vir, a liberdade física ambulatória, a liberdade de locomoção, podem ser restringidas. De resto, a evidência de todos os dias comprová-lo-ia pacificamente: se um automobilista é obrigado a parar ao sinal vermelho, se o cumprimento de uma obrigação legal obriga à presença e permanência num determinado serviço, isso significa que a liberdade física pode ser constrangida, limitada. É uma banalidade. Mas, o artigo 27.º, n.º 2, consagra uma outra garantia dirigida a proteger contra as restrições mais graves e extremas à liberdade, contra a “privação total ou parcial da liberdade” e essa outra garantia já é tratada de forma substancialmente distinta pela Constituição. É consagrada com um carácter preciso, definitivo, absoluto: ninguém pode ser, total ou parcialmente privado da liberdade, a não ser em consequência de sentença judicial condenatória pela prática de acto legalmente punido com pena de prisão ou de medida de segurança. Estamos aqui, claramente, perante aquela estrutura normativa típica em que a Constituição, depois de garantir um direito, exclui, de forma inequívoca e definitiva, as agressões mais graves ou extremas a esse direito. Não estamos apenas perante a situação, comum, em que a Constituição consagra um direito e simultaneamente admite expressamente algumas limitações. Aqui, diversamente, o que se faz é excluir qualquer restrição fora daquele caso expressamente previsto. Só quando se verifica o pressuposto ali enunciado —sentença judicial condenatória— pode haver privação total ou parcial da liberdade. De resto, se não fosse para impor uma proibição absoluta, para que outro fim se complementaria o enunciado do n.º 1 do artigo 27.º com uma expressão tão inequívoca como a constante do n.º 2 do artigo 27.º ? Mais, tão clara é a intenção de formular uma regra constitucional definitiva, absoluta, que o legislador constituinte se preocupa a seguir, no n.º 3, em enumerar todas as que considera serem as excepções admissíveis à proibição instituída no n.º 2. Por isso, também, porque aquela enumeração é taxativa, houve necessidade de esse n.º 3 ser sucessivamente alterado em revisões constitucionais posteriores, precisamente para acomodar outras excepções que se vieram a revelar necessárias. Mas, sempre sem deixar dúvidas de que há aí uma reserva de Constituição, que esta não admite outras situações de privação total ou parcial de liberdade para além daquelas que são expressamente mencionadas nos n. os 2 e 3 do artigo 27.º» 16. Adita ainda o mesmo autor: « Que aquele conteúdo de proibição absoluta é o sentido das normas extraídas do artigo 27.º, n. os 2 e 3, sempre foi pacífico na nossa jurisprudência constitucional. Leia-se, de uma decisão emblemática do Tribunal Constitucional, a do Acórdão n.º 479/94» . Todavia, ainda que não adotemos este entendimento e aceitemos que o direito à liberdade pode ser, sem ofensa do Texto Fundamental , restringido, por lei, se colidente com outros direitos fundamentais ou interesses constitucionalmente protegidos concretamente prevalecentes, em situações distintas das elencadas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa , não poderemos deixar de considerar se tal compressão pode ser decidida pelo Governo (por meio de Resolução do Conselho de Ministros ) sem autorização da Assembleia da República . De acordo com o prescrito no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa , é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre (…) [d]ireitos, liberdades e garantias” , não existindo qualquer dúvida, designadamente pela sua inserção sistemática, que o Governo , ao estipular sobre restrições ao direito à liberdade consagrado no artigo 27.º, da Constituição da República Portuguesa , legislou, sem, para tal ter obtido autorização parlamentar, sobre matéria de direitos, liberdades e garantias , integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República . Na verdade, a Assembleia da República nunca autorizou, em qualquer momento relevante, o Governo a legislar sobre o poder de confinamento obrigatório ou de isolamento profilático de qualquer pessoa ao espaço do respetivo domicílio ou de qualquer outro local definido pelas autoridades de saúde. Assim, torna-se evidente ter o Governo legislado sobre matéria excluída da sua competência constitucional, em violação do disposto no já mencionado artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa , o que parece consubstanciar, formal e objetivamente, uma inconstitucionalidade orgânica dada a violação de uma norma de competência . Para além disso acrescente-se, para a boa análise da questão, que o comando ínsito no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril (pub. no DR I Série, de 30-04-2021) , na redação consolidada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 13 de maio (pub. no DR I Série, de 14-05-2021) não se corporiza num preceito que se limite a reproduzir um outro validamente aprovado pela Assembleia da República , razão pela qual não poderemos deixar de inferir que a norma nele contida exibe carácter inovador. Na verdade, sobre esta dimensão da possível compatibilidade constitucional de normas produzidas pelo Governo , por via da mera reprodução de normas preexistentes emanadas da Assembleia da República , tem-se pronunciado amplamente o Tribunal Constitucional , esclarecendo, entre outros, no seu douto Acórdão n.º 114/08 , que: « Com efeito, o Tribunal já por diversas vezes afirmou, em jurisprudência que remonta à Comissão Constitucional, que o facto de o Governo aprovar actos normativos respeitantes a matérias inscritas no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República não determina, por si só e automaticamente, a invalidação das normas que assim decretem, por vício de inconstitucionalidade orgânica. Força é que se demonstre que as normas postas sob observação não criaram um regime jurídico materialmente diverso daquele que até essa nova normação vigorava, limitando-se a retomar e a reproduzir substancialmente o que já constava de textos legais anteriores emanados do órgão de soberania competente» . 23. Complementando tal entendimento, já explicara o Tribunal Constitucional , no douto Acórdão n.º 187/09 , citando o seu aresto número 574/06 , em situação menos evidente do que a presente, que: « É verdade que os factos em causa não sofreram qualquer alteração e que as penas previstas na norma do Código da Estrada e na norma do Código Penal são idênticas. No entanto, a qualificação de uma dada factualidade à luz de um determinado preceito tem consequências jurídicas que se repercutem (podem repercutir‑se) na determinação da responsabilidade criminal do agente. (…) Visto que a qualificação dos factos respeita à definição legal do crime, o Governo não pode, sem uma prévia lei de autorização, alterar essa qualificação. Ao fazê-lo, estará a alterar a definição legal de um crime, entrando, desse modo, em colisão directa com o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, que reserva à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, a competência para legislar sobre a “definição dos crimes” e “respectivos pressupostos» . Concluindo, no caso vertente, como o fez o Tribunal Constitucional , (embora a propósito de alínea distinta da alínea b), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP ) no, igualmente douto, Acórdão n.º 275/09 , « [v]erificado esse mesmo conteúdo inovatório, é forçoso concluir-se que o legislador governamental necessitava da autorização legislativa, na medida em que a decisão normativa primária cabia à Assembleia da República, por força da alínea c) do n.º 1 do artigo 165º da CRP”» . Em suma, parece-nos não pode deixar de se concluir que o Governo , ao legislar , inovatoriamente e sem autorização legislativa, sobre direitos, liberdades e garantias , matéria da reserva relativa da competência da Assembleia da República , violou o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea b) , da Constituição da República Portuguesa . Aliás, recorde-se que, num contexto de mais marcada excecionalidade - resultante da declaração do estado de emergência - e, consequentemente, de suspensão constitucional de direitos fundamentais e de reforço dos poderes públicos , com expansão das competências normativas do órgão executivo, sustentaram diversos Autores, entre eles Jorge Reis Novais, que o Governo só poderia restringir os direitos fundamentais (e não todos) cujo exercício se encontrasse suspenso por decreto do Presidente da República , ouvido o Governo e autorizado pela Assembleia da República . Sobre este ponto da polémica, pronunciou-se o Professor Jorge Reis Novais com relevância para a solução do presente dissídio, no sentido seguinte: «[O]s direitos fundamentais cuja suspensão foi especificada no decreto presidencial estão parcialmente suspensos na medida, mais ou menos densificada, enunciada pelo próprio Presidente da República. Isto é, tendo ficado parcialmente suspensos nos termos delimitados pelo Presidente da República as «autoridades competentes» podem agora, dentro daqueles limites e no respectivo âmbito normativo, restringir, impor, permitir, proibir, e podem fazê-lo sem objecção constitucional, naturalmente, desde que tenham competência para o fazer. (…) Se, por exemplo, o decreto presidencial de declaração do estado de emergência suspende o direito de manifestação, o Governo pode, na execução dessa declaração, proibir a realização de uma concreta manifestação mesmo que não haja qualquer disposição legal em vigor que o habilite a proibir a realização de manifestações. (…) Porém, toda esta construção assenta no pressuposto da existência de uma prévia suspensão do direito fundamental específico. Se não houve suspensão formal do direito, ele continua a produzir efeitos jurídicos, privando o Governo de competência legislativa própria sobre a matéria. Se não houve suspensão, o Governo já não dispõe de competência porque nem a Assembleia da República lha deu nem o Presidente da República lha podia ter dado» (Ponto 6.1 do seu artigo Direitos Fundamentais e inconstitucionalidade em situação de crise – a propósito da epidemia COVID-19 , em e-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público , vol. 7, n.º 1, Lisboa, abril de 2020). Por isso, e mais uma vez, ao legislar, sem obtenção de autorização parlamentar, sobre o direito à liberdade , restringindo-o, o Governo invadiu a esfera da competência exclusiva da Assembleia da República e, por isso mesmo, vulnerou com a inconstitucionalidade orgânica a norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril (pub. no DR I Série, de 30-04-2021) , na redação consolidada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 13 de maio (pub. no DR I Série, de 14-05-2021) , constritora do confinamento obrigatório. Amparando todas as inferências alcançadas sobre a desconformidade constitucional da norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril (pub. no DR I Série, de 30-04-2021) , na redação consolidada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 13 de maio (pub. no DR I Série, de 14-05-2021) , convocamos, complementarmente o parecer de Jorge Bacelar Gouveia que, a páginas 102 e 103 do seu texto «Portugal e a COVID-19: balanço e perspetivas de uma Ordem Jurídica de Crise», em Revista do Ministério Público - Número Especial COVID-19, 2020, observou que: «O estado de calamidade é a mais forte situação de crise de proteção civil, prevista na Lei de Bases da Proteção Civil (LBPC) (Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pela Lei n.º 80/2015, de 3 de agosto), mas não coenvolve a possibilidade de suspensão de direitos fundamentais, não sendo mencionado nas hipóteses em que a CRP prevê, literalmente, que tal efeito se apresenta viável: o estado de sítio e o estado de emergência, e apenas estes. (…) O problema residiu em dois outros tópicos: Na aplicação de medidas previstas no estado de calamidade que não podiam ser adotadas sem a concomitante cobertura do estado de emergência; Na aplicação de medidas não previstas no regime jurídico do estado de calamidade como se fossem por ele previstas, o que ficou claro para quem se deu ao trabalho de ler a lista de restrições que as resoluções administrativas que o decretaram apresentavam nos seus anexos. O primeiro deles é o de maior monta porque a situação de calamidade suscita a dúvida a respeito da sua conexão com os estados de exceção constitucional, que na CRP são o estado de sítio e o estado de emergência. (…) Mas aí a LBPC parece reiterar o entendimento de que nenhuma das situações de crise de proteção civil, incluindo a situação de calamidade, configura qualquer tipo de exceção constitucional, porquanto a sua admissibilidade é remetida para a legislação própria, situando-se extramuros da LBPC. Ainda assim, quanto à situação de calamidade, a LBPC não deixa de dizer que a mesma assume a natureza de um estado de necessidade administrativa (…). É verdade que o estado de necessidade administrativa não coincide com o estado de exceção constitucional, embora possa haver zonas de conexão e até de sobreposição. O pior, porém, é encontrar efeitos materiais da situação de calamidade que consubstanciam uma suspensão de direitos fundamentais, para o que somente se afiguram válidos aqueles estados de exceção constitucional, sendo o «estado de emergência» precisamente adequado às crises sociais de calamidade pública. Ora, é isso o que sucede porque a situação de calamidade, ao envolver a suspensão dos direitos fundamentais de circulação, de liberdade de trabalho e de propriedade privada, configura um estado de exceção constitucional decretado administrativamente pelo Governo, que será sempre inconstitucional – tanto material como organicamente – porque decidido fora do condicionalismo estabelecido pelo artigo 19.º da CRP». 30. Em sentido convergente, refere Carla Amado Gomes em «Legalidade em tempos atípicos: notas sobre as medidas de polícia sanitária no âmbito da pandemia», em Revista do Ministério Público - Número Especial COVID-19, 2020, páginas 68 e 69, referindo-se a norma semelhante àquela de que aqui cuidamos, que: « Em face da evolução positiva da resposta à pandemia e pressionado pelos efeitos adversos na economia, o Governo português - como, de resto, os seus pares europeus - promoveu a reanimação social, de forma gradual. Para tanto, abandonou a fórmula draconiana do estado de emergência (constitucional) e amenizou o quadro através da declaração de "situação de calamidade", com base na Lei 27/2006 — Resolução do Conselho de Ministros 33-A/2020, de 30 de Abril (doravante, RCM 33-A), Detenhamo-nos por uns mo­mentos nesta lei, em geral, para de seguida tentarmos perceber se ela proporciona o sustentáculo válido ao lote de medidas restritivas — de natureza pessoal e económica — contido na RCM 33-A. A LBPC define a actividade de protecção civil como "a atividade desenvolvida pelo Estado, regiões autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas e privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram" (artigo 1.º, n.º 1). Por seu turno, no artigo 3.º caracteriza-se as noções de acidente grave e catástrofe: “1 - Acidente grave é um acontecimento inusitado com efeitos relativamente limitados no tempo e no espaço, suscetível de atingir as pessoas e outros seres vivos, os bens ou o ambiente. 2 - Catástrofe é o acidente grave ou a série de acidentes gra­ves suscetíveis de provocarem elevados prejuízos materiais e, eventualmente, vítimas, afetando intensamente as condições de vida e o tecido socioeconómico em áreas ou na totalidade do território nacional”. Olhando para estas noções, facilmente se conclui que elas foram construídas relativamente a um facto externo, de carácter natural ou tecnológico (ou ambos), com efeitos mais ou menos extensos do ponto de vista temporal e espacial, e susceptível de produzir lesões sobretudo na propriedade e no ambiente, eventual­mente gerando vítimas — ou seja, causando ferimentos ou mortes. As situações da vida a que se reportam essas noções são fenóme­nos meteorológicos, inundações, incêndios, acidentes tecnológicos (fugas de substâncias tóxicas), sismos e tsunamis — mas não epi­demias, cujos efeitos mais prováveis se traduzem precisamente em vítimas e cuja propagação/repetição se pulveriza pela população.» 31. Mais reafirma esta Autora, a páginas 72 e 73 do mesmo artigo, que: « A articulação entre estas duas normas [artigos 17.º da Lei 81/2009 e 21.º da Lei de Bases da Protecção Civil] parece atenuar a inabi­lidade da LBPC para enquadrar uma situação de emergência epidémica - repare-se que mesmo a referência a "cercas sanitárias" não atenua essa distância, uma vez que este mecanismo está pensado como forma de reacção a um acidente ou a uma cadeia de acidentes como, por exemplo, um fenómeno de contaminação atmosférica ou aquífera. Porém, nem o artigo 17.º nem o artigo 21.º contem­plam medidas reactivas que admitam determinar o confinamento doméstico ou outro, de pessoas (contaminadas, sob vigilância e sãs) - sendo certo que, quanto às sãs, a RCM 33-A fala em "dever cívico" e não associa à sua violação qualquer sanção (nomeadamente, o crime de desobediência)» . Concluindo, a páginas 76 e 77, nos seguintes termos: « Imanente à discussão doutrinal sobre o que deve ou não estar abrangido pelo princípio da tipicidade das medidas de polícia, está a defesa incondicional da liberdade contra o ar­bítrio. Portugal é hoje um Estado de Direito, e deve orgulhar-se dessa conquista. Não discuto, em geral, a necessidade das medidas restritivas adoptadas dentro e fora do quadro de excepção, mas sim o seu suporte, a sua base formal, o seu penhor de legitimi­dade. Recusar que poderes de ingerência tão intensos como intimar a população à clausura doméstica possam ser exercidos com base numa cláusula geral de prevenção de risco sanitário não é um capricho de constitucionalistas, é um dever de um juspublicista » ( negrito nosso). Com a autoridade da doutrina acabada de expor, afigura-se-nos que o Governo , ao restringir – inovadoramente, sem autorização parlamentar e fora das exceções elencadas no artigo 27.º, da Constituição da República Portuguesa – o direito à liberdade por meio da norma plasmada no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril (pub. no DR I Série, de 30-04-2021) , na redação consolidada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 13 de maio (pub. no DR I Série, de 14-05-2021) , violou organicamente o Texto Fundamental, designadamente o disposto no art. 165.º, n.º 1, al. b) da CRP . Acresce que, no caso vertente, como bem refere o M.mo juiz de instrução a quo , a fiscalização (“patrulha” ou vigilância) do requerente – a pessoas obrigadas ao confinamento – se processa sem qualquer enquadramento normativo emanado pelo órgão legiferante competente, o que assume uma superlativa gravidade. Por outro lado, como é referido no douto despacho recorrido, em momento algum foram comunicados ao requerente os direitos que tinha e qual o modo de os poder fazer valer caso entendesse que estavam a ser violados. Nada lhe foi comunicado, porque a Resolução em apreço, ou outro diploma, nada preveem a tal respeito. Considerando, como já se viu, que o confinamento obrigatório é suscetível de se classificar como uma situação de detenção, tal omissão configura uma absoluta falta de informação sobre os mecanismos de acesso ao direito, o que configura uma flagrante violação não só do disposto no n.° 4 do artigo 27.°, da CRP – que impõe que «Toda a pessoa privada da liberdade deve ser informada imediatamente e de forma compreensível das razões da sua prisão ou detenção e dos seus direitos» –, como do artigo 20.°, da CRP, que dispõe no seu n.° 1: "«A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (...)», acrescentando o seu n.° 5 que «Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos». Esse juízo prejudicaria, em rigor, a apreciação da questão de inconstitucionalidade material da dita norma. Para a eventualidade hipotética de assim não ser entendido, cremos que a dita norma, contida no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n. º 45-C/2021 , de 29 de abril (pub. no DR I Série, de 30-04-2021) , na redação consolidada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 13 de maio (pub. no DR I Série, de 14-05-2021) se revela também materialmente violadora da Constituição da República Portuguesa, designadamente dos princípios do direito à liberdade e da proporcionalidade ínsitos nos seus artigos 27.º, n.º 1, 18.º, n.ºs 1 e 2 e 19.º, n.º 1 . Ampla e consistente fundamentação neste sentido é apresentada pelo M.mo juiz de instrução a quo , cujo sentido subscrevemos sem divergência e por isso se dá como reproduzida. É particularmente impressivo o seguinte excerto da decisão recorrida, de acordo com o qual: «(…), não podemos deixar de sublinhar que no caso em apreço não temos dúvidas que a medida de confinamento obrigatório implementada pelo Conselho de Ministros pretende a segurança de todos os concidadãos, mas qualquer medida - mesmo que seja para o bem comum - tem ainda assim de respeitar os princípios constitucionais que regem um estado de direito, e a República Portuguesa é um estado de direito democrático, que se baseia no respeito e na garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, como flui expressamente do artigo 2 o , da CRP. Cremos que o afloramento a tal possibilidade de confinamento surge apenas na Lei n.° 81/2009, de 21 de Agosto, que institui um sistema de vigilância em saúde pública, que identifica situações de risco, recolhe, actualiza, analisa e divulga os dados relativos a doenças transmissíveis e outros riscos em saúde pública, bem como prepara planos de contingência face a situações de emergência ou tão graves como de calamidade pública, dispondo-se no seu artigo 17°, (…) que "De acordo com o estipulado na base XX da Lei n.° 48/90, de 24 de Agosto, o membro do Governo responsável pela área da saúde pode tomar medidas de excepção indispensáveis em caso de emergência em saúde pública, incluindo a restrição, a suspensão ou o encerramento de actividades ou a separação de pessoas que não estejam doentes, meios de transporte ou mercadorias, que tenham sido expostos, de forma a evitar a eventual disseminação da infecção ou contaminação." Acrescentando o seu n° 3 que "As medidas previstas nos números anteriores devem ser aplicadas com critérios de proporcionalidade que respeitem os direitos, liberdades e garantias fundamentais, nos termos da Constituição e da lei." Mas como decorre da leitura de tal artigo, o que ali se dispõe carece de densificação, isto é, maior concretização. E a questão do confinamento compulsivo em caso de doenças contagiosas, e os termos em que o mesmo deve ocorrer, é uma questão premente, e que não encontra suporte no artigo 27°, n° 3, da CRP, designadamente na sua alínea h), onde apenas se prevê o internamento de portador de anomalia psíquica em estabelecimento terapêutico adequado, decretado ou confirmado por autoridade judicial competente. (Urge legislar sobre tal matéria, estabelecendo-se, de modo claro, os princípios fundamentais a que deve obedecer, deixando os aspectos detalhados para o direito derivado - e somente esses)». Por força do exposto, afigura-se-nos que o recurso deve ser conhecido, devendo o Tribunal Constitucional decidir j ulgar organicamente inconstitucional a norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, al. b) e n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 29 de abril (na redação da RCM n.º 59-B/2021, de 13 de maio) , bem como materialmente inconstitucional , negando , assim, provimento ao presente recurso .» Regularmente notificada (fls. 83), a contraparte não se manifestou. Obtida a concordância do Plenário, o Presidente do Tribunal determinou, nos termos do artigo 79.º-A da LTC, que o julgamento se fizesse com intervenção daquele, por ter considerado que tal se justificava em razão da natureza da questão a decidir. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 7 . Conforme resulta das transcrições e destaques supra , a dimensão normativa cuja aplicação foi recusada pela decisão recorrida reportou-se ao estatuído no artigo 3 .º, n.º 1, alínea b), e n.º 2 da Resolução de Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, interpretados no sentido de que se impõe o confinamento obrigatório, e a consequente privação da liberdade, de qualquer cidadão, por ordem administrativa, sem critérios objetivos e uniformes e sem controlo judicial . A dita Resolução, publicada no 1.º Suplemento do Diário da República, série I, n.º 84, de 30/04/2021, declarou a situação de calamidade em todo o território nacional continental, até às 23h59m do dia 16/05/2021, e aprovou, em anexo, o respetivo regime; são invocados como fundamento do que nela se dispõe os artigos 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020 , de 13 de março, por força do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 1-A/2020 , de 19 de março, o artigo 17.º da Lei n.º 81/2009 , de 21 de agosto, o n.º 6 do artigo 8.º e o artigo 19.º da Lei n.º 27/2006 , de 3 de julho, e a alínea g) do artigo 199.º da Constituição.. As disposições normativas em causa têm o seguinte teor: Resolução de Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 «Artigo 3.º (Confinamento obrigatório) «1 - Ficam em confinamento obrigatório, em estabelecimento de saúde, no domicílio ou, não sendo aí possível, noutro local definido pelas autoridades competentes: […] b) Os cidadãos relativamente a quem a autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham determinado a vigilância ativa. 2 – As autoridades de saúde comunicam às forças e serviços de segurança do local de residência a aplicação das medidas de confinamento obrigatório.» Atento o teor das normas em crise, e considerando o concreto recorte da situação de facto que originou a recusa da sua aplicação com fundamento em inconstitucionalidade, o objeto do recurso, rigorosamente delimitado, corresponde, pois, à interpretação conjugada do disposto no n.º 1, alínea b), e n.º 2 do artigo 3.º da Resolução de Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, segundo a qual é possível decretar, por ordem das autoridades de saúde, confinamento obrigatório de qualquer cidadão, sem definição prévia de critérios objetivos e uniformes justificativos da decisão, e sem controlo judicial. Assumem particular importância, no quadro da decisão recorrida, um conjunto de elementos que terão contribuído decisivamente para o juízo de inconstitucionalidade então formulado: i) o facto de o confinamento poder ser imposto por decisão administrativa ; ii) o facto de poderem ser sujeitos a tal medida quaisquer cidadãos, mesmo não sendo comprovadamente portadores de qualquer doença; iii) o facto de a medida de confinamento não ser judicialmente sindicável (a não ser por via do recurso a habeas corpus ) e de não se prever informação aos visados sobre os mecanismos de acesso ao direito para garantia dos seus direitos fundamentais; iv) a intervenção das autoridades policiais, com recurso a controlo e vigilância dos cidadãos em confinamento. Nestes termos, o tribunal a quo afirmou a inconstitucionalidade tanto formal, quanto material, das normas questionadas, questão que seguidamente se passa a analisar a) Inconstitucionalidade orgânica e formal 8. Entendeu-se, na decisão recorrida, que a medida de confinamento em causa ultrapassa a mera limitação, ou condicionamento da liberdade de circulação, configurando-se como uma verdadeira restrição do direito fundamental à liberdade. Tal restrição não se inclui, segundo o juízo a quo , em qualquer das previsões legais mobilizáveis para o caso em apreço, designadamente, na Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 27/2006) e na Lei do Sistema de Vigilância em Saúde Pública (Lei n.º 81/2009). Nestes termos, e estando em causa a compressão de direitos fundamentais, encontramo-nos no âmbito da reserva de competência legislativa do Parlamento, não podendo a medida ser aprovada pelo Governo, por via de Resolução do Conselho de Ministros. No mesmo sentido se pronunciou o Ministério Público, em sede de alegações, reiterando o entendimento segundo o qual as normas questionadas estabelecem uma restrição do direito à liberdade, invadindo a esfera de competência exclusiva da Assembleia da República. 9. O Tribunal Constitucional tem já um acervo significativo de decisões, respeitantes ao contexto da pandemia de Covid-19, incluindo uma série de julgamentos de inconstitucionalidade de normas muito semelhantes às que agora se encontram em apreciação. Assim, no Acórdão n.º 424/2020, foram julgadas inconstitucionais “as normas contidas nos pontos 1 a 4 e 7 da Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020 e nos pontos 3, alínea e), e 11 da Resolução do Conselho do Governo n.º 123/2020, nos termos das quais se impõe o confinamento obrigatório, por 14 dias, dos passageiros que aterrem na Região Autónoma dos Açores”, com fundamento na violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, por referência ao artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa. Nesse aresto, e apelando a jurisprudência constitucional anterior, designadamente ao afirmado no Acórdão n.º 479/94, o Tribunal Constitucional entendeu estar perante uma privação total da liberdade, contrária ao previsto no artigo 27.º, n.ºs 1 e 2, da CRP; adiantou ainda que, mesmo que assim não se entendesse, e se tivessem as medidas de confinamento por tuteladas por outro direito fundamental – em particular, pela liberdade de deslocação, consagrada no n.º 1 do artigo 44.º da CRP – sempre se estaria no domínio da reserva de competência da parlamentar. Por isso, este Tribunal não pode, então, deixar de concluir que a matéria em causa se encontra abrangida pela reserva de competência legislativa prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, competência esta que apenas pode ser objeto de autorização ao Governo, e no cumprimento das exigências constitucionais aplicáveis. Esta jurisprudência foi reafirmada, no essencial, nos Acórdãos n.º 687/2020, 729/2020, 769/2020 e 173/2021 que, porém, abordavam de questão distinta – apreciaram-se, então, normas relativas à validação judicial de medidas de confinamento obrigatório decretadas pela autoridade regional de saúde; entendeu-se, nestes arestos que, tratando-se de medidas administrativas lesivas do direito à liberdade das pessoas visadas, não poderia deixar de se considerar que as normas questionadas disciplinavam matéria respeitante ao regime dos direitos, liberdades e garantias, mais concretamente, matéria atinente ao direito à liberdade consagrado no referido artigo 27.º da Constituição, pelo que estariam abrangidas pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República, prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. 10. Mais recentemente, a orientação deste Tribunal plasmada no Acórdão n.º 424/2020 foi de novo reiterada pelos Acórdãos n.º 88/2022, 89/2022 e 90/2022. Os dois primeiros assumem especial relevância para o caso a decidir nos presentes autos, visto que ali se julgam inconstitucionais normas praticamente equivalentes às que estão agora em causa, e parcialmente assentes nos mesmos preceitos normativos. São pressupostos da análise levada a cabo nos Acórdãos n.º 88/2022 e 89/2022, por um lado, um quadro normativo marcado pela declaração da situação de calamidade , nos termos do artigo 19.º da Lei n.º 27/2006 (Lei de Bases da Proteção Civil); e, por outro lado, um entendimento das medidas então em causa – confinamentos profiláticos por contacto de risco com portadores de Covid-19, em contexto escolar – como privativas da liberdade, tutelada pelo artigo 27.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição. Os arestos citados afirmam, sem margem para dúvidas, que a obrigação de confinamento se integra na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, uma vez que se trata de uma medida que afeta direitos, liberdades e garantias. Assim, passam a indagar acerca da existência de normas, em particular na Lei de Bases da Proteção Civil ou na Lei que cria o Sistema de Vigilância em Saúde Pública, que pudessem configurar previsão legal adequada , autorizando medidas de natureza administrativa restritivas de direitos fundamentais (no caso, as ordens de confinamento por razões preventivas, ou profiláticas). Concluiu-se, sobre esta questão, em ambos os acórdãos: “As normas da LBPC não conferem adequada cobertura legal à atuação do Governo, visto que se trata, no essencial, de normas de competência, não especificamente dirigidas à privação da liberdade, muito menos à privação da liberdade através de um confinamento. O artigo 17.º da LSP, diretamente, não dispõe sobre a matéria. Na verdade, o confinamento no domicílio de pessoas na sequência de contacto com outras pessoas infetadas – é este o caso da ordem administrativa apreciada na decisão recorrida – não se reconduz a “separação de pessoas que não estejam doentes” (n.º 1 do artigo 17.º da LSP). Por outro lado, a expressão “normas regulamentares no exercício dos poderes de autoridade, com força executiva imediata, no âmbito das situações de emergência em saúde pública com a finalidade de tornar exequíveis as normas de contingência para as epidemias ou de outras medidas consideradas indispensáveis cuja eficácia dependa da celeridade na sua implementação” (n.º 2 do artigo 17.º da LSP) é uma expressão demasiado ampla, que, uma vez mais, não vai especial e claramente dirigida à privação da liberdade pessoal, em particular à que tenha a intensidade de um confinamento por 13 dias. Encontrando-se a Lei de Bases da Saúde de 1990 revogada à data em que foi aprovada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, a sua relevância enquanto base legal para a atuação do Governo só poderia aceitar-se entendendo a remissão do n.º 1 do artigo 17.º da LSP enquanto remissão estática. Sucede que, sendo as remissões legais, por regra, dinâmicas [cfr. António Menezes Cordeiro, “Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de julho de 1988”, O Direito , ano 121, I (janeiro-março de 1989), pp. 193/194], não há elementos diretos ou indiretos na LSP que permitam concluir que se trata de uma remissão estática. Tratando-se, no artigo 17.º, n.º 1 da LSP, de uma remissão dinâmica, deverá entender-se que vai dirigida, com atualidade, à base 34 da Lei de Bases da Saúde de 2019, supra transcrita. No entanto, esta não oferece qualquer suporte legal à imposição de uma medida prolongada de confinamento. Não se trata, manifestamente, de “internamento ou […] prestação compulsiva de cuidados de saúde a pessoas que, de outro modo, constituam perigo para a saúde pública” nem de mera “vigilância sanitária” (alíneas b) e c) do n.º 2 da citada base 34. Por outro lado, a previsão de “medidas de exceção indispensáveis, se necessário mobilizando a intervenção das entidades privadas, do setor social e de outros serviços e entidades do Estado” (n.º 3 da mesma base) não é – uma vez mais – especificamente dirigida à privação da liberdade pessoal nos termos particularmente intensos que aqui estão em causa. Mas, ainda que se tratasse, no artigo 17.º, n.º 1 da LSP, de uma remissão estática (como vimos, não há elementos para assim concluir) para a base XX da Lei de Bases da Saúde de 1990, a conclusão – no sentido da falta de cobertura legal para a atuação do Governo – continuaria a manter-se. Na verdade, a expressão “as medidas de exceção que forem indispensáveis”, por muita latitude que se lhe possa reconhecer, não é suficientemente densa para que dela se possa extrair uma previsão de restrição da liberdade pessoal como aquela que foi prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021. Em suma, a interpretação deste último preceito segundo a qual permite a privação administrativa da liberdade de um grupo indeterminado de pessoas por período de 13 dias, com base em ordem administrativa e sem controlo judicial não encontra, manifestamente, previsão legal.” 11. Não pode deixar de renovar-se, nesta sede, a jurisprudência que acaba de se transcrever. Com efeito, nenhuma das disposições legais invocadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 pode, atento o seu concreto teor, ser tida como fonte primária da intervenção restritiva em direitos, liberdades e garantias que – e independentemente da disposição constitucional cuja proteção se entenda estar em causa (vide infra, ponto 12 e segs.) – as medidas de confinamento na habitação, de caráter profilático, decretado por decisão administrativa, sem controlo ou validação judicial, indiscutivelmente configuram. Assim, e ainda que se admitisse - como parece indiciar a referência à alínea g) do artigo 199.º da CRP, na Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 - que esta resolução configura uma atuação de natureza administrativa do Governo, com vista à satisfação, em situação de urgência pandémica, das necessidades coletivas, nos termos da Constituição, apenas efetivando, por isso, uma restrição aos direitos fundamentais já contida na lei (na Lei de Bases da Proteção Civil e/ou na Lei que cria o Sistema de Vigilância em Saúde Pública), a verdade é que, como se demonstrou nos acórdãos acima transcritos, nenhuma das disposições normativas daqueles diplomas pode ser qualificada como fonte concreta de uma restrição a direitos, liberdades e garantias com o recorte preciso dos confinamentos obrigatórios que aqui estão em causa. Deste modo, é indiscutível que a restrição é operada, em primeiro lugar, pelas normas ora questionadas, já que são elas que definem o universo de afetados pela restrição, atribuem competência às autoridades para a decretar, elencam os locais onde pode ser cumprido o confinamento e determinam a vigilância pelas forças e serviços de segurança. Naturalmente, se se partir de uma qualificação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 como ato normativo do Governo no exercício de funções administrativas , tanto bastará para determinar a inconstitucionalidade do disposto no n.º 1, alínea b), e n.º 2 do artigo 3.º da Resolução de Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, por violação não apenas da reserva de competência parlamentar determinada pela alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, mas também do artigo 18.º, n.º 2, da CRP, que consagra uma reserva de lei restritiva , em matéria de direitos, liberdades e garantias. 12. Idêntico julgamento de inconstitucionalidade caberia, contudo, se se entendesse que, apesar da menção da alínea g) do artigo 199.º da CRP pela Resolução do Conselho de Ministros em apreciação, esta configura uma atuação do Governo no exercício da função legislativa , posto que inexiste lei de autorização, nos termos do mencionado artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP. Além disso, sempre se dirá, que, mesmo tendo em consideração – e este Tribunal não poderia deixar de o fazer – as dificuldades levantadas pela situação de pandemia, a verdade é que um instrumento com a natureza e as caraterísticas da resolução do conselho de ministros se apresenta como manifestamente desadequado para assegurar o cumprimento das exigências constitucionais atinentes às restrições de direitos fundamentais. Com efeito, o que de mais relevante a CRP dispõe, nesta matéria, e que deve presidir a uma análise sistemicamente adequada da problemática em questão, é que o legislador constituinte erigiu como pedra-de-toque da democracia constitucional o funcionamento do sistema de freios e contrapesos instituído pela Lei Fundamental, que procura assegurar um exercício equilibrado dos poderes estaduais. Isso mesmo se nota, desde logo, na previsão constante do n.º 7 do artigo 19.º, nos termos da qual, em situação de estado de emergência, não fica posta em causa “ a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania e de governo próprio das regiões autónomas ou os direitos e imunidades dos respetivos titulares ”. Ou seja, mesmo no contexto de crise grave que necessariamente fundamentará o decretamento do estado de emergência, a Constituição não prescinde da intervenção e atuação de todos os órgãos de soberania, com vista à defesa do Estado de direito, e à garantia de reposição, assim que possível, de um estado de normalidade constitucional. Ora, se assim é no excecionalíssimo quadro do estado de emergência, afigura-se incontornável que o mesmo suceda fora da sua vigência, e ainda que se esteja em situação declarada de calamidade, como acontece no caso em apreço. Por isso, e desde logo, há que assinalar que o recurso à resolução do conselho de ministros permite contornar, evitando-os, todos os mecanismos de checks and balances que a Constituição instituiu no plano do controlo da atividade do legislador, em especial em matéria de direitos fundamentais. Desde logo, note-se que a resolução do conselho de ministros não está sujeita a promulgação pelo Presidente da República, à luz do disposto no artigo 136.º da CRP. De facto, enquanto que as leis (n.º 1 do artigo 136.º da CRP) e os decretos-leis (n.º 4 do artigo 136.º da CRP) – ou seja, os atos legislativos emanados dos órgãos de soberania, nos termos do artigo 112.º, n.º 1, da Constituição, – devem ser promulgados pelo Chefe de Estado, estando, por isso, sujeitos a um exame jurídico e político, por parte deste, prévio à sua entrada em vigor, o mesmo não acontece com as resoluções do conselho de ministros, que são simplesmente aprovadas nessa sede e seguidamente publicadas no Diário da República. Por outro lado, é também importante notar que as resoluções do conselho de ministros escapam aos instrumentos de controlo que a CRP atribui ao Parlamento, no que se refere aos atos legislativos da competência do Governo, em particular o previsto na alínea c) do artigo 162.º da Constituição. 13. Por todas estas razões, confirma-se o juízo de censura jurídico-constitucional afirmado na decisão recorrida, no que respeita à inconstitucionalidade orgânica e formal da interpretação normativa cuja aplicação foi recusada. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) julgar inconstitucional a norma resultante da interpretação conjugada do disposto no n.º 1, alínea b), e n.º 2 do artigo 3.º da Resolução de Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, nos termos da qual é possível decretar, por ordem das autoridades de saúde, confinamento obrigatório de qualquer cidadão, sem definição prévia de critérios objetivos e uniformes justificativos da decisão, e sem controlo judicial, por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa; e, consequentemente, b) julgar improcedente o recurso. Sem custas. Lisboa, 3 de maio de 2022 - Mariana Canotilho (com declaração) - António José da Ascensão Ramos (com declaração) - José Eduardo Figueiredo Dias (com declaração de voto) - Pedro Machete - Assunção Raimundo (com declaração de voto) - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo Almeida Ribeiro (com declaração) - Afonso Patrão (com declaração)- José João Abrantes - João Pedro Caupers A Relatora atesta o voto de conformidade das Senhoras Conselheiras Benedita Urbano e Joana Costa , e do Senhor Conselheiro Teles Pereira , que participaram por videoconferência. Mariana Canotilho DECLARAÇÃO DE VOTO Votámos favoravelmente a decisão. É, porém, nosso entender que o Tribunal Constitucional deveria ter-se pronunciado sobre as questões de inconstitucionalidade material invocadas pelo recorrente, nas suas alegações, e sustentadas na decisão recorrida. Neste caso, o Plenário expressou a sua concordância para que o Presidente do Tribunal determinasse, nos termos do artigo 79.º-A da LTC, que o julgamento se fizesse com a sua intervenção, por ter considerado que tal se justificava em razão da natureza da questão a decidir. Assim era: no quadro de um processo judicial em que quer o Ministério Público, quer o juiz a quo defenderam, em termos inequívocos, a violação, pela interpretação normativa questionada, do disposto no artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa, o Tribunal foi confrontado com a questão da admissibilidade e limites jurídico-constitucionais de legislação relativa a situações de emergência de natureza sanitária, que estabeleça um regime jurídico relativo a quarentenas ou obrigações de confinamento, à luz do quadro constitucional vigente. Afigura-se-nos, pois, paradoxal que, no final, se tenha limitado a reiterar o julgamento de inconstitucionalidade por razões formais que já se fizera, noutros processos, em Secção. Prescindindo de desempenhar a função que fundamentou a avocação pelo Plenário dos presentes autos: administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional, assegurando o primado da Constituição, na sua dimensão material . Poderia, e deveria, ter feito o inverso, entrando na apreciação da questão de inconstitucionalidade material, razão pela qual aqui expressamos a nossa divergência. Mariana Canotilho, José Eduardo Figueiredo Dias, Assunção Raimundo Atestando também a subscrição da Declaração pelos Senhores Conselheiros António Ascensão Ramos e Afonso Patrão . Mariana Canotilho DECLARAÇÃO DE VOTO Não obstante subscrever integralmente a decisão e os seus fundamentos, creio que o ponto 12 do acórdão é dispensável e equívoco. Em primeiro lugar, nunca uma resolução do Conselho de Ministros poderia constituir « uma atuação do Governo no exercício da função legislativa », pela simples razão de que, nos termos do n.º 1 do artigo 112.º da Constituição, « são actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais » − e apenas estes; sendo ainda certo que, segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 198.º, as normas editadas pelo Governo no uso de uma autorização legislativa revestem necessariamente a forma de decreto-lei . Em segundo lugar, o juízo de inconstitucionalidade permaneceria inalterado se as normas sindicadas nos presentes autos constassem de decreto-lei, uma vez que o Governo não foi devidamente autorizado pela Assembleia da República a legislar neste domínio, sendo para este efeito irrelevante que os decretos-leis tenham certas qualidades procedimentais, relevantes do ponto de vista do princípio da separação de poderes e da legitimidade democrática da ordem jurídica, que os distinguem das resoluções do Conselho de Ministros. Em suma, deve esclarecer-se o seguinte: no quadro da normalidade constitucional, que apenas pode ser modificado ao abrigo do artigo 19.º da Constituição, o Governo não pode editar quaisquer normas em matéria reservada à competência legislativa da Assembleia da República, exceto nos exatos termos regulados nos n.º s 2 a 4 do artigo 165.º da Constituição. Gonçalo de Almeida Ribeiro