Quem foi o relator do acórdão 047932?

O relator foi Jorge de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 047932?

O acórdão foi proferido em 13 de novembro de 2002.

047932 - STA

Sumário

I - O funcionamento de cursos de mestrado numa universidade integrada no ensino cooperativo depende do funcionamento na mesma do respectivo curso de licenciatura há mais de cinco anos e da manutenção desse funcionamento, enquanto decorrer a ministração do curso de mestrado (arts. 39.º, n.º 1, do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro). II - No entanto, a autorização de funcionamento do curso de mestrado não depende da verificação, em relação ao curso de licenciatura, dos requisitos previstos nos arts. 14.º e 28.º daquele Estatuto, relativamente à composição do corpo docente, designadamente em relação ao número e categoria académica dos professores e regime de tempo integral em que prestam serviço à universidade que pretende ministrar o mestrado, pois existem regras próprias nos arts. 8.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 216/92 para este tipo de cursos, diferentes das dos daqueles artigos e não valem em relação aos cursos de mestrado as razões que justificam que se façam aquelas exigências em relação aos cursos de licenciatura. III - À face do princípio da legalidade, que deve enformar toda a actividade da Administração nas relações com os particulares (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3.º, n.º 1, do C.P.A.), não é possível a utilização dos poderes conferidos à Administração para autorizar cursos de mestrado, que têm em vista assegurar o cumprimento da legalidade quanto a eles mesmos e garantir a satisfação dos fins públicos com eles conexionados, em desconformidade «com os fins para que os mesmos foram conferidos» (art. 3.º, n.º 1, do C.P.A.), designadamente como um meio preventivo suplementar, não arrolado no art. 76.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, para obrigar a instituição universitária requerente da autorização satisfazer os requisitos legalmente exigidos para o funcionamento do curso de licenciatura.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... interpôs recurso contencioso dos despachos n.ºs 10051/2001 e 10052/2001 do Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior, de 19-4-2001, imputando-lhes vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito. A autoridade recorrida respondeu, suscitando a questão prévia da recorribilidade dos despachos impugnados e afirmando que eles não enfermam dos vícios que a Recorrente lhes imputa. Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 27-2-2002, foi decidida no sentido afirmativo a questão prévia da recorribilidade dos despachos impugnados. A Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões: I. É necessário que, na tomada de decisão, tenham sido tomados em consideração os factos reais apresentados, sob pena de ser praticado novo vicio do acto administrativo, neste caso, violação da lei por erro nos pressupostos de facto. II. É o que sucede, mais uma vez, com os Doutos Despachos recorridos. III. Na verdade, os requisitos que o RECORRIDO considera não cumpridos pela RECORRENTE, encontram-se, todos eles, devidamente cumpridos. IV. Como fundamento invocado em ambos os Despachos recorridos diz-se que “não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo (...)”, reiterando ainda “ o incumprimento dos requisitos relativos ao número mínimo de docentes previstos (...)” naqueles mesmos preceitos. V. Ora, foi este o elemento alegado e apresentado como em falta pelos Doutos Despachos recorridos, que persistiram mesmo em invocar, em jeito de conclusão, que aquelas condições “relativas ao corpo docente não se encontram satisfeitas”. Vl. Na verdade, através de uma leitura, mesmo que não cuidada, daquelas disposições retira-se, com facilidade, que estas nada têm, pois, a ver com o pedido de autorização para conceder o grau de Mestre. VIl. São preceitos claros, de fácil entendimento e de fácil cumprimento que a RECORRENTE satisfez com todo o rigor. Vlll. Esclareça-se, então, que o artigo 14º do Estatuto do Ensino Superior Privado e Cooperativo, respeita unicamente à criação de Universidades, que o artigo 28º define exclusivamente o corpo docente para o ensino universitário dos cursos de licenciatura, enquanto que o artigo 57º refere que o pedido de autorização e de funcionamento de cursos deverá ser instruído com “indicação dos docentes responsáveis (...)”. IX. Face ao exposto, é claro e inegável, para qualquer um, que aqueles preceitos não contemplam, nem ao de leve, a prova do Mestrado. X. Nesta conformidade, não pode deixar de concluir-se que a única condição legalmente exigível para o deferimento do pedido da RECORRENTE de autorização para conceder o grau de Mestre em Arquitectura, nas especializações de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design e de Património Edificado, é a constante no artigo 39º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, ou seja, ter completado cinco anos, o respectivo curso de Arquitectura. Mais uma vez se diz, que nenhum outro preceito se lhe refere directa ou indirectamente. XI. Mas, mesmo que nos artigos 14º, 28º e 57º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, estivesse contemplada o curso de Mestrado – o que mais uma vez se reitera, que não está – que, a composição do corpo docente, em regime de tempo integral, do curso de Licenciatura em Arquitectura, satisfaz e dá inteiro cumprimento, e mais, vai muito além, daquelas exigências legais. E, a RECORRENTE, fê-la tanto em número de docentes como em graus académicos, já que de entre os professores indicados, grande parte deles são doutorados. XII. Acresce ainda que, contrariando a posição do Senhor Secretário de Estado, a Comissão de Especialistas, criada nos termos do artigo 52º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, emitiu pareceres favoráveis relativos aos pedidos de funcionamento do curso de Mestrado em Arquitectura, nas especializações de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design e Património Edificado. XIII. Nesta conformidade, são aqueles pareceres do mesmo e seguinte teor: “ O pedido de criação deste curso está razoavelmente bem organizado, sendo de maneira geral facilitados elementos suficientes para a sua apreciação. O Regulamento do curso considera os elementos essenciais do seu funcionamento e a estrutura do curso está bem caracterizada. O corpo docente é qualificado. Deste modo o parecer é favorável.” XIV. Acontece que, na avaliação dos processos em questão, o RECORRIDO, e porque lhe não era, neste caso, conveniente, já que favoráveis aos legítimos interesses da RECORRENTE, fez tábua rasa dos pareceres, omitindo-os por completo, nunca lhes fazendo qualquer referência, nem lhes dando qualquer importância. XV. Pelo exposto, resulta clara e inequivocamente, que não assiste qualquer razão ao Senhor Secretário de Estado quando, nos despachos ora recorridos, apresenta como fundamento para o indeferimento a não satisfação dos requisitos constantes nos artigos 14º e 28º do Estatuto e consequentemente, quando acusa a RECORRENTE de insuficiência do corpo docente do curso de Relações Internacionais. XVI. Acresce que é no Decreto-Lei n.º 216/92 de 13 de Outubro, que está regulado o regime legal para a atribuição do grau de Mestre nos estabelecimentos públicos, e nele se define, a par da respectiva organização regulamentar administrativa, as exigências pedagógicas e científicas que serão a frequência e a respectiva aprovação nas unidades curriculares de que fazem parte os cursos de especialização e a elaboração, discussão e aprovação de uma dissertação. XVII. De facto, a apreciação da dissertação de mestrado será realizada por um júri, nomeado pelo Reitor da Universidade, composto pelo orientador da dissertação e por dois professores, da área científica especifica do mestrado, um deles pertencente à Universidade que confere o grau, e outro de diferente Universidade. XVIII. As demais normas que irão regulamentar as condições de acesso à prova de mestrado, de organização das candidaturas e do funcionamento geral da atribuição do grau, constará de Regulamento a elaborar pela própria Universidade. XIX. Ora, e em cumprimento do disposto no artigo 9º daquele Decreto-Lei, a RECORRENTE solicitou ao seu Reitor, Prof. Doutor B..., e ao Coordenador do Curso de Mestrado em Arquitectura, Prof. Doutor Arquitecto C..., a elaboração do Regulamento Complementar do Curso de Mestrado em Arquitectura da A..., e que de resto a RECORRENTE juntou com a instrução do seu pedido, como se pode verificar a fls. 198 a 201, do apenso 1. XX. Em face de tão claro regime legal para a atribuição do grau de Mestre, e preenchidas, pela RECORRENTE, todas as imposições ai exigidas, não se entende como foi possível o Senhor Secretário de Estado, no douto despacho e na sua RESPOSTA de fls..., interpretá-lo como sendo-lhe aplicável os artigos 14º e 28º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, já que estes apenas dizem respeito à própria instituição e criação dos estabelecimentos de ensino superior particular. XXI. Verifica-se assim, que as decisões tomadas pela autoridade recorrida, apresentam como fundamentação a falta de elementos, que ao contrário se verificam na RECORRENTE como aliás a entidade RECORRIDA bem conhece. XXII. Nos termos da lei, o erro nos pressupostos integra o vicio de violação da lei, vício esse, gerador da anulabilidade do acto. XXIII. Assim, violaram os doutos despachos recorridos expressamente os artigos 39º do ESTATUTO DO ENSINO SUPERIOR PARTICULAR E COOPERATIVO aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94 de 22 de Janeiro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94 de 11 de Novembro e pelo Decreto-Lei n.º 94/99 de 23 de Março, bem como o Decreto-Lei n.º 216/92 de 13 de Outubro e teria violado os artigos 14º e 28º daquele ESTATUTO se estes fossem aplicados ao caso em apreço. Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis, devem os doutos despachos recorridos ser anulados, já que, enfermam do vício de violação na lei por erro nos pressupostos de facto. A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma: 1. Os Despachos n.º 10 051/2001 e n.º 10 052/2001, através dos quais foram indeferidos os pedidos de autorização de funcionamento de cursos de mestrado em Arquitectura, bem como o reconhecimento dos correspondentes graus de mestre, a ministrar na A..., foram proferidos com fundamento na correcta avaliação dos pressupostos de facto e do quadro legal aplicável. Com efeito, 2. Os actos de indeferimento em causa fundavam-se no facto de, relativamente ao curso de Arquitectura, a A..., não possuir um corpo docente consentâneo com o consignado nos artigos 14.º e 28.º do EESPC, bem como na circunstância do corpo docente indicado para ministrar os cursos de mestrado não cumprir o preceituado no Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro. 3. O corpo docente da A... de Lisboa, referente à licenciatura de Arquitectura, era composto por quinze doutores, dos quais apenas três se encontravam a tempo integral, e dos restantes docentes uns estavam a tempo parcial, outros em regime de tempo integral em estabelecimentos de ensino público, pelo que, não podiam ser considerados. 4. No que respeita ao grau de mestre, o artigo 39.º do EESPC preceitua que os estabelecimentos de ensino superior podem requerer autorização para conceder o grau de mestre transcorridos cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito, querendo o legislador dizer, naturalmente, cinco anos de ministração do ensino nos termos consignados no mencionado Estatuto. 5. Para um estabelecimento de ensino ser autorizado a conceder o grau de mestre em determinada área científica, deve, naturalmente, pressupor o cumprimento do preceituado nos artigos 14.º e 28.º do Estatuto, relativamente à licenciatura da área científica atinente àquele grau. 6. O estabelecimento de ensino deve dispor de um corpo docente composto por mestres e doutores, em função do número de alunos do curso, da área científica do curso, que só podem ser considerados para esse fim nesse estabelecimento e nesse curso, devendo metade prestar serviço em regime de tempo integral. 7. Para efeitos do Decreto-Lei n.º 216/92, e atento o constante do Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de Novembro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 19/80, de 16 de Julho, os professores são os docentes com o grau de doutor, e que exercem actividade a tempo integral. 8. Nesta conformidade, os cursos de mestrado não podem ser ministrados por docentes sem o grau de doutor, a tempo parcial ou em regime de prestação de serviços, mas sim, por docentes com o grau de doutor e a tempo integral na respectiva instituição. 9. De acordo com os dados apurados, no que diz respeito aos docentes propostos pela recorrente para ministrar cada um dos mestrados, nenhum dos doutores que foram indicados se vinculava a tempo integral à A..., pelo que também não era cumprido o regime constante do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92. 10. Nesta conformidade, os factos aduzidos demonstram, claramente, que a decisão tomada pela entidade recorrida está fundamentada em pressupostos correctamente considerados, correspondentes à realidade factual verificada, pelo que os actos recorridos não padecem do vicio invocado pela entidade recorrente. 11. De todo o modo, impenderia sobre a entidade recorrente a prova inequívoca de que os pressupostos que fundamentam os actos recorridos foram erroneamente considerados. Ora, 12. Tal não ficou demonstrado no decorrer de todo o processo. NESTES TERMOS, nos melhores de direito e com mui douto suprimento se requer a Vossas Excelências que as decisões recorridas sejam mantidas, determinando a improcedência do recurso “sub judice”, por os actos recorridos não sofrerem dos vícios invocados pela recorrente. 2 – Mostram os autos os seguintes factos com relevo para a decisão: a) Em 14-11-97, a Recorrente apresentou ao Senhor Ministro da Educação um pedido de autorização para criar e por em funcionamento, no âmbito dos cursos de Mestrado em Arquitectura, as especializações em Património Edificado e Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design (fls. 19); b) Em 19-4-2001, o Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior proferiu o Despacho n.º 10 051/2001, publicado no Diário da República, II Série, de 14-5-2001, relativo ao pedido de especialização de Património Edificado, com o seguinte teor: A A..., entidade instituidora da ..., estabelecimento de ensino superior particular reconhecido como de interesse público, apresentou, ao abrigo do disposto no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 94/99, de 23 de Março, um pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização em Património Edificado, a ministrar naquele estabelecimento de ensino. O curso de licenciatura em Arquitectura, pressuposto do mestrado requerido, encontra-se a funcionar na A... - Lisboa há mais de cinco anos, tendo sido reconhecido pelo Decreto-Lei n.º 166/88, de 14 de Maio, alterado pela Portaria n.º 73/91, de 28 de Janeiro. Após a entrada em vigor do actual Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, as entidades instituidora de estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo reconhecidos à data da sua entrada em vigor deveriam promover a sua adaptação ao regime estabelecido no novo Estatuto, até ao termo do período de transição, fixado no artigo 66.º, na redacção da Lei n.º 37/94, ou seja, 30 de Julho de 1997. Ficou, assim, aquele estabelecimento de ensino superior sujeito ao determinado nos artigos 14.º e 28.º daquele Estatuto, em relação aos docentes propostos quer para ministrar disciplinas de cursos já reconhecidos quer para ministrar disciplinas de novos cursos. Analisado o corpo docente da licenciatura em Arquitectura, ministrada na A.... - Lisboa, e face ao número de alunos matriculados, verifica-se o incumprimento dos requisitos de número mínimo de docentes previstos na lei, designadamente em termos de docentes com o grau de doutor e em regime de tempo integral. Considerando que, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, o regime aplicável à atribuição do grau de mestre nos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo é o fixado pelo Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro; Considerando que não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, no curso ou cursos de licenciatura cujo funcionamento é pressuposto de autorização, nos termos do n.º 1 do artigo 39.º do mesmo Estatuto; Considerando que, no supracitado curso de licenciatura em Arquitectura, se verifica o incumprimento dos requisitos relativos ao número mínimo de docentes previstos nos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo; Considerando que, nos termos do artigo 8.º do citado Decreto-Lei n.º 216/92, os cursos de especialização conducentes ao grau de mestre devem ser efectivamente ministrados por professores ou investigadores da instituição respectiva ou por professores ou investigadores de outra universidade ou estabelecimento de ensino superior, colhida a anuência daqueles e dos órgãos próprios destes; Considerando que, face ao disposto no Estatuto, metade dos docentes que ministram as unidades curriculares dos cursos deve prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento; Considerando que as condições atrás enunciadas relativas ao corpo docente do mestrado não se encontram satisfeitas; Considerando ainda que, nos termos do artigos 8.º e 9.º do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei; Ouvida a requerente, nos termos do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, a mesma não apresentou elementos que contrariem a análise efectuada e, portanto, que justifiquem a alteração do sentido da decisão; Ao abrigo do disposto nos artigos 9.º, alíneas d) e e), 28.º, 60.º e 64.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo e no n.º 1.3 do despacho n.º 21 991/2000 (2.ª série), publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Outubro de 2000: Determino: 1 - É indeferido o pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização de Património Edificado e de reconhecimento do respectivo grau de mestre, apresentado pela A..., a ministrar na .... - Lisboa. 2 - A autorização de novos pedidos visando a autorização de funcionamento de cursos e o reconhecimento de graus académicos depende de prévio e integral cumprimento do estabelecido no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo relativamente aos cursos com funcionamento já autorizado, nomeadamente o constante dos seus artigos 14.º e 28.º 19 de Abril de 2001. - O Secretário de Estado do Ensino Superior, D... c) Na mesma data, o Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior proferiu o Despacho n.º 10 051/2001, publicado no Diário da República, II Série, de 14-5-2001, relativo ao pedido de especialização de Património Edificado, com o seguinte teor: A A..., entidade instituidora da ...., estabelecimento de ensino superior particular reconhecido como de interesse público, apresentou, ao abrigo do disposto no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 94/99, de 23 de Março, um pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design, a ministrar naquele estabelecimento de ensino. O curso de licenciatura em Arquitectura, pressuposto do mestrado requerido, encontra-se a funcionar na A.... - Lisboa há mais de cinco anos, tendo sido reconhecido pelo Decreto-Lei n.º 166/88, de 14 de Maio, alterado pela Portaria n.º 73/91, de 28 de Janeiro. Após a entrada em vigor do actual Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, as entidades instituidoras de estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo reconhecidos à data da sua entrada em vigor deveriam promover a sua adaptação ao regime estabelecido no novo Estatuto, até ao termo do período de transição, fixado no artigo 66.º, na redacção da Lei n.º 37/94, ou seja, 30 de Julho de 1997. Ficou, assim, aquele estabelecimento de ensino superior sujeito ao determinado nos artigos 14.º e 28.º daquele Estatuto, em relação aos docentes propostos quer para ministrar disciplinas de cursos já reconhecidos quer para ministrar disciplinas de novos cursos. Analisado o corpo docente da licenciatura em Arquitectura, ministrada na A.... - Lisboa, e face ao número de alunos matriculados, verifica-se o incumprimento dos requisitos de número mínimo de docentes previstos na lei, designadamente em termos de docentes com o grau de doutor e em regime de tempo integral. Considerando que, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, o regime aplicável à atribuição do grau de mestre nos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo é o fixado pelo Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro; Considerando que não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, no curso ou cursos de licenciatura cujo funcionamento é pressuposto de autorização, nos termos do n.º 1 do artigo 39.º do mesmo Estatuto; Considerando que, no supracitado curso de licenciatura em Arquitectura, se verifica o incumprimento dos requisitos relativos ao número mínimo de docentes previstos nos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo; Considerando que, nos termos do artigo 8.º do citado Decreto-Lei n.º 216/92, os cursos de especialização conducentes ao grau de mestre devem ser efectivamente ministrados por professores ou investigadores da instituição respectiva ou por professores ou investigadores de outra universidade ou estabelecimento de ensino superior, colhida a anuência daqueles e dos órgãos próprios destes; Considerando que, face ao disposto no Estatuto, metade dos docentes que ministram as unidades curriculares dos cursos deve prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento; Considerando que as condições atrás enunciadas relativas ao corpo docente do mestrado não se encontram satisfeitas; Considerando ainda que, nos termos do artigos 8.º e 9.º do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei; Ouvida a requerente, nos termos do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, a mesma não apresentou elementos que contrariem a análise efectuada e, portanto, que justifiquem a alteração do sentido da decisão; Ao abrigo do disposto nos artigos 9.º, alíneas d) e e), 28.º, 60.º e 64.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo e no n.º 1.3 do despacho n.º 21 991/2000 (2.ª série), publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Outubro de 2000: Determino: 1 - É indeferido o pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design e de reconhecimento do respectivo grau de mestre, apresentado pela A..., a ministrar na .... - Lisboa. 2 - A autorização de novos pedidos visando a autorização de funcionamento de cursos e o reconhecimento de graus académicos depende de prévio e integral cumprimento do estabelecido no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo relativamente aos cursos com funcionamento já autorizado, nomeadamente o constante dos seus artigos 14.º e 28.º 19 de Abril de 2001. - O Secretário de Estado do Ensino Superior, D.... d) Relativamente ao curso de Património Edificado, a «Comissão de especialistas criada ao abrigo dos n.ºs 3 e 4 do art. 52.º do Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro» emitiu parecer, que constam de fls. 107 do respectivo processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais, o seguinte: “O pedido de criação deste curso está razoavelmente bem organizado, sendo de maneira geral facilitados elementos suficientes para a sua apreciação. O Regulamento do curso considera os elementos essenciais do seu funcionamento e a estrutura do curso está bem caracterizada. O corpo docente é qualificado. Deste modo o parecer é favorável.” e) Relativamente ao curso de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design, a «Comissão de especialistas criada ao abrigo dos n.ºs 3 e 4 do art. 52.º do Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro» emitiu parecer, que constam de fls. 115 do respectivo processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais, o seguinte: “O pedido de criação deste curso está razoavelmente bem organizado, sendo de maneira geral facultada informação suficiente para a sua apreciação. O Regulamento do curso contempla os elementos essenciais do seu funcionamento e a estrutura do curso está bem caracterizada. O corpo docente é qualificado. Deste modo o parecer é favorável.” 3 – Pelos despachos recorridos foram indeferidos os pedidos apresentados pela Recorrente para o funcionamento de cursos de mestrado em Arquitectura e reconhecimento dos respectivos graus de mestre, nas especializações de Património Edificado e de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design, por a Autoridade Recorrida, bem como condicionar a autorização de novos pedidos de funcionamento de cursos e o reconhecimento de graus académicos ao prévio e integral cumprimento do estabelecido no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo relativamente aos cursos com funcionamento já autorizado. Tais decisões basearam-se no entendimento da Autoridade Recorrida de a) nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, o regime aplicável à atribuição do grau de mestre nos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo ser o fixado pelo Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro; b) não poder ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, no curso ou cursos de licenciatura cujo funcionamento é pressuposto de autorização, nos termos do n.º 1 do artigo 39.º do mesmo Estatuto; c) no curso de licenciatura em Arquitectura, a funcionar na A.... se verificar o incumprimento dos requisitos relativos ao número mínimo de docentes previstos nos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo; d) face ao disposto no Estatuto, metade dos docentes que ministram as unidades curriculares dos cursos deverem prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento; e) as condições atrás enunciadas relativas ao corpo docente do mestrado não se encontrarem satisfeitas; f) nos termos do artigos 8.º e 9.º do Estatuto, competir ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei. A Recorrente defende no presente recurso contencioso que os referidos arts. 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo (Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro, ratificado com alterações pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro.) não têm a ver com a autorização para concessão de graus de mestrado, respeitando o primeiro apenas à criação de universidades e o segundo ao corpo docente para o ensino universitário dos curso de licenciatura e que o único requisito a que está condicionada aquela autorização é o previsto no art. 39.º do mesmo Estatuto, de o curso a que se referem os cursos de mestrado ter completado cinco anos. Os referidos arts. 14.º, 28.º e 39.º estabelecem o seguinte: Artigo 14.° Universidades 1 - Podem ser criados como universidades os estabelecimentos de ensino cujas finalidades e natureza sejam as definidas no n.° 2 do artigo 6.° e que preencham os seguintes requisitos: a) Ministrem seis cursos de licenciatura de três diferentes áreas científicas, dois dos quais técnico-laboratoriais; b) Disponham, para cada curso, no mínimo, de um docente habilitado com o grau de doutor por cada 200 alunos e de um mestre por cada 150 alunos, não podendo, em qualquer caso, o número de doutores e o número de mestres ser inferiores ao número de anos do respectivo plano de estudos; c) Disponham de instalações, com a dignidade exigível à ministração de ensino universitário, e de bibliotecas e laboratórios adequados à natureza dos cursos; d) Desenvolvam actividades no campo do ensino e da investigação, bem como na criação, difusão e transmissão da cultura. 2 - Para efeito da alínea b) do número anterior, metade dos docentes habilitados com o grau de doutor e metade dos habilitados com o grau de mestre devem prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento de ensino. 3 - Os docentes a que se refere a alínea b) do n.° 1 devem ter obtido um grau académico - licenciado, mestre ou doutor - na área científica em causa (Redacção da Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro.) 4 - Os doutores e mestres que prestem serviço no estabelecimento de ensino em causa só podem ser considerados, para efeito da alínea b) do n.° 1, relativamente a um estabelecimento. 5 - As universidades públicas e privadas ou as faculdades e institutos respectivos podem celebrar protocolos de cooperação que assegurem a participação dos corpos docentes nas áreas respectivas, serviço que será sempre considerado compatível com o estatuto do professor.(Aditado pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro.) Artigo 28.° Composição do corpo docente 1 - O corpo docente dos estabelecimentos de ensino superior particular ou cooperativo de interesse público deve incluir, quando se trate de ensino universitário: a) Por cada curso ministrado, no mínimo, um docente habilitado com o grau de doutor por cada ano do plano de estudos; b) Para além dos docentes a que se refere a alínea anterior, quando o curso tenha mais de 500 alunos, um doutor por cada 200 alunos para além desse número, bem como um mestre por cada 100 alunos. 2 - Quando se trate de estabelecimentos de ensino superior politécnico, o corpo docente deve incluir, por cada curso ministrado, um docente habilitado com o grau de mestre por cada 50 alunos. 3 - Aos docentes a que se referem os números anteriores é aplicado o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 14.° e nos n.os 2 e 3 do artigo 15.° Artigo 39.° Concessão dos graus de mestre e doutor 1 - Os estabelecimentos de ensino de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de mestre decorridos que estejam cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito. 2 - Os estabelecimentos de ensino de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de doutor decorridos que estejam oito anos de funcionamento do curso na área de especialidade a que dizem respeito. 3 - O regime aplicável à atribuição dos graus de mestre e doutor é o previsto para os estabelecimentos de ensino superior público. 4 - Para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 2 não é contado o período de instalação. 4 – A Recorrente defende que o único requisito de que depende a autorização para ministração dos cursos de mestrado é previsto no n.º 1 deste art. 39.º. Este art. 39.º prevê a possibilidade de os estabelecimentos de ensino de interesse público poderem requerer autorização para conceder o grau de mestre decorridos que estejam cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito. Esta norma, porém, não visa definir um único requisito para concessão dos cursos de mestrado, mas, como resulta da sua redacção, definir um período mínimo de actividade dos estabelecimentos de ensino durante o qual não é sequer permitido requerer tal autorização. Na verdade, se o decurso desse período de funcionamento fosse o único requisito necessário para os estabelecimentos poderem conceder graus de mestre, não se compreenderia que se falasse em requerer autorização, após o decurso desse prazo, pois a possibilidade de concessão daqueles graus surgiria automaticamente, decorrido esse período de tempo. A comprovar que esse não é o único requisito, o n.º 3 deste artigo remete para o regime aplicável à atribuição de graus de mestre previsto para os estabelecimentos de ensino superior público. Este regime consta do Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro, que, no seu Capítulo II estabelece o regime de atribuição do grau de Mestre. Aí se estabelecem várias regras visando assegurar que o grau de mestre seja concedido com garantia de que os graduados possuam «nível aprofundado de conhecimentos numa área científica e capacidade pratica de investigação» (art. 5.º, n.º 1), impondo-se habilitações mínimas de acesso (art. 6.º) e regras sobre a duração e organização dos cursos (art. 7.º), sobre quem os pode ministrar (art. 8.º), sobre a organização dos regulamentos (art. 9.º), sobre a dissertação (arts. 11.º e 12.º) e sua apreciação por um júri para apreciação da dissertação (arts. 13.º a 16.º). Assim, é inquestionável que o funcionamento do estabelecimento durante cinco anos não é o único requisito necessário para obtenção de autorização para conceder graus de mestre e para organizar os respectivos cursos. 4 – Nos actos recorridos entendeu-se que não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, no curso ou cursos de licenciatura cujo funcionamento é pressuposto de autorização e que, não se verificando esses requisitos em relação ao curso de licenciatura em Arquitectura, a funcionar na A...., não podia conceder-se a autorização para a realização dos cursos de mestrado cuja ministração foi requerida. O n.º 1 do art. 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo estabelece que «os estabelecimentos de ensino superior de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de mestre decorridos que estejam cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito», o que, apesar da sintaxe deplorável, deixa entrever que se pretendeu estabelecer uma relação de dependência entre a concessão de graus de mestrado e o funcionamento no estabelecimento do curso a que eles respeitam. Desta relação de dependência decorrerá que, se deixar de funcionar no estabelecimento o curso de licenciatura a que diz respeito o mestrado, deixará de poder ser concedido o respectivo grau de mestre e, consequentemente, não poderão realizar-se os cursos de mestrado. Esta é, aliás, uma dependência que se compreende, desde logo, pelo facto de o grau de mestre ser um grau académico superior à licenciatura e não ser razoável que um estabelecimento de ensino se possa considerar habilitado para conferir um grau superior quando não pode conferir um grau inferior. Por outro lado, o próprio funcionamento do curso de mestrado, tal como está regulado no Decreto-Lei n.º 216/92, supõe o funcionamento no estabelecimento de ensino de cursos de grau inferior, designadamente por nesse diploma se estabelecer uma implícita preferência pela ministração dos cursos de mestrado e orientação das dissertações por docentes pertencentes à própria instituição (arts. 8.º e 11.º, n.º 1, daquele diploma) (Essa preferência legal pela ministração dos cursos de mestrado por docentes da própria instituição infere-se do facto de a participação de docentes não pertencentes à mesma estar condicionada à anuência dos docentes da própria instituição, nos termos do art. 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92, e do facto de se prever autonomamente e em primeiro lugar que a orientação da dissertação seja por professor ou investigador da própria instituição (art. 11.º, n.º 1), só depois, numa segunda norma, se admitindo a orientação por pessoas não pertencentes àquela (n.º 2). Se é certo que destas normas não resulta que não possam participar na ministração do curso de mestrado e orientação da dissertação pessoas não pertencentes à instituição, os factos de se condicionar esta ministração à anuência dos professores da própria instituição e de se prever autónoma e prioritariamente aquela orientação por docentes da própria instituição revelam que não é legislativamente indiferente que tal ministração e orientação sejam ou não levadas a cabo por docentes da própria instituição e que estes devem ser utilizados preferencialmente.) e pelo facto de, obrigatoriamente, um membro da própria instituição «da área científica específica do mestrado» ter de integrar o júri que apreciará a dissertação [art. 13.º, n.º 2, alínea a) do mesmo diploma]. Por outro lado, os requisitos exigidos pelo art. 14.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo para a criação de universidades não são exigíveis apenas nesse momento, como se depreende dos arts. 35.º e 76.º, n.º 1, do mesmo diploma, em que se prevêem as possibilidades de revogação e de suspensão da autorização de funcionamento, «por incumprimento dos requisitos legais» e «incumprimento do disposto no presente diploma». Há, assim, uma relação entre o funcionamento dos cursos de licenciatura e os dos respectivos mestrados, sendo a existência dessa relação que explicará a restrição da possibilidade de realizar cursos de mestrado ao funcionamento do respectivo curso durante 5 anos. (art. 39.º, n.º 1). No entanto, o que se estabelece neste art. 39.º é apenas essa dependência da concessão do grau de mestre (e do funcionamento do respectivo curso) relativamente ao funcionamento do curso de licenciatura a que respeita o mestrado e não qualquer outra. Por isso, se o curso a que o mestrado diz respeito está em funcionamento há mais de cinco anos e continua a funcionar, não haverá obstáculo com suporte directo no texto deste n.º 1 do art. 39.º à concessão da autorização para ministração do mestrado. Assim, no caso em apreço, estando a funcionar o curso de Arquitectura da A..., o teor literal deste n.º 1 do art. 39.º não é um obstáculo directo à concessão das autorizações requeridas. 5 – Mas, importará ainda apreciar se, não estando expressa no texto deste n.º 1 do art. 39.º a verificação dos requisitos previstos nos arts. 14.º e 28.º, relativas ao corpo docente da licenciatura, é uma condição para autorizar o funcionamento de mestrados a ela respeitantes, estando ínsita na referência ao funcionamento daquela feita naquele art. 39.º ou se devem fazer-se em relação às próprias pessoas que efectivamente irão ministrar o mestrado idênticas exigências, como também entendeu a Autoridade Recorrida (Alíneas d) e e), da síntese da fundamentação dos actos feita no ponto 3 deste acórdão.). Na verdade, poderá aventar-se que se o funcionamento dos curso de mestrado depende do da respectiva licenciatura, como resulta deste art. 39.º, a falta dos requisitos para o funcionamento são, reflexamente, requisitos de autorização dos cursos de mestrado, sendo essa a posição assumida pela Autoridade Recorrida. (Alínea b) da síntese da fundamentação do acto feita no ponto 3 deste acórdão.) No entanto, desde logo, constata-se que a falta de requisitos para o funcionamento do curso de licenciatura não é absolutamente incompatível com o funcionamento do mesmo. Com efeito, por um lado, no art. 35.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo prevê-se a possibilidade de revogação da autorização de funcionamento por «incumprimento dos requisitos legais», mas ela não tem de ocorrer, imperativamente, verificado o incumprimento, antes se concede à Administração um poder discricionário para decidir tal revogação, como evidencia o texto deste artigo. (Estabelece este artigo 35.º Revogação da autorização de funcionamento O incumprimento dos requisitos legais ou das disposições estatutárias e a não observância dos critérios científicos e pedagógicos que determinam a autorização de funcionamento de cursos podem determinar a sua revogação.) Por outro lado, no art. 76.º, em que se prevêem as medidas preventivas a utilizar, entre outros casos, quando ocorra o «incumprimento do disposto neste diploma», prevê-se que ele possa apenas conduzir a que seja feita «uma advertência formal à entidade instituidora», que pode ser ou não acompanhada «da fixação de prazo para a reposição da situação inicial». Isto é, para além de se permitir o funcionamento de estabelecimentos de ensino, mesmo relativamente a cursos de licenciatura, por período de tempo indeterminado apesar da falta dos requisitos legais, não se prevê mesmo um regime imperativo para a sanação da falta, nem a cominação da revogação da autorização como sanção para ela. Por isso, desde logo, se a observância dos requisitos legais, afinal, não é condição necessária para o funcionamento dos cursos de licenciatura, não se compreenderia que ela o fosse para os cursos de mestrado, nomeadamente nos casos em que a Administração, apesar da constatação dessa falta, no juízo global sobre o funcionamento do curso de licenciatura, que deve formular para exercer o poder discricionário que a lei lhe confere de suspender ou revogar a respectiva autorização, acaba por entender não fazer uso desses poderes, permitindo, de facto, o funcionamento do curso de licenciatura. Por outro lado, não resultando do teor literal deste art. 39.º, que é o artigo adequado para conter os requisitos da concessão de graus de mestrado pelos estabelecimentos de ensino superior privados e cooperativos, a necessidade de satisfação dos requisitos necessários para o funcionamento dos cursos de licenciatura, a exigência desta satisfação só se poderá considerar ínsita nele se se puder concluir que as razões que justificam as exigências relativas ao corpo docente valem também em relação aos cursos de mestrado. («Cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance)» – BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 186. ) Na verdade, não se pode dizer que seria ilógico autorizar a concessão de graus superiores à licenciatura quando as condições de funcionamento desta não se mostram preenchidas, pois, para além de, como se viu, a falta das condições referidas não ser sequer indispensável para o funcionamento por período indeterminado dos cursos de licenciatura, os efeitos da falta dos requisitos para o funcionamento (que, na perspectiva legislativa, tendencialmente se reflectirá na qualidade do curso de licenciatura), não tem forçosamente de se reflectir, e nem mesmo se reflectirá presumivelmente, na qualidade do mestrado, atento o seu regime legal de abertura a docentes de outros estabelecimentos de ensino superior, que vai ao ponto de permitir que os mestrados sejam integralmente ministrados por docentes não pertencentes à instituição que os organiza (art. 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92). Com efeito, este a art 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92, englobado no Capítulo II, que tem a epígrafe «Mestrado», estabelece o seguinte: Ministração do ensino O plano curricular do curso deve ser efectivamente ministrado por professores ou investigadores da instituição respectiva ou por professores ou investigadores de outra universidade ou estabelecimento de ensino superior, colhida a anuência daqueles e dos órgãos próprios destes. Como se vê pela conjunção «ou» que precede a referência aos professores ou investigadores de outra universidade ou estabelecimento de ensino superior, nem sequer é necessária na ministração do curso de mestrado a intervenção de qualquer docente do estabelecimento em que é ministrado o curso. Esta conclusão confirma-se pelo art. 11.º do mesmo diploma, em que, relativamente à orientação da dissertação depois de se evidenciar uma preferência pela orientação por um professor ou investigador da universidade ou estabelecimento de ensino universitário que confere o grau (n.º 1), acaba por se permitir que orientação da preparação da dissertação seja feita por «professores e investigadores de outros estabelecimentos de ensino superior, bem como especialistas na área da dissertação, reconhecidos como idóneos pelo órgão competente da instituição que confere o grau» (n.º 2). Por outro lado, os cursos de mestrado versam sobre áreas de especialização, sendo o grau de mestre conferido numa especialidade, podendo mesmo as especialidades serem desdobradas em áreas de especialização, pelo que a qualidade e quantidade global dos docentes da instituição, não tem necessariamente reflexo na qualidade do mestrado, que está antes tendencialmente dependente da qualidade dos especialistas que efectivam os ministram, que, como se referiu, até podem ser todos de outra instituição. Assim, se relativamente à docência de estabelecimentos de ensino superior, em geral, a quantidade e qualidade de docentes com maior nível académico pode constituir um índice objectivo da qualidade global dos cursos ministrados, abrangendo um grande número de disciplinas, essa qualidade ou quantidade global geral não tem necessariamente reflexos na qualidade dos cursos de mestrado, que têm por fim proporcionar um «nível aprofundado de conhecimentos numa área científica específica» (art. 5.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 216/92). Para estes cursos, o que será primacialmente importante, será o nível dos docentes da própria área científica específica que vão ministrar os cursos e orientar as dissertações. Consequentemente, é de concluir que não há razões que imponham que relativamente aos cursos de mestrado sejam feitas as exigências que são formuladas, para os cursos de licenciatura, no art. 14.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, quanto ao número e qualidade dos docentes pertencentes ao estabelecimento e ao número e qualidade dos que têm de prestar serviço integral nesse estabelecimento de ensino, e as que são formuladas no art. 28.º do mesmo diploma quanto à composição do corpo docente. Pelo contrário, é de concluir mesmo que a globalidade dos elementos normativos relativos aos curso de mestrado apontam decisivamente no sentido oposto de não se justificar que sejam feitas essas exigências. Por outro lado, quanto à exigência feita nos actos recorridos de que metade dos docentes que ministram os cursos de mestrado estejam vinculados em regime de tempo integral à instituição que ministra os cursos, ela carece em absoluto de suporte legal, antes é claramente rejeitada pelo art. 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92, ao permitir, sem restrições, a ministração dos mestrados por docentes de outras instituições. Esta é uma norma especial que, por o ser, no seu próprio domínio de aplicação prefere às dos arts. 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, designadamente no que contém de diferente quanto às pessoas que podem ministrar o mestrado. Conclui-se, assim, que do art. 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, quer em si mesmo quer conjugado com as normas do Decreto-Lei n.º 216/92, para que remete, não se pode retirar a ilação de que a concessão de autorização para ministrar cursos de mestrado possa depender da quantidade e qualidade do docentes que prestam serviço no estabelecimento que ministra os cursos nem do regime em que essa prestação é levada a cabo. É certo que, como se refere nos actos recorridos, cabe ao Estado garantir o elevado nível pedagógico, científico e cultural do ensino superior [art. 8.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo], mas esse nível, relativamente aos cursos de mestrado, em face do regime especial previsto para a respectiva ministração, terá de ser garantido especificamente em relação ao próprio curso, pois ele não resulta necessariamente do nível global do ensino no estabelecimento de ensino que o ministra. Assim, tem de concluir-se que não são têm suporte legal, quer à face do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo quer do Decreto-Lei n.º 216/92, os fundamentos invocados pela Autoridade Recorrida para recusar as autorizações para o funcionamento dos cursos de mestrado, derivados da composição do corpo docente da instituição que os pretende ministrar, pelo que estão em desconformidade com a lei os fundamentos dos actos recorridos indicados nas alíneas a) a e) do ponto 3 deste acórdão. 6 – Poderá, porém, considerar-se outra perspectiva de relevância da composição do corpo docente da instituição, para justificar a recusa de autorização para os cursos de mestrado, que é a de a recusa de autorização ser um forma de pressionar a Recorrente a dar satisfação aos requisitos exigidos para o corpo docente que ministra outros cursos de licenciatura, o que parece também ter sido em conta pela Autoridade Recorrida, como, de alguma forma, deixam entrever os actos recorridos, nas suas partes finais, em que se refere que «a autorização de novos pedidos visando a autorização de funcionamento de cursos e o reconhecimento de graus académicos depende de prévio e integral cumprimento do estabelecido no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo relativamente aos cursos com funcionamento já autorizado, nomeadamente o constante dos seus artigos 14.º e 28». Poderia aventar-se, neste contexto, com base num argumento a maiori ad minus (A lei que permite o mais também permite o menos.), que, se a Autoridade Recorrida, em face da falta de requisitos para o funcionamento da licenciatura, podia suspender ou revogar a respectiva autorização de funcionamento, nos termos dos arts. 35.º e 76.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, com a consequente impossibilidade de funcionamento dos cursos de mestrado (que decorre da referida dependência estabelecida pelo n.º 1 do art. 39.º), também poderia tomar uma medida globalmente menos gravosa que era apenas a de impedir o funcionamento dos mestrados. No entanto, também esta actuação, carece de suporte legal. Na verdade, no que respeita às formas de actuação da Administração, não vale um argumento desse tipo, por colidir com o princípio da legalidade. Com efeito, actualmente, a Administração está obrigada a actuar em conformidade com o princípio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P.) e concretizado no art. 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo. Este último diploma, definindo tal princípio, estabelece que Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos. Neste art. 3.º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa». (FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 40. Em sentido semelhante, pode ver-se o primeiro Autor em Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42.) «A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo volume II, páginas 42-43. Em sentido idêntico, podem ver-se: – MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere: «Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna. A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade. Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.». – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que «As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)». – ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56: «Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.») Esta obediência à Constituição e à lei estende-se, por força delas mesmas, a todas aos actos a que elas conferem força vinculativa, designadamente, normas de direito internacional, regulamentos e contratos administrativos e actos administrativos constitutivos de direitos, que integram o bloco de legalidade condicionante da actuação administrativa. (MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86,) Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva, mas também para a constitutiva. «O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares» (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42, desenvolvendo longa fundamentação nas páginas 56 a 60. Em idêntico sentido, se pronuncia MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86, onde refere: Por nós, entendemos que o princípio da legalidade em sentido interno ou legalidade-fundamento abrange toda a actividade da Administração Pública, o que decorre, desde logo, do disposto no n.º 8 do Art.º 112.º da Constituição da República Portuguesa, que exige que todo e qualquer regulamento administrativo – seja de conteúdo essencialmente agressivo, seja de conteúdo essencialmente prestacional – se funde na lei. Ora, se isto acontece quanto à actuação mais relevante da Administração Pública, deve considerar-se que a mesma exigência de lei-fundamento está presente nas restantes manifestações dessa actuação.). Assim, à face deste princípio da legalidade, não será permitida a utilização dos poderes conferidos ao Ministro da Educação para autorização dos cursos de mestrado, que têm em vista assegurar o cumprimento da legalidade quanto a eles mesmos e garantir a satisfação dos fins públicos com eles conexionados, em desconformidade «com os fins para que os mesmos foram conferidos» (art. 3.º, n.º 1, do C.P.A.), como um meio preventivo suplementar, não arrolado no art. 76.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, para obter a satisfação dos requisitos legalmente exigidos para o funcionamento do curso de licenciatura. Por isso, também por esta via, está afastada a possibilidade de considerar legal a actuação da Autoridade Recorrida ao praticar os actos recorridos. 7 – Foi invocado ainda, como fundamento de ambos os actos que, «nos termos do artigos 8.º e 9.º do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei». A eventual falta de elevado nível pedagógico, científico e cultural dos cursos de mestrado que a Recorrente pretende ministrar na A.... poderia constituir fundamento autónomo para recusa de autorização para o funcionamento dos cursos de mestrado. Essa falta não se pode considerar comprovada, em face dos pareceres da «Comissão de Especialistas» reproduzidos nas alíneas d) e e) da matéria de facto, que não são contrariados por qualquer outro elemento de cariz pericial. Porém, no caso em apreço, ressalta da fundamentação utilizada nos despachos recorridos que aquela referência ao dever de garantir o elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino não constitui uma afirmação autónoma dessa falta, antes é uma decorrência do entendimento anteriormente manifestado no sentido da deficiente composição do corpo docente da A.... De qualquer forma, não está demonstrada falta de elevado nível pedagógico, científico e cultural dos cursos referidos. Por isso, sendo à Autoridade Recorrida que compete a prova dos pressupostos da sua actuação (Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2-10-2002, proferido no recurso n.º 363/02 e VIEIRA de ANDRADE, A Justiça Administrativa, 2.ª edição, páginas 268-269.), a falta de prova da carência de nível pedagógico, científico e cultural terá de ser valorada processualmente a favor da Recorrente e não contra ela, o que se reconduz a concluir que aquele fundamento dos actos carece de suporte factual. Assim, neste ponto, os actos recorridos enfermam de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto. Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso e em anular os actos recorridos por vícios de violação de lei, por erros sobre os pressupostos de facto e sobre os pressupostos de direito, designadamente do disposto nos arts. 14.º, 28.º e 39.º, n.ºs 1 e 3, do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo e 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92. Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta. Lisboa, 13 de Novembro de 2002. Jorge de Sousa – Relator – Abel Atanásio – Costa Reis (vencido pelas razões expostas no Ac. 14/5/02, Rec. 48.008)

Sumário

II- No entanto, a autorização de funcionamento do curso de mestrado não depende da verificação, em relação ao curso de licenciatura, dos requisitos previstos nos arts. 14.º e 28.º daquele Estatuto, relativamente à composição do corpo docente, designadamente em relação ao número e categoria académica dos professores e regime de tempo integral em que prestam serviço à universidade que pretende ministrar o mestrado, pois existem regras próprias nos arts. 8.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 216/92 para este tipo de cursos, diferentes das dos daqueles artigos e não valem em relação aos cursos de mestrado as razões que justificam que se façam aquelas exigências em relação aos cursos de licenciatura.

III- À face do princípio da legalidade, que deve enformar toda a actividade da Administração nas relações com os particulares (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3.º, n.º 1, do C.P.A.), não é possível a utilização dos poderes conferidos à Administração para autorizar cursos de mestrado, que têm em vista assegurar o cumprimento da legalidade quanto a eles mesmos e garantir a satisfação dos fins públicos com eles conexionados, em desconformidade «com os fins para que os mesmos foram conferidos» (art. 3.º, n.º 1, do C.P.A.), designadamente como um meio preventivo suplementar, não arrolado no art. 76.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, para obrigar a instituição universitária requerente da autorização satisfazer os requisitos legalmente exigidos para o funcionamento do curso de licenciatura.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs recurso contencioso dos despachos n.ºs 10051/2001 e 10052/2001 do Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior, de 19-4-2001, imputando-lhes vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito.

A autoridade recorrida respondeu, suscitando a questão prévia da recorribilidade dos despachos impugnados e afirmando que eles não enfermam dos vícios que a Recorrente lhes imputa.

Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 27-2-2002, foi decidida no sentido afirmativo a questão prévia da recorribilidade dos despachos impugnados.

A Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

I. É necessário que, na tomada de decisão, tenham sido tomados em consideração os factos reais apresentados, sob pena de ser praticado novo vicio do acto administrativo, neste caso, violação da lei por erro nos pressupostos de facto.

II. É o que sucede, mais uma vez, com os Doutos Despachos recorridos.

III. Na verdade, os requisitos que o RECORRIDO considera não cumpridos pela RECORRENTE, encontram-se, todos eles, devidamente cumpridos.

IV. Como fundamento invocado em ambos os Despachos recorridos diz-se que “não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo (...)”, reiterando ainda “ o incumprimento dos requisitos relativos ao número mínimo de docentes previstos (...)” naqueles mesmos preceitos.

V. Ora, foi este o elemento alegado e apresentado como em falta pelos Doutos Despachos recorridos, que persistiram mesmo em invocar, em jeito de conclusão, que aquelas condições “relativas ao corpo docente não se encontram satisfeitas”.

Vl. Na verdade, através de uma leitura, mesmo que não cuidada, daquelas disposições retira-se, com facilidade, que estas nada têm, pois, a ver com o pedido de autorização para conceder o grau de Mestre.

VIl. São preceitos claros, de fácil entendimento e de fácil cumprimento que a RECORRENTE satisfez com todo o rigor.

Vlll. Esclareça-se, então, que o artigo 14º do Estatuto do Ensino Superior Privado e Cooperativo, respeita unicamente à criação de Universidades, que o artigo 28º define exclusivamente o corpo docente para o ensino universitário dos cursos de licenciatura, enquanto que o artigo 57º refere que o pedido de autorização e de funcionamento de cursos deverá ser instruído com “indicação dos docentes responsáveis (...)”.

IX. Face ao exposto, é claro e inegável, para qualquer um, que aqueles preceitos não contemplam, nem ao de leve, a prova do Mestrado.

X. Nesta conformidade, não pode deixar de concluir-se que a única condição legalmente exigível para o deferimento do pedido da RECORRENTE de autorização para conceder o grau de Mestre em Arquitectura, nas especializações de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design e de Património Edificado, é a constante no artigo 39º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, ou seja, ter completado cinco anos, o respectivo curso de Arquitectura. Mais uma vez se diz, que nenhum outro preceito se lhe refere directa ou indirectamente.

XI. Mas, mesmo que nos artigos 14º, 28º e 57º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, estivesse contemplada o curso de Mestrado – o que mais uma vez se reitera, que não está – que, a composição do corpo docente, em regime de tempo integral, do curso de Licenciatura em Arquitectura, satisfaz e dá inteiro cumprimento, e mais, vai muito além, daquelas exigências legais. E, a RECORRENTE, fê-la tanto em número de docentes como em graus académicos, já que de entre os professores indicados, grande parte deles são doutorados.

XII. Acresce ainda que, contrariando a posição do Senhor Secretário de Estado, a Comissão de Especialistas, criada nos termos do artigo 52º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, emitiu pareceres favoráveis relativos aos pedidos de funcionamento do curso de Mestrado em Arquitectura, nas especializações de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design e Património Edificado.

XIII. Nesta conformidade, são aqueles pareceres do mesmo e seguinte teor:

“O pedido de criação deste curso está razoavelmente bem organizado, sendo de maneira geral facilitados elementos suficientes para a sua apreciação. O Regulamento do curso considera os elementos essenciais do seu funcionamento e a estrutura do curso está bem caracterizada. O corpo docente é qualificado.

Deste modo o parecer é favorável.”

XIV. Acontece que, na avaliação dos processos em questão, o RECORRIDO, e porque lhe não era, neste caso, conveniente, já que favoráveis aos legítimos interesses da RECORRENTE, fez tábua rasa dos pareceres, omitindo-os por completo, nunca lhes fazendo qualquer referência, nem lhes dando qualquer importância.

XV. Pelo exposto, resulta clara e inequivocamente, que não assiste qualquer razão ao Senhor Secretário de Estado quando, nos despachos ora recorridos, apresenta como fundamento para o indeferimento a não satisfação dos requisitos constantes nos artigos 14º e 28º do Estatuto e consequentemente, quando acusa a RECORRENTE de insuficiência do corpo docente do curso de Relações Internacionais.

XVI. Acresce que é no Decreto-Lei n.º 216/92 de 13 de Outubro, que está regulado o regime legal para a atribuição do grau de Mestre nos estabelecimentos públicos, e nele se define, a par da respectiva organização regulamentar administrativa, as exigências pedagógicas e científicas que serão a frequência e a respectiva aprovação nas unidades curriculares de que fazem parte os cursos de especialização e a elaboração, discussão e aprovação de uma dissertação.

XVII. De facto, a apreciação da dissertação de mestrado será realizada por um júri, nomeado pelo Reitor da Universidade, composto pelo orientador da dissertação e por dois professores, da área científica especifica do mestrado, um deles pertencente à Universidade que confere o grau, e outro de diferente Universidade.

XVIII. As demais normas que irão regulamentar as condições de acesso à prova de mestrado, de organização das candidaturas e do funcionamento geral da atribuição do grau, constará de Regulamento a elaborar pela própria Universidade.

XIX. Ora, e em cumprimento do disposto no artigo 9º daquele Decreto-Lei, a RECORRENTE solicitou ao seu Reitor, Prof. Doutor B..., e ao Coordenador do Curso de Mestrado em Arquitectura, Prof. Doutor Arquitecto C..., a elaboração do Regulamento Complementar do Curso de Mestrado em Arquitectura da A..., e que de resto a RECORRENTE juntou com a instrução do seu pedido, como se pode verificar a fls. 198 a 201, do apenso 1.

XX. Em face de tão claro regime legal para a atribuição do grau de Mestre, e preenchidas, pela RECORRENTE, todas as imposições ai exigidas, não se entende como foi possível o Senhor Secretário de Estado, no douto despacho e na sua RESPOSTA de fls..., interpretá-lo como sendo-lhe aplicável os artigos 14º e 28º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, já que estes apenas dizem respeito à própria instituição e criação dos estabelecimentos de ensino superior particular.

XXI. Verifica-se assim, que as decisões tomadas pela autoridade recorrida, apresentam como fundamentação a falta de elementos, que ao contrário se verificam na RECORRENTE como aliás a entidade RECORRIDA bem conhece.

XXII. Nos termos da lei, o erro nos pressupostos integra o vicio de violação da lei, vício esse, gerador da anulabilidade do acto.

XXIII. Assim, violaram os doutos despachos recorridos expressamente os artigos 39º do ESTATUTO DO ENSINO SUPERIOR PARTICULAR E COOPERATIVO aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94 de 22 de Janeiro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94 de 11 de Novembro e pelo Decreto-Lei n.º 94/99 de 23 de Março, bem como o Decreto-Lei n.º 216/92 de 13 de Outubro e teria violado os artigos 14º e 28º daquele ESTATUTO se estes fossem aplicados ao caso em apreço.

Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis, devem os doutos despachos recorridos ser anulados, já que, enfermam do vício de violação na lei por erro nos pressupostos de facto.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1. Os Despachos n.º 10 051/2001 e n.º 10 052/2001, através dos quais foram indeferidos os pedidos de autorização de funcionamento de cursos de mestrado em Arquitectura, bem como o reconhecimento dos correspondentes graus de mestre, a ministrar na A..., foram proferidos com fundamento na correcta avaliação dos pressupostos de facto e do quadro legal aplicável. Com efeito,

2. Os actos de indeferimento em causa fundavam-se no facto de, relativamente ao curso de Arquitectura, a A..., não possuir um corpo docente consentâneo com o consignado nos artigos 14.º e 28.º do EESPC, bem como na circunstância do corpo docente indicado para ministrar os cursos de mestrado não cumprir o preceituado no Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro.

3. O corpo docente da A... de Lisboa, referente à licenciatura de Arquitectura, era composto por quinze doutores, dos quais apenas três se encontravam a tempo integral, e dos restantes docentes uns estavam a tempo parcial, outros em regime de tempo integral em estabelecimentos de ensino público, pelo que, não podiam ser considerados.

4. No que respeita ao grau de mestre, o artigo 39.º do EESPC preceitua que os estabelecimentos de ensino superior podem requerer autorização para conceder o grau de mestre transcorridos cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito, querendo o legislador dizer, naturalmente, cinco anos de ministração do ensino nos termos consignados no mencionado Estatuto.

5. Para um estabelecimento de ensino ser autorizado a conceder o grau de mestre em determinada área científica, deve, naturalmente, pressupor o cumprimento do preceituado nos artigos 14.º e 28.º do Estatuto, relativamente à licenciatura da área científica atinente àquele grau.

6. O estabelecimento de ensino deve dispor de um corpo docente composto por mestres e doutores, em função do número de alunos do curso, da área científica do curso, que só podem ser considerados para esse fim nesse estabelecimento e nesse curso, devendo metade prestar serviço em regime de tempo integral.

7. Para efeitos do Decreto-Lei n.º 216/92, e atento o constante do Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de Novembro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 19/80, de 16 de Julho, os professores são os docentes com o grau de doutor, e que exercem actividade a tempo integral.

8. Nesta conformidade, os cursos de mestrado não podem ser ministrados por docentes sem o grau de doutor, a tempo parcial ou em regime de prestação de serviços, mas sim, por docentes com o grau de doutor e a tempo integral na respectiva instituição.

9. De acordo com os dados apurados, no que diz respeito aos docentes propostos pela recorrente para ministrar cada um dos mestrados, nenhum dos doutores que foram indicados se vinculava a tempo integral à A..., pelo que também não era cumprido o regime constante do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92.

10. Nesta conformidade, os factos aduzidos demonstram, claramente, que a decisão tomada pela entidade recorrida está fundamentada em pressupostos correctamente considerados, correspondentes à realidade factual verificada, pelo que os actos recorridos não padecem do vicio invocado pela entidade recorrente.

11. De todo o modo, impenderia sobre a entidade recorrente a prova inequívoca de que os pressupostos que fundamentam os actos recorridos foram erroneamente considerados. Ora,

12. Tal não ficou demonstrado no decorrer de todo o processo.

NESTES TERMOS, nos melhores de direito e com mui douto suprimento se requer a Vossas Excelências que as decisões recorridas sejam mantidas, determinando a improcedência do recurso “sub judice”, por os actos recorridos não sofrerem dos vícios invocados pela recorrente.

2- Mostram os autos os seguintes factos com relevo para a decisão:

a) Em 14-11-97, a Recorrente apresentou ao Senhor Ministro da Educação um pedido de autorização para criar e por em funcionamento, no âmbito dos cursos de Mestrado em Arquitectura, as especializações em Património Edificado e Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design (fls. 19);

b) Em 19-4-2001, o Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior proferiu o Despacho n.º 10 051/2001, publicado no Diário da República, II Série, de 14-5-2001, relativo ao pedido de especialização de Património Edificado, com o seguinte teor:

A A..., entidade instituidora da ..., estabelecimento de ensino superior particular reconhecido como de interesse público, apresentou, ao abrigo do disposto no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 94/99, de 23 de Março, um pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização em Património Edificado, a ministrar naquele estabelecimento de ensino.

O curso de licenciatura em Arquitectura, pressuposto do mestrado requerido, encontra-se a funcionar na A... - Lisboa há mais de cinco anos, tendo sido reconhecido pelo Decreto-Lei n.º 166/88, de 14 de Maio, alterado pela Portaria n.º 73/91, de 28 de Janeiro.

Após a entrada em vigor do actual Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, as entidades instituidora de estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo reconhecidos à data da sua entrada em vigor deveriam promover a sua adaptação ao regime estabelecido no novo Estatuto, até ao termo do período de transição, fixado no artigo 66.º, na redacção da Lei n.º 37/94, ou seja, 30 de Julho de 1997.

Ficou, assim, aquele estabelecimento de ensino superior sujeito ao determinado nos artigos 14.º e 28.º daquele Estatuto, em relação aos docentes propostos quer para ministrar disciplinas de cursos já reconhecidos quer para ministrar disciplinas de novos cursos.

Analisado o corpo docente da licenciatura em Arquitectura, ministrada na A.... - Lisboa, e face ao número de alunos matriculados, verifica-se o incumprimento dos requisitos de número mínimo de docentes previstos na lei, designadamente em termos de docentes com o grau de doutor e em regime de tempo integral.

Considerando que, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, o regime aplicável à atribuição do grau de mestre nos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo é o fixado pelo Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro;

Considerando que não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, no curso ou cursos de licenciatura cujo funcionamento é pressuposto de autorização, nos termos do n.º 1 do artigo 39.º do mesmo Estatuto;

Considerando que, no supracitado curso de licenciatura em Arquitectura, se verifica o incumprimento dos requisitos relativos ao número mínimo de docentes previstos nos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo;

Considerando que, nos termos do artigo 8.º do citado Decreto-Lei n.º 216/92, os cursos de especialização conducentes ao grau de mestre devem ser efectivamente ministrados por professores ou investigadores da instituição respectiva ou por professores ou investigadores de outra universidade ou estabelecimento de ensino superior, colhida a anuência daqueles e dos órgãos próprios destes;

Considerando que, face ao disposto no Estatuto, metade dos docentes que ministram as unidades curriculares dos cursos deve prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento;

Considerando que as condições atrás enunciadas relativas ao corpo docente do mestrado não se encontram satisfeitas;

Considerando ainda que, nos termos do artigos 8.º e 9.º do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei;

Ouvida a requerente, nos termos do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, a mesma não apresentou elementos que contrariem a análise efectuada e, portanto, que justifiquem a alteração do sentido da decisão;

Ao abrigo do disposto nos artigos 9.º, alíneas d) e e), 28.º, 60.º e 64.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo e no n.º 1.3 do despacho n.º 21 991/2000 (2.ª série), publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Outubro de 2000:

Determino:

1- É indeferido o pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização de Património Edificado e de reconhecimento do respectivo grau de mestre, apresentado pela A..., a ministrar na .... - Lisboa.

2- A autorização de novos pedidos visando a autorização de funcionamento de cursos e o reconhecimento de graus académicos depende de prévio e integral cumprimento do estabelecido no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo relativamente aos cursos com funcionamento já autorizado, nomeadamente o constante dos seus artigos 14.º e 28.º

19 de Abril de 2001. - O Secretário de Estado do Ensino Superior, D

c) Na mesma data, o Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior proferiu o Despacho n.º 10 051/2001, publicado no Diário da República, II Série, de 14-5-2001, relativo ao pedido de especialização de Património Edificado, com o seguinte teor:

A A..., entidade instituidora da ...., estabelecimento de ensino superior particular reconhecido como de interesse público, apresentou, ao abrigo do disposto no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 94/99, de 23 de Março, um pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design, a ministrar naquele estabelecimento de ensino.

O curso de licenciatura em Arquitectura, pressuposto do mestrado requerido, encontra-se a funcionar na A.... - Lisboa há mais de cinco anos, tendo sido reconhecido pelo Decreto-Lei n.º 166/88, de 14 de Maio, alterado pela Portaria n.º 73/91, de 28 de Janeiro.

Após a entrada em vigor do actual Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, as entidades instituidoras de estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo reconhecidos à data da sua entrada em vigor deveriam promover a sua adaptação ao regime estabelecido no novo Estatuto, até ao termo do período de transição, fixado no artigo 66.º, na redacção da Lei n.º 37/94, ou seja, 30 de Julho de 1997.

Considerando que, face ao disposto no Estatuto, metade dos docentes que ministram as unidades curriculares dos cursos deve prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento;

Considerando que as condições atrás enunciadas relativas ao corpo docente do mestrado não se encontram satisfeitas;

Determino:

1- É indeferido o pedido de autorização de funcionamento do curso de mestrado em Arquitectura, na especialização de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design e de reconhecimento do respectivo grau de mestre, apresentado pela A..., a ministrar na .... - Lisboa.

19 de Abril de 2001. - O Secretário de Estado do Ensino Superior, D

d) Relativamente ao curso de Património Edificado, a «Comissão de especialistas criada ao abrigo dos n.ºs 3 e 4 do art. 52.º do Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro» emitiu parecer, que constam de fls. 107 do respectivo processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais, o seguinte:

Deste modo o parecer é favorável.”

e) Relativamente ao curso de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design, a «Comissão de especialistas criada ao abrigo dos n.ºs 3 e 4 do art. 52.º do Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro» emitiu parecer, que constam de fls. 115 do respectivo processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais, o seguinte:

“O pedido de criação deste curso está razoavelmente bem organizado, sendo de maneira geral facultada informação suficiente para a sua apreciação. O Regulamento do curso contempla os elementos essenciais do seu funcionamento e a estrutura do curso está bem caracterizada. O corpo docente é qualificado.

Deste modo o parecer é favorável.”

3- Pelos despachos recorridos foram indeferidos os pedidos apresentados pela Recorrente para o funcionamento de cursos de mestrado em Arquitectura e reconhecimento dos respectivos graus de mestre, nas especializações de Património Edificado e de Iconografia dos Processos Conceptuais da Arquitectura e do Design, por a Autoridade Recorrida, bem como condicionar a autorização de novos pedidos de funcionamento de cursos e o reconhecimento de graus académicos ao prévio e integral cumprimento do estabelecido no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo relativamente aos cursos com funcionamento já autorizado.

Tais decisões basearam-se no entendimento da Autoridade Recorrida de a) nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, o regime aplicável à atribuição do grau de mestre nos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo ser o fixado pelo Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro;

b) não poder ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, no curso ou cursos de licenciatura cujo funcionamento é pressuposto de autorização, nos termos do n.º 1 do artigo 39.º do mesmo Estatuto;

c) no curso de licenciatura em Arquitectura, a funcionar na A.... se verificar o incumprimento dos requisitos relativos ao número mínimo de docentes previstos nos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo;

d) face ao disposto no Estatuto, metade dos docentes que ministram as unidades curriculares dos cursos deverem prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento;

e) as condições atrás enunciadas relativas ao corpo docente do mestrado não se encontrarem satisfeitas;

f) nos termos do artigos 8.º e 9.º do Estatuto, competir ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei.

A Recorrente defende no presente recurso contencioso que os referidos arts. 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo (Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro, ratificado com alterações pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro.) não têm a ver com a autorização para concessão de graus de mestrado, respeitando o primeiro apenas à criação de universidades e o segundo ao corpo docente para o ensino universitário dos curso de licenciatura e que o único requisito a que está condicionada aquela autorização é o previsto no art. 39.º do mesmo Estatuto, de o curso a que se referem os cursos de mestrado ter completado cinco anos.

Os referidos arts. 14.º, 28.º e 39.º estabelecem o seguinte:

Artigo 14.°

Universidades

1- Podem ser criados como universidades os estabelecimentos de ensino cujas finalidades e natureza sejam as definidas no n.° 2 do artigo 6.° e que preencham os seguintes requisitos:

a) Ministrem seis cursos de licenciatura de três diferentes áreas científicas, dois dos quais técnico-laboratoriais;

b) Disponham, para cada curso, no mínimo, de um docente habilitado com o grau de doutor por cada 200 alunos e de um mestre por cada 150 alunos, não podendo, em qualquer caso, o número de doutores e o número de mestres ser inferiores ao número de anos do respectivo plano de estudos;

c) Disponham de instalações, com a dignidade exigível à ministração de ensino universitário, e de bibliotecas e laboratórios adequados à natureza dos cursos;

d) Desenvolvam actividades no campo do ensino e da investigação, bem como na criação, difusão e transmissão da cultura.

2- Para efeito da alínea b) do número anterior, metade dos docentes habilitados com o grau de doutor e metade dos habilitados com o grau de mestre devem prestar serviço em regime de tempo integral nesse estabelecimento de ensino.

3- Os docentes a que se refere a alínea b) do n.° 1 devem ter obtido um grau académico - licenciado, mestre ou doutor - na área científica em causa (Redacção da Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro.)

4- Os doutores e mestres que prestem serviço no estabelecimento de ensino em causa só podem ser considerados, para efeito da alínea b) do n.° 1, relativamente a um estabelecimento.

5- As universidades públicas e privadas ou as faculdades e institutos respectivos podem celebrar protocolos de cooperação que assegurem a participação dos corpos docentes nas áreas respectivas, serviço que será sempre considerado compatível com o estatuto do professor.(Aditado pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro.)

Artigo 28.°

Composição do corpo docente

1- O corpo docente dos estabelecimentos de ensino superior particular ou cooperativo de interesse público deve incluir, quando se trate de ensino universitário:

a) Por cada curso ministrado, no mínimo, um docente habilitado com o grau de doutor por cada ano do plano de estudos;

b) Para além dos docentes a que se refere a alínea anterior, quando o curso tenha mais de 500 alunos, um doutor por cada 200 alunos para além desse número, bem como um mestre por cada 100 alunos.

2- Quando se trate de estabelecimentos de ensino superior politécnico, o corpo docente deve incluir, por cada curso ministrado, um docente habilitado com o grau de mestre por cada 50 alunos.

3- Aos docentes a que se referem os números anteriores é aplicado o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 14.° e nos n.os 2 e 3 do artigo 15.°

Artigo 39.°

Concessão dos graus de mestre e doutor

1- Os estabelecimentos de ensino de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de mestre decorridos que estejam cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito.

2- Os estabelecimentos de ensino de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de doutor decorridos que estejam oito anos de funcionamento do curso na área de especialidade a que dizem respeito.

3- O regime aplicável à atribuição dos graus de mestre e doutor é o previsto para os estabelecimentos de ensino superior público.

4- Para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 2 não é contado o período de instalação.

4- A Recorrente defende que o único requisito de que depende a autorização para ministração dos cursos de mestrado é previsto no n.º 1 deste art. 39.º.

Este art. 39.º prevê a possibilidade de os estabelecimentos de ensino de interesse público poderem requerer autorização para conceder o grau de mestre decorridos que estejam cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito.

Esta norma, porém, não visa definir um único requisito para concessão dos cursos de mestrado, mas, como resulta da sua redacção, definir um período mínimo de actividade dos estabelecimentos de ensino durante o qual não é sequer permitido requerer tal autorização.

Na verdade, se o decurso desse período de funcionamento fosse o único requisito necessário para os estabelecimentos poderem conceder graus de mestre, não se compreenderia que se falasse em requerer autorização, após o decurso desse prazo, pois a possibilidade de concessão daqueles graus surgiria automaticamente, decorrido esse período de tempo.

A comprovar que esse não é o único requisito, o n.º 3 deste artigo remete para o regime aplicável à atribuição de graus de mestre previsto para os estabelecimentos de ensino superior público.

Este regime consta do Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro, que, no seu Capítulo II estabelece o regime de atribuição do grau de Mestre.

Aí se estabelecem várias regras visando assegurar que o grau de mestre seja concedido com garantia de que os graduados possuam «nível aprofundado de conhecimentos numa área científica e capacidade pratica de investigação» (art. 5.º, n.º 1), impondo-se habilitações mínimas de acesso (art. 6.º) e regras sobre a duração e organização dos cursos (art. 7.º), sobre quem os pode ministrar (art. 8.º), sobre a organização dos regulamentos (art. 9.º), sobre a dissertação (arts. 11.º e 12.º) e sua apreciação por um júri para apreciação da dissertação (arts. 13.º a 16.º).

Assim, é inquestionável que o funcionamento do estabelecimento durante cinco anos não é o único requisito necessário para obtenção de autorização para conceder graus de mestre e para organizar os respectivos cursos.

4- Nos actos recorridos entendeu-se que não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de mestrado numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, no curso ou cursos de licenciatura cujo funcionamento é pressuposto de autorização e que, não se verificando esses requisitos em relação ao curso de licenciatura em Arquitectura, a funcionar na A...., não podia conceder-se a autorização para a realização dos cursos de mestrado cuja ministração foi requerida.

O n.º 1 do art. 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo estabelece que «os estabelecimentos de ensino superior de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de mestre decorridos que estejam cinco anos de funcionamento do curso a que dizem respeito», o que, apesar da sintaxe deplorável, deixa entrever que se pretendeu estabelecer uma relação de dependência entre a concessão de graus de mestrado e o funcionamento no estabelecimento do curso a que eles respeitam.

Desta relação de dependência decorrerá que, se deixar de funcionar no estabelecimento o curso de licenciatura a que diz respeito o mestrado, deixará de poder ser concedido o respectivo grau de mestre e, consequentemente, não poderão realizar-se os cursos de mestrado. Esta é, aliás, uma dependência que se compreende, desde logo, pelo facto de o grau de mestre ser um grau académico superior à licenciatura e não ser razoável que um estabelecimento de ensino se possa considerar habilitado para conferir um grau superior quando não pode conferir um grau inferior. Por outro lado, o próprio funcionamento do curso de mestrado, tal como está regulado no Decreto-Lei n.º 216/92, supõe o funcionamento no estabelecimento de ensino de cursos de grau inferior, designadamente por nesse diploma se estabelecer uma implícita preferência pela ministração dos cursos de mestrado e orientação das dissertações por docentes pertencentes à própria instituição (arts. 8.º e 11.º, n.º 1, daquele diploma) (Essa preferência legal pela ministração dos cursos de mestrado por docentes da própria instituição infere-se do facto de a participação de docentes não pertencentes à mesma estar condicionada à anuência dos docentes da própria instituição, nos termos do art. 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92, e do facto de se prever autonomamente e em primeiro lugar que a orientação da dissertação seja por professor ou investigador da própria instituição (art. 11.º, n.º 1), só depois, numa segunda norma, se admitindo a orientação por pessoas não pertencentes àquela (n.º 2).

Se é certo que destas normas não resulta que não possam participar na ministração do curso de mestrado e orientação da dissertação pessoas não pertencentes à instituição, os factos de se condicionar esta ministração à anuência dos professores da própria instituição e de se prever autónoma e prioritariamente aquela orientação por docentes da própria instituição revelam que não é legislativamente indiferente que tal ministração e orientação sejam ou não levadas a cabo por docentes da própria instituição e que estes devem ser utilizados preferencialmente.) e pelo facto de, obrigatoriamente, um membro da própria instituição «da área científica específica do mestrado» ter de integrar o júri que apreciará a dissertação [art. 13.º, n.º 2, alínea a) do mesmo diploma].

Por outro lado, os requisitos exigidos pelo art. 14.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo para a criação de universidades não são exigíveis apenas nesse momento, como se depreende dos arts. 35.º e 76.º, n.º 1, do mesmo diploma, em que se prevêem as possibilidades de revogação e de suspensão da autorização de funcionamento, «por incumprimento dos requisitos legais» e «incumprimento do disposto no presente diploma».

Há, assim, uma relação entre o funcionamento dos cursos de licenciatura e os dos respectivos mestrados, sendo a existência dessa relação que explicará a restrição da possibilidade de realizar cursos de mestrado ao funcionamento do respectivo curso durante 5 anos. (art. 39.º, n.º 1).

No entanto, o que se estabelece neste art. 39.º é apenas essa dependência da concessão do grau de mestre (e do funcionamento do respectivo curso) relativamente ao funcionamento do curso de licenciatura a que respeita o mestrado e não qualquer outra.

Por isso, se o curso a que o mestrado diz respeito está em funcionamento há mais de cinco anos e continua a funcionar, não haverá obstáculo com suporte directo no texto deste n.º 1 do art. 39.º à concessão da autorização para ministração do mestrado.

Assim, no caso em apreço, estando a funcionar o curso de Arquitectura da A..., o teor literal deste n.º 1 do art. 39.º não é um obstáculo directo à concessão das autorizações requeridas.

5- Mas, importará ainda apreciar se, não estando expressa no texto deste n.º 1 do art. 39.º a verificação dos requisitos previstos nos arts. 14.º e 28.º, relativas ao corpo docente da licenciatura, é uma condição para autorizar o funcionamento de mestrados a ela respeitantes, estando ínsita na referência ao funcionamento daquela feita naquele art. 39.º ou se devem fazer-se em relação às próprias pessoas que efectivamente irão ministrar o mestrado idênticas exigências, como também entendeu a Autoridade Recorrida (Alíneas d) e e), da síntese da fundamentação dos actos feita no ponto 3 deste acórdão.).

Na verdade, poderá aventar-se que se o funcionamento dos curso de mestrado depende do da respectiva licenciatura, como resulta deste art. 39.º, a falta dos requisitos para o funcionamento são, reflexamente, requisitos de autorização dos cursos de mestrado, sendo essa a posição assumida pela Autoridade Recorrida. (Alínea b) da síntese da fundamentação do acto feita no ponto 3 deste acórdão.)

No entanto, desde logo, constata-se que a falta de requisitos para o funcionamento do curso de licenciatura não é absolutamente incompatível com o funcionamento do mesmo. Com efeito, por um lado, no art. 35.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo prevê-se a possibilidade de revogação da autorização de funcionamento por «incumprimento dos requisitos legais», mas ela não tem de ocorrer, imperativamente, verificado o incumprimento, antes se concede à Administração um poder discricionário para decidir tal revogação, como evidencia o texto deste artigo. (Estabelece este artigo 35.º

Revogação da autorização de funcionamento

O incumprimento dos requisitos legais ou das disposições estatutárias e a não observância dos critérios científicos e pedagógicos que determinam a autorização de funcionamento de cursos podem determinar a sua revogação.) Por outro lado, no art. 76.º, em que se prevêem as medidas preventivas a utilizar, entre outros casos, quando ocorra o «incumprimento do disposto neste diploma», prevê-se que ele possa apenas conduzir a que seja feita «uma advertência formal à entidade instituidora», que pode ser ou não acompanhada «da fixação de prazo para a reposição da situação inicial». Isto é, para além de se permitir o funcionamento de estabelecimentos de ensino, mesmo relativamente a cursos de licenciatura, por período de tempo indeterminado apesar da falta dos requisitos legais, não se prevê mesmo um regime imperativo para a sanação da falta, nem a cominação da revogação da autorização como sanção para ela. Por isso, desde logo, se a observância dos requisitos legais, afinal, não é condição necessária para o funcionamento dos cursos de licenciatura, não se compreenderia que ela o fosse para os cursos de mestrado, nomeadamente nos casos em que a Administração, apesar da constatação dessa falta, no juízo global sobre o funcionamento do curso de licenciatura, que deve formular para exercer o poder discricionário que a lei lhe confere de suspender ou revogar a respectiva autorização, acaba por entender não fazer uso desses poderes, permitindo, de facto, o funcionamento do curso de licenciatura.

Por outro lado, não resultando do teor literal deste art. 39.º, que é o artigo adequado para conter os requisitos da concessão de graus de mestrado pelos estabelecimentos de ensino superior privados e cooperativos, a necessidade de satisfação dos requisitos necessários para o funcionamento dos cursos de licenciatura, a exigência desta satisfação só se poderá considerar ínsita nele se se puder concluir que as razões que justificam as exigências relativas ao corpo docente valem também em relação aos cursos de mestrado. («Cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance)» – BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 186. )

Na verdade, não se pode dizer que seria ilógico autorizar a concessão de graus superiores à licenciatura quando as condições de funcionamento desta não se mostram preenchidas, pois, para além de, como se viu, a falta das condições referidas não ser sequer indispensável para o funcionamento por período indeterminado dos cursos de licenciatura, os efeitos da falta dos requisitos para o funcionamento (que, na perspectiva legislativa, tendencialmente se reflectirá na qualidade do curso de licenciatura), não tem forçosamente de se reflectir, e nem mesmo se reflectirá presumivelmente, na qualidade do mestrado, atento o seu regime legal de abertura a docentes de outros estabelecimentos de ensino superior, que vai ao ponto de permitir que os mestrados sejam integralmente ministrados por docentes não pertencentes à instituição que os organiza (art. 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92).

Com efeito, este a art 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92, englobado no Capítulo II, que tem a epígrafe «Mestrado», estabelece o seguinte:

Ministração do ensino

O plano curricular do curso deve ser efectivamente ministrado por professores ou investigadores da instituição respectiva ou por professores ou investigadores de outra universidade ou estabelecimento de ensino superior, colhida a anuência daqueles e dos órgãos próprios destes.

Como se vê pela conjunção «ou» que precede a referência aos professores ou investigadores de outra universidade ou estabelecimento de ensino superior, nem sequer é necessária na ministração do curso de mestrado a intervenção de qualquer docente do estabelecimento em que é ministrado o curso.

Esta conclusão confirma-se pelo art. 11.º do mesmo diploma, em que, relativamente à orientação da dissertação depois de se evidenciar uma preferência pela orientação por um professor ou investigador da universidade ou estabelecimento de ensino universitário que confere o grau (n.º 1), acaba por se permitir que orientação da preparação da dissertação seja feita por «professores e investigadores de outros estabelecimentos de ensino superior, bem como especialistas na área da dissertação, reconhecidos como idóneos pelo órgão competente da instituição que confere o grau» (n.º 2).

Por outro lado, os cursos de mestrado versam sobre áreas de especialização, sendo o grau de mestre conferido numa especialidade, podendo mesmo as especialidades serem desdobradas em áreas de especialização, pelo que a qualidade e quantidade global dos docentes da instituição, não tem necessariamente reflexo na qualidade do mestrado, que está antes tendencialmente dependente da qualidade dos especialistas que efectivam os ministram, que, como se referiu, até podem ser todos de outra instituição.

Assim, se relativamente à docência de estabelecimentos de ensino superior, em geral, a quantidade e qualidade de docentes com maior nível académico pode constituir um índice objectivo da qualidade global dos cursos ministrados, abrangendo um grande número de disciplinas, essa qualidade ou quantidade global geral não tem necessariamente reflexos na qualidade dos cursos de mestrado, que têm por fim proporcionar um «nível aprofundado de conhecimentos numa área científica específica» (art. 5.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 216/92). Para estes cursos, o que será primacialmente importante, será o nível dos docentes da própria área científica específica que vão ministrar os cursos e orientar as dissertações.

Consequentemente, é de concluir que não há razões que imponham que relativamente aos cursos de mestrado sejam feitas as exigências que são formuladas, para os cursos de licenciatura, no art. 14.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, quanto ao número e qualidade dos docentes pertencentes ao estabelecimento e ao número e qualidade dos que têm de prestar serviço integral nesse estabelecimento de ensino, e as que são formuladas no art. 28.º do mesmo diploma quanto à composição do corpo docente.

Pelo contrário, é de concluir mesmo que a globalidade dos elementos normativos relativos aos curso de mestrado apontam decisivamente no sentido oposto de não se justificar que sejam feitas essas exigências.

Por outro lado, quanto à exigência feita nos actos recorridos de que metade dos docentes que ministram os cursos de mestrado estejam vinculados em regime de tempo integral à instituição que ministra os cursos, ela carece em absoluto de suporte legal, antes é claramente rejeitada pelo art. 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92, ao permitir, sem restrições, a ministração dos mestrados por docentes de outras instituições. Esta é uma norma especial que, por o ser, no seu próprio domínio de aplicação prefere às dos arts. 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, designadamente no que contém de diferente quanto às pessoas que podem ministrar o mestrado.

Conclui-se, assim, que do art. 39.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, quer em si mesmo quer conjugado com as normas do Decreto-Lei n.º 216/92, para que remete, não se pode retirar a ilação de que a concessão de autorização para ministrar cursos de mestrado possa depender da quantidade e qualidade do docentes que prestam serviço no estabelecimento que ministra os cursos nem do regime em que essa prestação é levada a cabo.

É certo que, como se refere nos actos recorridos, cabe ao Estado garantir o elevado nível pedagógico, científico e cultural do ensino superior [art. 8.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo], mas esse nível, relativamente aos cursos de mestrado, em face do regime especial previsto para a respectiva ministração, terá de ser garantido especificamente em relação ao próprio curso, pois ele não resulta necessariamente do nível global do ensino no estabelecimento de ensino que o ministra.

Assim, tem de concluir-se que não são têm suporte legal, quer à face do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo quer do Decreto-Lei n.º 216/92, os fundamentos invocados pela Autoridade Recorrida para recusar as autorizações para o funcionamento dos cursos de mestrado, derivados da composição do corpo docente da instituição que os pretende ministrar, pelo que estão em desconformidade com a lei os fundamentos dos actos recorridos indicados nas alíneas a) a e) do ponto 3 deste acórdão.

6- Poderá, porém, considerar-se outra perspectiva de relevância da composição do corpo docente da instituição, para justificar a recusa de autorização para os cursos de mestrado, que é a de a recusa de autorização ser um forma de pressionar a Recorrente a dar satisfação aos requisitos exigidos para o corpo docente que ministra outros cursos de licenciatura, o que parece também ter sido em conta pela Autoridade Recorrida, como, de alguma forma, deixam entrever os actos recorridos, nas suas partes finais, em que se refere que «a autorização de novos pedidos visando a autorização de funcionamento de cursos e o reconhecimento de graus académicos depende de prévio e integral cumprimento do estabelecido no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo relativamente aos cursos com funcionamento já autorizado, nomeadamente o constante dos seus artigos 14.º e 28».

Poderia aventar-se, neste contexto, com base num argumento a maiori ad minus (A lei que permite o mais também permite o menos.), que, se a Autoridade Recorrida, em face da falta de requisitos para o funcionamento da licenciatura, podia suspender ou revogar a respectiva autorização de funcionamento, nos termos dos arts. 35.º e 76.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, com a consequente impossibilidade de funcionamento dos cursos de mestrado (que decorre da referida dependência estabelecida pelo n.º 1 do art. 39.º), também poderia tomar uma medida globalmente menos gravosa que era apenas a de impedir o funcionamento dos mestrados.

No entanto, também esta actuação, carece de suporte legal.

Na verdade, no que respeita às formas de actuação da Administração, não vale um argumento desse tipo, por colidir com o princípio da legalidade.

Com efeito, actualmente, a Administração está obrigada a actuar em conformidade com o princípio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P.) e concretizado no art. 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

Este último diploma, definindo tal princípio, estabelece que

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

Neste art. 3.º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa». (FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 40.

Em sentido semelhante, pode ver-se o primeiro Autor em Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42.)

«A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo volume II, páginas 42-43.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

- MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere:

«Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna.

A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade.

Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.».

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que

«As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)».

- ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56:

«Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.») Esta obediência à Constituição e à lei estende-se, por força delas mesmas, a todas aos actos a que elas conferem força vinculativa, designadamente, normas de direito internacional, regulamentos e contratos administrativos e actos administrativos constitutivos de direitos, que integram o bloco de legalidade condicionante da actuação administrativa. (MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86,)

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva, mas também para a constitutiva.

«O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares» (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42, desenvolvendo longa fundamentação nas páginas 56 a 60.

Em idêntico sentido, se pronuncia MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86, onde refere:

Por nós, entendemos que o princípio da legalidade em sentido interno ou legalidade-fundamento abrange toda a actividade da Administração Pública, o que decorre, desde logo, do disposto no n.º 8 do Art.º 112.º da Constituição da República Portuguesa, que exige que todo e qualquer regulamento administrativo – seja de conteúdo essencialmente agressivo, seja de conteúdo essencialmente prestacional – se funde na lei. Ora, se isto acontece quanto à actuação mais relevante da Administração Pública, deve considerar-se que a mesma exigência de lei-fundamento está presente nas restantes manifestações dessa actuação.).

Assim, à face deste princípio da legalidade, não será permitida a utilização dos poderes conferidos ao Ministro da Educação para autorização dos cursos de mestrado, que têm em vista assegurar o cumprimento da legalidade quanto a eles mesmos e garantir a satisfação dos fins públicos com eles conexionados, em desconformidade «com os fins para que os mesmos foram conferidos» (art. 3.º, n.º 1, do C.P.A.), como um meio preventivo suplementar, não arrolado no art. 76.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, para obter a satisfação dos requisitos legalmente exigidos para o funcionamento do curso de licenciatura.

Por isso, também por esta via, está afastada a possibilidade de considerar legal a actuação da Autoridade Recorrida ao praticar os actos recorridos.

7- Foi invocado ainda, como fundamento de ambos os actos que, «nos termos do artigos 8.º e 9.º do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei».

A eventual falta de elevado nível pedagógico, científico e cultural dos cursos de mestrado que a Recorrente pretende ministrar na A.... poderia constituir fundamento autónomo para recusa de autorização para o funcionamento dos cursos de mestrado.

Essa falta não se pode considerar comprovada, em face dos pareceres da «Comissão de Especialistas» reproduzidos nas alíneas d) e e) da matéria de facto, que não são contrariados por qualquer outro elemento de cariz pericial.

Porém, no caso em apreço, ressalta da fundamentação utilizada nos despachos recorridos que aquela referência ao dever de garantir o elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino não constitui uma afirmação autónoma dessa falta, antes é uma decorrência do entendimento anteriormente manifestado no sentido da deficiente composição do corpo docente da A

De qualquer forma, não está demonstrada falta de elevado nível pedagógico, científico e cultural dos cursos referidos.

Por isso, sendo à Autoridade Recorrida que compete a prova dos pressupostos da sua actuação (Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2-10-2002, proferido no recurso n.º 363/02 e VIEIRA de ANDRADE, A Justiça Administrativa, 2.ª edição, páginas 268-269.), a falta de prova da carência de nível pedagógico, científico e cultural terá de ser valorada processualmente a favor da Recorrente e não contra ela, o que se reconduz a concluir que aquele fundamento dos actos carece de suporte factual.

Assim, neste ponto, os actos recorridos enfermam de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto.

Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso e em anular os actos recorridos por vícios de violação de lei, por erros sobre os pressupostos de facto e sobre os pressupostos de direito, designadamente do disposto nos arts. 14.º, 28.º e 39.º, n.ºs 1 e 3, do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo e 8.º do Decreto-Lei n.º 216/92.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta.

Lisboa, 13 de Novembro de 2002.

Jorge de Sousa – Relator – Abel Atanásio – Costa Reis (vencido pelas razões expostas no Ac. 14/5/02, Rec. 48.008)

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 16/94 DE 1994/01/22 ART14 ART28 ART29 ART76.
DL 216/92 DE 1992/10/13 ART5 ART6 ART7 ART8 ART9 ART11 ART12.
CONST97 ART266 N2.
CPA91 ART3 N1.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC363/02 DE 2002/10/02.

Doutrina

BATISTA MACHADO INTRODUÇÃO AO DIREITO E AO DISCURSO LEGITIMADOR PAG186.
FREITAS DO AMARAL E OUTROS CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VII PAG42.
FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VII PAG42-43.
MARCELO REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1999 VI PAG84-86.
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA PEDRO C GONÇALVES E J PACHECO DE AMORIM CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO VI 1ED PAG138.
ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO PAG56.
VIEIRA DE ANDRADE A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA 2ED PAG268/269.

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