0143/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para a declaração de caducidade da declaração de utilidade pública de expropriação.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, em 21.4.03, acção para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido, contra o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, pedindo que fosse declarada a caducidade da declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação de duas parcelas de terreno, sitas em …, freguesia de …, concelho do Seixal, destinadas à execução da obra de construção do nó viário EN 10-A2.

Na contestação, o réu Secretário de Estado arguiu: (i) a excepção dilatória inominada, traduzida na falta do pressuposto de que o art. 69, nº 2 da LPTA faz depender o uso do meio processual utilizado pelo Autor, dado que este, para tutela do direito que visa defender com a acção proposta, poderia ter impugnado o despacho do Membro do Governo, de 26.9.95, que declarou a utilidade pública das referidas parcelas de terreno; (ii) a excepção do caso julgado, por a questão da caducidade da declaração de utilidade pública já ter sido objecto de apreciação no âmbito de recurso contencioso, julgado improcedente neste Supremo Tribunal; e (iii) a excepção da incompetência material do tribunal administrativo para conhecer da acção para reconhecimento da caducidade de declaração de utilidade pública de expropriação.

Por sentença de 28.9.07, foi absolvido o réu da instância, julgando-se procedente a referida excepção dilatória inominada, tendo-se decidido, ainda, que, «como bem excepcionou a Entidade R., os Tribunais Administrativos sempre seriam incompetentes para conhecer da acção para reconhecimento da declaração de utilidade pública».

Inconformado, o Autor veio interpor recurso dessa decisão, tendo apresentado alegação (fls. 118 a 120, dos autos), com as seguintes conclusões:

1- Na presente acção pretende apenas, e tão só a declaração da caducidade de expropriação.

2- Não se verifica a excepção do caso julgado, face ao teor do douto acórdão do STA anexo á contestação.

3- Aí se diz claramente que:

«de qualquer maneira, no contexto da alegação do Recorrente a alusão é feita á caducidade do acto de expropriação é, antes perspectivada em termos de consubstanciar na arguição de vício de violação de lei do despacho, de 7/5/01 (…)»

4- Ora, na presente acção não se pede a anulação de qualquer acto administrativo.

5- O Tribunal “a quo” é competente para declarar a caducidade da expropriação (cfr. Douto Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 23/06/1988, C.F.A. n° 10, ano 1988, pag.s 54).

6- Usando as doutas palavras do Exmo. Senhor … no parecer anexo podemos finalizar:

«Em qualquer circunstância, sempre será possível propor acção de reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, neste caso, o direito de propriedade, por caducidade do acto de declaração de utilidade pública urgente do Secretario de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.»

7- A sentença é nula por não se ter debruçado sobre os factos articulados

8- E violou o princípio da tutela jurisdicional efectiva hoje constitucionalmente garantido - art. 268°/4 do CPR.

9- A sentença recorrida deve ser substituída por outra que mande prosseguir para conhecer de fundo o pedido formulado pelo Requerente.

Só assim se fará justiça!

A entidade recorrida apresentou contra-alegação, a fls. 134 a 141, dos autos, na qual se pronunciou no sentido da confirmação da sentença.

Neste Supremo tribunal, o Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

A… recorre da decisão do TAF de Lisboa que absolveu da instância o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, por verificação da excepção dilatória inominada prevista no nº 2 do art.º 69.º da LPTA, na acção, por si interposta, para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido, pedindo a sua substituição por outra que mande prosseguir para conhecer de fundo o pedido por si formulado.

Em breve síntese alega o Recorrente, nas suas conclusões das alegações de recurso:

- não se verifica a excepção do caso julgado, face ao teor do douto Acórdão do STA anexo à contestação.

- o tribunal é competente para declarar a caducidade da expropriação.

- a sentença é nula por não se ter debruçado sobre os factos articulados.

- e violou o princípio da tutela jurisdicional efectiva constitucionalmente garantido - n.º 4 do art.º 268.º n.º 4 da CRP.

Quanto à primeira questão:

A este propósito, a sentença recorrida, diz a dado passo:

"Ora, como já se referiu, tendo o A. usado do meio processual adequado à impugnação do despacho que indeferiu o seu pedido para declaração de caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação, e tendo a questão ficado decidida e definida pelo Acórdão do STA, de 27.06.2001, com trânsito em julgado, ficou assim definido o direito que o A. pretendia aqui ver reconhecido, por acto administrativo firmado na ordem jurídica pelo que esta acção para reconhecimento desse direito sempre teria de improceder, sendo certo que, da anulação daquele acto lhe adviria a tutela eficaz do seu invocado direito".

A sentença recorrida deu como provado que o Recorrente interpôs recurso contencioso do despacho, de 7 de Maio de 2001, da autoria do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território que indeferiu o pedido de declaração de caducidade da declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de duas parcelas de terreno e que, por Acórdão deste Supremo Tribunal, proferido em, 27.06.200 1, no processo n.º 48021, foi negado provimento a esse recurso. Nos termos da alínea i) do art.º 494.º do CPC, o caso julgado é uma excepção dilatória que dá lugar à absolvição da instância.

Há caso julgado quando se repete a causa depois de ter já sido decidida a primeira.

Nos termos do n.º 1 do art.º 498.º do C PC, repete-se a causa quando se propõe uma acção idêntica a outra quanto aos sujeitos, ao pedido e à causa de pedir, sendo que há identidade de pedido quando numa e noutra causa se pretende obter o mesmo efeito jurídico, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo.

Ainda nos termos do n.º 4 do mesmo artigo, há identidade de causa de pedir quando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico, sendo a causa de pedir, nas acções constitutivas e de anulação, o facto concreto ou a nulidade específica que se invoca para obter o efeito pretendido.

Ora, pelo douto Acórdão deste Supremo Tribunal, acima referido, foi negado provimento ao recurso contencioso interposto pelo Recorrente do despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 7.05.2001, que indeferiu o seu pedido de declaração de caducidade da declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de duas parcelas de terreno, quando no presente processo o Recorrente pede a caducidade da expropriação das mesmas parcelas de terreno ordenadas por despacho, de 26.9.1995, pela mesma Entidade e não a nulidade do despacho que indeferiu o pedido de caducidade, daquela Entidade, datado de 7.05.2001.

Se, por tal, se não verifica a excepção do caso julgado, todavia, a sentença recorrida, não fundamentou a absolvição da instância, com esse fundamento, mas antes, na referida excepção inominada do n.º 2 do art.º 69.º da LPTA.

Este fundamento, no dizer do Recorrente, foi violado o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

"O Acórdão deste Supremo Tribunal, proferido em 11.02.03, no processo n.º 642/02, veio dizer que "o n.º 2 do artigo 69.º da LPTA estatui que as acções para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, (não) assegurem a efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses em causa" e que " constitui, actualmente, jurisprudência uniforme do STA, à luz da consagração do princípio da tutela jurisdicional efectiva dos interesses legalmente protegidos dos administrados, nomeadamente "o reconhecimento desses direitos e interesses", consagrada no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, na redacção dada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20/9 (aliás já consagrado no preceito desde a revisão operada pela Lei n.º 1/89- cfr. o seu n.º 5), que estas acções constituem não um meio residual ou alternativo dos restantes meios contenciosos, mas sim um meio complementar, destinado a servir apenas naqueles casos em que a lei não faculte aos administrados os instrumentos processuais adequados à efectiva tutela jurisdicional desses direitos ou interesses ilegítimos" (No mesmo sentido, os Acórdãos do STA, de 25.03.04, 18.01.05, 14.10.03, 24.9.03 e de 29.10.02, respectivamente, proferidos nos processos n.º 253/094,254/04, 831/03,751/03 e 47202, entre outros.).

O M.º Juiz, acolhendo este entendimento, decidiu-se pela absolvição da instância.

Parece-me que bem.

De facto, conforme se refere na sentença, "sendo objecto da acção em apreço o despacho de 26.9.95, que declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação, este firmou-se na ordem jurídica, por ausência de oportuna impugnação contenciosa ".

Ora, através do recurso contencioso do despacho de 26.9.95, o Recorrente poderia obter a satisfação da sua pretensão, qual seja, a anulação do acto que declarou a expropriação com carácter de urgência, pelo que, tal meio processual constituiria o meio processual para assegurar, plenamente, a eficaz tutela ao alegado direito ou interesse.

O Tribunal Constitucional, no Acórdão, de 14/07/99, publicado no D.R., II Série, de 14/03/2000", decidiu que, "não decorre do nº 5 do artigo 268° da Constituição a exigência da admissibilidade da acção para o reconhecimento de um direito quando o particular possa interpor recurso de anulação, precisamente porque este mecanismo processual se mostra adequado à tutela do seu direito, pretensamente lesado pela actuação da Administração (estará assim assegurada a plenitude da garantia jurisdicional dos administrados, por via do recurso de anulação)".

Improcede, assim, a conclusão 8.ª.

Quanto à nulidade da sentença por omissão de pronúncia.

Nos termos do n.º 2 do art.º 660.º do CPC, o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, dispondo o art. 668°, nº 1 do mesmo Código que é nula a sentença, "quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar …".

Ora, julgando procedente a excepção dilatória prevista no n.º 2 do art.º 69.º da LPTA, a análise de qualquer questão suscitada pelo Recorrente, ficou prejudicada por tal decisão - o tribunal está impedido de conhecer do mérito da causa, por força do n.º 2 do art.º 493.º do CPC - pelo que não ocorre a invocada nulidade.

Alega, por último, que o tribunal é competente para declarar a caducidade da expropriação.

Ora, não foi este, como se viu, o fundamento para a absolvição da instância, embora, a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, seja de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria - art.º 3.º da LPTA, pelo que seria de julgar o tribunal recorrido incompetente para conhecer da acção de reconhecimento em causa - cfr . Acórdão do STA, junto à contestação e o Acórdão, nele citado, proferido no processo n.º 48271.

É, assim, meu entendimento que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A matéria de facto relevante é a que, como tal, foi apurada na sentença recorrida, para qual se remete, nos termos do art. 713, nº 6, do CPCivil.

3. Como se relatou, a sentença recorrida, apesar de decidir pela absolvição da do Réu da instância, julgando procedente a «excepção dilatória inominada prevista no nº 2 do art. 69 da LPTA», não deixou de se pronunciar sobre a questão, igualmente suscitada, na respectiva contestação, pelo ora recorrido Secretário de Estado, respeitante à incompetência do tribunal, para conhecer da acção a que respeitam os autos, na qual o Autor, ora recorrente, pediu a declaração de caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação de determinadas parcelas de terreno.

Sobre esta questão, decidiu a sentença impugnada, acolhendo ao entendimento do Réu, no sentido de que tal competência cabe aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos.

Em sentido contrário, o recorrente, na respectiva alegação (vd. conclusões 5 e 6), persiste em defender que os tribunais administrativos são os competentes para declarar a caducidade da referida expropriação.

Começaremos por apreciar esta questão, pois que, como estabelece o art. 3 da LPTA, «A competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria».

Ora, como dispõe o art. 13 do Código das Expropriações (CE99), aprovado pela Lei 168/99, de 18.9, «4. A declaração de caducidade (da declaração de utilidade pública da expropriação) pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer outro interessado ao tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral ou à entidade que declarou a utilidade pública e a decisão que for proferida é notificada a todos os interessados».

E esse é o tribunal da comarca da situação do bem expropriado ou da sua maior extensão, como directamente decorre das disposições dos arts 51 (Artigo 51º (Remessa do processo):

1. A entidade expropriante remete o processo de expropriação ao tribunal da comarca da situação do bem expropriado ou da sua maior extensão no prazo de 30 dias, a contar do recebimento da decisão arbitral, …

2. …

…

5. Depois de devidamente instruído o processo e de efectuado o depósito nos termos dos números anteriores, o juiz, no prazo de 10 dias, adjudica à entidade expropriante a propriedade e posse, salvo, quanto a esta, se já houver posse administrativa, e ordena simultaneamente a notificação do seu despacho, da decisão arbitral e de todos os elementos apresentados pelos árbitros, à entidade expropriante e aos interessados, com indicação, quanto a estes, do montante depositado e da faculdade de interposição de recurso a que se refere o artigo 52º.

2 …) e 52 ( Artigo 52º (Recurso):

1. O recurso da decisão arbitral deve ser interposto no prazo de 20 dias a contar da notificação realizada nos termos da parte final do nº 5 do artigo anterior, sem prejuízo do disposto no Código de Processo Civil sobre interposição de recursos subordinados, salvo quanto ao prazo, que será de 20 dias.

2 …), do mesmo CE99 ( Cfr., ainda, art. 211, nº 1, da CRP.).

Assim, e tal como entendeu a sentença recorrida, a competência para conhecer do pedido de declaração da caducidade da expropriação, formulado pelo ora recorrente, na acção a que respeitam os autos, cabe aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos. Neste sentido se tem pronunciado a mais recente jurisprudência, designadamente a deste Supremo Tribunal, como se vê, entre outros, pelos acórdãos desta 1ª Secção de 14.2.02 (Rº 48271), de 27.6.02 (Rº 48021), de 3.5.04 (Rº 529/03) e de 12.3.08 (Rº 744/07) ( Na doutrina e também neste sentido, veja-se José Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade Pública, Texto Editora, 342, ss,.). E é o que decorre, aliás, do disposto no art. 4, nº 1, al. g), do ETAF84, onde expressamente se exclui da jurisdição administrativa as acções que tenham por objecto «actos cuja apreciação pertença por lei à competência de outros tribunais».

Esta conclusão, que implica a improcedência da alegação do recorrente, obsta ao conhecimento das demais questões, apreciadas na sentença recorrida e sobre as quais esta deveria ter-se abstido de decidir, tendo entendido, como entendeu, que não era o tribunal administrativo o competente para conhecer da acção proposta. Neste sentido, vejam-se o já citado acórdão de 9.5.04 e o de 24.3.04 (Rº 112/03), bem como a demais jurisprudência que, a este propósito, neste último é referenciada.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em revogar a sentença recorrida e em declarar a incompetência dos tribunais administrativos para conhecer da acção a que respeitam os autos.

Custas pelo recorrente, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de

€ 2000,00 e € 100,00.

Lisboa, 19 de Junho de 2008. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.