3/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 3/89 [1] Processo: n.° 73/88. Recorrente: Ministério 1ª Secção Público. Relator: Conselheiro Vital Moreira. Acordam na l. a Secção do Tribunal Constitucional: l — Relatório O Ministério Público (MP) recorreu para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos do artigos 280.°, n. os l, alíneas), e 2.°, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 70.°, n.° l, alínea a), e 72°, n. os l, alínea a) e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), da decisão do juiz do Tribunal do Trabalho de Barcelos que, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, recusou a aplicação da norma constante do artigo 57. ° do Decreto-Lei n. ° 491/85, de 26 de Novembro, e, por isso, se julgou incompetente para conhecer da impugnação judicial da decisão do inspector-delegado da Inspecção-Geral do Trabalho do Porto que aplicou uma coima por contra-ordenação laborai cometida em Soutelo, comarca de Vila do Conde, determinando a remessa do processo aos juízos de polícia do Porto. Na decisão recorrida considerou-se que a norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.° 491/85, quer ao atribuir competência material aos tribunais do trabalho, quer ao estabelecer-lhes competência territorial, viola o preceituado, no artigo 168.° n.° l, alínea q), da Constituição vigente, pois é da exclusiva competência parlamentar, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a competência dos tribunais, e o referido diploma foi emitido sem a necessária autorização legislativa. Em alegações neste Tribunal o MP concluiu que a norma desaplicada deve ser julgada inconstitucional, por violação das alíneas e do n.° l do artigo 168.° da CRP, defendendo, portanto, a confirmação da decisão recorrida. O recorrido nada disse. Corridos os vistos, cumpre decidir. 2 — Fundamentação. 2.1. — Sentido e alcance do artigo 57. ° do Decreto-Lei n. ° 491/85. É o seguinte o teor da norma desaplicada: As decisões das autoridades referidas no artigo 46º n.° 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laborai com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. O Tribunal já, por diversas vezes, julgou esta norma inconstitucional com base na seguinte fundamentação: tendo sido emitida sem credencial parlamentar., tal norma não só procedeu a uma alteração da competência material e territorial de certos tribunais mas também se traduziu num desvio à regra geral contida no artigo 61.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 433/82, segundo a qual é competente para conhecer do recurso das decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas o juiz de direito da comarca em cuja área se acham sediadas aquelas autoridades, versando, pois, matéria incluída no âmbito da reserva da Assembleia da República — regime geral do processo relativo aos actos ilícitos de mera ordenação social e organização e competência dos tribunais [artigo 168.°, n.° l, alínea d) e q), da CRP] - v. Acórdãos n. os 25/88, 66/88, 101/88, 122/88, 126/88 e 226/88. A fim de, no caso concreto, emitir juízo de constitucionalidade importa definir, com precisão, qual o exacto sentido e alcance da norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.° 491/85 e, seguidamente, avaliar da sua eventual desconformidade com as alíneas d) e q) do n.° l do artigo 168.° da CRP, no que se seguirá a já firmada jurisprudência do Tribunal. A norma desaplicada insere-se no Decreto-Lei n.° 491/85, de 26 de Novembro, diploma que, no domínio laborai, veio integrar o ilícito contravenc ional no direito de mera ordenação social, no seguimento do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, e em prossecução dos objectivos de política criminal delineados pela reforma penal de 1982 (a que já aludia o relatório do abortado Decreto-Lei n.° 232/79, de 24 de Julho). Como se salienta no preâmbulo do Decreto-Lei n.° 491/85, «o direito laboral é uma área da ordem jurídica na qual bem se compreende a pertinência do direito das contra-ordenações», dado que muitas das normas que o compõem se limitam a estabelecer meros deveres para com a Administração, não tutelando bens jurídicos fundamentais da comunidade. Para além destas razões de índole dogmática, na génese do diploma esteve ainda a necessidade de imprimir celeridade e eficácia à administração da justiça laborai. Contudo, o legislador não se limitou a operar uma automática conversão das contravenções laborais em contra-ordenações, mas, afirmando a vigência do princípio da tipicidade no domínio contra-ordenacional, procurou definir ex novo as tipificações, com preocupações de rigor e maior clareza. Paralelamente a esta mutação substancialmente qualitativa das infracções, foram introduzidas alterações de carácter objectivo e processual. Assim, a competência para o processamento das contra-ordenações laborais foi atribuída à Inspecção-Geral do Trabalho, através das suas delegações e subdelegações (artigo 46.°, n.° 1), e a competência para a aplicação das coimas previstas no diploma cabe ao inspector-geral do trabalho, com a faculdade de delegação em inspectores-delegados e inspectores-subdelegados (artigo 46.°, n.° 2). São as decisões destas autoridades que aplicam uma coima que, nos termos do artigo 57º, são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laborai com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. Esta norma representa um desvio à regra geral constante do n.° l do artigo 61.° do Decreto-Lei n.° 433/82, que considera competentes para conhecer do recurso das decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas o juiz de direito da comarca em cuja área tenha a sua sede a autoridade que aplicou a coima. Este desvio assume um duplo sentido: um sentido material, porque o conhecimento da causa cabe ao tribunal competente em matéria laborai (tribunal da competência especializada) e não ao tribunal comum de competência genérica; um sentido territorial, porque para a determinação do tribunal territorialmente competente se atende ao local onde foi cometida a infracção, e não ao local da sede da autoridade que aplicou a coima. Podemos, assim, concluir que o sentido e alcance da norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.° 491/85 é o de atribuir ao tribunal competente em matéria laborai com jurisdição na área onde foi cometida a infracção competência para conhecer dos recursos das decisões das autoridades da Inspecção-Geral do Trabalho que tenham aplicado coimas por ilícitos de mera ordenação social no âmbito do direito laborai. É a questão da constitucionalidade desta norma, com este sentido e alcance, que constitui o objecto do presente recurso. 2.2 — Uma questão prévia: revogação superveniente da norma, em causa. Sucede que na pendência do recurso ocorreu uma alteração legislativa que, em certa perspectiva, poderia afectar o conhecimento do recurso. É que a norma em apreciação foi revogada e substituída por outra, embora de conteúdo afim do da norma revogada. Na verdade, foi publicado e entrou em vigor o Decreto-Lei n.° 214/88, de 17 de Junho, o qual, tendo vindo regulamentar a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais (Lei n.° 38/87, de 23 de Dezembro), determinou o início de vigência desta lei, por força do disposto no artigo 108.°, n.° 2, deste mesmo diploma. Ora, o artigo 66.° da Lei n.° 38/87 (entrado em vigor em 18 de Junho de 1988) dispõe que: Compete aos tribunais do trabalho julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contra- -ordenação nos domínios laborai e da segurança social. Nos termos deste preceito os tribunais do trabalho são competentes para o julgamento dos recursos, tal como decorria da norma do Decreto-Lei n.° 491/85, acusada de inconstitucional. Ora, tal regra é de aplicação imediata, inclusive aos casos pendentes. Na verdade, as modificações da lei reguladora da competência de que resulte a atribuição a um tribunal da competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa são relevantes, como o determina o artigo 18.°, n.° 2 da Lei n.° 38/87: 2 — São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa. Quer isto dizer que — supondo que do ponto de vista da competência territorial os resultados também seriam idênticos (ponto que aqui não importa indagar) — terá deixado de ter interesse, neste momento, a apreciação do objecto do presente recurso — a questão da constitucionalidade da norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.° 491/85 — por a sua decisão ser irrelevante para o apuramento do tribunal competente? A resposta é negativa. Na verdade, a competência do Tribunal Constitucional em recursos de constitucionalidade limita-se a revogar ou confirmar as decisões de consti tucionalidade tomadas pelo tribunal recorrido. No caso concreto trata-se de saber se é ou não correcta a decisão do Tribunal do Trabalho de Barcelos que julgou inconstitucional, e por isso se recusou a aplicar a norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.° 491/85. Não há nenhuma razão convincente para não conhecer do recurso. Por um lado, existe uma decisão de inconstitucionalidade que não deve subsistir sem reapreciação deste Tribunal. Por outro lado, não compete ao TC proceder à aplicação das normas da nova Lei Orgânica dos Tribunais, sendo certo que a eventual confirmação do juízo de inconstitucionalidade em relação à referida norma não impedirá que, pelas vias processuais adequadas, o tribunal recorrido confrontado com a alteração legislativa apontada, venha a fazer aplicação da norma do artigo 66.° da Lei n.° 38/87, tirando daí as correspondentes ilações. 2.3 — Apreciação da constitucionalidade da norma do artigo 57. ° do Decreto-Lei n. ° 491/85 O tribunal a quo recusou a aplicação da norma em causa por a reputar violadora do preceituado na alínea q) do n.° l do artigo 168.° da CRP, já que, regulando ela matéria incluída na reserva de competência legislativa da Assembleia da República — competência dos tribunais —, foi emitida pelo Governo sem a necessária autorização parlamentar. Porque a dúvida sobre a legitimidade constitucional da norma desaplicada se coloca, ainda, face ao disposto na alínea d) do mesmo preceito da Lei Fundamental, enquanto reserva para o Parlamento, salvo autorização ao Governo, a competência para legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo, na análise subsequente ter-se-á também em conta esta perspectiva da questão de constitucionalidade. Qual o alcance da reserva de competência legislativa da Assembleia da República (AR) em matéria de organização e competência dos tribunais? Da jurisprudência constitucional sobre a alínea q) do n.° l do artigo 168.°, ou a correspondente alínea;) da versão originária da CRP, não resulta uma linha unívoca de interpretação, como se vê da incursão nessa área feita pelo MP nas suas alegações. A verdade, porém, é que a Constituição reserva para a AR a definição da «competência dos tribunais», sem qualquer limitação ou excepção (como sucede naqueles casos em que a reserva de competência legislativa é limitada à definição das «bases gerais» ou do «regime geral»). Por isso, a AR deve definir todo o regime legislativo da matéria da «competência dos tribunais». E esta aposição defendida por J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, que a este propósito escrevem (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2. a ed., 2.° vol., pp. 197 e segs.): IV — O alcance da reserva da competência legislativa da AR, não é idêntico em todas as matérias. Importa distinguir três níveis: (a) um nível mais exigente em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR — é o que ocorre na maior parte das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas, d), e), h) e p)], ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal em matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria.[alíneas f), g), n) e u)]. Nesta visão das coisas, a «organização e competência dos tribunais» — alínea q) — situa-se, pois, no nível mais exigente, em que se impõe que toda a regulamentação legislativa da matéria seja atribuída ao Parlamento (ob. cit., vol. XVIII, p. 202). Como situar, então, a norma desaplicada? Já se aludiu ao facto de o diploma em que ela se insere, o Decreto-Lei n.° 491/85, ter vindo transmutar uma série de transgressões laborais em contra-ordenações. Esta operação legislativa conduziu, necessariamente, a uma alteração na competência dos tribunais, já que estes deixaram de intervir em «l. a instância», para julgarem as contravenções, passando apenas a interferir, em «2. a instância», para julgarem os recursos das decisões administrativas aplicativas de coimas. Estas modificações eram, em princípio, legítimas, pois que, sendo da competência legislativa concorrente da AR e do Governo a desgraduação de contravenções não puníveis com pena restritiva da liberdade em contra-ordenações, ter-se-iam que admitir os efeitos reflexos que daí adviriam na competência dos tribunais (cf. o Acórdão do TC n.° 56/84, Diário da República, l. a série, de 9 de Agosto de 1984). Em todo o caso, a determinação do tribunal competente para o conhecimento do recurso das decisões administrativas aplicativas de coimas continuaria a ser feita segundo as regras pré-existentes constantes do regime geral do ilícito de mera ordenação social. Acontece, porém que através da norma do artigo 57.° o Governo veio dispor, directa e expressamente, sobre qual o tribunal competente para conhecer das impugnações das decisões administrativas, retirando aos tribunais de comarca a competência que lhes caberia por força do artigo 61.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 433/82 e atribuindo-a aos tribunais do trabalho (aos quais, anteriormente, cabia a competência para o julgamento das contra­ venções em matéria laborai). Afastou-se, assim, do regime geral, modificando as regras de organização e competência judiciária pré-existentes, quer no sentido material quer no sentido territorial, pois a impugnação da decisão administrativa que aplicou uma coima é apreciada por um tribunal de competência especializada, e não de competência genérica, e, eventualmente, de diferente circunscrição territorial. Ao emitir esta norma sem autorização parlamentar, o Governo invadiu o âmbito da competência legislativa reservada à AR, não só no que respeita à «organização e competência dos tribunais» — artigo 168.° n.° l, alínea q) , da CRP — mas também no que toca ao «regime geral dos actos ilícitos de uma ordenação social» — artigo 168.°, n.° l, alínea d), da CRP. Este último preceito constitucional reza assim: l — É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: d) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo; Em anotação, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (oh. cit., p. 200, nota X): Em relação aos restantes direitos sancionatórios — o direito disciplinar e o direito de mera ordenação social — constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo «regime geral» [alínea d) ] Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena. Ora, há-de considerar-se que a regra de atribuição de competência para o recurso das decisões administrativas aplicáveis de coimas fixada na norma desaplicada respeita ao regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social, tal como este se acha compreendido na alínea d) do n.° l do ar­tigo 168.° da CRP. Na verdade, como o Tribunal já entendeu no Acórdão n.° 255/88, o verdadeiro sentido e alcance deste regime geral visionara-se perspectivando a dimensão desta reserva parlamentar (introduzida pela l. a revisão constitucional, constante da Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro) no intervalo entre o Decreto-Lei n.° 232/79, de 24 de Julho (que representou a l. a tentativa de definição de um regime geral relativo ás contra-ordenações, tanto no plano substantivo como processual), e o Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, que o veio substituir já depois da revisão constitucional. Contendo cada um destes diplomas a disciplina básica reguladora do regime geral do processo dos casos ilícios de mera ordenação social e nela incluindo as normas de atribuição de competência para o recurso (respectivamente, os artigos 52.° e 61.°, n.° 2), há-de concluir-se que estas regras fazem parte do regime processual geral de tal tipo de ilícitos. A norma desaplicada, ao desviar-se de tal disciplina geral, atinge matéria que o legislador constitucional reservou para o parlamento, violando, pois, a alí­nea d) do n.° l do artigo 168.° da CRP. 3 — Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos decide-se: Julgar inconstitucional, por violação do disposto nas alíneas d), e q) do n.° l do artigo 168.° da Constituição a norma do artigo 57.° do Decreto-Lei n.° 491/85, de 26 de Novembro, na parte em que define o tribunal competente para o julgamento dos recursos interportos das decisões que apliquem coimas por contra-ordenações laborais; Negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida na parte respeitante ao juízo de inconstitucionalidade da norma em causa. Lisboa, 11 de Janeiro de 1989. Vital Moreira Antero Alves Monteiro Dinis Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes. [1] Publicado no Diário da República, 2. a série, de 12 de Abril de 1989.