Quem foi o relator do acórdão 0323/14?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0323/14?

O acórdão foi proferido em 14 de julho de 2015.

Acórdão STA (2015) — Declaração de ilegalidade de normas

Sumário

Enferma de ilegalidade um despacho que, enquanto ato regulamentar pretensamente de execução, infringe o princípio de preferência de lei e que contraria o quadro normativo em matéria de concessões de carreiras de transporte público de passageiros que visava complementar, desenvolver, executar ou concretizar, mormente, introduzindo, de forma inovadora e nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, um regime transitório que do mesmo não constava e operando uma suspensão parcial da vigência do RTA naquela matéria.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1.1. “A…………” [doravante «A…………»], devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [«TAF/P»] a presente ação administrativa especial de pretensão conexa com normas, nos termos dos arts. 35.º, n.º 2 e 73.º, n.º 2, do CPTA, contra o atual “MINISTÉRIO DA ECONOMIA” [doravante «ME»] [então “MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES”] peticionando, pela motivação inserta na petição inicial, que fosse declarada i) “ilegalidade sem força obrigatória geral” do Despacho n.º 8594/2009, de 20 de janeiro, “por forma a obter a desaplicação da norma” aos seus representados e ii) “nulidade dos atos de execução do Despacho”, bem como que fosse condenado o R. a “reconhecer e a reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o Despacho”. 1.2. O «TAF/P» proferiu despacho saneador, sem qualquer reclamação e/ou impugnação, onde improcedeu as exceções de ilegitimidade ativa e passiva, de “falta de pressuposto da impugnabilidade da norma” [cfr. fls. 199 e segs.] e, após decurso dos ulteriores termos, veio a prolatar acórdão, datado de 13.07.2012, julgando a ação totalmente improcedente e absolvendo o R. do pedido [cfr. fls. 312 e segs.]. 1.3. A A., inconformada, com esta última decisão recorreu para o TCA Norte o qual, por acórdão de 08.11.2013, negou provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o julgado recorrido [cfr. fls. 444 e segs.]. 1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a mesma A., inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Norte, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 527 e segs.], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz: “... A. O presente recurso de revista é interposto nos termos do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e tem por objeto o Acórdão recorrido. B. Desde 1948 até hoje, de forma ininterrupta, o RTA regula a atividade de transporte rodoviário pesado de passageiros, a qual é exercida em regime de concessão, prevendo o mesmo dois tipos: (i) concessões definitivas e (ii) concessões provisórias, como resulta dos artigos 74.º, 95.º e 96.º do RTA. C. Foi neste quadro jurídico (que se mantém hoje em dia) que, em 2009, o Governo publicou o Despacho 8594/2009. D. O Despacho 8594/2009 veio determinar que, a atribuição de novas concessões ou a renovação de concessões existentes (cujo prazo terminasse a 20 de janeiro de 2009) nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto apenas podem ser feitas em regime provisório nos termos do artigo 74.º do RTA, tendo feito cessar todas as concessões definitivas cujo prazo expirasse a partir de janeiro de 2009. E. O Acórdão recorrido faz uma errada aplicação das normas do § 1.º do artigo 96.º do RTA e do artigo 74.º do mesmo diploma, numa matéria em que está em causa a sobrevivência de dezenas de empresas associadas da Recorrente (todas as que operam nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto), que empregam milhares de trabalhadores, gerem uma frota de milhares de autocarros e são responsáveis pelo transporte diário de centenas de milhares de pessoas, tudo isto agravado pelo facto de o pressuposto do Despacho 8594/2009 - a preparação da transição para o novo regime jurídico da contratualização - não ter nunca ocorrido (em 2013 estamos como em 2009) e hoje todas as concessões existentes nas referidas áreas metropolitanas são «provisórias»! F. O Governo não pode, face às citadas disposições do RTA, não renovar as concessões em vigor com base no § 1.º do artigo 96.º do RTA, para logo em seguida voltar a emitir as mesmas a título provisório, nem decidir que a partir de determinada data todas as concessões a outorgar no âmbito geográfico das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto o sejam em regime de concessões provisórias. G. A necessidade de o Governo levar a cabo uma revisão legislativa em matéria de transportes - através da entrada em vigor de novo regime jurídico da contratualização anunciado em 2009 e nunca concretizado - não consubstancia uma situação que, à face do artigo 74.º do RTA, permita validamente a utilização do mecanismo da concessão provisória. H. O Governo não pode fazer cessar todas as concessões definitivas e vir depois alegar, como faz no ponto 2 do Despacho 8594/2009, que «os serviços que se revelarem indispensáveis» são objeto de concessões provisórias. I. Uma interpretação e aplicação do artigo 74.º do RTA na linha da conduta seguida pelo Governo no Despacho 8594/2009 e secundada pelo Acórdão recorrido nos termos acima expostos, determina a inconstitucionalidade material da referida norma à luz do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa. J. O Acórdão recorrido seguiu, a respeito da interpretação e aplicação das normas do artigo 74.º, corpo do artigo 95.º, e corpo e § 1.º do artigo 96.º todas do RTA uma interpretação e aplicação incorretas face ao respetivo teor literal e aos elementos finalístico e sistemático de tais normas. L. A presente matéria tem uma relevância jurídica e social fulcral porquanto todas as empresas de transporte que operam nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto vivem atualmente uma situação totalmente indefinida em termos de enquadramento jurídico porque o Governo, apoiado agora também do Acórdão recorrido, nunca aprovou o tal «novo regime de contratualização» anunciado em 2009 e mantém a prática subjacente ao Despacho 9594/2009, de emissão e renovação de concessões «provisórias». M. Esta indefinição jurídica promovida pelo Governo desde 2009 é nociva para o setor porquanto nenhuma empresa corre o risco de contratar mais, de investir mais, de querer crescer mais, quando vive, por força das indefinições e práticas governamentais, num ambiente totalmente incerto e precário. N. O Acórdão recorrido violou o disposto nos artigos 74.º, 95.º e 96.º do RTA. O. O Governo não podia, através de um mero despacho de um Secretário de Estado - como ocorre com o despacho n.º 8594/2009 - fixar um regime transitório entre o RTA e o alegado novo regime da contratualização que implicasse uma alteração aos termos do próprio RTA, designadamente no que se refere aos casos específicos em que este admite a atribuição de concessões provisórias. P. Espera a A………… que esse Venerando Tribunal, admitindo e apreciando o presente recurso de revista, traga a segurança e a clarificação jurídicas indispensáveis à atividade do transporte rodoviário pesado de passageiros em Portugal, uma vez que o Acórdão recorrido não teve engenho para tanto …”. 1.5. Devidamente notificado o R., aqui ora recorrido, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 574 e segs.] nas quais termina com o quadro conclusivo seguinte: “… a) A questão jurídica in casu, não se afigura de importância fundamental com relevância jurídica ou social, …, pois apenas existe um interesse particular dos mesmos. b) Consideramos igualmente não haver necessidade de qualquer clarificação jurídica da atividade do transporte rodoviário pesado de passageiros em Portugal, uma vez que resulta claro que esta atividade tem sido regulada pelo RTA, e que conforme previsto na Lei n.º 1/2009, vai ser alterado pelo novo regime de contratualização, que em breve vai ser enviado para consulta pública, e cuja transição foi preparada pelo Despacho n.º 8594/2009. c) A decisão proferida pelo Tribunal a quo não incorreu em qualquer erro de julgamento, nomeadamente, não violou o disposto nos referidos arts. 74.º, 95.º e 96.º do RTA. d) Não se verificam, no caso concreto, os requisitos de admissibilidade do presente recurso de revista nos termos do artigo 150.º do CPTA. e) O objeto do presente recurso de revista, tal como definido pela própria recorrente, restringe-se a saber se o Governo através de um despacho podia fixar um regime transitório entre o RTA e o alegado novo regime da contratualização que implicasse uma alteração aos termos do próprio RTA, designadamente no que se refere aos casos específicos em que se admite a atribuição de concessões provisórias, e sobre esta questão o Tribunal a quo pronunciou-se de forma clara e fundamentada. f) Muito embora a recorrente possa discordar do entendimento do Tribunal a quo, até porque não lhe é favorável, tal não basta para que seja admitido o presente recurso de revista, com fundamento numa clara necessidade de melhor aplicação do direito, uma vez que o direito é claríssimo quanto à questão em apreço. g) Após a publicação da Lei n.º 1/2009 houve a necessidade de preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar pelas AMT de Lisboa e Porto na respetiva área de jurisdição, necessidade essa que foi colmatada com a publicação do Despacho n.º 8594/2009. h) Cfr. se refere no próprio Despacho, atento o regime do art. 96.º e a previsão de concessões com prazo de 10 anos, com possibilidade de renovação por períodos de cinco anos, reconheceu-se ser conveniente suspender, desde logo a outorga de novas concessões e a renovação das existentes. Porém, tendo em vista evitar ruturas na prestação destes serviços, importou também acautelar que, quando necessário, tais serviços continuassem a ser prestados, utilizando-se para o efeito o mecanismo de autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA. i) Quanto à alegada questão de saber se o Governo pode formalmente denunciar as concessões nos termos do § 1.º do artigo 96.º do RTA quando, na realidade, o que se pretende é manter o serviço concessionado, mas ao abrigo de concessões provisórias emitidas nos termos do artigo 74.º do RTA, demonstrou-se que, como é fácil de ver, o objetivo do Despacho n.º 8594/2009, não é denunciar as concessões ao abrigo do art. 96.º do RTA, para as manter nos termos do art. 74.º como concessões provisórias. j) Esse foi o meio de se assegurar a transição de regimes, sob pena de, não o fazendo, estar a perpetuar-se um regime de renovações automáticas e sucessivas de concessões que podiam já não se adequar às necessidades reais de exploração do serviço público de transporte de passageiros. k) Pelo que, o Governo, não só, podia formalmente emitir este Despacho, como devia, para preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte, a implementar pelas AMT, nas respetivas áreas de jurisdição. l) Quanto à questão apresentada pela recorrente - de saber, se a entrada em vigor de um novo regime jurídico da contratualização que vinha substituir o RTA constitui uma das situações que face à redação do artigo 74.º do RTA cabe na previsão desta norma, considera-se que, esta questão deve ser analisada, do ponto de vista da perspetiva de com a previsão da entrada em vigor de um novo regime jurídico da contratualização que vinha substituir o RTA, se justificava a utilização do mecanismo previsto no art. 74.º do RTA. m) Ou seja, se se justifica, neste período transitório e perante o quadro de vir a haver um novo regime da contratualização, afastar a «regra geral» de as concessões serem outorgadas pelo prazo de 10 anos, para neste período transitório serem outorgadas em regime provisório. n) E, a resposta a esta questão, só pode ser afirmativa, esta solução foi a que melhor preparou a necessária transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar, e tendo em vista evitar ruturas na prestação destes serviços, acautelou-se também, a situação de, quando necessário, tais serviços continuarem a ser prestados, utilizando-se para o efeito o mecanismo de autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA. o) Pretendia garantir-se que, as novas autoridades de transportes (AMT’s) assumissem as suas competências em matéria de contratualização dos serviços na sua área territorial, sem ficarem vinculadas a atos administrativos de outra entidade, no caso o IMTT, traduzidos na «concessão» de serviços que não se enquadrassem na organização de transportes no âmbito da Lei n.º 1/2009. p) Sob pena de, não o fazendo, estar a perpetuar-se um regime de renovações automáticas e sucessivas de concessões que podiam já não se adequar às necessidades reais de exploração do serviço público de transporte de passageiros. q) Da mesma forma não deve proceder a alegação de inconstitucionalidade material da referida norma (art. 74.º do RTA) à luz do n.º 2 do art. 266.º da CRP, na interpretação e aplicação do referido artigo do RTA na linha de conduta seguida pelo Governo no Despacho n.º 8594/2009 e secundada pelo Acórdão recorrido, porque o Governo não atuou em desconformidade com a constituição ou a lei, e atuou no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé. r) E, cfr. decorre já do supra exposto, na base deste Despacho, esteve o que se considerou ser um interesse público - a necessidade de «preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar por aquelas autoridades na respetiva área de jurisdição» e «definir orientações que facilitem a transição de regimes, mediante a aplicação dos mecanismos previstos no RTA, relativamente às carreiras de serviço público concessionadas ou requeridas nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto». s) Por outro lado, quanto ao facto alegado, de as empresas de transporte que operam nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto viverem uma situação totalmente indefinida em termos de enquadramento jurídico porque o Governo, apoiado agora também do Acórdão recorrido, nunca aprovou o tal «novo regime de contratualização» anunciado em 2009 e mantém a prática subjacente ao Despacho n.º 8594/2009, de emissão e renovação de concessões «provisórias», e outras considerações quanto ao «novo regime jurídico da contratualização» que se previa, considera-se que, t) A apreciação do Despacho impugnado deve ser feita de acordo com o princípio tempus regit actum, o Despacho n.º 8594/2009 deve ser interpretado e analisado aferindo-se a realidade fáctica existente no momento em que foi proferido e o quadro normativo então em vigor e o que se expectava vir a ser criado, e não face à realidade atual, portanto em momento posterior àquele em que foi proferido, e quando já há dados que se desconheciam na altura. u) Não obstante esse aspeto, e muito embora o «novo regime jurídico da contratualização» ter demorado mais tempo do que, na altura, se previa, ainda assim, se deve reconhecer que se justificou e se justifica a necessidade de preparação para a transição de regimes. v) Acresce que, não se pode aceitar a alegação de que o Governo, apoiado agora também do Acórdão recorrido, nunca aprovou o tal «novo regime de contratualização» anunciado em 2009, porque o Governo tem estado a levar a cabo os procedimentos e trabalhos necessários a esse fim, sendo que, se prevê que dentro das próximas semanas o projeto de diploma irá ser enviado para consulta pública. w) O recurso de revista, tem natureza excecional, e não deve ser visto como uma terceira instância, devendo funcionar apenas «como uma válvula de segurança do sistema» e, resulta claro que o presente recurso de revista não pode ser admitido por não se verificar o requisito de clara necessidade de melhor aplicação do direito no caso concreto, porquanto a simples discordância com a decisão proferida pelo Tribunal a quo não basta para que este requisito se verifique, tendo ficado demonstrado à saciedade que a interpretação feita no Acórdão recorrido é conforme ao direito aplicável. x) Ainda que se verificassem os requisitos de admissibilidade do presente recurso de revista, o que desde já não se concede pelos motivos supra alegados, as alegações da ora recorrente sempre estariam votadas ao insucesso, devendo nesse caso improceder, mantendo-se, em consequência, o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo. y) Pelo exposto, conclui-se que deve o Acórdão recorrido ser mantido, porquanto a tese ali sufragada e aqui defendida pelo ora recorrido, é a que faz a aplicação acertada das normas aplicáveis ao caso concreto. z) Em suma, por todo o exposto e tendo por bem decidida a questão pelo Tribunal Central Administrativo Norte, não deve o presente recurso de revista, ser admitido, por não se verificarem os pressupostos do artigo 150.º do CPTA …”. 1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 09.04.2014, veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se, nomeadamente, que a “… questão essencial do presente recurso consiste em saber se o Governo, através de um despacho, poderia fixar um regime transitório entre o RTA e o novo regime de contratualização no âmbito dos sistemas de transporte urbanos e locais nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto. O despacho em causa foi adotado como medida transitória, face à Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro (que estabeleceu o regime jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e Porto), no qual se previa que a atividade de transportes públicos rodoviários regulares de passageiros a realizar nestas áreas ficaria sujeita a um regime dito de contratualização (em vez do regime de concessão que há mais de 60 anos vigorava, nos termos do RTA). Para preparar a transição para o novo sistema, determinou-se a suspensão de novas concessões e da renovação das existentes, acautelando a prestação dos serviços de transportes públicos mediante concessões provisórias de mais curto prazo. (…) A apreciação da validade do Despacho em causa coloca duas questões de alguma complexidade jurídica, para cujo tratamento se não encontram precedentes jurisprudenciais relevantes, que consistem em saber se as concessões podem ser denunciadas ao abrigo do § 1.º do art. 96.º do RTA quando se pretende manter o serviço concessionado ao abrigo de concessões provisórias e se a anunciada entrada em vigor de um novo regime jurídico constitui uma das situações que permitem o recurso a concessões provisórias, nos termos do art. 74.º do RTA, em vez da renovação ou atribuição de novas concessões pelo período normal …”. 1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia [cfr. fls. 607 e segs.]. 1.8. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir em Conferência. [[IMG:0]] 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR No essencial, constitui objeto de apreciação nesta sede o invocado erro de julgamento apontado à decisão judicial recorrida por, no entendimento da recorrente, o julgado haver incorrido em incorreta interpretação e aplicação do disposto, nomeadamente, nos arts. 74.º, 95.º e 96.º do Regulamento de Transportes em Automóveis [vulgo e doravante RTA] [publicado através do Decreto n.º 37272, de 31.12.1948, sucessivamente alterado e revogado, entretanto, pela Lei n.º 52/2015, de 09.06 - cfr. art. 16.º, al. f)], encerrando, ainda, um interpretação e aplicação do referido art. 74.º do RTA materialmente inconstitucional por ferir o disposto no n.º 2 do art. 266.º da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. [[IMG:1]] 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. DE FACTO Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual: I) A Autora é uma associação de direito privado, de âmbito nacional, que tem por objeto estatutário, entre outras atividades, a representação e a defesa dos interesses dos seus associados, empresas que atuam no setor do transporte rodoviário pesado de passageiros - cfr. documento n.º 01 que acompanha a petição inicial (P.I.) junto a fls. 42 a 65 dos autos; II) Em 23.11.2004, pelo Diretor-Geral dos Transportes Terrestres foi exarado o Despacho n.º 87/DG/04 com o seguinte teor: “Considerando que as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e Porto (AMTL e AMTP), criadas pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, ainda não puderam assumir as suas competências em matéria de concessão de serviços de transporte de passageiros, torna-se necessário adotar medidas que permitam a continuação daqueles serviços, concessionados pela DGTT, na área de jurisdição daquelas entidades. No que respeita à atribuição de novas concessões foram definidas orientações por despacho do Secretário de Estado dos Transportes de 18 de fevereiro de 2004, a que se seguiu o despacho 14/DG/2004 de 15 de abril, ficando, contudo, por esclarecer os procedimentos a adotar no caso de concessões cujo prazo termine antes da plena assunção de competências pelas AMT. O Despacho n.º 6.10/04 do Sr. Secretário de Estado dos Transportes e Comunicações, determinou que fosse estabelecido um quadro de trabalho conjunto a acordar a DGTT e as AMT. Considerando conveniente que as renovações não fossem prorrogadas por mais 5 anos sem o estudo prévio da sua conveniência pelas AMT, em conjunto com estas entidades, foi julgado preferível dá-las por findas, permitindo que continuem apenas em regime provisório, a fim de evitar soluções de continuidade no transporte público. Assim, determino: 1. As concessões de carreiras de transporte coletivo de passageiros, que se desenvolvem dentro dos limites territoriais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, cujo prazo de validade venha a expirar a partir de 31 de maio de 2005, serão objeto de notificação, nos termos do disposto no § 1.º do artigo 96.º do Regulamento de Transportes em Automóveis, de que será dada por finda a respetiva concessão. 2. Com a notificação a que se refere o número anterior, serão também notificados os concessionários que podem continuar a explorar a carreira, em regime provisório, pelo período de um ano, o qual poderá ser renovado” - cfr. documento n.º 04 que acompanha a P.I. junto a fls. 71 dos autos; III) Em 21.11.2005, pelo Diretor-Geral dos Transportes Terrestres foi exarado o Despacho n.º 21/DG/2005, com o seguinte teor: “As medidas determinadas pelo Despacho n.º 87/DG/04, sobre renovação de carreiras de transporte coletivo, exploradas nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, tinham por objetivo facilitar o exercício das competências das Autoridades Metropolitanas de Transportes (AMT) e promover o procedimento uniforme dos serviços regionais na aplicação do disposto no artigo 96.º do RTA. Estas medidas estão agora desajustadas por ter sido protelada a entrada em funcionamento daquelas entidades e, assim, a respetiva assunção de competências. Considerando que, sem que estejam criadas as condições de funcionamento das novas autoridades de transporte, não se justificam medidas tendentes à transição de competências, e que, os princípios da igualdade de tratamento e de proporcionalidade que devem reger a atuação da administração, recomendam que sejam anulados os efeitos por aquele produzidos; Determino o seguinte: (…) Fica revogado o Despacho n.º 87/DG/2004, de 23 de novembro, com efeitos reportados à data em que foi proferido” - cfr. documento n.º 05 que acompanha a P.I. junto a fls. 72 dos autos; IV) Em 21.11.2007, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 224 a fls. 33733 o Despacho n.º 26681/2007, com o seguinte teor: “Por via dos despachos n.ºs 16 347/2005, de 7 de julho, e 5687/2006, de 25 novembro, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 143, de 27 de julho de 2005, e n.º 50, de 10 de março de 2006, respetivamente, procedi à delegação na Secretária de Estado dos Transportes de várias das minhas competências nas matérias relacionadas com o setor dos transportes. Entretanto, a reestruturação operada pelo PRACE - Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado, e consubstanciada, no que respeita ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações no Decreto-Lei n.º 210/2006, de 27 de outubro, e nos novos diplomas orgânicos dos serviços, organismos e entidades sob tutela, determina que se proceda à atualização dos despachos de delegação de competências, de forma a adaptá-los a esta nova realidade. Por outro lado, da avaliação efetuada dos processos de tomada de decisão, resulta mais adequado que, em determinadas matérias específicas, sejam delegadas outras competências que se mantiveram até agora sob o meu exercício. Assim, nos termos conjugados do disposto nos artigos 3.º, n.º 11, 7.º, n.ºs 1 e 3, 9.º, n.º 1, e 19.º do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 240/2007, de 21 de junho, e dos artigos 35.º a 41.º do Código do Procedimento Administrativo, determino o seguinte: 1 - Delego na Secretária de Estado dos Transportes, engenheira …………: 1.1 - As minhas competências relativas aos seguintes serviços, organismos e entidades: a) GABLOGIS - Gabinete para o Desenvolvimento do Sistema Logístico Nacional; b) Gabinete do Metro Sul do Tejo; c) Gabinete de Investigação de Segurança e de Acidentes Ferroviários; d) Comissão técnica dos serviços do Registo Internacional de Navios da Madeira; e) Comissão de Planeamento de Emergência dos Transportes Terrestres; f) Comissão de Planeamento de Emergência do Transporte Marítimo; g) Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P.; h) Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.; i) Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa, E.P.E.; j) Autoridade Metropolitana de Transportes do Porto, E.P.E.; l) Metropolitano de Lisboa, E.P.; m) Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.; n) Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.; o) ………, S.A.; p) ………, S.A.; q) ………, S.A.; r) ………, S.A.; s) ………, S.A.; t) ………, S.A.; u) ………, S.A.; v) ………, S.A.; x) ………, S.A.; z) ………, S.A.; aa) ………, S.A.; ab) ........., S.A.; 1.2 - Nos termos do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, e do despacho de delegação de competências do Primeiro-Ministro de 31 de maio de 2005, relativo à delegação de competências nos ministros do XVII Governo Constitucional dos poderes conferidos pelo artigo 17.º do citado Decreto-Lei n.º 197/99, as competências para: a) Aprovar os orçamentos privativos e as alterações dos orçamentos dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1; b) Autorizar a realização de despesas que ultrapassem as competências dos dirigentes, qualquer que seja a sua natureza, dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1; c) Sem prejuízo dos mecanismos que defini para a coordenação e execução do orçamento do Ministério, acompanhar e orientar a execução dos orçamentos dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1; d) Autorizar despesas com empreitadas de obras públicas e aquisição de bens e serviços até ao limite de € 3.740.984,22, ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do referido artigo 17.º; e) Autorizar despesas sem limite, relativas à execução de planos ou programas plurianuais legalmente aprovados, ao abrigo da alínea c) do n.º 3 do referido artigo 17.º; f) Aprovar a escolha prévia do tipo de procedimento, ao abrigo do n.º 2 do artigo 79.º e do n.º 1 do artigo 205.º, até aos montantes delegados nas alíneas anteriores; 1.3 - Nos termos do Código das Expropriações, a competência para a declaração de utilidade pública das expropriações requeridas pelos organismos, serviços e entidades referidos no n.º 1.1, bem como a atribuição do carácter de urgência e a autorização da posse administrativa dos bens expropriados; 1.4 - Nos termos do artigo 13.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 240/2007, de 21 de junho, a competência para acompanhar, em articulação com o membro do Governo responsável pela referida área, as competências que me são atribuídas relativas aos assuntos relacionados com a Agência Europeia de Segurança Marítima; 1.5 - Nos termos do n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 240/2007, de 21 de junho, a competência para acompanhar, em articulação com o membro do Governo responsável pela referida área, as competências que me são atribuídas relativas aos assuntos relacionados com a Escola Náutica Infante D. Henrique; 1.6 - Nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de março, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 213/92, de 12 de outubro, a competência para reconhecimento de ações de interesse público nas áreas incluídas na Reserva Ecológica Nacional, no âmbito de atividades dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1; 1.8 - Nos termos do n.º 9 do artigo 15.º do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de janeiro, a competência para, em coordenação com o membro do Governo responsável pela área do ambiente, dispensar a exigência do cumprimento dos limites previstos no n.º 5 do citado artigo, no caso de obras de infraestruturas de transportes no âmbito de atividades dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1; 1.9 - No âmbito das deslocações de serviço público, no que respeita às despesas relativas às situações previstas no n.º 1 do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, e no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 192/95, de 28 de julho, e nos termos do n.º 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 51/2006, de 5 de maio, e do n.º 2 do artigo 33.º do citado Decreto-Lei n.º 106/98, a competência para, em relação aos membros dos respetivos gabinetes, dirigentes ou individualidades designados pelo ora delegado, autorizar as respetivas despesas. 2 - As delegações de competências referidas no presente despacho incluem o poder de subdelegação, nos termos do artigo 36.º do Código do Procedimento Administrativo, e compreendem, nomeadamente, as competências para decidir todos os procedimentos instruídos nos serviços, organismos e entidades enumerados no n.º 1.1, bem como as competências para a prática de atos decisórios ou de aprovação tutelar e para apreciação de todas as formas de impugnação graciosa e, bem assim, para o acompanhamento e intervenção processual nos recursos contenciosos. 3 - Tendo em conta o teor e o alcance do presente despacho, todas as intervenções feitas ou a fazer pela Secretária de Estado dos Transportes presumem-se realizadas no âmbito da delegação de competências ora conferida, sem necessidade de qualquer menção expressa nesse sentido. 4 - Nas minhas ausências e impedimentos e, cumulativamente, nas ausências e impedimentos do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações a Secretária de Estado dos Transportes substitui-me, nos termos do disposto nos artigos 3.º, n.º 11, e 8.º, ambos do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril. 5 - Ratifico todos os atos praticados pela Secretária de Estado dos Transportes até à data da publicação do presente despacho, no âmbito das competências previstas nos números anteriores. 10 de outubro de 2007 - O Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, ……………” - cfr. documento n.º 01 que acompanha as alegações da Entidade Demandada, junto aos autos a fls. 272 e 273; V) Em 26.03.2009, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 60 a fls. 11418 o Despacho n.º 8594/2009, com o seguinte teor: “A Lei n.º 1/2009, de 5 de Janeiro, para além de estabelecer o regime jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transportes (AMT) de Lisboa e Porto, autoridades organizadoras de transportes no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, prevê que os transportes públicos regulares de passageiros a realizar nestas áreas ficarão sujeitos a um regime de contratualização. Considerando que atualmente estes transportes são enquadrados no Regulamento de Transportes em Automóveis (RTA), aprovado pelo Decreto n.º 37 272, de 31 de dezembro de 1948, sendo prestados em regime de concessão, com outorga pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P. (IMTT), torna-se necessário preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar por aquelas autoridades na respetiva área de jurisdição. Para o efeito, importa definir orientações que facilitem a transição de regimes, mediante a aplicação dos mecanismos previstos no RTA, relativamente às carreiras de serviço público concessionadas ou requeridas nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto. Nesta conformidade e considerando que o artigo 96.º do RTA estabelece que a concessão tem o prazo de 10 anos, com possibilidade de renovação por períodos de cinco anos, é conveniente suspender desde já a outorga de novas concessões e a renovação das existentes. Porém, tendo em vista evitar ruturas na prestação destes serviços, importa também acautelar que, quando necessário, tais serviços continuem a ser prestados, utilizando-se para o efeito o mecanismo de autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA. Acresce que, apesar de ter entrado já em vigor a Lei n.º 1/2009, de 15 de janeiro, as AMT de Lisboa e do Porto estão ainda em fase de constituição, pelo que também importa clarificar que o IMTT deve, transitoriamente, continuar a exercer as competências próprias e delegadas que detém, até que aquelas autoridades reúnam condições para a efetiva assunção de competências. Assim, ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 1 do despacho n.º 26681/2007, de 10 de outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 224, de 21 de novembro de 2007, determino o seguinte: 1 - As concessões das carreiras de transporte coletivo de passageiros, com origem e destino dentro dos limites territoriais da área metropolitana de Lisboa e do Porto, só podem ser autorizadas pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P. (IMTT), em regime provisório. 2 - As concessões das carreiras de transporte coletivo de passageiros, que se desenvolvam dentro dos limites territoriais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, cujo prazo expire a partir de janeiro de 2009, não podem ser renovadas, devendo a manutenção dos serviços que se revelarem indispensáveis, ser assegurada pela autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA, a qual pode ser objeto de renovação. 3 - O IMTT deve proceder à notificação das empresas concessionárias da não renovação das concessões a que se refere o número anterior, nos termos do § 1.º do artigo 96.º do RTA. 4 - As condições de articulação entre as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto e o IMTT relativamente ao exercício das respetivas competências são definidas por protocolo a celebrar entre aquelas entidades. 5 - O presente despacho produz efeitos a partir da data da sua publicação. 20 de janeiro de 2009 - A Secretária de Estado dos Transportes, ………” - cfr. documento n.º 02 que acompanha a petição inicial (P.I.) junto aos autos a fls. 66; VI) São associados da A. as seguintes empresas de transporte de passageiros: • “………, S.A.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, S.A.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, S.A.”; • “………, S.A.”; • “………, S.A.”; • “………, S.A.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, S.A.”; • “………, S.A.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.”; • “………, Lda.” - cfr. documento n.º 03 que acompanha a P.I. junto a fls. 67 a 70 dos autos; VII) Em 26.03.2009, foram subscritas pelo Diretor Regional de Mobilidade e Transportes de Lisboa e Vale do Tejo as comunicações: Ofício Empresa Concessão Alvará 3302/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Mafra (Parque Desportivo) - Santo Isidoro 4028 3303/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Carvalhal de Cheleiros – Mafra (Parque Desportivo) 4029 3304/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Alcolombal - Sintra (Interface da Est. da Portela de Sintra) 7274 3319/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Loures (Trib.) - Loures (Trib.) circ. p/ cidade nova 6659 3320/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Oeiras (Est.) - Talaíde (B.º Navegadores p/ B.º Moinho das Rolas) 4032 3321/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Mira Sintra (Mercado) – S. Marcos (LG) 4034 3324/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Rio de Mouro (Est.) - Rio de Mouro (Est.) circ. p/ B.º Fitares 7275 3323/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Queluz (Palácio) - Serra da Silveira 6649 3322/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Cruz Quebrada (Est.) - Queluz (4 Caminhos) 5277 3308/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Fernando Pó - Pegões Velhos 6637 3309/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Faias – Pegões (Esc.) p/ Aroeira 6639 3306/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Cacilhas - Costa da Caparica 3958 3307/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Margaça - Setúbal (P/ Biscainho) 4005 3305/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Moinho da Páscoa – Palmela 1532 3314/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Caneças - Lisboa (Colégio Militar) 4001 3315/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Almagem do Bispo - Malveira 4031 3313/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Póvoa de Santa Iria (Est.) - Tojal (P/ Vialonga) 1741 3316/DRMTLVT/NAT ………, S.A.Lisboa (Oriente) - Sacavém 7280 3310/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Carcavelos (Est.) - Talaíde 4729 3311/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Cascais (Est.) - Estoril (Est.) p/ B.º Stº António 4845 3312/DRMTLVT/NAT ………, Lda.Mem Martins (Est.) - Rio de Mouro (Est.) p/ B.º S. José 5488 com o seguinte teor: “Nos termos do § 1º do artigo 96.º do RTA, fica essa empresa notificada que é dada por finda a carreira regular (…), com efeitos a partir de 30-09-2009. Mais comunico que, considerando o disposto na Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro e no Despacho n.º 8594/2009, da Secretária do Estado dos Transportes, de 20 de janeiro de 2009, enquanto as Autoridades Metropolitanas de Transportes, de Lisboa e do Porto, não assumirem o exercício pleno das suas competências, as carreiras com origem e destino nestas áreas metropolitanas só serão autorizadas em regime provisório. Nesta conformidade, caso essa empresa pretenda efetuar a prestação de serviço correspondente à concessão ora dada por finda, deverá manifestar esse interesse junto do IMTT, pelo menos até três meses antes do termo da concessão, para efeitos de avaliação da pertinência da continuação do serviço” - cfr. documentos n.º 06 a 09, 15 a 19, 33 a 44 que acompanham a P.I. junto, respetivamente, a fls. 73 a 76, 82 a 86 e 100 a 111 dos autos; VIII) Em 27.03.2009, foram subscritas pelo Diretor Regional de Mobilidade e Transportes do Norte as comunicações: Ofício Empresa Concessão Alvará 1021/NAT/SP ………, Lda.Bairros – Padrão de Moreira 5494 1022/NAT/SP ………, Lda.Vila do Conde – Vila do Conde (Circulação por Touguinhó) 5830 1044/NAT/SP ………, Lda.Vila Nova de Gaia (Paços do Concelho) - Vila Nova de Gaia (Paços do Concelho) (Circulação) 6621 1051/NAT/SP ……… Lda.Espinho - Serpente (Vila D’Este) 6615 1052/NAT/SP ………Lda.Lavadores – Praia da Granja 6444 1023/NAT/SP ………, Lda.Mota (Canedo) – Vila da Feira 5503 1041/NAT/SP ………, Lda.Covelo – Matosinhos (Praça Cidade S. Salvador) 7044 1043/NAT/SP ………, Lda.Quintã (Gondomar) – Valongo (Estação) 7278 1042/NAT/SP ………, Lda.Lixa – Porto 6632 1055/NAT/SP ………, Lda.Lagoinha – Pereira 3915 1039/NAT/SP ………, S. A.S. João da Madeira – São João da Madeira (Circulação) 5341 1036/NAT/SP ………, S. A.Oliveira de Azeméis – Vilarinho S. Luís 6670 1037/NAT/SP ………, S. A.Pigeiros – S. João da Madeira 6669 1038/NAT/SP ………, S. A.S. João da Madeira – S. João da Madeira (Circulação por costa má) 6652 1040/NAT/SP ………, S. A.S. Vicente de Louredo – Vila da Feira 5387 1049/NAT/SP ………, S. A.Leça da Palmeira (Sacor) – Vilar de Pinheiro (Estação) 3539 1048/NAT/SP ………, S. A.Custóias – Leça da Palmeira (Aldeia Nova) 6668 1050/NAT/SP ………, S. A.Matosinhos (Hospital) – Praia de Angeiras 6651 com o seguinte teor: “Nos termos do § 1.º, do art. 96.º, do Regulamento de Transportes em Automóveis, fica essa empresa notificada que é dada por finda a concessão da carreira regular de passageiros (…), com efeitos a partir de 30-09-2009. Mais comunico que, considerando o disposto na Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, e no Despacho da senhora S.E.T., de 20 de janeiro de 2009, enquanto as Autoridades Metropolitanas de Transportes, de Lisboa e do Porto, não assumirem o exercício pleno das suas competências, as carreiras com origem e destino nessas áreas metropolitanas só serão autorizadas em regime provisório. Nesta conformidade, caso essa empresa pretenda efetuar a prestação do serviço correspondente à concessão ora dada por finda, deverá manifestar esse interesse junto do I.M.T.T., I.P., pelo menos três meses antes do termo da concessão, para efeitos de avaliação da pertinência da continuação do serviço” - cfr. documentos n.º 10 a 14 e 20 a 32 que acompanham a P.I. junto, respetivamente, a fls. 77 a 81 e 87 a 99 dos autos; IX) A presente ação deu entrada no TAF em 25.06.2009 - cfr. carimbo aposto a fls. 03. * 3.2. DE DIREITO Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação da questão que constitui objeto de recurso, ou seja, determinar se assiste ou não razão à A. no erro de julgamento que assaca ao acórdão do TCA/N [apenas no segmento em que no mesmo se desatendeu à verificação dos fundamentos de ilegalidade relativos à violação dos arts. 74.º, 95.º e 96.º do RTA, bem como se realizou uma interpretação e aplicação do referido art. 74.º do RTA materialmente inconstitucional por infringir o disposto no n.º 2 do art. 266.º da CRP] e que havia confirmado o juízo do TAF/P de improcedência da pretensão de declaração de “ilegalidade sem força obrigatória geral” do Despacho n.º 8594/2009 da então Secretária de Estado dos Transportes e de “nulidade dos atos de execução do Despacho”, bem como que de reintegração da ordem jurídica com reconhecimento e reconstituição da situação que existiria não fora aquele ato haver sido praticado. I. Atentemos, previamente, ao quadro legal pertinente considerando a redação à data vigente e que se mostrava aplicável, tendo presente que, decorrida a vacatio legis, aquele RTA mostrar-se-á revogado pela Lei n.º 52/2015, de 09.06 [cfr. arts. 16.º, al. f), e 17.º] [diploma que, além de revogar diverso quadro normativo, passou a disciplinar o regime jurídico do serviço público de transporte de passageiros (RJSPTP), extinguiu as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto sucedendo-lhe as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto para as quais são transferidas as atribuições e competências estabelecidas naquele RJSPTP no domínio do transporte público de passageiros, e estabeleceu quadro normativo transitório quanto à exploração de serviço público de transporte de passageiros atribuída a operadores internos ao abrigo de regimes legais, regulamentares, contratuais, ou de ato administrativo, vigentes à data de entrada em vigor do RJSPTP (arts. 07.º a 09.º) e, bem assim, quanto à autorização para a manutenção do regime de exploração a título provisório (arts. 10.º a 12.º)]. II. Assim, extrai-se do art. 72.º do RTA que “[t]odos os transportes coletivos em automóveis são considerados como serviço público, e serão explorados em regime de concessão, outorgada pelo Ministro das Comunicações ou pelas câmaras municipais, nos termos dos artigos seguintes”, derivando do seu art. 74.º que “[a]s concessões de serviço público de transportes coletivos em automóveis serão outorgadas com vista à satisfação de necessidades da procura de transportes caracterizadas pela sua intensidade, regularidade e permanência, e tendo em atenção os objetivos da coordenação de transportes. (…) Poderão porém as concessões, a requerimento dos interessados ou por decisão do Ministro das Comunicações - hoje «ME» -, ser outorgadas inicialmente em regime provisório com a finalidade de verificar a existência de uma procura de transportes com aquelas características e a salvaguarda daqueles objetivos, ou em razão da urgência na satisfação de necessidades de procura …”. III. Do art. 95.º do mesmo Regulamento decorre que “[q]uando a concessão for outorgada em regime provisório, ser-lhe-á fixado o prazo máximo de 2 anos. (…) § 1.º A concessão em regime provisório, como tal requerida pelo interessado, será outorgada mediante simples informação da Direção-Geral de Transportes Terrestres - hoje «IMTT» -, tendo em conta o disposto no artigo 114.º. (…) § 2.º Até ao termo do prazo a que se refere o corpo deste artigo, deverá o concessionário a quem tiver sido outorgada a concessão em regime provisório requerer a sua outorga definitiva, podendo em tal caso ser prorrogado aquele prazo até decisão final do respetivo processo. (…) § 3.º Se a concessão tiver sido outorgada em regime provisório por imposição do Ministro das Comunicações - leia-se hoje «ME» -, poderá ser outorgada definitivamente, findo o prazo referido no corpo deste artigo, sem que haja lugar a novas formalidades. (…) § 4.º Durante o regime provisório, o concessionário terá os poderes e deveres, limitados à respetiva exploração, que lhe assistiriam se a concessão houvesse sido outorgada desde logo nos termos do artigo 96.º”. IV. E no normativo seguinte dispõe-se que “[s]alvo o disposto na segunda parte do corpo do artigo 74.º e no artigo anterior, as concessões serão outorgadas pelo prazo de dez anos, contados do início do trimestre em que começar a respetiva exploração. (…) § 1.º Findo o prazo referido no corpo deste artigo, considerar-se-á sucessiva e automaticamente prorrogado, por períodos de cinco anos, se o Governo ou o concessionário não notificarem a contraparte, com a antecedência mínima de seis meses, de que desejam dar por finda a concessão. (…) § 2.º O prazo das concessões pedidas por um concessionário em substituição de outras que lhe tenham sido outorgadas será o da concessão mais antiga entre as substituídas. (…) § 3.º A requerimento fundamentado dos interessados, poderão ser outorgadas concessões por prazo inferior ao mínimo estabelecido no corpo deste artigo, sem obediência ao regime do § 1.º, nos casos especiais em que as necessidades de transporte a satisfazer se apresentem delimitadas no tempo”. V. Por sua vez, através da Lei n.º 1/2009, de 05.01 [diploma este que se mostra objeto, igualmente, de revogação por parte da Lei n.º 52/2015 - cfr. al. a) do art. 16.º] o legislador veio estabelecer o regime jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, personalizando-as, já que são pessoas coletivas públicas, dotadas de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, com estrutura organizativa própria [cfr. arts. 02.º e 11.º a 18.º], constituindo as «AMT» como autoridades organizadoras de transportes no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais das respetivas áreas de intervenção e para o efeito lhe conferindo atribuições em matéria de planeamento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e desenvolvimento do transporte público de passageiros [cfr. arts. 03.º, 04.º a 08.º]. VI. No aludido regime prevê-se no seu art. 27.º, sob a epígrafe de “regime de contratualização do serviço público de transporte de passageiros” que “[a] contratualização do serviço público de transporte de passageiros por parte das AMT rege-se por diploma próprio, pelas disposições aplicáveis de direito comunitário e, subsidiariamente, pelo regime das subvenções públicas”, sendo que em matéria de quadro normativo transitório apenas se cuidou, por um lado, do regime de financiamento quanto às despesas de funcionamento das AMT’s e entes responsáveis pela sua assunção e, por outro lado, da definição de qual o regime legal a que ficava sujeito o pessoal em funções nas e das AMT’s enquanto não entrasse em vigor o regime do contrato de trabalho em funções públicas (RCTFP) [cfr. art. 29.º], nada se disciplinando, mormente, quanto as regras e/ou procedimentos a acautelar em matéria de transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar no quadro e em observância das obrigações decorrentes do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, de 23.10.2007 [relativo ao serviço público de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral] ou ainda quanto ao assegurar do pleno exercício dos poderes e competências por parte daquelas AMT’s na respetiva área de jurisdição à luz de todo um novo enquadramento legal. VII. Refira-se, ainda, que a atividade de transporte público rodoviário de passageiros [efetuado por meio de veículos automóveis construídos ou adaptados para o transporte de mais de nove pessoas incluindo o condutor] só pode ser exercida por empresas licenciadas para o efeito tal como decorre do DL n.º 3/2001, de 10.01 [na redação decorrente da alteração sofrida pelo DL n.º 90/02, de 11.04], diploma onde se estabelecem regras comuns de acesso à atividade, tanto em termos de transportes nacionais como internacionais, tendo em vista garantir níveis qualitativos mais elevados na prestação de serviços e no acesso ao mercado, para o efeito transpondo a Diretiva n.º 96/26/CE. VIII. De entre as tipologias de serviços existentes no mercado de transportes nacionais de passageiros temos, entre outros, nas tipologias regra os serviços regulares [«aqueles que asseguram o transporte de passageiros segundo itinerário, frequência, horário e tarifas predeterminados e em que podem ser tomados e largados passageiros em paragens previamente estabelecidas» - arts. 02.º, n.º 1, al. g), e 12.º do DL n.º 3/2001], os serviços regulares especializados [os «que asseguram o transporte de determinadas categorias de passageiros com a exclusão de outros, nos quais se incluem, nomeadamente, os transportes: de estudantes entre o domicílio e o respetivo estabelecimento de ensino; de trabalhadores entre o domicílio ou ponto de encontro previamente designado e o respetivo local de trabalho» - art. 02.º, n.º 1, al. h), e 13.º do DL n.º 3/2001], os serviços ocasionais [os «que asseguram o transporte de grupos de passageiros previamente constituídos e com uma finalidade conjunta, organizados por iniciativa de terceiro ou do próprio transportador» - art. 02.º, n.º 1, al. i), e 14.º do DL n.º 3/2001]. IX. E a tais tipologias regra acrescem ainda os regimes de serviços especiais existentes e que eram anteriores a 2001, como é o caso, que aqui nos interessa, das carreiras de serviço público exploradas mediante concessão nos termos dos arts. 88.º e segs. do RTA. X. Ora deriva do regime das concessões de serviço público de transportes coletivos em automóveis acabado de convocar e que supra, em parte, reproduzimos, que as concessões eram outorgadas com vista à satisfação de necessidades de procura de transportes e tendo em atenção os objetivos de coordenação de transportes. XII. Nessa medida, os pedidos para a concessão de carreiras de transportes coletivos em automóveis, mesmo que deem lugar a concorrência, só seriam de deferir se as necessidades públicas em termos de procura pelas populações e os interesses de coordenação dos transportes o justificassem e/ou exigissem. XIII. Frise-se que a coordenação de transportes deve ser encarada ou entendida como o conjunto de medidas de ordem jurídico-económica ou técnica, adotadas pela Administração, pelos organismos setoriais ou pelas empresas de per si, tendo em vista a obtenção da máxima complementaridade funcional dos vários modos de transporte integrados no sistema de transportes de uma coletividade ao mínimo custo e social para esta [cfr. M. J. Pupo Correia, in: “Dicionário Jurídico da Administração Pública”, vol. II, págs. 102 e segs.]. XIV. Daí que a atribuição da concessão duma carreira deve integrar-se numa lógica de otimização do sistema de transporte rodoviário no prosseguimento do objetivo de permanente adequação da oferta de transporte, qualitativa e quantitativa, às necessidades dos utentes, fim este que perpassa e é objeto de "atualização"pela própria lei de bases do sistema de transportes terrestres (LBTT) [cfr. arts. 02.º, n.º 1, al. a), e 21.º Lei n.º 10/90, de 17.03] e em cujo art. 27.º, n.º 7, se prevê que "[o]s transportes públicos regulares de passageiros nas regiões metropolitanas de transportes são um serviço público e serão explorados por empresas que reúnam os requisitos de acesso à profissão definidos nos termos do artigo 19.º, em regime de concessão ou de prestação de serviços, podendo os que se desenvolvam nas áreas urbanas secundárias ser explorados pelos respetivos municípios, através de empresas municipais". XV. Discute-se nos autos da legalidade do ato praticado pela então Secretária de Estado do Transportes [Despacho n.º 8594/2009 prolatado em 20.01.2009 - cfr. n.º V) da matéria de facto provada], que veio, nomeadamente, determinar que, a partir da data de publicação [26.03.2009], a atribuição de novas concessões de carreiras de transporte coletivo de passageiros a desenvolver dentro dos limites territoriais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto só poderiam ser autorizadas pelo IMTT em regime provisório no quadro do art. 74.º do RTA e quanto à renovação das concessões já existentes que se desenvolvessem dentro dos mesmos limites e cujo prazo de duração findasse a partir de janeiro de 2009 não poderiam ser renovadas, determinando-se que a manutenção do serviço de transporte que se revelasse indispensável fosse assegurada mediante autorização provisória nos termos do referido art. 74.º do RTA, autorização essa passível de renovação. Mais se determinou que o IMTT procedesse à notificação das empresas concessionárias da não renovação das concessões existentes e cujo prazo viesse a expirar a partir de janeiro de 2009 nos termos do § 1.º do art. 96.º do mesmo Regulamento. XVI. Do referido art. 74.º do RTA na sua articulação com o demais quadro normativo inserto no mesmo Regulamento resultava e resulta, por um lado, que as concessões de serviço público de transportes coletivos em automóveis podem ser atribuídas às empresas operadoras de transporte em regime provisório [pelo período máximo de 02 anos] ou em regime definitivo [por 10 anos, renovável sucessiva e automaticamente pelo prazo de 05 anos salvo ocorrência de tempestiva notificação do fim da concessão feita pelo concedente ao concessionário]. XVII. E, por outro lado, que a concessão da carreira em regime provisório [arts. 74.º e 95.º do RTA] constituía e constitui um mecanismo excecional já que o regime regra será a atribuição da concessão em regime definitivo [cfr. art. 96.º do RTA], pelo que, nessa medida, a atribuição da concessão duma carreira a título provisório exigiria, no caso, a verificação estrita daquilo que eram e são os pressupostos ou requisitos das situações previstas na 2.ª parte do corpo do art. 74.º e do art. 95.º do RTA, ou seja, apenas poderão ser atribuídas concessões em regime provisório ou com a “finalidade de verificar a existência de uma procura de transportes” com as características e para a salvaguarda dos objetivos definidos na 1.ª parte do corpo do mesmo art. 74.º ou, então, “em razão da urgência na satisfação de necessidades de procura”. XVIII. Para além disso, no mesmo preceito não se estabelece um qualquer regime especial de concessão que passe pela ausência do formalismo próprio do regime geral estabelecido para as concessões previstas no mesmo Regulamento e que confira à Administração poderes à margem dos requisitos gerais. XIX. Tal como este Supremo Tribunal já afirmou anteriormente no seu acórdão de 06.12.1994 [Proc. n.º 33833 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 18.04.1997, vol III, págs. 8809 e segs.] “[e]ste preceito é de natureza genérica estabelecendo-se nele a condição de a concessão requerida ou imposta dever satisfazer as necessidades das populações num sistema de coordenação de transportes, e que tal concessão, ou por requerimento expresso ou por via de urgência nos transportes, pode ser concedida a titulo provisório” e que em regra “as concessões são feitas em regime regular por um período inicial de 10 anos - artigo 96.º -, obedecendo para tanto a um processo de inquérito prévio que se contém nos artigos 88.º e seguintes”, sendo que “[s]ó nos casos da segunda parte do artigo 74.º e artigo 95.º a concessão pode ser feita provisoriamente por um período de dois anos, utilizando-se então um processo mais simples conforme se estabelece no artigo 95.º e § 1.º”, na certeza de que “[s]endo certo que a concessão das carreiras de transportes coletivos em automóveis, se contém no poder discricionário da Administração, já não há discricionariedade na observância do processo preliminar da concessão, uma vez que a lei estabelece as formalidades e trâmites a observar para a outorga da concessão, movendo-se nessa parte a Administração no domínio dos atos vinculados onde a discricionariedade não opera. (…) O formalismo estabelecido pelo RTA é uma forma de garantir o interesse público da prestação de um serviço de transportes com regularidade, segurança e operacionalidade (…)”. XX. Na situação vertente aquilo que material e formalmente se extrai e se visou com o despacho alvo de impugnação na presente ação administrativa foi criar ou assegurar um regime transitório que, repita-se, não constava nem havia sido previsto na Lei n.º 1/2009 ou num qualquer outro diploma em aplicação/transposição do referido Regulamento (CE) n.º 1370/2007, com vista a preparar a implementação e aplicação futura pelas AMT’s criadas dum novo regime de contratualização do serviço público de transporte a publicar no quadro do que havia sido previsto no art. 27.º daquela Lei. XXI. E para esse efeito no mesmo como que se determina uma espécie de “suspensão temporária e parcial” da vigência e aplicação, nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, daquilo que era e é o regime regra previsto à data do RTA em matéria de concessões de carreiras de transporte público de passageiros e, além disso, “alarga-se” ou “altera-se” mesmo tal regime legal. XXII. Com efeito, desde 26.03.2009 temos, por um lado, que, no âmbito das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, apenas se atribui competência e poder ao IMTT para atribuir novas concessões de carreiras em regime provisório, impedindo-o de atribuir concessões de carreira em regime definitivo, no que se traduz numa “suspensão parcial da vigência” do RTA por impossibilidade de aplicação do regime previsto no seu art. 96.º. XXIII. Por outro lado, ao determinar, mediante notificação do IMTT aos concessionários no uso dos poderes previsto no art. 96.º, § 1.º, do RTA, do operar da extinção ou fim de todas as concessões de carreiras existentes e cujo prazo de validade viesse a terminar a partir de janeiro de 2009 em diante, impedindo, assim, a sua renovação, veio, ainda, impor que nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto o assegurar das necessidades dos serviços de transportes e manutenção do mesmo passasse apenas a poder ser feito no quadro de concessão em regime provisório nos termos do art. 74.º do RTA, a pretexto de se integrar na situação nele prevista relativa à ocorrência duma situação de “urgência na satisfação de necessidades de procura”. XXIV. Ocorre, todavia, que a situação ali prevista não integra minimamente uma situação como aquela que se visa assegurar através do ato impugnado, constituindo ou configurando-se como uma alteração ilegítima e ilegal ao próprio quadro normativo que visava executar e regulamentar. XXV. É que na previsão da situação enunciada na parte final da 2.ª parte do art. 74.º do RTA caberá a possibilidade de atribuição duma concessão de carreira em regime provisório naquelas situações em que se venha a verificar urgência na satisfação de necessidades de procura fruto duma alteração da estrutura/exigências daquilo que é dinâmica natural e livre da procura e não duma ação ou atuação da Administração incidente sobre o modo de satisfazer tal procura à margem do comando normativo em referência. XXVI. Na verdade, não se enquadra na previsão do preceito em referência uma situação de resposta urgente a uma aparente necessidade da procura do serviço de transporte que foi criada pela ação ou atuação da própria Administração ao emitir um ato como aquele que está em causa nos autos já que esta, por essa via, procedeu à alteração da dinâmica e da estrutura da oferta ou do modo como era satisfeita a procura do serviço de transporte público [antes através do modo normal de concessões em regime definitivo e agora através da figura excecional da concessão em regime provisório], quando aquela procura do serviço de transporte público permaneceu invariável e sem qualquer alteração de necessidades e de estrutura. XXVII. Ou seja, procura-se justificação para a decisão de atribuição da concessão da carreira em regime provisório com base numa “ficcionada” e “artificial” alteração da procura [necessidades e estrutura] que como vimos inexiste. XXVIII. Não é esse manifestamente o âmbito da previsão daquela norma pelo que o ato normativo impugnado em crise inova na medida em que acaba, formal e materialmente, por alterar aquilo que constituía e constitui o regime normativo vigente decorrente, nomeadamente, dos arts. 74.º, 95.º e 96.º do RTA. XXIX. E fá-lo ilegalmente, porquanto enquanto mero ato regulamentar pretensamente de execução contraria quer o referido quadro normativo que visava complementar, desenvolver, executar ou concretizar, introduzindo, de forma inovadora, como que um regime normativo legal transitório que não constava, mormente, da Lei n.º 1/2009, a “exemplo” do que veio a ser feito nos arts. 07.º a 11.º da Lei n.º 52/2015, assim como infringe também, nomeadamente, o princípio de preferência de lei. XXX. Pelo exposto, procede a presente revista, impondo-se, com a fundamentação antecedente, revogar o julgado sob impugnação e, bem assim, o juízo de improcedência da pretensão deduzido pela aqui recorrente. [[IMG:2]] 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em: A) conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, com a motivação antecedente, revogar o acórdão recorrido; B) julgar a presente ação administrativa especial procedente, por provada, e consequentemente, declarar a ilegalidade do Despacho n.º 8594/2009 da então Secretária de Estado dos Transportes, de 20 de janeiro de 2009, com as legais consequências e os efeitos circunscritos ao caso, condenando o R. a reconhecer e a reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado aquele mesmo Despacho. Custas nas instâncias e neste Supremo a cargo do R./Recorrido. D.N.. [[IMG:3]] Lisboa, 14 de julho de 2015. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Referências Legais

Legislação Nacional

RTA48 ART74 ART95 ART96 ART72.
L 1/2009 DE 05/01 ART2 ART11 ART27.
DL 3/2001 ART2 ART12 ART13 ART14.
L 10/90 DE 17/03 ART2 ART21 ART27.
L 52/2015 DE 09/06 ART7 ART8 ART9 ART10 ART11.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC033833 DE 1994/12/06.

Doutrina

M J PUPO CORREIA - DICIONÁRIO JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA VOLII PÁG102.

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “A…………” [doravante «A…………»], devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [«TAF/P»] a presente ação administrativa especial de pretensão conexa com normas, nos termos dos arts. 35.º, n.º 2 e 73.º, n.º 2, do CPTA, contra o atual “MINISTÉRIO DA ECONOMIA” [doravante «ME»] [então “MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES”] peticionando, pela motivação inserta na petição inicial, que fosse declarada i) “ilegalidade sem força obrigatória geral” do Despacho n.º 8594/2009, de 20 de janeiro, “por forma a obter a desaplicação da norma” aos seus representados e ii) “nulidade dos atos de execução do Despacho”, bem como que fosse condenado o R. a “reconhecer e a reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o Despacho”.

1.2. O «TAF/P» proferiu despacho saneador, sem qualquer reclamação e/ou impugnação, onde improcedeu as exceções de ilegitimidade ativa e passiva, de “falta de pressuposto da impugnabilidade da norma” [cfr. fls. 199 e segs.] e, após decurso dos ulteriores termos, veio a prolatar acórdão, datado de 13.07.2012, julgando a ação totalmente improcedente e absolvendo o R. do pedido [cfr. fls. 312 e segs.].

1.3. A A., inconformada, com esta última decisão recorreu para o TCA Norte o qual, por acórdão de 08.11.2013, negou provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o julgado recorrido [cfr. fls. 444 e segs.].

1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a mesma A., inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Norte, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 527 e segs.], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:

“...

A. O presente recurso de revista é interposto nos termos do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e tem por objeto o Acórdão recorrido.

B. Desde 1948 até hoje, de forma ininterrupta, o RTA regula a atividade de transporte rodoviário pesado de passageiros, a qual é exercida em regime de concessão, prevendo o mesmo dois tipos: (i) concessões definitivas e (ii) concessões provisórias, como resulta dos artigos 74.º, 95.º e 96.º do RTA.

C. Foi neste quadro jurídico (que se mantém hoje em dia) que, em 2009, o Governo publicou o Despacho 8594/2009.

D. O Despacho 8594/2009 veio determinar que, a atribuição de novas concessões ou a renovação de concessões existentes (cujo prazo terminasse a 20 de janeiro de 2009) nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto apenas podem ser feitas em regime provisório nos termos do artigo 74.º do RTA, tendo feito cessar todas as concessões definitivas cujo prazo expirasse a partir de janeiro de 2009.

E. O Acórdão recorrido faz uma errada aplicação das normas do § 1.º do artigo 96.º do RTA e do artigo 74.º do mesmo diploma, numa matéria em que está em causa a sobrevivência de dezenas de empresas associadas da Recorrente (todas as que operam nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto), que empregam milhares de trabalhadores, gerem uma frota de milhares de autocarros e são responsáveis pelo transporte diário de centenas de milhares de pessoas, tudo isto agravado pelo facto de o pressuposto do Despacho 8594/2009 - a preparação da transição para o novo regime jurídico da contratualização - não ter nunca ocorrido (em 2013 estamos como em 2009) e hoje todas as concessões existentes nas referidas áreas metropolitanas são «provisórias»!

F. O Governo não pode, face às citadas disposições do RTA, não renovar as concessões em vigor com base no § 1.º do artigo 96.º do RTA, para logo em seguida voltar a emitir as mesmas a título provisório, nem decidir que a partir de determinada data todas as concessões a outorgar no âmbito geográfico das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto o sejam em regime de concessões provisórias.

G. A necessidade de o Governo levar a cabo uma revisão legislativa em matéria de transportes - através da entrada em vigor de novo regime jurídico da contratualização anunciado em 2009 e nunca concretizado - não consubstancia uma situação que, à face do artigo 74.º do RTA, permita validamente a utilização do mecanismo da concessão provisória.

H. O Governo não pode fazer cessar todas as concessões definitivas e vir depois alegar, como faz no ponto 2 do Despacho 8594/2009, que «os serviços que se revelarem indispensáveis» são objeto de concessões provisórias.

I. Uma interpretação e aplicação do artigo 74.º do RTA na linha da conduta seguida pelo Governo no Despacho 8594/2009 e secundada pelo Acórdão recorrido nos termos acima expostos, determina a inconstitucionalidade material da referida norma à luz do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa.

J. O Acórdão recorrido seguiu, a respeito da interpretação e aplicação das normas do artigo 74.º, corpo do artigo 95.º, e corpo e § 1.º do artigo 96.º todas do RTA uma interpretação e aplicação incorretas face ao respetivo teor literal e aos elementos finalístico e sistemático de tais normas.

L. A presente matéria tem uma relevância jurídica e social fulcral porquanto todas as empresas de transporte que operam nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto vivem atualmente uma situação totalmente indefinida em termos de enquadramento jurídico porque o Governo, apoiado agora também do Acórdão recorrido, nunca aprovou o tal «novo regime de contratualização» anunciado em 2009 e mantém a prática subjacente ao Despacho 9594/2009, de emissão e renovação de concessões «provisórias».

M. Esta indefinição jurídica promovida pelo Governo desde 2009 é nociva para o setor porquanto nenhuma empresa corre o risco de contratar mais, de investir mais, de querer crescer mais, quando vive, por força das indefinições e práticas governamentais, num ambiente totalmente incerto e precário.

N. O Acórdão recorrido violou o disposto nos artigos 74.º, 95.º e 96.º do RTA.

O. O Governo não podia, através de um mero despacho de um Secretário de Estado - como ocorre com o despacho n.º 8594/2009 - fixar um regime transitório entre o RTA e o alegado novo regime da contratualização que implicasse uma alteração aos termos do próprio RTA, designadamente no que se refere aos casos específicos em que este admite a atribuição de concessões provisórias.

P. Espera a A………… que esse Venerando Tribunal, admitindo e apreciando o presente recurso de revista, traga a segurança e a clarificação jurídicas indispensáveis à atividade do transporte rodoviário pesado de passageiros em Portugal, uma vez que o Acórdão recorrido não teve engenho para tanto …”.

1.5. Devidamente notificado o R., aqui ora recorrido, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 574 e segs.] nas quais termina com o quadro conclusivo seguinte:

“…

a) A questão jurídica in casu, não se afigura de importância fundamental com relevância jurídica ou social, …, pois apenas existe um interesse particular dos mesmos.

b) Consideramos igualmente não haver necessidade de qualquer clarificação jurídica da atividade do transporte rodoviário pesado de passageiros em Portugal, uma vez que resulta claro que esta atividade tem sido regulada pelo RTA, e que conforme previsto na Lei n.º 1/2009, vai ser alterado pelo novo regime de contratualização, que em breve vai ser enviado para consulta pública, e cuja transição foi preparada pelo Despacho n.º 8594/2009.

c) A decisão proferida pelo Tribunal a quo não incorreu em qualquer erro de julgamento, nomeadamente, não violou o disposto nos referidos arts. 74.º, 95.º e 96.º do RTA.

d) Não se verificam, no caso concreto, os requisitos de admissibilidade do presente recurso de revista nos termos do artigo 150.º do CPTA.

e) O objeto do presente recurso de revista, tal como definido pela própria recorrente, restringe-se a saber se o Governo através de um despacho podia fixar um regime transitório entre o RTA e o alegado novo regime da contratualização que implicasse uma alteração aos termos do próprio RTA, designadamente no que se refere aos casos específicos em que se admite a atribuição de concessões provisórias, e sobre esta questão o Tribunal a quo pronunciou-se de forma clara e fundamentada.

f) Muito embora a recorrente possa discordar do entendimento do Tribunal a quo, até porque não lhe é favorável, tal não basta para que seja admitido o presente recurso de revista, com fundamento numa clara necessidade de melhor aplicação do direito, uma vez que o direito é claríssimo quanto à questão em apreço.

g) Após a publicação da Lei n.º 1/2009 houve a necessidade de preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar pelas AMT de Lisboa e Porto na respetiva área de jurisdição, necessidade essa que foi colmatada com a publicação do Despacho n.º 8594/2009.

h) Cfr. se refere no próprio Despacho, atento o regime do art. 96.º e a previsão de concessões com prazo de 10 anos, com possibilidade de renovação por períodos de cinco anos, reconheceu-se ser conveniente suspender, desde logo a outorga de novas concessões e a renovação das existentes. Porém, tendo em vista evitar ruturas na prestação destes serviços, importou também acautelar que, quando necessário, tais serviços continuassem a ser prestados, utilizando-se para o efeito o mecanismo de autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA.

i) Quanto à alegada questão de saber se o Governo pode formalmente denunciar as concessões nos termos do § 1.º do artigo 96.º do RTA quando, na realidade, o que se pretende é manter o serviço concessionado, mas ao abrigo de concessões provisórias emitidas nos termos do artigo 74.º do RTA, demonstrou-se que, como é fácil de ver, o objetivo do Despacho n.º 8594/2009, não é denunciar as concessões ao abrigo do art. 96.º do RTA, para as manter nos termos do art. 74.º como concessões provisórias.

j) Esse foi o meio de se assegurar a transição de regimes, sob pena de, não o fazendo, estar a perpetuar-se um regime de renovações automáticas e sucessivas de concessões que podiam já não se adequar às necessidades reais de exploração do serviço público de transporte de passageiros.

k) Pelo que, o Governo, não só, podia formalmente emitir este Despacho, como devia, para preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte, a implementar pelas AMT, nas respetivas áreas de jurisdição.

l) Quanto à questão apresentada pela recorrente - de saber, se a entrada em vigor de um novo regime jurídico da contratualização que vinha substituir o RTA constitui uma das situações que face à redação do artigo 74.º do RTA cabe na previsão desta norma, considera-se que, esta questão deve ser analisada, do ponto de vista da perspetiva de com a previsão da entrada em vigor de um novo regime jurídico da contratualização que vinha substituir o RTA, se justificava a utilização do mecanismo previsto no art. 74.º do RTA.

m) Ou seja, se se justifica, neste período transitório e perante o quadro de vir a haver um novo regime da contratualização, afastar a «regra geral» de as concessões serem outorgadas pelo prazo de 10 anos, para neste período transitório serem outorgadas em regime provisório.

n) E, a resposta a esta questão, só pode ser afirmativa, esta solução foi a que melhor preparou a necessária transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar, e tendo em vista evitar ruturas na prestação destes serviços, acautelou-se também, a situação de, quando necessário, tais serviços continuarem a ser prestados, utilizando-se para o efeito o mecanismo de autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA.

o) Pretendia garantir-se que, as novas autoridades de transportes (AMT’s) assumissem as suas competências em matéria de contratualização dos serviços na sua área territorial, sem ficarem vinculadas a atos administrativos de outra entidade, no caso o IMTT, traduzidos na «concessão» de serviços que não se enquadrassem na organização de transportes no âmbito da Lei n.º 1/2009.

p) Sob pena de, não o fazendo, estar a perpetuar-se um regime de renovações automáticas e sucessivas de concessões que podiam já não se adequar às necessidades reais de exploração do serviço público de transporte de passageiros.

q) Da mesma forma não deve proceder a alegação de inconstitucionalidade material da referida norma (art. 74.º do RTA) à luz do n.º 2 do art. 266.º da CRP, na interpretação e aplicação do referido artigo do RTA na linha de conduta seguida pelo Governo no Despacho n.º 8594/2009 e secundada pelo Acórdão recorrido, porque o Governo não atuou em desconformidade com a constituição ou a lei, e atuou no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

r) E, cfr. decorre já do supra exposto, na base deste Despacho, esteve o que se considerou ser um interesse público - a necessidade de «preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar por aquelas autoridades na respetiva área de jurisdição» e «definir orientações que facilitem a transição de regimes, mediante a aplicação dos mecanismos previstos no RTA, relativamente às carreiras de serviço público concessionadas ou requeridas nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto».

s) Por outro lado, quanto ao facto alegado, de as empresas de transporte que operam nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto viverem uma situação totalmente indefinida em termos de enquadramento jurídico porque o Governo, apoiado agora também do Acórdão recorrido, nunca aprovou o tal «novo regime de contratualização» anunciado em 2009 e mantém a prática subjacente ao Despacho n.º 8594/2009, de emissão e renovação de concessões «provisórias», e outras considerações quanto ao «novo regime jurídico da contratualização» que se previa, considera-se que,

t) A apreciação do Despacho impugnado deve ser feita de acordo com o princípio tempus regit actum, o Despacho n.º 8594/2009 deve ser interpretado e analisado aferindo-se a realidade fáctica existente no momento em que foi proferido e o quadro normativo então em vigor e o que se expectava vir a ser criado, e não face à realidade atual, portanto em momento posterior àquele em que foi proferido, e quando já há dados que se desconheciam na altura.

u) Não obstante esse aspeto, e muito embora o «novo regime jurídico da contratualização» ter demorado mais tempo do que, na altura, se previa, ainda assim, se deve reconhecer que se justificou e se justifica a necessidade de preparação para a transição de regimes.

v) Acresce que, não se pode aceitar a alegação de que o Governo, apoiado agora também do Acórdão recorrido, nunca aprovou o tal «novo regime de contratualização» anunciado em 2009, porque o Governo tem estado a levar a cabo os procedimentos e trabalhos necessários a esse fim, sendo que, se prevê que dentro das próximas semanas o projeto de diploma irá ser enviado para consulta pública.

w) O recurso de revista, tem natureza excecional, e não deve ser visto como uma terceira instância, devendo funcionar apenas «como uma válvula de segurança do sistema» e, resulta claro que o presente recurso de revista não pode ser admitido por não se verificar o requisito de clara necessidade de melhor aplicação do direito no caso concreto, porquanto a simples discordância com a decisão proferida pelo Tribunal a quo não basta para que este requisito se verifique, tendo ficado demonstrado à saciedade que a interpretação feita no Acórdão recorrido é conforme ao direito aplicável.

x) Ainda que se verificassem os requisitos de admissibilidade do presente recurso de revista, o que desde já não se concede pelos motivos supra alegados, as alegações da ora recorrente sempre estariam votadas ao insucesso, devendo nesse caso improceder, mantendo-se, em consequência, o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo.

y) Pelo exposto, conclui-se que deve o Acórdão recorrido ser mantido, porquanto a tese ali sufragada e aqui defendida pelo ora recorrido, é a que faz a aplicação acertada das normas aplicáveis ao caso concreto.

z) Em suma, por todo o exposto e tendo por bem decidida a questão pelo Tribunal Central Administrativo Norte, não deve o presente recurso de revista, ser admitido, por não se verificarem os pressupostos do artigo 150.º do CPTA …”.

1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 09.04.2014, veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se, nomeadamente, que a “… questão essencial do presente recurso consiste em saber se o Governo, através de um despacho, poderia fixar um regime transitório entre o RTA e o novo regime de contratualização no âmbito dos sistemas de transporte urbanos e locais nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto. O despacho em causa foi adotado como medida transitória, face à Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro (que estabeleceu o regime jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e Porto), no qual se previa que a atividade de transportes públicos rodoviários regulares de passageiros a realizar nestas áreas ficaria sujeita a um regime dito de contratualização (em vez do regime de concessão que há mais de 60 anos vigorava, nos termos do RTA). Para preparar a transição para o novo sistema, determinou-se a suspensão de novas concessões e da renovação das existentes, acautelando a prestação dos serviços de transportes públicos mediante concessões provisórias de mais curto prazo. (…) A apreciação da validade do Despacho em causa coloca duas questões de alguma complexidade jurídica, para cujo tratamento se não encontram precedentes jurisprudenciais relevantes, que consistem em saber se as concessões podem ser denunciadas ao abrigo do § 1.º do art. 96.º do RTA quando se pretende manter o serviço concessionado ao abrigo de concessões provisórias e se a anunciada entrada em vigor de um novo regime jurídico constitui uma das situações que permitem o recurso a concessões provisórias, nos termos do art. 74.º do RTA, em vez da renovação ou atribuição de novas concessões pelo período normal …”.

1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia [cfr. fls. 607 e segs.].

1.8. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir em Conferência.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

No essencial, constitui objeto de apreciação nesta sede o invocado erro de julgamento apontado à decisão judicial recorrida por, no entendimento da recorrente, o julgado haver incorrido em incorreta interpretação e aplicação do disposto, nomeadamente, nos arts. 74.º, 95.º e 96.º do Regulamento de Transportes em Automóveis [vulgo e doravante RTA] [publicado através do Decreto n.º 37272, de 31.12.1948, sucessivamente alterado e revogado, entretanto, pela Lei n.º 52/2015, de 09.06 - cfr. art. 16.º, al. f)], encerrando, ainda, um interpretação e aplicação do referido art. 74.º do RTA materialmente inconstitucional por ferir o disposto no n.º 2 do art. 266.º da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

I) A Autora é uma associação de direito privado, de âmbito nacional, que tem por objeto estatutário, entre outras atividades, a representação e a defesa dos interesses dos seus associados, empresas que atuam no setor do transporte rodoviário pesado de passageiros - cfr. documento n.º 01 que acompanha a petição inicial (P.I.) junto a fls. 42 a 65 dos autos;

II) Em 23.11.2004, pelo Diretor-Geral dos Transportes Terrestres foi exarado o Despacho n.º 87/DG/04 com o seguinte teor:

“Considerando que as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e Porto (AMTL e AMTP), criadas pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, ainda não puderam assumir as suas competências em matéria de concessão de serviços de transporte de passageiros, torna-se necessário adotar medidas que permitam a continuação daqueles serviços, concessionados pela DGTT, na área de jurisdição daquelas entidades. No que respeita à atribuição de novas concessões foram definidas orientações por despacho do Secretário de Estado dos Transportes de 18 de fevereiro de 2004, a que se seguiu o despacho 14/DG/2004 de 15 de abril, ficando, contudo, por esclarecer os procedimentos a adotar no caso de concessões cujo prazo termine antes da plena assunção de competências pelas AMT. O Despacho n.º 6.10/04 do Sr. Secretário de Estado dos Transportes e Comunicações, determinou que fosse estabelecido um quadro de trabalho conjunto a acordar a DGTT e as AMT. Considerando conveniente que as renovações não fossem prorrogadas por mais 5 anos sem o estudo prévio da sua conveniência pelas AMT, em conjunto com estas entidades, foi julgado preferível dá-las por findas, permitindo que continuem apenas em regime provisório, a fim de evitar soluções de continuidade no transporte público. Assim, determino:

1. As concessões de carreiras de transporte coletivo de passageiros, que se desenvolvem dentro dos limites territoriais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, cujo prazo de validade venha a expirar a partir de 31 de maio de 2005, serão objeto de notificação, nos termos do disposto no § 1.º do artigo 96.º do Regulamento de Transportes em Automóveis, de que será dada por finda a respetiva concessão.

2. Com a notificação a que se refere o número anterior, serão também notificados os concessionários que podem continuar a explorar a carreira, em regime provisório, pelo período de um ano, o qual poderá ser renovado” - cfr. documento n.º 04 que acompanha a P.I. junto a fls. 71 dos autos;

III) Em 21.11.2005, pelo Diretor-Geral dos Transportes Terrestres foi exarado o Despacho n.º 21/DG/2005, com o seguinte teor:

“As medidas determinadas pelo Despacho n.º 87/DG/04, sobre renovação de carreiras de transporte coletivo, exploradas nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, tinham por objetivo facilitar o exercício das competências das Autoridades Metropolitanas de Transportes (AMT) e promover o procedimento uniforme dos serviços regionais na aplicação do disposto no artigo 96.º do RTA. Estas medidas estão agora desajustadas por ter sido protelada a entrada em funcionamento daquelas entidades e, assim, a respetiva assunção de competências. Considerando que, sem que estejam criadas as condições de funcionamento das novas autoridades de transporte, não se justificam medidas tendentes à transição de competências, e que, os princípios da igualdade de tratamento e de proporcionalidade que devem reger a atuação da administração, recomendam que sejam anulados os efeitos por aquele produzidos; Determino o seguinte: (…) Fica revogado o Despacho n.º 87/DG/2004, de 23 de novembro, com efeitos reportados à data em que foi proferido” - cfr. documento n.º 05 que acompanha a P.I. junto a fls. 72 dos autos;

IV) Em 21.11.2007, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 224 a fls. 33733 o Despacho n.º 26681/2007, com o seguinte teor:

“Por via dos despachos n.ºs 16 347/2005, de 7 de julho, e 5687/2006, de 25 novembro, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 143, de 27 de julho de 2005, e n.º 50, de 10 de março de 2006, respetivamente, procedi à delegação na Secretária de Estado dos Transportes de várias das minhas competências nas matérias relacionadas com o setor dos transportes. Entretanto, a reestruturação operada pelo PRACE - Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado, e consubstanciada, no que respeita ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações no Decreto-Lei n.º 210/2006, de 27 de outubro, e nos novos diplomas orgânicos dos serviços, organismos e entidades sob tutela, determina que se proceda à atualização dos despachos de delegação de competências, de forma a adaptá-los a esta nova realidade. Por outro lado, da avaliação efetuada dos processos de tomada de decisão, resulta mais adequado que, em determinadas matérias específicas, sejam delegadas outras competências que se mantiveram até agora sob o meu exercício. Assim, nos termos conjugados do disposto nos artigos 3.º, n.º 11, 7.º, n.ºs 1 e 3, 9.º, n.º 1, e 19.º do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 240/2007, de 21 de junho, e dos artigos 35.º a 41.º do Código do Procedimento Administrativo, determino o seguinte:

1- Delego na Secretária de Estado dos Transportes, engenheira …………:

1.1- As minhas competências relativas aos seguintes serviços, organismos e entidades:

a) GABLOGIS - Gabinete para o Desenvolvimento do Sistema Logístico Nacional;

b) Gabinete do Metro Sul do Tejo;

c) Gabinete de Investigação de Segurança e de Acidentes Ferroviários;

d) Comissão técnica dos serviços do Registo Internacional de Navios da Madeira;

e) Comissão de Planeamento de Emergência dos Transportes Terrestres;

f) Comissão de Planeamento de Emergência do Transporte Marítimo;

g) Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P.;

h) Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.;

i) Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa, E.P.E.;

j) Autoridade Metropolitana de Transportes do Porto, E.P.E.;

l) Metropolitano de Lisboa, E.P.;

m) Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.;

n) Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.;

o) ………, S.A.;

p) ………, S.A.;

q) ………, S.A.;

r) ………, S.A.;

s) ………, S.A.;

t) ………, S.A.;

u) ………, S.A.;

v) ………, S.A.;

x) ………, S.A.;

z) ………, S.A.;

aa) ………, S.A.;

ab) ........., S.A.;

1.2- Nos termos do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, e do despacho de delegação de competências do Primeiro-Ministro de 31 de maio de 2005, relativo à delegação de competências nos ministros do XVII Governo Constitucional dos poderes conferidos pelo artigo 17.º do citado Decreto-Lei n.º 197/99, as competências para:

a) Aprovar os orçamentos privativos e as alterações dos orçamentos dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1;

b) Autorizar a realização de despesas que ultrapassem as competências dos dirigentes, qualquer que seja a sua natureza, dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1;

c) Sem prejuízo dos mecanismos que defini para a coordenação e execução do orçamento do Ministério, acompanhar e orientar a execução dos orçamentos dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1;

d) Autorizar despesas com empreitadas de obras públicas e aquisição de bens e serviços até ao limite de € 3.740.984,22, ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do referido artigo 17.º;

e) Autorizar despesas sem limite, relativas à execução de planos ou programas plurianuais legalmente aprovados, ao abrigo da alínea c) do n.º 3 do referido artigo 17.º;

f) Aprovar a escolha prévia do tipo de procedimento, ao abrigo do n.º 2 do artigo 79.º e do n.º 1 do artigo 205.º, até aos montantes delegados nas alíneas anteriores;

1.3- Nos termos do Código das Expropriações, a competência para a declaração de utilidade pública das expropriações requeridas pelos organismos, serviços e entidades referidos no n.º 1.1, bem como a atribuição do carácter de urgência e a autorização da posse administrativa dos bens expropriados;

1.4- Nos termos do artigo 13.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 240/2007, de 21 de junho, a competência para acompanhar, em articulação com o membro do Governo responsável pela referida área, as competências que me são atribuídas relativas aos assuntos relacionados com a Agência Europeia de Segurança Marítima;

1.5- Nos termos do n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 240/2007, de 21 de junho, a competência para acompanhar, em articulação com o membro do Governo responsável pela referida área, as competências que me são atribuídas relativas aos assuntos relacionados com a Escola Náutica Infante D. Henrique;

1.6- Nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de março, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 213/92, de 12 de outubro, a competência para reconhecimento de ações de interesse público nas áreas incluídas na Reserva Ecológica Nacional, no âmbito de atividades dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1;

1.8- Nos termos do n.º 9 do artigo 15.º do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de janeiro, a competência para, em coordenação com o membro do Governo responsável pela área do ambiente, dispensar a exigência do cumprimento dos limites previstos no n.º 5 do citado artigo, no caso de obras de infraestruturas de transportes no âmbito de atividades dos serviços, organismos e entidades referidos no n.º 1.1;

1.9- No âmbito das deslocações de serviço público, no que respeita às despesas relativas às situações previstas no n.º 1 do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, e no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 192/95, de 28 de julho, e nos termos do n.º 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 51/2006, de 5 de maio, e do n.º 2 do artigo 33.º do citado Decreto-Lei n.º 106/98, a competência para, em relação aos membros dos respetivos gabinetes, dirigentes ou individualidades designados pelo ora delegado, autorizar as respetivas despesas.

2- As delegações de competências referidas no presente despacho incluem o poder de subdelegação, nos termos do artigo 36.º do Código do Procedimento Administrativo, e compreendem, nomeadamente, as competências para decidir todos os procedimentos instruídos nos serviços, organismos e entidades enumerados no n.º 1.1, bem como as competências para a prática de atos decisórios ou de aprovação tutelar e para apreciação de todas as formas de impugnação graciosa e, bem assim, para o acompanhamento e intervenção processual nos recursos contenciosos.

3- Tendo em conta o teor e o alcance do presente despacho, todas as intervenções feitas ou a fazer pela Secretária de Estado dos Transportes presumem-se realizadas no âmbito da delegação de competências ora conferida, sem necessidade de qualquer menção expressa nesse sentido.

4- Nas minhas ausências e impedimentos e, cumulativamente, nas ausências e impedimentos do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações a Secretária de Estado dos Transportes substitui-me, nos termos do disposto nos artigos 3.º, n.º 11, e 8.º, ambos do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de abril.

5- Ratifico todos os atos praticados pela Secretária de Estado dos Transportes até à data da publicação do presente despacho, no âmbito das competências previstas nos números anteriores. 10 de outubro de 2007 - O Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, ……………” - cfr. documento n.º 01 que acompanha as alegações da Entidade Demandada, junto aos autos a fls. 272 e 273;

V) Em 26.03.2009, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 60 a fls. 11418 o Despacho n.º 8594/2009, com o seguinte teor:

“A Lei n.º 1/2009, de 5 de Janeiro, para além de estabelecer o regime jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transportes (AMT) de Lisboa e Porto, autoridades organizadoras de transportes no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, prevê que os transportes públicos regulares de passageiros a realizar nestas áreas ficarão sujeitos a um regime de contratualização. Considerando que atualmente estes transportes são enquadrados no Regulamento de Transportes em Automóveis (RTA), aprovado pelo Decreto n.º 37 272, de 31 de dezembro de 1948, sendo prestados em regime de concessão, com outorga pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P. (IMTT), torna-se necessário preparar a transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar por aquelas autoridades na respetiva área de jurisdição. Para o efeito, importa definir orientações que facilitem a transição de regimes, mediante a aplicação dos mecanismos previstos no RTA, relativamente às carreiras de serviço público concessionadas ou requeridas nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto. Nesta conformidade e considerando que o artigo 96.º do RTA estabelece que a concessão tem o prazo de 10 anos, com possibilidade de renovação por períodos de cinco anos, é conveniente suspender desde já a outorga de novas concessões e a renovação das existentes. Porém, tendo em vista evitar ruturas na prestação destes serviços, importa também acautelar que, quando necessário, tais serviços continuem a ser prestados, utilizando-se para o efeito o mecanismo de autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA. Acresce que, apesar de ter entrado já em vigor a Lei n.º 1/2009, de 15 de janeiro, as AMT de Lisboa e do Porto estão ainda em fase de constituição, pelo que também importa clarificar que o IMTT deve, transitoriamente, continuar a exercer as competências próprias e delegadas que detém, até que aquelas autoridades reúnam condições para a efetiva assunção de competências. Assim, ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 1 do despacho n.º 26681/2007, de 10 de outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 224, de 21 de novembro de 2007, determino o seguinte:

1- As concessões das carreiras de transporte coletivo de passageiros, com origem e destino dentro dos limites territoriais da área metropolitana de Lisboa e do Porto, só podem ser autorizadas pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P. (IMTT), em regime provisório.

2- As concessões das carreiras de transporte coletivo de passageiros, que se desenvolvam dentro dos limites territoriais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, cujo prazo expire a partir de janeiro de 2009, não podem ser renovadas, devendo a manutenção dos serviços que se revelarem indispensáveis, ser assegurada pela autorização provisória a que se refere o artigo 74.º do RTA, a qual pode ser objeto de renovação.

3- O IMTT deve proceder à notificação das empresas concessionárias da não renovação das concessões a que se refere o número anterior, nos termos do § 1.º do artigo 96.º do RTA.

4- As condições de articulação entre as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto e o IMTT relativamente ao exercício das respetivas competências são definidas por protocolo a celebrar entre aquelas entidades.

5- O presente despacho produz efeitos a partir da data da sua publicação.

20 de janeiro de 2009 - A Secretária de Estado dos Transportes, ………” - cfr. documento n.º 02 que acompanha a petição inicial (P.I.) junto aos autos a fls. 66;

VI) São associados da A. as seguintes empresas de transporte de passageiros:

• “………, S.A.”;

• “………, Lda.”;

• “………, S.A.”;

• “………, Lda.”;

• “………, S.A.”;

• “………, Lda.”;

• “………, S.A.”;

• “………, Lda.”;

• “………, Lda.” - cfr. documento n.º 03 que acompanha a P.I. junto a fls. 67 a 70 dos autos;

VII) Em 26.03.2009, foram subscritas pelo Diretor Regional de Mobilidade e Transportes de Lisboa e Vale do Tejo as comunicações:

Ofício

Empresa

Concessão

Alvará

3302/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Mafra (Parque Desportivo) - Santo Isidoro

4028

3303/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Carvalhal de Cheleiros – Mafra (Parque Desportivo)

4029

3304/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Alcolombal - Sintra (Interface da Est. da Portela de Sintra)

7274

3319/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Loures (Trib.) - Loures (Trib.) circ. p/ cidade nova

6659

3320/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Oeiras (Est.) - Talaíde (B.º Navegadores p/ B.º Moinho das Rolas)

4032

3321/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Mira Sintra (Mercado) – S. Marcos (LG)

4034

3324/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Rio de Mouro (Est.) - Rio de Mouro (Est.) circ. p/ B.º Fitares

7275

3323/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Queluz (Palácio) - Serra da Silveira

6649

3322/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Cruz Quebrada (Est.) - Queluz (4 Caminhos)

5277

3308/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Fernando Pó - Pegões Velhos

6637

3309/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Faias – Pegões (Esc.) p/ Aroeira

6639

3306/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Cacilhas - Costa da Caparica

3958

3307/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Margaça - Setúbal (P/ Biscainho)

4005

3305/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Moinho da Páscoa – Palmela

1532

3314/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Caneças - Lisboa (Colégio Militar)

4001

3315/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Almagem do Bispo - Malveira

4031

3313/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Póvoa de Santa Iria (Est.) - Tojal (P/ Vialonga)

1741

3316/DRMTLVT/NAT

………, S.A.Lisboa (Oriente) - Sacavém

7280

3310/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Carcavelos (Est.) - Talaíde

4729

3311/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Cascais (Est.) - Estoril (Est.) p/ B.º Stº António

4845

3312/DRMTLVT/NAT

………, Lda.Mem Martins (Est.) - Rio de Mouro (Est.) p/ B.º S. José

5488

com o seguinte teor:

“Nos termos do § 1º do artigo 96.º do RTA, fica essa empresa notificada que é dada por finda a carreira regular (…), com efeitos a partir de 30-09-2009. Mais comunico que, considerando o disposto na Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro e no Despacho n.º 8594/2009, da Secretária do Estado dos Transportes, de 20 de janeiro de 2009, enquanto as Autoridades Metropolitanas de Transportes, de Lisboa e do Porto, não assumirem o exercício pleno das suas competências, as carreiras com origem e destino nestas áreas metropolitanas só serão autorizadas em regime provisório. Nesta conformidade, caso essa empresa pretenda efetuar a prestação de serviço correspondente à concessão ora dada por finda, deverá manifestar esse interesse junto do IMTT, pelo menos até três meses antes do termo da concessão, para efeitos de avaliação da pertinência da continuação do serviço” - cfr. documentos n.º 06 a 09, 15 a 19, 33 a 44 que acompanham a P.I. junto, respetivamente, a fls. 73 a 76, 82 a 86 e 100 a 111 dos autos;

VIII) Em 27.03.2009, foram subscritas pelo Diretor Regional de Mobilidade e Transportes do Norte as comunicações:

Ofício

Empresa

Concessão

Alvará

1021/NAT/SP

………, Lda.Bairros – Padrão de Moreira

5494

1022/NAT/SP

………, Lda.Vila do Conde – Vila do Conde (Circulação por Touguinhó)

5830

1044/NAT/SP

………, Lda.Vila Nova de Gaia (Paços do Concelho) - Vila Nova de Gaia (Paços do Concelho) (Circulação)

6621

1051/NAT/SP

……… Lda.Espinho - Serpente (Vila D’Este)

6615

1052/NAT/SP

………Lda.Lavadores – Praia da Granja

6444

1023/NAT/SP

………, Lda.Mota (Canedo) – Vila da Feira

5503

1041/NAT/SP

………, Lda.Covelo – Matosinhos (Praça Cidade S. Salvador)

7044

1043/NAT/SP

………, Lda.Quintã (Gondomar) – Valongo (Estação)

7278

1042/NAT/SP

………, Lda.Lixa – Porto

6632

1055/NAT/SP

………, Lda.Lagoinha – Pereira

3915

1039/NAT/SP

………, S. A.S. João da Madeira – São João da Madeira (Circulação)

5341

1036/NAT/SP

………, S. A.Oliveira de Azeméis – Vilarinho S. Luís

6670

1037/NAT/SP

………, S. A.Pigeiros – S. João da Madeira

6669

1038/NAT/SP

………, S. A.S. João da Madeira – S. João da Madeira (Circulação por costa má)

6652

1040/NAT/SP

………, S. A.S. Vicente de Louredo – Vila da Feira

5387

1049/NAT/SP

………, S. A.Leça da Palmeira (Sacor) – Vilar de Pinheiro (Estação)

3539

1048/NAT/SP

………, S. A.Custóias – Leça da Palmeira (Aldeia Nova)

6668

1050/NAT/SP

………, S. A.Matosinhos (Hospital) – Praia de Angeiras

6651

com o seguinte teor: “Nos termos do § 1.º, do art. 96.º, do Regulamento de Transportes em Automóveis, fica essa empresa notificada que é dada por finda a concessão da carreira regular de passageiros (…), com efeitos a partir de 30-09-2009. Mais comunico que, considerando o disposto na Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, e no Despacho da senhora S.E.T., de 20 de janeiro de 2009, enquanto as Autoridades Metropolitanas de Transportes, de Lisboa e do Porto, não assumirem o exercício pleno das suas competências, as carreiras com origem e destino nessas áreas metropolitanas só serão autorizadas em regime provisório. Nesta conformidade, caso essa empresa pretenda efetuar a prestação do serviço correspondente à concessão ora dada por finda, deverá manifestar esse interesse junto do I.M.T.T., I.P., pelo menos três meses antes do termo da concessão, para efeitos de avaliação da pertinência da continuação do serviço” - cfr. documentos n.º 10 a 14 e 20 a 32 que acompanham a P.I. junto, respetivamente, a fls. 77 a 81 e 87 a 99 dos autos;

IX) A presente ação deu entrada no TAF em 25.06.2009 - cfr. carimbo aposto a fls. 03.

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação da questão que constitui objeto de recurso, ou seja, determinar se assiste ou não razão à A. no erro de julgamento que assaca ao acórdão do TCA/N [apenas no segmento em que no mesmo se desatendeu à verificação dos fundamentos de ilegalidade relativos à violação dos arts. 74.º, 95.º e 96.º do RTA, bem como se realizou uma interpretação e aplicação do referido art. 74.º do RTA materialmente inconstitucional por infringir o disposto no n.º 2 do art. 266.º da CRP] e que havia confirmado o juízo do TAF/P de improcedência da pretensão de declaração de “ilegalidade sem força obrigatória geral” do Despacho n.º 8594/2009 da então Secretária de Estado dos Transportes e de “nulidade dos atos de execução do Despacho”, bem como que de reintegração da ordem jurídica com reconhecimento e reconstituição da situação que existiria não fora aquele ato haver sido praticado.

I. Atentemos, previamente, ao quadro legal pertinente considerando a redação à data vigente e que se mostrava aplicável, tendo presente que, decorrida a vacatio legis, aquele RTA mostrar-se-á revogado pela Lei n.º 52/2015, de 09.06 [cfr. arts. 16.º, al. f), e 17.º] [diploma que, além de revogar diverso quadro normativo, passou a disciplinar o regime jurídico do serviço público de transporte de passageiros (RJSPTP), extinguiu as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto sucedendo-lhe as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto para as quais são transferidas as atribuições e competências estabelecidas naquele RJSPTP no domínio do transporte público de passageiros, e estabeleceu quadro normativo transitório quanto à exploração de serviço público de transporte de passageiros atribuída a operadores internos ao abrigo de regimes legais, regulamentares, contratuais, ou de ato administrativo, vigentes à data de entrada em vigor do RJSPTP (arts. 07.º a 09.º) e, bem assim, quanto à autorização para a manutenção do regime de exploração a título provisório (arts. 10.º a 12.º)].

II. Assim, extrai-se do art. 72.º do RTA que “[t]odos os transportes coletivos em automóveis são considerados como serviço público, e serão explorados em regime de concessão, outorgada pelo Ministro das Comunicações ou pelas câmaras municipais, nos termos dos artigos seguintes”, derivando do seu art. 74.º que “[a]s concessões de serviço público de transportes coletivos em automóveis serão outorgadas com vista à satisfação de necessidades da procura de transportes caracterizadas pela sua intensidade, regularidade e permanência, e tendo em atenção os objetivos da coordenação de transportes. (…) Poderão porém as concessões, a requerimento dos interessados ou por decisão do Ministro das Comunicações - hoje «ME» -, ser outorgadas inicialmente em regime provisório com a finalidade de verificar a existência de uma procura de transportes com aquelas características e a salvaguarda daqueles objetivos, ou em razão da urgência na satisfação de necessidades de procura …”.

III. Do art. 95.º do mesmo Regulamento decorre que “[q]uando a concessão for outorgada em regime provisório, ser-lhe-á fixado o prazo máximo de 2 anos. (…) § 1.º A concessão em regime provisório, como tal requerida pelo interessado, será outorgada mediante simples informação da Direção-Geral de Transportes Terrestres - hoje «IMTT» -, tendo em conta o disposto no artigo 114.º. (…) § 2.º Até ao termo do prazo a que se refere o corpo deste artigo, deverá o concessionário a quem tiver sido outorgada a concessão em regime provisório requerer a sua outorga definitiva, podendo em tal caso ser prorrogado aquele prazo até decisão final do respetivo processo. (…) § 3.º Se a concessão tiver sido outorgada em regime provisório por imposição do Ministro das Comunicações - leia-se hoje «ME» -, poderá ser outorgada definitivamente, findo o prazo referido no corpo deste artigo, sem que haja lugar a novas formalidades. (…) § 4.º Durante o regime provisório, o concessionário terá os poderes e deveres, limitados à respetiva exploração, que lhe assistiriam se a concessão houvesse sido outorgada desde logo nos termos do artigo 96.º”.

IV. E no normativo seguinte dispõe-se que “[s]alvo o disposto na segunda parte do corpo do artigo 74.º e no artigo anterior, as concessões serão outorgadas pelo prazo de dez anos, contados do início do trimestre em que começar a respetiva exploração. (…) § 1.º Findo o prazo referido no corpo deste artigo, considerar-se-á sucessiva e automaticamente prorrogado, por períodos de cinco anos, se o Governo ou o concessionário não notificarem a contraparte, com a antecedência mínima de seis meses, de que desejam dar por finda a concessão. (…) § 2.º O prazo das concessões pedidas por um concessionário em substituição de outras que lhe tenham sido outorgadas será o da concessão mais antiga entre as substituídas. (…) § 3.º A requerimento fundamentado dos interessados, poderão ser outorgadas concessões por prazo inferior ao mínimo estabelecido no corpo deste artigo, sem obediência ao regime do § 1.º, nos casos especiais em que as necessidades de transporte a satisfazer se apresentem delimitadas no tempo”.

V. Por sua vez, através da Lei n.º 1/2009, de 05.01 [diploma este que se mostra objeto, igualmente, de revogação por parte da Lei n.º 52/2015 - cfr. al. a) do art. 16.º] o legislador veio estabelecer o regime jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, personalizando-as, já que são pessoas coletivas públicas, dotadas de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, com estrutura organizativa própria [cfr. arts. 02.º e 11.º a 18.º], constituindo as «AMT» como autoridades organizadoras de transportes no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais das respetivas áreas de intervenção e para o efeito lhe conferindo atribuições em matéria de planeamento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e desenvolvimento do transporte público de passageiros [cfr. arts. 03.º, 04.º a 08.º].

VI. No aludido regime prevê-se no seu art. 27.º, sob a epígrafe de “regime de contratualização do serviço público de transporte de passageiros” que “[a] contratualização do serviço público de transporte de passageiros por parte das AMT rege-se por diploma próprio, pelas disposições aplicáveis de direito comunitário e, subsidiariamente, pelo regime das subvenções públicas”, sendo que em matéria de quadro normativo transitório apenas se cuidou, por um lado, do regime de financiamento quanto às despesas de funcionamento das AMT’s e entes responsáveis pela sua assunção e, por outro lado, da definição de qual o regime legal a que ficava sujeito o pessoal em funções nas e das AMT’s enquanto não entrasse em vigor o regime do contrato de trabalho em funções públicas (RCTFP) [cfr. art. 29.º], nada se disciplinando, mormente, quanto as regras e/ou procedimentos a acautelar em matéria de transição para o novo regime de contratualização do serviço público de transporte a implementar no quadro e em observância das obrigações decorrentes do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, de 23.10.2007 [relativo ao serviço público de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral] ou ainda quanto ao assegurar do pleno exercício dos poderes e competências por parte daquelas AMT’s na respetiva área de jurisdição à luz de todo um novo enquadramento legal.

VII. Refira-se, ainda, que a atividade de transporte público rodoviário de passageiros [efetuado por meio de veículos automóveis construídos ou adaptados para o transporte de mais de nove pessoas incluindo o condutor] só pode ser exercida por empresas licenciadas para o efeito tal como decorre do DL n.º 3/2001, de 10.01 [na redação decorrente da alteração sofrida pelo DL n.º 90/02, de 11.04], diploma onde se estabelecem regras comuns de acesso à atividade, tanto em termos de transportes nacionais como internacionais, tendo em vista garantir níveis qualitativos mais elevados na prestação de serviços e no acesso ao mercado, para o efeito transpondo a Diretiva n.º 96/26/CE.

VIII. De entre as tipologias de serviços existentes no mercado de transportes nacionais de passageiros temos, entre outros, nas tipologias regra os serviços regulares [«aqueles que asseguram o transporte de passageiros segundo itinerário, frequência, horário e tarifas predeterminados e em que podem ser tomados e largados passageiros em paragens previamente estabelecidas» - arts. 02.º, n.º 1, al. g), e 12.º do DL n.º 3/2001], os serviços regulares especializados [os «que asseguram o transporte de determinadas categorias de passageiros com a exclusão de outros, nos quais se incluem, nomeadamente, os transportes: de estudantes entre o domicílio e o respetivo estabelecimento de ensino; de trabalhadores entre o domicílio ou ponto de encontro previamente designado e o respetivo local de trabalho» - art. 02.º, n.º 1, al. h), e 13.º do DL n.º 3/2001], os serviços ocasionais [os «que asseguram o transporte de grupos de passageiros previamente constituídos e com uma finalidade conjunta, organizados por iniciativa de terceiro ou do próprio transportador» - art. 02.º, n.º 1, al. i), e 14.º do DL n.º 3/2001].

IX. E a tais tipologias regra acrescem ainda os regimes de serviços especiais existentes e que eram anteriores a 2001, como é o caso, que aqui nos interessa, das carreiras de serviço público exploradas mediante concessão nos termos dos arts. 88.º e segs. do RTA.

X. Ora deriva do regime das concessões de serviço público de transportes coletivos em automóveis acabado de convocar e que supra, em parte, reproduzimos, que as concessões eram outorgadas com vista à satisfação de necessidades de procura de transportes e tendo em atenção os objetivos de coordenação de transportes.

XII. Nessa medida, os pedidos para a concessão de carreiras de transportes coletivos em automóveis, mesmo que deem lugar a concorrência, só seriam de deferir se as necessidades públicas em termos de procura pelas populações e os interesses de coordenação dos transportes o justificassem e/ou exigissem.

XIII. Frise-se que a coordenação de transportes deve ser encarada ou entendida como o conjunto de medidas de ordem jurídico-económica ou técnica, adotadas pela Administração, pelos organismos setoriais ou pelas empresas de per si, tendo em vista a obtenção da máxima complementaridade funcional dos vários modos de transporte integrados no sistema de transportes de uma coletividade ao mínimo custo e social para esta [cfr. M. J. Pupo Correia, in: “Dicionário Jurídico da Administração Pública”, vol. II, págs. 102 e segs.].

XIV. Daí que a atribuição da concessão duma carreira deve integrar-se numa lógica de otimização do sistema de transporte rodoviário no prosseguimento do objetivo de permanente adequação da oferta de transporte, qualitativa e quantitativa, às necessidades dos utentes, fim este que perpassa e é objeto de "atualização"pela própria lei de bases do sistema de transportes terrestres (LBTT) [cfr. arts. 02.º, n.º 1, al. a), e 21.º Lei n.º 10/90, de 17.03] e em cujo art. 27.º, n.º 7, se prevê que "[o]s transportes públicos regulares de passageiros nas regiões metropolitanas de transportes são um serviço público e serão explorados por empresas que reúnam os requisitos de acesso à profissão definidos nos termos do artigo 19.º, em regime de concessão ou de prestação de serviços, podendo os que se desenvolvam nas áreas urbanas secundárias ser explorados pelos respetivos municípios, através de empresas municipais".

XV. Discute-se nos autos da legalidade do ato praticado pela então Secretária de Estado do Transportes [Despacho n.º 8594/2009 prolatado em 20.01.2009 - cfr. n.º V) da matéria de facto provada], que veio, nomeadamente, determinar que, a partir da data de publicação [26.03.2009], a atribuição de novas concessões de carreiras de transporte coletivo de passageiros a desenvolver dentro dos limites territoriais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto só poderiam ser autorizadas pelo IMTT em regime provisório no quadro do art. 74.º do RTA e quanto à renovação das concessões já existentes que se desenvolvessem dentro dos mesmos limites e cujo prazo de duração findasse a partir de janeiro de 2009 não poderiam ser renovadas, determinando-se que a manutenção do serviço de transporte que se revelasse indispensável fosse assegurada mediante autorização provisória nos termos do referido art. 74.º do RTA, autorização essa passível de renovação. Mais se determinou que o IMTT procedesse à notificação das empresas concessionárias da não renovação das concessões existentes e cujo prazo viesse a expirar a partir de janeiro de 2009 nos termos do § 1.º do art. 96.º do mesmo Regulamento.

XVI. Do referido art. 74.º do RTA na sua articulação com o demais quadro normativo inserto no mesmo Regulamento resultava e resulta, por um lado, que as concessões de serviço público de transportes coletivos em automóveis podem ser atribuídas às empresas operadoras de transporte em regime provisório [pelo período máximo de 02 anos] ou em regime definitivo [por 10 anos, renovável sucessiva e automaticamente pelo prazo de 05 anos salvo ocorrência de tempestiva notificação do fim da concessão feita pelo concedente ao concessionário].

XVII. E, por outro lado, que a concessão da carreira em regime provisório [arts. 74.º e 95.º do RTA] constituía e constitui um mecanismo excecional já que o regime regra será a atribuição da concessão em regime definitivo [cfr. art. 96.º do RTA], pelo que, nessa medida, a atribuição da concessão duma carreira a título provisório exigiria, no caso, a verificação estrita daquilo que eram e são os pressupostos ou requisitos das situações previstas na 2.ª parte do corpo do art. 74.º e do art. 95.º do RTA, ou seja, apenas poderão ser atribuídas concessões em regime provisório ou com a “finalidade de verificar a existência de uma procura de transportes” com as características e para a salvaguarda dos objetivos definidos na 1.ª parte do corpo do mesmo art. 74.º ou, então, “em razão da urgência na satisfação de necessidades de procura”.

XVIII. Para além disso, no mesmo preceito não se estabelece um qualquer regime especial de concessão que passe pela ausência do formalismo próprio do regime geral estabelecido para as concessões previstas no mesmo Regulamento e que confira à Administração poderes à margem dos requisitos gerais.

XIX. Tal como este Supremo Tribunal já afirmou anteriormente no seu acórdão de 06.12.1994 [Proc. n.º 33833 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 18.04.1997, vol III, págs. 8809 e segs.] “[e]ste preceito é de natureza genérica estabelecendo-se nele a condição de a concessão requerida ou imposta dever satisfazer as necessidades das populações num sistema de coordenação de transportes, e que tal concessão, ou por requerimento expresso ou por via de urgência nos transportes, pode ser concedida a titulo provisório” e que em regra “as concessões são feitas em regime regular por um período inicial de 10 anos - artigo 96.º -, obedecendo para tanto a um processo de inquérito prévio que se contém nos artigos 88.º e seguintes”, sendo que “[s]ó nos casos da segunda parte do artigo 74.º e artigo 95.º a concessão pode ser feita provisoriamente por um período de dois anos, utilizando-se então um processo mais simples conforme se estabelece no artigo 95.º e § 1.º”, na certeza de que “[s]endo certo que a concessão das carreiras de transportes coletivos em automóveis, se contém no poder discricionário da Administração, já não há discricionariedade na observância do processo preliminar da concessão, uma vez que a lei estabelece as formalidades e trâmites a observar para a outorga da concessão, movendo-se nessa parte a Administração no domínio dos atos vinculados onde a discricionariedade não opera. (…) O formalismo estabelecido pelo RTA é uma forma de garantir o interesse público da prestação de um serviço de transportes com regularidade, segurança e operacionalidade (…)”.

XX. Na situação vertente aquilo que material e formalmente se extrai e se visou com o despacho alvo de impugnação na presente ação administrativa foi criar ou assegurar um regime transitório que, repita-se, não constava nem havia sido previsto na Lei n.º 1/2009 ou num qualquer outro diploma em aplicação/transposição do referido Regulamento (CE) n.º 1370/2007, com vista a preparar a implementação e aplicação futura pelas AMT’s criadas dum novo regime de contratualização do serviço público de transporte a publicar no quadro do que havia sido previsto no art. 27.º daquela Lei.

XXI. E para esse efeito no mesmo como que se determina uma espécie de “suspensão temporária e parcial” da vigência e aplicação, nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, daquilo que era e é o regime regra previsto à data do RTA em matéria de concessões de carreiras de transporte público de passageiros e, além disso, “alarga-se” ou “altera-se” mesmo tal regime legal.

XXII. Com efeito, desde 26.03.2009 temos, por um lado, que, no âmbito das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, apenas se atribui competência e poder ao IMTT para atribuir novas concessões de carreiras em regime provisório, impedindo-o de atribuir concessões de carreira em regime definitivo, no que se traduz numa “suspensão parcial da vigência” do RTA por impossibilidade de aplicação do regime previsto no seu art. 96.º.

XXIII. Por outro lado, ao determinar, mediante notificação do IMTT aos concessionários no uso dos poderes previsto no art. 96.º, § 1.º, do RTA, do operar da extinção ou fim de todas as concessões de carreiras existentes e cujo prazo de validade viesse a terminar a partir de janeiro de 2009 em diante, impedindo, assim, a sua renovação, veio, ainda, impor que nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto o assegurar das necessidades dos serviços de transportes e manutenção do mesmo passasse apenas a poder ser feito no quadro de concessão em regime provisório nos termos do art. 74.º do RTA, a pretexto de se integrar na situação nele prevista relativa à ocorrência duma situação de “urgência na satisfação de necessidades de procura”.

XXIV. Ocorre, todavia, que a situação ali prevista não integra minimamente uma situação como aquela que se visa assegurar através do ato impugnado, constituindo ou configurando-se como uma alteração ilegítima e ilegal ao próprio quadro normativo que visava executar e regulamentar.

XXV. É que na previsão da situação enunciada na parte final da 2.ª parte do art. 74.º do RTA caberá a possibilidade de atribuição duma concessão de carreira em regime provisório naquelas situações em que se venha a verificar urgência na satisfação de necessidades de procura fruto duma alteração da estrutura/exigências daquilo que é dinâmica natural e livre da procura e não duma ação ou atuação da Administração incidente sobre o modo de satisfazer tal procura à margem do comando normativo em referência.

XXVI. Na verdade, não se enquadra na previsão do preceito em referência uma situação de resposta urgente a uma aparente necessidade da procura do serviço de transporte que foi criada pela ação ou atuação da própria Administração ao emitir um ato como aquele que está em causa nos autos já que esta, por essa via, procedeu à alteração da dinâmica e da estrutura da oferta ou do modo como era satisfeita a procura do serviço de transporte público [antes através do modo normal de concessões em regime definitivo e agora através da figura excecional da concessão em regime provisório], quando aquela procura do serviço de transporte público permaneceu invariável e sem qualquer alteração de necessidades e de estrutura.

XXVII. Ou seja, procura-se justificação para a decisão de atribuição da concessão da carreira em regime provisório com base numa “ficcionada” e “artificial” alteração da procura [necessidades e estrutura] que como vimos inexiste.

XXVIII. Não é esse manifestamente o âmbito da previsão daquela norma pelo que o ato normativo impugnado em crise inova na medida em que acaba, formal e materialmente, por alterar aquilo que constituía e constitui o regime normativo vigente decorrente, nomeadamente, dos arts. 74.º, 95.º e 96.º do RTA.

XXIX. E fá-lo ilegalmente, porquanto enquanto mero ato regulamentar pretensamente de execução contraria quer o referido quadro normativo que visava complementar, desenvolver, executar ou concretizar, introduzindo, de forma inovadora, como que um regime normativo legal transitório que não constava, mormente, da Lei n.º 1/2009, a “exemplo” do que veio a ser feito nos arts. 07.º a 11.º da Lei n.º 52/2015, assim como infringe também, nomeadamente, o princípio de preferência de lei.

XXX. Pelo exposto, procede a presente revista, impondo-se, com a fundamentação antecedente, revogar o julgado sob impugnação e, bem assim, o juízo de improcedência da pretensão deduzido pela aqui recorrente.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, com a motivação antecedente, revogar o acórdão recorrido;

B) julgar a presente ação administrativa especial procedente, por provada, e consequentemente, declarar a ilegalidade do Despacho n.º 8594/2009 da então Secretária de Estado dos Transportes, de 20 de janeiro de 2009, com as legais consequências e os efeitos circunscritos ao caso, condenando o R. a reconhecer e a reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado aquele mesmo Despacho.

Custas nas instâncias e neste Supremo a cargo do R./Recorrido.

D. N

Lisboa, 14 de julho de 2015. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

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1. RELATÓRIO

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.2. DE DIREITO

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