390/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 390/2022 Processo n.º 1022/2021 3.ª Secção Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam na 3.ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC») , da sentença daquele Tribunal, de 23 de setembro de 2021. O ora recorrido, que tem a seu cargo a direção pedagógica de um estabelecimento de ensino particular, propôs ação administrativa especial contra o Secretário de Estado da Educação, com vista a impugnar despacho que lhe aplicou uma sanção de três meses de suspensão de funções, nos termos da alínea c) do artigo 6.º e da alínea d) do artigo 9.º da Portaria n.º 207/208, editada ao abrigo do n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, que estabelece o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. Por sentença proferida em 23 de setembro de 2021 – a decisão ora recorrida −, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga julgou a ação procedente, tendo recusado a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, «[d] o artigo 99.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 553/80 e da Portaria n.º 207/98, pelo facto de esta Portaria ter sido emanada ao abrigo daquele preceito julgado inconstitucional, como ainda pelo facto de ter procedido à sua regulamentação ». Tal decisão tem, no que releva para o recurso de constitucionalidade, a seguinte fundamentação: « O Decreto Lei n.° 553/80, de 21 de novembro, aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo e rege, nos termos da Lei 9/79, de 19 de Março, o exercício da atividade dos estabelecimentos de ensino particular, com exceção das escolas de nível superior e das modalidades de ensino por ele expressamente excluídas - artigo 1.°, n.° 1 O artigo 99.° de tal diploma consagra: 1- Às entidades proprietárias de escolas particulares que violem o disposto neste decreto-lei podem ser aplicadas, pelo Ministério da Educação e Ciência, as seguintes sanções, de acordo com a natureza e a gravidade da violação: Advertência; Multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais; Encerramento da escola por período até dois anos; Encerramento definitivo. 2 - Aos directores pedagógicos podem ser aplicadas, pelo Ministério da Educação e Ciência, as seguintes sanções: Advertência; Suspensão de funções por período de um mês a um ano; Multa de valor entre um e dez salários mínimos nacionais; Proibição definitiva do exercício de funções de direcção. 3 - Às escolas clandestinas, além do encerramento, será aplicada, pelo Ministério da Educação e Ciência, multa entre quatro e quarenta salários mínimos nacionais. 4 - A cominação de sanções será objecto de regulamentação específica, a definir por portaria dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo. A regulamentação a que alude o n.° 4 do artigo 99.° do Decreto Lei n.° 553/80, é fixada Portaria n.° 207/98, de 28/03, que nos seus n.°s 6.° a 11.°, estabelece o seguinte; "6.° Aos diretores pedagógicos dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que violem o disposto no Estatuto e em demais legislação aplicável são aplicadas, pelo Ministro da Educação, as seguintes sanções: Advertência: Multa de valor entre 1 e 10 salários mínimos nacionais; Suspensão de funções por período de um mês a um ano; Proibição definitiva do exercício de funções de direcção. 7.º A pena de advertência é aplicada aos directores pedagógicos em casos de incumprimento de determinações legais ou pedagógicas não susceptíveis de comprometerem o normal funcionamento da escola ou o aproveitamento dos alunos. 8.º A pena de multa de valor entre 1 e 10 salários mínimos nacionais é aplicada aos directores pedagógicos em casos de incumprimento de determinações legais ou pedagógicas, nomeadamente quando: Não promovam o cumprimento dos planos e programas de estudos; Não respeitem as regras estabelecidas para os actos de matrícula, inscrição e avaliação dos alunos; Não cumpram as regras estabelecidas para a feitura dos horários; Não prestem as informações solicitadas, nos termos da lei, pelo Ministério da Educação; Não assegurem a guarda e conservação da documentação em uso na escola; Não enviem ao Ministério Educação, nas datas estabelecidas, as relações de docentes e alunos, nomeadamente as relativas a matrículas e aproveitamento; Na sua relação funcional com alunos, colegas e encarregados de educação, não usarem do necessário respeito e correcção; Pratiquem reiteradamente os actos descritos no número anterior. 9.º A pena de suspensão de funções por período de um mês a um ano é aplicada aos directores pedagógicos em caso de negligência grave ou grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais, nomeadamente quando: Prestarem ao Ministério da Educação declarações falsas relativas a si próprios ou relativas ao corpo docente e discente; No exercício das suas funções demonstrarem falta de isenção e imparcialidade, nomeadamente em matéria relativa à avaliação dos alunos; Não cumprirem as obrigações que lhes cabem decorrentes dos contratos e apoios financeiros estabelecidos pelo Estado; Não cumprirem as condições estabelecidas para a autonomia e o paralelismo pedagógico; Incumprirem as suas obrigações de velar pela qualidade do ensino e de zelar pela educação e disciplina dos alunos; Quando, reiteradamente, pratiquem infracções previstas no n.º 8.º da presente portaria. 10.º A sanção de proibição definitiva do exercício da função de direcção é aplicada aos directores pedagógicos que incorrerem novamente nas situações previstas no número anterior e ainda: Nos casos de comprovada incompetência profissional; Nos casos de comprovada falta de idoneidade moral para o exercício das funções. 11.º A aplicação das sanções previstas no presente diploma é precedida de processo disciplinar, a instaurar pela direcção regional de educação com competência na área onde se situa a escola e a instruir pela Inspecção-Geral da Educação. " E o n.° 12.° da mesma Portaria determina; O Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Centrai Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n. 0 24/84, de 16 de Janeiro, deve aplicar-se, subsidiariamente e com as devidas adaptações, às situações não previstas expressamente na presente portaria. A decisão de aplicação da pena de suspensão ao Autor assenta na aplicação do disposto na alínea c), artigo 6.° e na alínea d) do artigo 9.° da Portaria n.° 207/98, de 28 de março - cfr. ponto 9 do probatório. O Colendo Supremo Tribunal Administrativo, pelo seu Acórdão de 27/11/2008, Processo 021/03, decidiu a questão da inconstitucionalidade do artigo 99.° do Decreto Lei n.° 553/80, de 21/11, nos seguintes termos: "(...) Por acórdão n.° 398/2008, de 29.07.2008 (fls. 665/695), o Tribunal Constitucional julgou inconstitucionais as "normas contidas no art.º 99.º do DL 533/80, que fixaram, sem a densidade que, ratione materiae, seria constitucionalmente exigida, o regime sancionatório aplicável às escolas privadas", considerando assim prejudicada "a questão de saber se as normas da Portaria n.° 207/98 lesam, em si mesmas, algum parâmetro constitucional", "face ao juízo, que acabou de ser feito, quanto à invalidade das normas legais que habilitaram a sua emissão". Em conformidade, o Tribunal Constitucional decidiu "conceder provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada" de acordo com o aludido juízo sobre a questão de constitucionalidade. De acordo com tal juízo de inconstitucionalidade, cumpre-nos agora proceder à reforma do acórdão do Pleno, reforma essa que, face ao decidido no acórdão do T.C., terá de se limitar a julgar procedentes as conclusões do recorrente quando sustenta a inconstitucionalidade das normas contidas no art.º 99.º do DL 533/80. Inconstitucionalidade essa que afeta não só a validade das próprias normas do preceito julgado inconstitucional, como a das normas da Portaria n° 207/98, de 28 de Março, não só derivada do facto de essa Portaria ter sido emanada ao abrigo daquele preceito julgado inconstitucional, como ainda pelo facto de ter procedido à sua regulamentação. Daí a impotência dessas normas para juridicamente sustentarem qualquer decisão administrativa, nomeadamente a ordem contida no despacho contenciosamente impugnado nos autos. Ou seja, mostrando-se a ordem contida no despacho impugnado alicerçada exclusivamente nas normas inválidas do art.º 99.º do DL 553/80 e da Portaria n.º 207/98, carecendo por isso de suporte legal válido, impõe-se a sua anulação, com fundamento em vício de violação de lei. O Colendo Tribunal Constitucional, pelo seu Acórdão n.° 398/2008 “(...) Reserva de função legislativa Com efeito, diversa da questão da (inexistente) invasão da reserva competencial do Parlamento é a questão da (eventual) invasão da reserva de função legislativa. Sustenta a recorrente que é inconstitucional o regime sancionatório definido pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo por nele se não ter respeitado a reserva da função legislativa; ao remeter para normação administrativa (mais exatamente para portaria) a tipificação dos comportamentos puníveis; a adequação das sanções aos tipos; a escolha do procedimento sancionatório a aplicar, o legislador do Estatuto — diz a recorrente —fez aquilo que a Constituição lhe proíbe: deixou de regular matérias que só poderiam ser reguladas por acto da função legislativa, reenviando portanto para uma outra autoridade (no caso, a administrativa) o exercício de uma competência que só a ele pertencia. É certo — e a doutrina assim o tem consensualmente defendido (por todos: AFONSO QUEIRÓ, «Teoria dos Regulamentos», em Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XXVII, p. 11) - que até 1982 nada havia na Constituição que impedisse o legislador, quer parlamentar quer governamental, de «deslegalizar» certa normação por ele iniciada, reenviando a sua continuação para regulamentos administrativos que dispusessem sobre a matéria em termos novos e originários, desde que a referida matéria não estivesse ela própria, por imposição constitucional, sujeita a reserva de lei. Foi exatamente isso que fez — e validamente, à luz da primeira versão da Constituição - o legislador que definiu o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. Com efeito, por um lado e como já se viu, não estava então reservada à lei a «matéria» por ele regulada. Por outro, o «reenvio» que se fazia no artigo 99.° do Decreto-Lei n.° 553/80 implicava uma verdadeira «deslegalização», na medida em que através dele se habilitava a administração a emitir, sobre a matéria, uma verdadeira regulação praeter legem, porque primária e inovatória. Atentemos agora, com mais vagar, neste segundo aspeto. Não é fácil - como bem se sabe - estabelecer traços seguros entre aqueles regulamentos administrativos que são secundum legem e aqueles que vão para além da lei, ou que são praeter legem. No entanto, se se tomar como bom o critério doutrinário segundo o qual « o regulamento executivo não pode inovar no domínio das restrições à esfera individual, nem criar preceitos que se não liguem por um vínculo de pormenorização ou procedimentalização às normas contidas na lei regulamentada» , por ser ele um regulamento «secundário ou derivado, relativamente ao regime estabelecido pelo legislador» (JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, p. 241), limitando-se a «editar as providências necessárias para assegurar a fidelidade ou (...) a conformidade à vontade do legislador (...)» sem dar vida a nenhuma regra de fundo, a nenhum preceito jurídico «novo» e originário» (AFONSO QUEIRÓ, ob.cit., p. 9), então parece certo que na categoria destes regulamentos se não insere aquele para o qual reenviou o legislador que estabeleceu o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. Na verdade — e ao contrário do que sustenta a entidade recorrida — a lei não definiu então, com densidade suficiente, o regime sancionatório que deveria ser aplicado às escolas inadimplentes. Limitou-se a estabelecer o elenco das sanções a cominar «em caso de violação do disposto no decreto-lei», afirmando ainda que tais sanções deveriam ser aplicadas de acordo com a natureza e a gravidade da violação. Foi, pois, o regulamento administrativo que veio densificar todo este regime, que a lei, finalmente, apenas desenhou a título principiai: como já vimos, a Portaria n.º 207/98 definiu os ilícitos sancionáveis; estabeleceu as sanções correspondentes a cada um; fixou o procedimento a adotar na aplicação das sanções. É bem difícil sustentar que um regulamento assim não inova no domínio das restrições à esfera individual, ou não cria normação primária, dando vida a preceitos jurídicos «novos» ou «originários». Seguro é porém que a habilitação legal para a emissão deste tipo de regulamentos não era proibida pela primeira versão da Constituição. Veio no entanto a proibi-la a revisão constitucional de 1982, o que não pode deixar de ser tido em conta no caso agora sob juízo. E que, nele, se não manteve apenas a habilitação legal para a emissão de regulamentos praeter legem; mais do que isso, tal habilitação só veio a ser cumprida pela Portaria n.° 207/98, anos após a entrada em vigor da Lei de Revisão Constitucional n.° 1/82. E não restam dúvidas que a Lei de Revisão pretendeu, justamente, vedar ao legislador este 'tipo' de reenvios normativos. Antes do mais, ficou claro, a partir de 1982, que o direito à criação de escolas privadas era para a CRP uma liberdade fundamental constitucionalmente tutelada. O direito sancionatório previsto pelo artigo 99.° do Decreto-Lei n.° 553/80 - esse mesmo que remete para regulamento administrativo a definição, inovatória, dos ilícitos cometidos; a graduação das sanções que se lhes deveria aplicar; o procedimento a adoptar na sua aplicação - passou assim a ser direito sancionatório incidente sobre o exercício de uma liberdade fundamental, com todas as consequências que daí advêm quanto à extensão e à densidade da reserva de lei na regulação de matérias que lhe digam respeito. Com efeito, e como muito bem se sabe - e como sempre o tem dito o Tribunal: vejam- se, entre outros, o Acórdão n° 307/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12.° volume, p. 499 e ss.), e ainda os Acórdãos n.°s 174/93 e 185/96 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt ) — em matérias que impliquem restrições ou condicionamentos essenciais ao exercício de liberdades fundamentais só são constitucionalmente admissíveis os regulamentos de execução. Mas, além disso, a revisão constitucional de 1982 veio a proibir em geral as habilitações legais para a emissão, em matéria inicialmente regulada por lei, de regulamentos administrativos praeter legem, ou seja, de regulamentos que venham a "interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar" quaisquer preceitos da própria lei "habilitante " (artigo 112.°, n.° 5, da versão actual da CRP). Este princípio constitucional, introduzido em 1982, não pode deixar de ser considerado como um princípio de índole material ou substancial. O que nele se contém é algo mais do que uma regra ou conjunto de regras relativas a formas ou a competências. Com efeito, do princípio contido no n.° 5 do artigo 112.° da CRP decorre uma proibição (de reenvios normativos para regulamentos praeter legem) que, para além de incidir diretamente sobre o âmbito da conformação do legislador ordinário, limitando- o, reflecte a intenção do regime aprovado em 1982: a de conferir uma outra, e mais intensa, tutela constitucional à reserva da função legislativa - enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por actos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas -, «reserva» essa que, em última análise, decorre do princípio mais vasto do Estado de direito (que, recorde - se, só veio a ser consagrado pelo texto da Constituição a partir de 1982). Por todos estes motivos, tem dito o Tribunal, em jurisprudência constante, que a proibição de habilitações legais para a emissão de regulamentos praeter legem afecta directamente, não os regulamentos que tenham sido emitidos ao abrigo de «habilitações legais» indevidas, mas as próprias normas legais que os habilitaram, ainda que estas tenham sido aprovadas antes da revisão de 1982. Entende-se, com efeito, que, nesses casos, tais normas se tornam supervenientemente inconstitucionais, precisamente por ser de ordem material - e não orgânica ou formal — o novo regime constitucional que veio dar outra, e mais intensa, tutela ao princípio da reserva de função legislativa (assim, e entre outros, Acórdão n.° 203/86, em DR, II.ª série, n.° 195, 26/8/1986, pp. 7978 e ss; Acórdão n.° 458/89, em DR, II.ªsérie, n.° 25, 30/1/1990, pp. 1019 e ss; Acórdão n° 1/92, em DR, I.ª série, n° 43, 20/2/1992, pp. 1026 e ss.; Acórdão n.° 869/96, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ). É esta a doutrina que se deve aplicar às normas contidas no artigo 99.° do Decreto- Lei n.° 553/80, que fixaram, sem a densidade que, ratione materiae, seria constitucionalmente exigida, o regime sancionatório aplicável às escolas privadas. Prejudicada fica, assim, a questão de saber se as normas da Portaria n.° 207/98 lesam, em si mesmas, algum parâmetro constitucional. A análise do problema torna-se inútil, face ao juízo, que acabou de ser feito, quanto à invalidade das normas legais que habilitaram a sua emissão." O mesmo Colendo Tribunal Constitucional pelo seu Acórdão n.° 533/2011, manteve a decisão de inconstitucionalidade de norma do artigo 99.° do Decreto Lei n.° 553/80, ali decidindo: “(...) Conforme se diz no Acórdão n.° 1/92 (DR I-A de 20 de Fevereiro de 1992), antes de a Constituição prever o (primitivo) artigo 115°, n.° 5, a doutrina administrativa já entendia não ser permitido aos regulamentos procederem à interpretação autentica das normas legislativas. Vigorava, assim, no ordenamento jurídico português, o princípio da inadmissibilidade de a Administração interpretar autenticamente disposições legais — princípio este que não era mais do que um corolário do princípio da legalidade da actividade administrativa, condensado na versão originária no n.° 2 do artigo 266.° da Constituição de 1976. A revisão constitucional de 1982 elevou a nível constitucional a proibição dirigida ao legislador de habilitar a Administração a emanar regulamentos que interpretem autenticamente uma disposição legal, no sentido de regulamentos dotados de eficácia externa, com força de lei (e, por isso mesmo, vinculativos para os tribunais), podendo fixar para aquela um sentido inovador, sendo, consequentemente inconstitucionais as disposições da lei que autorizam a Administração a fazer aquele tipo de regulamentos. Ficou, assim, paralisada, por via do n.° 5 do actual artigo 112.° da Constituição, a eficácia dos regulamentos que se substituam em alguma medida à lei, por ser constitucionalmente imposto que rigorosamente não dêem vida a nenhuma "regra de fundo, a nenhum preceito jurídico novo" ou originário; e, por outro lado, serão supervenientemente inconstitucionais as disposições legais que tal autorizem, por violação da citada norma constitucional. Retomando esta jurisprudência, o Acórdão n.° 398/2008 (DR, II Série de 24 de Setembro de 2008), seguido de perto na decisão ora recorrida, veio afirmar, uma vez mais, que a revisão constitucional de 1982 proibiu as habilitações legais para a emissão, em matéria inicialmente regulada por lei, de regulamentos administrativos que venham a "interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar" quaisquer preceitos da própria lei "habilitante", afectando as próprias normas legais que os habilitam, ainda que estas tenham sido aprovadas antes da revisão de 1982, tornando-se tais normas, nesses casos, supervenientemente inconstitucionais, precisamente por ser de ordem material o novo regime constitucional que veio dar outra, e mais intensa, tutela ao princípio da reserva de função legislativa. Em consequência, o acórdão julgou inconstitucionais as normas do artigo 99.° do Decreto Lei n.° 553/80, que fixaram, sem a densidade que, ratione materiae, seria constitucionalmente exigida, o regime sancionatório aplicável às escolas privadas." Assim, na senda do decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo, com fundamento na jurisprudência do Tribunal Constitucional, supra identificada, a norma contida no artigo 99.° do Decreto lei n.° 553/80, de 21/11, padece de inconstitucionalidade, vício esse que afeta não só a validade das próprias normas do preceito julgado inconstitucional, como a das normas da Portaria n.° 207/98, de 28 de Março, não só derivada do facto de essa Portaria ter sido emanada ao abrigo daquele preceito julgado inconstitucional, como ainda pelo facto de ter procedido à sua regulamentação ». O Ministério Público interpôs recurso obrigatório desta decisão para o Tribunal Constitucional, com fundamento na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Convidadas as partes a produzir alegações, o recorrente apresentou peça processual de que constam as seguintes conclusões: « V. Conclusões A presente ação especial administrativa foi instaurada, em primeira linha, para serem declarados nulos e sem efeito a acusação no processo disciplinar e o despacho de condenação do Autor, enquanto diretor pedagógico de um colégio particular, pelo Secretário de Estado da Educação, em pena disciplinar de 3 meses de suspensão do exercício de funções, suspensa por 1 ano, face à indiciação da prática de diversas infrações. O objeto do presente recurso de constitucionalidade é constituído pelo complexo jurídico-sancionatório (disciplinar público) conjugadamente previsto no Decreto-Lei n.º 553/80, de 21-11 e na Portaria n.º 207/98, de 28-03. O Decreto-Lei n.º 553/80 aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo para o nível não superior. No n.º 2 do seu artigo 99.º estabeleceu que aos diretores pedagógicos de escolas particulares pudessem ser aplicadas pelo Ministro da Educação penas de «advertência, de suspensão de funções por período de um mês a um ano, de multa de valor entre um e dez salários mínimos nacionais, e de proibição definitiva do exercício de funções de direção», e sempre que estivesse em causa a «[violação] do disposto neste decreto-lei» (n.º 1). O n.º 4 do mesmo artigo dispõe, por seu turno, que « A cominação de sanções será objeto de regulamentação específica, a definir por portaria dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo ». Em cumprimento desta remissão legal, veio a Portaria n.º 207/98 regulamentar o direito sancionatório genericamente definido no Decreto-Lei n.º 553/80. Fê-lo antes do mais numa dimensão substantiva, já que densificou a alusão genérica à «violação do disposto n[o] decreto-lei». O n. os 1 a 10 da Portaria identificam os tipos legais violados e definem as sanções a aplicar em função desses mesmos tipos. Tal Portaria regulamenta igualmente o direito sancionatório também numa dimensão adjetiva, já que elege subsidiariamente o processo disciplinar como procedimento a adotar na aplicação das sanções (n.º 11), determinando a aplicação do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, o então vigente Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro (artigo 12.º). Foi, portanto, ao abrigo de todo este complexo jurídico-sancionatório, estatuído em conjunto pelo Decreto-Lei n.º 553/80 e pela Portaria n.º 207/98, que veio o A. nos autos a ser condenado na sanção disciplinar atrás referida. No Ac. n.º 398/2008, secundado pelo Ac. 533/2011, este Tribunal Constitucional teve já oportunidade de apreciar a questão, embora centrada no regime do n.º 1 do art. 99.º do Dec.-Lei n.º 553/80. Apesar disso, tal não impede que se proceda a uma transposição argumentativa para o caso vertente, em que está em causa o preceito do n.º 2 do mesmo artigo. O Tribunal Constitucional, no referido Ac n.º 398/2008, observando a sua anterior e constante jurisprudência, decidiu no sentido de que a proibição de habilitações legais para a emissão de regulamentos praeter legem afeta diretamente, não os regulamentos que tenham sido emitidos ao abrigo de «habilitações legais» indevidas, mas as próprias normas legais que os habilitaram, ainda que estas tenham sido aprovadas antes da revisão constitucional de 1982. Entendeu-se que, nesses casos, tais normas se tornam supervenientemente inconstitucionais, precisamente por ser de ordem material – e não orgânica ou formal – o novo regime constitucional que veio dar outra, e mais intensa, tutela ao princípio da reserva de função legislativa (assim, e entre outros, Ac. n.º 203/86, em DR, II.ª série, n.º 195, 26-08-1986, pp. 7978 e ss; Ac. n.º 458/89, em DR, II.ª série, nº 25, 30-01-1990, pp. 1019 e ss; Acórdão n.º 1/92, em DR, I.ª série, n.º 43, 20-02-1992, pp. 1026 e ss.; Acórdão n.º 869/96, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ). Aplicando essa doutrina às normas contidas no artigo 99.º do Decreto‑Lei n.º 553/80, que fixaram, sem a densidade que, ratione materiae , seria constitucionalmente exigida, o regime sancionatório aplicável às escolas privadas e seus diretores, concluiu-se pela sua inconstitucionalidade por violação do princípio da reserva de função legislativa, prejudicando a apreciação da constitucionalidade das normas da Portaria n.º 207/98. No presente recurso de constitucionalidade não se questiona a “dimensão interpretativa concreta” com que as referidas normas foram (des)aplicadas pela decisão recorrida. O que se questiona – na sequência da fundamentação da ação pelo A. e da sentença recorrida – é o modo do seu surgimento no ordenamento jurídico e os seus pressupostos de conformidade constitucional. No Ac. n.º 398/2008, o Tribunal começa por indagar se o direito à criação de escolas privadas era, face à versão originária da Constituição, um direito fundamental, reconhecido inequivocamente como direito, liberdade e garantia pessoal pelo ordenamento constitucional, sendo que a resposta afirmativa a esta questão implicaria que se encontrasse sob reserva de competência da Assembleia da República e, portanto, subtraído à competência legislativa não autorizada do Governo. Assim é agora nos termos do artigo 165.º, alínea b) da Constituição, na sua versão atual, como o era nos termos do artigo do artigo 167.º, também alínea b), da versão originária da CRP, vigente ao momento da emissão do referido Decreto-Lei. Não subsistem dúvidas de que o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo condiciona de forma essencial o exercício de um tal direito. Fá-lo desde logo quando prevê os modos de «criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino particular» (artigos 23.º a 33.º), mas também quando define em que consiste a «autonomia pedagógica» de que gozarão tais estabelecimentos (artigos 34.º 41.º); quando estabelece os direitos e deveres dos seus docentes (artigos 45.º a 74.º); quando estabelece os modos de apoio estadual às escolas, nomeadamente através de contratos de associação (artigos 8.º a 22.º); e quando, finalmente, prevê sanções aplicáveis às escolas inadimplentes que podem ir até ao encerramento das mesmas (artigos 94.º a 98.º) . A revisão constitucional de 1982 veio acrescentar ao artigo 43.º da Constituição (Liberdade de aprender e de ensinar) um n.º 4, onde se dispôs, em redação que se mantém na versão atual, que «[é] garantido o direito de criação de escolas particulares e cooperativas». Por isso, na versão do texto constitucional vigente à emissão do Decreto-Lei n.º 553/80 não se previa expressamente a existência de um tal direito. Posto que a inconstitucionalidade orgânica é, por definição, sempre originária, o referido Decreto-Lei só poderá ser julgado inconstitucional, por violação da reserva de lei parlamentar, se se provar que, não obstante a ausência de uma consagração constitucional expressa, o direito à criação das escolas privadas já era reconhecido pelo ordenamento português como direito fundamental, com a estrutura própria de um direito, liberdade e garantia, ainda que implicitamente. O legislador que, através do referido decreto-lei, estabeleceu o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de nível não superior, pretendeu dar cumprimento aos princípios programáticos definidos pela Lei n.º 9/79, de 19 de março, relativa às Bases do Ensino Particular e Cooperativo. Fê-lo aliás – como se reconhece na exposição de motivos do Decreto-Lei n.º 553/90 – em obediência ao disposto no artigo 17.º da Lei de Bases. Todavia, ao comando fixado no artigo 17.º da Lei n.º 9/79 não pode ser conferido o ‘valor’ ou a ‘função’ própria da autorização legislativa parlamentar, de modo a entender-se que, por força dele, estaria sempre o Governo legitimado a legislar – qualquer que fosse a ‘matéria’ objeto da legislação e quaisquer que fossem, sobre tal ‘matéria’, as normas constitucionais, vigentes ao tempo, sobre a competência reservada do Parlamento. Assim é por decorrer da Constituição uma distinção clara entre a ‘natureza’ da lei de bases (e o seu regime) e a ‘natureza’ da lei de autorização legislativa (e o seu regime). Enquanto a ratio da lei de bases se encontra na necessidade de uma repartição de tarefas no seio da função legislativa (entre o ‘legislador’ que fixa os grandes princípios e aquele ‘outro’ que os adapta à realidade parcelar e multiversa), a ratio da lei de autorização legislativa decorre de uma outra necessidade: aquela de fazer intervir, para a regulação de certas matérias, o legislador parlamentar, enquanto legislador dotado de uma maior intensidade de legitimação democrática. Não pode, assim, conferir-se a uma lei de bases as funções que constitucionalmente são atribuídas, exclusivamente, à lei de autorização. Esta afirmação – que é válida ainda para a interpretação das normas constitucionais vigentes ao momento em que se emitiu o Decreto-Lei n.º 553/80 – justifica que se entenda que ao artigo 17.º da Lei n.º 9/79 não pudesse ser reconhecida uma qualquer função ‘autorizadora’ da emissão de atos legislativos governamentais em matéria que, eventualmente, estivesse reservada à competência da Assembleia da República. O direito à criação de escolas particulares e cooperativas, consagrado explicitamente no n.º 4 do art. 43.º da CRP (com a revisão Constitucional de 1982) encontra amparo, desde logo, no artigo 26.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, no artigo 13.º, n.º 3 do Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, no artigo 2.º do Protocolo n.º 1 à Convenção de Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH). O conteúdo deste direito comum (e comum quer ao direito internacional quer quanto a várias constituições nacionais) pode ser apreendido através de um sistema de valores onde vão incluídas, ao mesmo tempo, dois tipos diferentes de «liberdades». Uma – designada como «liberdade de cátedra» – faz parte do conjunto das liberdades do espírito que decorrem do princípio do pluralismo de expressão ínsito na ideia de Estado de direito. Está próxima da liberdade de manifestação do pensamento, da liberdade de consciência e da liberdade de criação intelectual, artística e científica; e visa garantir para quem ensina (e, em certa medida, para quem aprende) um direito de defesa perante imposições ‘ideológicas’ estaduais. É a liberdade na escola, que se concretiza sobretudo na liberdade de expressão dos professores no contexto da sua específica função docente. Outra, dela diferente mas com ela conexa, é a liberdade de escola, entendida como liberdade de criação e de oferta de um certo projeto educativo. Decorrente esta, sobretudo, do direito dos pais a «escolher o género de educação a dar aos filhos» (artigo 26.º da DUDH), nela se materializa o encontro entre a liberdade de aprender e a liberdade de ensinar, que nunca estarão integralmente cumpridas aí onde se não reconhecer um direito dos privados à instituição de centros destinados a prosseguir um ideário educativo próprio. Nessa medida, cumpre reconhecer que o direito à criação de escolas privadas é algo de substancialmente diverso do direito à iniciativa económica privada. A verdade é que o direito à criação de escolas privadas não era, sequer implicitamente, um direito fundamental face à versão originária da Constituição. Tal não impediu que a lei ordinária o viesse entretanto a reconhecer e a regular, como sucedeu, precisamente, com a Lei [de Bases] n.º 9/79 e com o Decreto-Lei n.º 553/80. No entanto, a sua condição de direito fundamental – e mais propriamente, de direito, liberdade e garantia pessoal – só se torna certa após a revisão de 1982 (cfr., quanto a este ponto, o Diário da Assembleia da República, I.ª Série, n.º 103, de 16-06-1982, pp. 4248-4257). Por ser assim, teria de improceder a construção de acordo com a qual o Decreto-Lei n.º 553/80 seria organicamente inconstitucional, por incidir sobre matérias referentes a direitos, liberdades e garantias, reservadas ao Parlamento. Importa, por isso, averiguar se as normas contidas no seu artigo 99.º lesam especificamente – e por motivos diversos – a Constituição. O n.º 2 do artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80 estabelece que «Aos diretores pedagógicos [que violem o disposto neste decreto-lei] podem ser aplicadas, pelo Ministro da Educação e da Ciência, as seguintes sanções: (…)». De acordo, ainda, com o exarado no Ac n.º 398/2008 «Nada permite concluir, portanto, que o Governo não poderia – à luz das normas constitucionais vigentes ao momento da emissão do Decreto-Lei nº 553/80 – fixar o regime sancionatório constante do seu artigo 99º por motivos atinentes às regras de repartição de competências legislativas entre ele próprio e o Parlamento. É seguro que não havia na versão inicial da CRP norma competencial alguma que vedasse a regulação de um regime sancionatório como este à competência legislativa do Governo. Por este motivo – e só por ele – não pode a constitucionalidade das normas constantes do artigo 99º ser posta em causa por razões orgânicas. A argumentação da entidade recorrida, segundo a qual, ainda aqui, o Decreto-Lei nº 553/80 nada mais teria feito do que dar cumprimento ao estatuído pela Lei de Bases nº 9/79 (que dispunha, no nº 5 do seu artigo 8º: “Incumbe ao Governo estabelecer a regulamentação adequada para a celebração dos contratos e concessão dos apoios e subsídios previstos neste artigo, com especificação dos compromissos a assumir por ambas as partes, bem como a fiscalização do cumprimento dos contratos estabelecidos”), é, para o caso, irrelevante. Como já se viu, a existência de um comando de legiferação contido numa lei de bases nunca poderia suprir a necessidade de existência de uma autorização legislativa, se, de facto, tal necessidade resultasse da Constituição. Não resultava. Por isso – e só por isso – não são organicamente inconstitucionais as normas contidas no artigo 99º do Decreto-Lei nº 553/80. Resta saber se não serão elas inconstitucionais por um outro motivo.» E, mais adiante «(…) diversa da questão da (inexistente) invasão da reserva competencial do Parlamento é a questão da (eventual) invasão da reserva de função legislativa. (…) até 1982 nada havia na Constituição que impedisse o legislador, quer parlamentar quer governamental, de «deslegalizar» certa normação por ele iniciada, reenviando a sua continuação para regulamentos administrativos que dispusessem sobre a matéria em termos novos e originários, desde que a referida matéria não estivesse ela própria, por imposição constitucional, sujeita a reserva de lei. Foi exactamente isso que fez – e validamente, à luz da primeira versão da Constituição – o legislador que definiu o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. Com efeito, por um lado e como já se viu, não estava então reservada à lei a «matéria» por ele regulada. Por outro, o «reenvio» que se fazia no artigo 99º do Decreto-Lei nº 553/80 implicava uma verdadeira «deslegalização», na medida em que através dele se habilitava a administração a emitir, sobre a matéria, uma verdadeira regulação praeter legem, porque primária e inovatória. Atentemos agora, com mais vagar, neste segundo aspeto. (…) a lei não definiu então, com densidade suficiente, o regime sancionatório que deveria ser aplicado às escolas inadimplentes. Limitou-se a estabelecer o elenco das sanções a cominar «em caso de violação do disposto no decreto-lei», afirmando ainda que tais sanções deveriam ser aplicadas de acordo com a natureza e a gravidade da violação. Foi, pois, o regulamento administrativo que veio densificar todo este regime, que a lei, finalmente, apenas desenhou a título principal: como já vimos, a Portaria nº 207/98 definiu os ilícitos sancionáveis; estabeleceu as sanções correspondentes a cada um; fixou o procedimento a adotar na aplicação das sanções. É bem difícil sustentar que um regulamento assim não inova no domínio das restrições à esfera individual, ou não cria normação primária, dando vida a preceitos jurídicos «novos» ou «originários». Seguro é porém que a habilitação legal para a emissão deste tipo de regulamentos não era proibida pela primeira versão da Constituição. Veio no entanto a proibi-la a revisão constitucional de 1982, o que não pode deixar de ser tido em conta no caso agora sob juízo. É que, nele, se não manteve apenas a habilitação legal para a emissão de regulamentos praeter legem; mais do que isso, tal habilitação só veio a ser cumprida pela Portaria nº 207/98, anos após a entrada em vigor da Lei de Revisão Constitucional nº 1/82. E não restam dúvidas que a Lei de Revisão pretendeu, justamente, vedar ao legislador este ‘tipo’ de reenvios normativos. Antes do mais, ficou claro, a partir de 1982, que o direito à criação de escolas privadas era para a CRP uma liberdade fundamental constitucionalmente tutelada. O direito sancionatório previsto pelo artigo 99º do Decreto-Lei nº 553/80 – esse mesmo que remete para regulamento administrativo a definição, inovatória, dos ilícitos cometidos; a graduação das sanções que se lhes deveria aplicar; o procedimento a adotar na sua aplicação – passou assim a ser direito sancionatório incidente sobre o exercício de uma liberdade fundamental, com todas as consequências que daí advêm quanto à extensão e à densidade da reserva de lei na regulação de matérias que lhe digam respeito. Com efeito, e como muito bem se sabe – e como sempre o tem dito o Tribunal: vejam‑se, entre outros, o Acórdão nº 307/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12º volume, p. 499 e ss.), e ainda os Acórdãos nºs 174/93 e 185/96 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt) – em matérias que impliquem restrições ou condicionamentos essenciais ao exercício de liberdades fundamentais só são constitucionalmente admissíveis os regulamentos de execução. Mas, além disso, a revisão constitucional de 1982 veio a proibir em geral as habilitações legais para a emissão, em matéria inicialmente regulada por lei, de regulamentos administrativos praeter legem, ou seja, de regulamentos que venham a “interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar” quaisquer preceitos da própria lei “habilitante” (artigo 112º, nº 5, da versão atual da CRP). Este princípio constitucional, introduzido em 1982, não pode deixar de ser considerado como um princípio de índole material ou substancial. O que nele se contém é algo mais do que uma regra ou conjunto de regras relativas a formas ou a competências. Com efeito, do princípio contido no nº 5 do artigo 112º da CRP decorre uma proibição (de reenvios normativos para regulamentos praeter legem) que, para além de incidir diretamente sobre o âmbito da conformação do legislador ordinário, limitando‑o, reflete a intenção do regime aprovado em 1982: a de conferir uma outra, e mais intensa, tutela constitucional à reserva da função legislativa – enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por atos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas –, «reserva» essa que, em última análise, decorre do princípio mais vasto do Estado de direito (que, recorde‑se, só veio a ser consagrado pelo texto da Constituição a partir de 1982)». Também o Ac. TC n.º 533/2011 acolhe e reproduz, no essencial, esta fundamentação, relativamente a situação idêntica. Por todos estes motivos, tem vindo o Tribunal a entender, em jurisprudência constante, que a proibição de habilitações legais para a emissão de regulamentos praeter legem afeta diretamente, não os regulamentos que tenham sido emitidos ao abrigo de «habilitações legais» indevidas, mas as próprias normas legais que os habilitaram, ainda que estas tenham sido aprovadas antes da revisão de 1982. Entende-se que, nesses casos, tais normas se tornam supervenientemente inconstitucionais, precisamente por ser de ordem material – e não orgânica ou formal – o novo regime constitucional que passou a conferir outra, e mais intensa, tutela ao princípio da reserva de função legislativa. Ao fixarem, sem a densidade que, ratione materiae , seria constitucionalmente exigida – e passou a sê-lo expressamente após a revisão constitucional de 1982 (através do artigo 115.º, n.º 6 da versão por ela introduzida e do 112.º, n.º 5, da versão atual da CRP, do qual decorre uma proibição de reenvios normativos para regulamentos praeter legem ) –, o regime sancionatório aplicável às escolas privadas e seus diretores pedagógicos, as normas contidas no artigo 99.º do Decreto‑Lei n.º 553/80 enfermam – entre as quais as dos n.ºs 2 e 4 –, assim, de inconstitucionalidade (superveniente) material. Como se conclui, por outro lado, no citado Ac. n.º 398/2008, fica, assim, prejudicada a questão de saber se as normas da Portaria n.º 207/98 lesam, em si mesmas, algum parâmetro constitucional. A apreciação da questão traduzir-se-ia num exercício inútil, face à posição que acabou de ser tomada, quanto à invalidade das normas legais que habilitaram a sua emissão. Deve, por isso, o recurso ser julgado improcedente, mantendo-se, com as precisões decorrentes da doutrina dos Acórdãos n.ºs 398/2008 e 533/2011, correspondentemente adaptada, a sentença recorrida.» O recorrido respondeu nestes termos: « O Recorrido, brevitatis causa, dá aqui por integralmente reproduzidas as motivações de direito levadas à Petição Inicial, e, com a devida vénia, adere, e faz suas, as razões de Direito invocadas na douta sentença, e, bem assim, as consignadas no doutíssimo Parecer do Ministério Público junto deste Tribunal, tudo no sentido de que deve julgar-se improcedente o recurso do Ministério Publico e manter-se a douta decisão recorrida». Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. O dispositivo da sentença recorrida refere que foi recusada a aplicação «[d] o artigo 99.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 553/80 e da Portaria n.º 207/98, pelo facto de esta Portaria ter sido emanada ao abrigo daquele preceito julgado inconstitucional, como ainda pelo facto de ter procedido à sua regulamentação ». Porém, as normas cuja aplicação foi efetivamente recusada – aquelas que teriam sido aplicadas no caso concreto se não tivessem sido objeto de um juízo de inconstitucionalidade – não correspondem de forma integral a este enunciado. O recorrido impugnou um despacho que lhe aplicou a pena de suspensão de funções, com fundamento na alínea d) do artigo 9.º da Portaria n.º 207/98, de 28 de março (referida adiante como «Portaria») – por não ter cumprido, pois, « as condições estabelecidas para a autonomia e o paralelismo pedagógico » −, de acordo com o procedimento regulado no artigo 11.º e com a aplicação subsidiária do regime para que remete o artigo 12.º do mesmo diploma. A aplicabilidade destas normas regulamentares decorre, por seu turno, da conjugação da alínea b) do n.º 2 e do n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro (referido adiante como «Decreto-Lei»), a primeira definindo como sanção suscetível de ser aplicada aos diretores pedagógicos dos estabelecimentos de ensino particular ou cooperativo a « suspensão de funções por período de um mês a um ano » e o segundo remetendo para portaria ministerial toda a matéria da « cominação de sanções » −o mesmo é dizer, a tipificação das condutas a que correspondem as sanções previstas na lei, o regime jurídico do procedimento sancionatório e a determinação do direito subsidiariamente aplicável. Assim, as normas cuja aplicação foi recusada e que integram o objeto do recurso de constitucionalidade são aquela que resulta da conjugação da alínea b) do n.º 2 e do n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei, com o sentido de reenviar para portaria toda a matéria da cominação da sanção de suspensão de funções aos diretores pedagógicos dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, e as constantes da alínea d) do artigo 9.º, do artigo 11.º e do artigo 12.º da Portaria, aplicadas no despacho sancionatório impugnado nos presentes autos. A sentença recorrida socorreu-se, para fundamentar a recusa de aplicação destas normas, do Acórdão n.º 398/2008 do Tribunal Constitucional, pelo qual, considerando a questão que se colocava no processo e o percurso argumentativo observado na fundamentação, se julgaram inconstitucionais as normas dos n.º s 1 e 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei e, consequentemente, as normas aplicáveis da Portaria. Não obstante estar em causa nesse processo o sancionamento, não dos diretores pedagógicos, mas das entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino, entendeu-se na sentença proferida nos presentes autos – com todo o acerto – que o juízo de inconstitucionalidade formulado naquele aresto é perfeitamente transponível para o caso vertente. Com efeito, tal juízo assentou no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição, do qual se extraiu a ideia de uma reserva geral de função legislativa, segundo a qual é vedada ao legislador a « deslegalização» de matéria cuja regulação tenha iniciado , «reenviando a sua continuação para regulamentos administrativos que disp [onham] sobre a matéria em termos novos e originários ». É evidente que este raciocínio se aplica, sem necessidade de quaisquer adaptações ou reservas de substância, quando está em causa o sancionamento dos diretores pedagógicos. Em ambos os casos – quadro sancionatório aplicável nos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, quer a entidades proprietárias, quer a diretores pedagógicos –, a lei inicia a regulação da matéria e habilita o poder administrativo a continuá-la sob a forma de portaria. Foi entendimento do Tribunal Constitucional no citado aresto que a proibição de leis que confiram a « actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos », que consta do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição, implica a proibição de reenvios legais para « uma verdadeira regulação praeter legem , porque primária e inovatória ». Assim é – argumentou-se então − porque tal preceito, introduzido pela revisão constitucional de 1982, destinou-se a « conferir uma outra, e mais intensa, tutela constitucional à reserva da função legislativa – enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por actos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas –, “reserva” essa que, em última análise, decorre do princípio mais vasto do Estado de direito (que, recorde‑se, só veio a ser consagrado pelo texto da Constituição a partir de 1982) ». Ora, o artigo 99.º do Decreto-Lei « não definiu então, com densidade suficiente, o regime sancionatório que deveria ser aplicado às escolas inadimplentes », limitando-se « a estabelecer o elenco das sanções a cominar (…) [e] afirmando ainda que tais sanções deveriam ser aplicadas de acordo com a natureza e a gravidade da violação », tendo sido « o regulamento administrativo que veio densificar todo este regime », ao definir « os ilícitos sancionáveis», as «sanções correspondentes a cada um» e «o procedimento a adoptar na aplicação das sanções ». Como este vício é da própria lei e respeita ao seu conteúdo – é de natureza material −, concluiu-se que as normas do artigo 99.º do Decreto-Lei são supervenientemente inconstitucionais. 7. A interpretação do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição perfilhada no Acórdão n.º 398/2008, como reserva geral de função legislativa ou proibição genérica de deslegalização, está longe de ser evidente ou isenta de crítica. O sentido mais imediato do preceito constitucional, como decorre do seu teor, é a proibição dos denominados regulamentos delegados , ou seja, aqueles regulamentos aos quais o legislador atribui força de lei, podendo « modificar, suspender ou revogar » um diploma legal ou proceder a uma interpretação ou integração autênticas do mesmo – como se estas tivessem provindo do próprio legislador, caso em que as disposições assim criadas se incorporariam na lei interpretada ou integrada. Tal proibição destina-se a completar o inciso inicial do preceito − « nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos » −, com o sentido, em última análise recondutível ao princípio da separação de poderes, de uma reserva constitucional da hierarquia normativa e consequente congelamento do grau hierárquico das diferentes classes de actos produtores de normas. De resto, note-se que o poder administrativo não pode deixar de interpretar e integrar as leis que regulamenta, uma vez que estas operações estão necessariamente coenvolvidas no exercício da competência de assegurar a « boa execução » (alínea c) do artigo 199.º) daquelas; só que a lei regulamentada é sempre parâmetro de validade do regulamento que a executa, de tal modo que a interpretação ou integração administrativas desconformes com a lei interpretada ou integrada − ao contrário do que sucederia se se tratasse de uma intervenção «autêntica» do legislador – determinam a invalidade do regulamento, nos termos do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição e dos artigos 143.º e 144.º do Código de Procedimento Administrativo. É esse o alcance imediato do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição: a afirmação categórica da superioridade hierárquica da lei em relação ao regulamento. Coisa diferente da proibição de regulamentos delegados ou com força de lei, é uma putativa proibição geral de deslegalização, ou seja, uma reserva geral de função legislativa. Esta implica que o legislador não pode reenviar para instrumento regulamentar a continuação ou concretização de uma regulação por si iniciada. Se tal proibição geral existisse, os únicos regulamentos admissíveis pela ordem constitucional seriam os regulamentos de execução no sentido mais estrito do termo – sem conteúdo inovatório algum −, uma conclusão inconciliável, desde logo, com a admissibilidade inequívoca de regulamentos independentes , segundo o disposto no n.º 6 do artigo 112.º da Constituição, regulamentos estes habilitados por lei que se limita a definir a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão (artigo 136.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo). Acresce que num sistema – como é o português – em que o Governo é simultaneamente o « órgão superior da Administração Pública » (artigo 182.º) e titular de poder legislativo originário (artigo 198.º), a ideia de uma reserva geral de função legislativa perde uma grande parte da sua razão de ser como corolário e garantia do princípio da separação de poderes. Este é salvaguardado pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República – a reserva de lei parlamentar –, estabelecida e regulada nos artigos 164.º e 165.º da Constituição. Como se lê, a este respeito, no Acórdão n.º 474/2021: « Ao contrário do que sucede na generalidade das democracias constitucionais, no nosso sistema constitucional, como se referiu, o Governo tem competência legislativa originária (alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º) e os atos legislativos da sua autoria – os decretos-leis − têm, por via de regra, o mesmo valor que as leis em sentido próprio (n.º 2 do artigo 112.º). Ora, sendo a regra geral do nosso sistema a da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo, não admira que a Constituição disponha expressamente sobre o domínio reservado ao legislador parlamentar, através de uma técnica com dois elementos essenciais. Por um lado, a identificação das matérias reservadas , umas sujeitas a reserva absoluta (artigo 164.º), e por isso da exclusiva competência da Assembleia da República, e outras a uma reserva relativa (artigo 165.º), sobre as quais Governo pode legislar, mas apenas sob autorização parlamentar concedida nos termos regulados nos n.º s 2 a 4 do artigo 165.º da Constituição. Por outro lado, através da definição do alcance da reserva , numa gradação que compreende três níveis: um nível mais exigente, em que toda a disciplina legislativa da matéria é reservada à Assembleia da República; um nível menos exigente, em que a reserva de competência legislativa daquele órgão se limita ao regime geral; e um nível mínimo, em que a competência reservada cinge-se às bases gerais ou bases do regime da matéria ( v ., entre muitos outros, os Acórdãos n.º s 3/89, 285/92, 793/2013, 538/2015 e 157/2018)». Fora do domínio de incidência da reserva de lei parlamentar, em que está sobretudo em causa a repartição de competência entre o Parlamento e o Governo, a questão de saber se certa matéria deve ser regulada sob a forma de lei ou regulamento parece ser uma questão de conveniência política. Esse é o raciocínio desenvolvido no Acórdão n.º 519/2018, em que se entendeu que uma « lei reenviante » apenas se encontra « sujeita aos limites constitucionais da reserva de lei (artigos 164.º e 165.º da CRP) », de modo tal que « no âmbito da proibição estabelecida no n.º 5 do artigo 112.º da CRP não se incluem as remissões normativas que consistem no facto de a lei remeter para normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida ». Claro que isto não pode significar uma indiferença constitucional absoluta entre a forma legal e a regulamentar quando se trata de emissão de normas pelo Governo, pois não só os regulamentos carecem sempre de habilitação legal ou precedência de lei, como há domínios específicos reservados pela Constituição a decretos-leis: o desenvolvimento dos princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis, segundo o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 198.º; a transposição de atos jurídicos da União Europeia pelo Governo em matéria em que disponha de competência legislativa, atento o teor do n.º 8 do artigo 112.º; ou as remissões constitucionais para a lei no domínio da competência legislativa concorrencial ( v.g. , artigos 60.º, n.º 2, 61.º, n.º 1, 63.º, n.º 5, 85.º, n.º 2 e 86.º, n.º s 2 e 3). Assim é porque os decretos-leis possuem qualidades procedimentais, relevantes do ponto de vista da separação de poderes e da legitimidade democrática, total ou parcialmente ausentes dos regulamentos, como a assinatura do Primeiro-Ministro (n.º 3 do artigo 201.º), a aprovação em Conselho Ministros (alínea d) do n.º 1 do artigo 200.º), a possibilidade de apreciação pela Assembleia da República (artigo 169.º), a necessária promulgação pelo Presidente da República (alínea b) do artigo 134.º), a hipótese de fiscalização preventiva da constitucionalidade (alínea g) do artigo 134.º) e o recurso obrigatório do Ministério Público para o Tribunal Constitucional em caso de recusa de aplicação de norma (n.º 3 do artigo 280.º). O que a Constituição não proíbe ou desautoriza, exceto nos casos nela previstos, é que aí onde detém competência legislativa originária, o Governe opte entre regular certa matéria exaustivamente por via de decreto-lei ou iniciar essa regulação reenviando depois para regulamento a respetiva concretização. O único limite que a Constituição impõe nesse domínio é o que consta do n.º 6 do artigo 112.º, nos termos do qual, sendo independente o regulamento para que a lei remete, porque esta se absteve de ir além de fixar a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, deve o mesmo revestir a forma de decreto regulamentar . O principal sentido desta exigência é de fácil apreensão: não obstante faltarem-lhes certas qualidades específicas dos actos legislativos do Governo, os decretos regulamentares – ao contrário das portarias, dos despachos e das resoluções do Conselho de Ministros – carecem da promulgação do Presidente da República (alínea b) do artigo 134.º), podendo por este ser vetados. Por conseguinte, a imposição desta forma para os regulamentos independentes destina-se a assegurar o exercício das prerrogativas presidenciais sobre todos os diplomas de que conste regulação primária e com carácter inovatório – tudo aquilo, como é bom de ver, que consubstancia escolhas políticas . Mas precisamente em virtude desta garantia de pleno funcionamento do sistema de governo, não há nenhuma razão de princípio − nem arrimo textual − para negar ao legislador a faculdade geral de remeter para o poder administrativo a regulação daquelas matérias que não sejam objeto de uma reserva legislativa específica , desde que o ato legislativo – como resulta do teor literal do n.º 5 do artigo 112.º − não delegue na Administração os aspetos inerentes à sua força normativa, como a definição do objeto, dos destinatários ou da vigência. A questão que se pode colocar, quando nos deparamos com o género de reenvio normativo ilustrado pelos diplomas de que constam as normas sindicadas nos presentes autos, é a de saber se o regulamento habilitado pelo legislador é de mera execução ou independente. A questão é importante porque, tratando-se do primeiro, nada obsta a que a matéria seja remetida para portaria – como é o caso −, ao passo que os regulamentos independentes, pelas razões anteriormente examinadas, têm de revestir a forma de decreto regulamentar, segundo o disposto no n.º 6 do artigo 112.º da Constituição. Ora, a portaria para a qual remete o n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei é simultaneamente mais do que de um regulamento de mera execução, uma vez que implica a definição dos tipos de ilícito, das sanções que lhes correspondem e do procedimento aplicável; e é menos do que um regulamento estritamente independente, visto que, ao estabelecer o elenco das sanções aplicáveis e determinar que devem ser postas de acordo com a natureza e a gravidade das condutas contrárias ao disposto na lei, vai além da simples definição da competência subjetiva e objetiva para a respetiva emissão. Confrontamo-nos aqui com a dificuldade diagnosticada no Acórdão n.º 474/2021, no qual se observa que « e ntre os regulamentos independentes (ou autónomos) e os regulamentos executivos no sentido mais estrito do termo (…) há toda uma região intermediária ocupada por regulamentos complementares», nomeadamente os que se destinam « a mera concretização das opções do legislador, em termos ainda compatíveis com um conceito alargado e flexível de “execução” ». No citado aresto, estando em causa a definição dos limites do poder regulamentar em matérias que integram totalmente a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, acrescentou-se que « como o conceito de concretização é extenso e gradativo, a demarcação da matéria legal – em domínios de incidência de uma cláusula de “reserva total” − não pode deixar, a seguir-se este entendimento, de invocar alguns critérios ou fatores de ponderação da essencialidade da lei parlamentar (…), como método subsidiário de solução de casos de fronteira num sistema com as características peculiares do nosso ». Não obstante os critérios invocados nesse contexto não serem aplicáveis quando se trata, não de reserva de lei parlamentar, mas da forma dos regulamentos naqueles domínios de vida em que a ordem constitucional consente a deslegalização, é evidente também neste contexto a necessidade de ponderação. Trata-se de determinar, em cada caso concreto, se estamos mais próximos de um poder de regulamentação executiva ou independente – e, nessa medida, se deve ou não exigir-se que os atos em que se traduz o exercício desse poder assumam a forma qualificada de decreto regulamentar. Ora, deste ponto de vista, a argumentação do Acórdão n.º 398/2008 é plenamente procedente: o legislador « não definiu então, com densidade suficiente, o regime sancionatório que deveria ser aplicado às escolas inadimplentes », concedendo ao poder administrativo uma discricionariedade de tal modo ampla, no uso da qual este deu «vida a preceitos jurídicos “novos” ou “originários” », que se impunha a exigência – fundada no n.º 6 do artigo 112.º da Constituição − de que o regulamento revestisse a forma de decreto regulamentar. Daí a inconstitucionalidade d a norma que resulta da conjugação da alínea b) do n.º 2 e do n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, o que tem por consequência a invalidade, por falta de habilitação, das normas constantes da Portaria n.º 207/98, de 28 de março. 8. Ainda que a conclusão alcançada merecesse alguma reserva, sempre seria de julgar autonomamente inconstitucionais as normas da Portaria aplicadas nos presentes autos, o que bastaria para obstar à reforma da sentença recorrida. Vejamos. No Acórdão n.º 398/2008, apreciou-se, antes do mais, a questão de saber se as normas do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro – um diploma aprovado no quadro da competência legislativa primária do Governo −, não seriam organicamente inconstitucionais, uma vez que a regulação do ensino particular e cooperativo releva do direito à criação de escolas privadas, atualmente consagrado no n.º 4 do artigo 43.º da Constituição, integrando desse modo a reserva de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias, segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. A tal questão deu-se no aresto uma resposta negativa, através de uma inferência silogística cuja premissa maior foi a de que « nos domínios das normas constitucionais relativas a formas e competências, vale o princípio tempus regit actum», pelo que a « aferição da constitucionalidade orgânico-formal de uma certa norma só pode ser portanto aquele que vigorava ao tempo da sua emissão»; e cuja premissa menor foi a de que o direito à criação das escolas privadas só foi introduzido no texto constitucional, no capítulo relativo aos direitos, liberdades e garantias, pela revisão constitucional de 1982 – antes, pois, da aprovação do diploma aqui em causa −, sendo certo que tal direito não se deveria supor implícito na versão originária da Constituição, dado que então se « entendia que o “ensino particular” deveria ser algo destinado a desaparecer, que subsistiria [apenas] aí onde não chegasse (ou enquanto não chegasse) o ensino público ». Este argumento, se é perfeitamente cogente no que ao diploma como um todo diz respeito, não é aplicável sem reservas de maior ao regime sancionatório previsto no n.º 2 do artigo 99.º, uma vez que este respeita, não aos estabelecimentos de ensino e às entidades dos mesmos proprietárias, mas aos diretores pedagógicos. Ora, a aplicação das sanções elencadas nas várias alíneas dessa disposição – e, em particular, a sanção de suspensão de funções que veio a ser aplicada no despacho impugnado nos autos – releva necessariamente da liberdade de escolha de profissão , consagrada no n.º 1 do artigo 47.º da Constituição, pois dificulta, onera ou impede o exercício da profissão , uma das vertentes em que, de acordo com jurisprudência constitucional pacífica, este direito fundamental se analisa. Como se observa nos Acórdãos n.º s 129/2020, 741/2020 e 145/2021 , « tanto a doutrina como a jurisprudência constitucional têm entendido que [nessa liberdade] se compreende não apenas a liberdade que a cada um assiste de selecionar a profissão pretendida, como ainda a liberdade de exercer a profissão selecionada, sem outros constrangimentos para além daqueles que decorrem da Constituição ». No mesmo sentido, afirma-se no Acórdão n.º 94/2015 que «[a] liberdade de escolha de profissão, consagrada nesta norma, para além da faculdade de escolher livremente a profissão desejada, abrange, na sua dimensão positiva, vários níveis de realização, incluindo a obtenção das habilitações académicas e técnicas para o exercício da profissão, o ingresso na profissão e o exercício da profissão, sendo de entender que o exercício livre da profissão está igualmente inserido no âmbito normativo de proteção do artigo 47.º, nº 1 ». É por isso – como se lê no Acórdão n.º 88/2012 – que « as disposições que estabelecem requisitos condicionantes do acesso, do exercício e da interdição de profissão se enquadram no contexto da liberdade de escolha de profissão e respeitam a matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República ». Ao contrário do direito à criação de escolas privadas, a liberdade de escolha de profissão estava consagrada na versão originária do texto constitucional – ao abrigo do qual foi aprovado o Decreto-Lei −, aliás com redação idêntica à atual. Porém, tal direito constava então do n.º 3 do artigo 51.º da Constituição, como uma das vertentes do direito ao trabalho, inserido no catálogo dos direitos económicos, sociais e culturais. Recorde-se que os direitos fundamentais dos trabalhadores só com a revisão constitucional de 1982 foram repartidos entre os dois catálogos – direitos de liberdade e direitos sociais −, de acordo com um critério ostensivamente estrutural; a liberdade de escolha de profissão foi então segregada do direito mais amplo ao trabalho e, em conjunto com o direito de acesso à função pública – originariamente inserido no artigo 48.º, relativo à participação na vida pública −, elevado ao estatuto de um direito de liberdade autónomo. Não se pode dizer, assim, que no quadro constitucional vigente no momento da aprovação do Decreto-Lei a regulação do exercício de profissão livremente escolhida se inscrevesse na reserva de competência legislativa da Assembleia da República. É certo que a jurisprudência constitucional vem admitindo que a reserva de lei parlamentar integra o « regime dos direitos, liberdades e garantias », para efeitos de aplicação do artigo 17.º da Constituição ( v. , entre muitos, os Acórdãos n.º s 373/91, 128/00, 289/04 e 75/2013), e que na sua versão originária este preceito dispunha expressamente que tal regime seria aplicável aos « direitos fundamentais dos trabalhadores ». Mas tendo em consideração que a jurisprudência indicada é posterior ao momento da emissão dos preceitos legais em causa nos presentes autos – sendo de notar que o próprio Tribunal Constitucional só foi criado com a revisão constitucional de 1982 −, não seria razoável projetar esse argumento no passado para firmar um juízo de inconstitucionalidade orgânica. Se assim é quanto ao disposto no Decreto-Lei, o mesmo não se pode de modo algum dizer a respeito da Portaria. Esta foi editada em 1998, sob a vigência da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro – que operou a quarta revisão constitucional −, quando há muito se tinha consagrado a liberdade de escolha de profissão como direito de liberdade de catálogo e nenhuma dúvida podia restar de que toda a matéria que lhe dissesse respeito integrava a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Ora, ao conter regulação primária ou inovatória nesse domínio, consentida pela baixa densidade do disposto no diploma legal que veio regulamentar, a Portaria n.º 207/98, de 28 de março, invadiu inequivocamente a esfera de normação que a ordem constitucional reservava então – como reserva hoje – ao legislador parlamentar, o que significa que as normas regulamentares aplicadas nos presentes autos e que integram o objeto do recurso nasceram com o vício de inconstitucionalidade orgânica . Tanto bastaria para se concluir que o ora recorrido não podia ser sancionado com os fundamentos constantes do despacho impugnado, mantendo-se por essa razão o sentido da sentença proferida pelo Tribunal a quo . 9. Tratando-se de recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, não há lugar ao pagamento de custas, segundo o disposto no n.º 1 do artigo 84.º do mesmo diploma. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: Julgar inconstitucional, por violação do n.º 6 do artigo 112.º da Constituição, a norma que resulta da conjugação da alínea b) do n.º 2 e do n.º 4 do artigo 99.º, do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, com o sentido de reenviar para portaria toda a matéria da cominação da sanção de suspensão de funções aos diretores pedagógicos dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo. Julgar inconstitucionais, por violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, na redação dada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro, as normas da alínea d) do artigo 9.º, do artigo 11.º e do artigo 12.º, da Portaria n.º 207/98, de 28 de março. Em consequência, negar provimento ao recurso. Sem custas, por não serem devidas. Lisboa, 26 de maio de 2022 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão - Joana Fernandes Costa - João Pedro Caupers Atesto o voto de conformidade do Senhor Juiz Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro , que participou na sessão por meios telemáticos. Gonçalo Almeida Ribeiro