Quem foi o relator do acórdão 02122/24.3BEPRT.SA1?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 02122/24.3BEPRT.SA1?

O acórdão foi proferido em 19 de março de 2026.

02122/24.3BEPRT.SA1

Sumário

I - São atos administrativos, para efeitos da sua impugnação contenciosa, aqueles atos com as características previstas no artigo 148.º do CPA e no artigo 51.º do CPTA: uma decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. O que se exige, para que um ato jurídico concreto possa assim ser qualificado como um ato administrativo, é que ele possua um conteúdo decisório, exprimindo uma resolução/estatuição definidora de uma determinada situação substantiva. II - Nos termos do previsto no artigo 53.º, n.º 3, do CPTA, “os atos jurídicos de execução de atos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador”. III - Limitando-se o ato impugnado nos autos a solicitar o pagamento de uma sanção contratual que havia sido aplicada anteriormente no procedimento, nada inovando quanto ao conteúdo jurídico daquela, não é o mesmo ato impugnável.

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO OBJETO DO RECURSO 1. A..., S.A. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, ação administrativa contra o MUNICÍPIO DE VALONGO, em que impugnou o despacho constante do ofício n° ...5..., com data de 1.07.2024, que lhe aplicou uma sanção contratual no valor de EUR 52.155,24, tendo como fundamento atrasos na conclusão dos trabalhos da empreitada designada “Requalificação da Rua ... e Ponte ...” 2. O TAF do Porto, por sentença de 14.03.2025, julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato e absolveu a Entidade Demandada da instância. 3. A Autora, A..., interpôs recurso daquela decisão para o TCA Norte, que, por acórdão de 4.07.2025, concedeu provimento ao recurso e ordenou a baixa dos autos para prosseguimento da instância. 4. É deste acórdão que vem interposto o recurso de revista pelo MUNICÍPIO DE VALONGO, ora RECORRENTE, cujas alegações culminam com as seguintes conclusões: 1º A decisão aqui sub judice não promoveu a correta aplicação do direito, incorrendo em erro de julgamento, quando considerou que o ato administrativo correspondente ao despacho notificado pelo ofício n.º ...5..., de 1 de julho de 2024, é um ato administrativo inovador e definitivo, capaz de produzir efeitos jurídicos na esfera do particular; 2º Incorre, ainda, em erro de julgamento porquanto considera que o ato administrativo praticado em 2018, notificada à Recorrida através do ofício nº ...00..., de 27-12-2018, padece de um vício formal, resultante da alegada omissão de intervenção do órgão colegial competente para a aplicação da sanção contratual e respetiva notificação, extraindo, daí, a ineficácia e invalidade daquele ato administrativo; 3º O recurso de revista deve ser admitido nos termos do art.º 160.º do CPTA, por verificados os requisitos aí previstos, desde logo por ser as questões abordadas nas alegações demonstrarem que se trata de uma questão que, pela sua relevância jurídica torna fundamental a intervenção desse colendo Supremo Tribunal Administrativo, de molde a tomar uma posição sobre esta matéria sensível, com alcance nos próprios autos e externamente, em casos futuros, sendo em número muito significativo os contratos administrativos em que esta questão pode ser suscitada; 4º O recurso de revista é ainda admissível atento o erro de julgamento na matéria de direito, ao não considerar que, em 2018, foi exarado um ato administrativo com efeitos externos, em particular na esfera jurídica da Recorrida, na qual esses efeitos externos se produziram, o que impõe a intervenção do Tribunal ad quem como necessária para uma correta aplicação do direito. 5º A decisão final que aplicou a sanção contratual identificada nos autos, foi notificada à Recorrida através do ofício nº ...00..., de 27-12- 2018; 6º A Recorrida reclamou sobre aquela decisão, mas não a impugnou judicialmente no prazo legal, pelo que aquele ato se consolidou na ordem jurídica; 7º A identificada notificação do ato de aplicação da sanção contratual cumpre todos os requisitos legais aplicáveis, integrando o teor do ato administrativo final, nos termos do previsto no art.º 308.º CCP; 8º O uso da expressão “Pagamento da multa aplicada”, aposta no ofício nº ...00..., não pode deixar de ser interpretado como uma confirmação da decisão ou proposta de decisão resultante do despacho do senhor Presidente da Câmara Municipal de Valongo, datado de 21-11-2018. 9º O ato impugnado nos autos pela Recorrida é assim um mero ato de execução da decisão anterior que aplicou a sanção contratual à Recorrida, com fundamento na violação do prazo contratual da obra, não contendo qualquer conteúdo decisório inovador face ao ato anterior; 10º O ato impugnado nos autos limita-se a notificar a Recorrida para promover o pagamento voluntário do valor da sanção contratual anteriormente aplicada; 11º Sendo um ato meramente executório, o ato objeto dos presentes autos é inimpugnável à luz do disposto no nº 3 do art.º 53.º CPTA; 12º O ato impugnado não padece de vícios próprios de ilegalidade, porquanto nada de novo acrescentou; 13º A inimpugnabilidade dos atos configura uma exceção dilatória, prevista na alínea i), do nº 4 do art.º 89º CPTA, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância, nos termos do artº 89º nºs. 1 e 2 CPTA; 14º As notificações formuladas em 2018, dão a conhecer um ato administrativo com sentido decisório expresso e inequívoco, tendo errado o Tribunal a quo quando afirma que não há uma declaração que, ponderados os argumentos os argumentos da Recorrida decide manter a aplicação da multa ou confirmar a decisão anteriormente proposta; 15º O ofício, de 27-12-2018, além de demonstrar a improcedência dos argumentos da Recorrida, em sede de audiência prévia, por insuscetíveis de abalarem a decisão, o que tem como consequência a manutenção desta, ainda acrescentou, no assunto, a expressão “Pagamento da multa aplicada”, o que não pode deixar de ser interpretado como uma confirmação da decisão ou proposta de decisão resultante do despacho do senhor Presidente da Câmara Municipal de Valongo, datado de 21-11-2018; 16º O ato administrativo praticado em 2018 não padece de qualquer vício que coloque em causa a sua validade ou eficácia, designadamente no que se refere à sua fundamentação, tanto que a Recorrida reclamou do ato administrativo, demonstrando que bem compreendeu o teor da fundamentação; 17º O Tribunal a quo incorre em erro de julgamento quando confunde o ato administrativo com as notificações desse mesmo ato, referindo que estas últimas carecem dos requisitos essenciais de ato administrativo final, válido, eficaz e inequivocamente decisório, não se revelando aptas a produzir efeitos jurídicos na esfera da Recorrida nem, por conseguinte, a dar início à contagem do prazo de impugnação judicial (cfr. ponto 50 do acórdão sub judice); 18º As notificações efetuadas em 2018 foram aptas a transmitir e fazer chegar ao conhecimento da Recorrida os atos administrativos suscetíveis de produzir efeitos jurídicos na sua esfera jurídica; 19º O Tribunal a quo, erra quando afirma a inexistência de um ato administrativo final, válido e eficaz, capaz de produzir efeitos na esfera jurídica da Recorrida, e que desse início ao prazo da sua impugnação, por uma alegada omissão de deliberação formal do órgão colegial competente para a aplicação da multa; 20º O Tribunal a quo, não fundamenta ou determina qual o órgão colegial competente para a aplicação da multa cuja pronúncia está em falta, o que constitui erro de julgamento e vício de falta de fundamentação; 21º O ato administrativo foi proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal ao abrigo de poderes delegados, por deliberação camarária de 16.10.2017, como resulta expressamente da informação n.º ...18, que suporta aquele ato, e foi praticado, de forma absolutamente válida; 22º O douto acórdão “a quo” não faz uma correta interpretação e aplicação do Direito, merecendo censura, e devendo repristinar-se a decisão da primeira instância que considerou que se verificava uma exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato administrativo objeto de impugnação nos presentes autos pela Recorrida, ou seja, o ato praticado em 1-7-2024, com a consequente absolvição do Recorrente da instância, nos termos da alínea i), do n.º 4 do art.º 89.º do CPTA; 23º A existir algum vício no ato administrativo ou na sua notificação, o que por mero raciocínio académico se coloca, sempre deveria lançar-se mão do princípio do aproveitamento do ato administrativo, previsto no n.º 5 do art.º 163.º do CPA, tendo plena aplicação à situação que dá causa aos presentes autos. 5. A A..., aqui RECORRIDA, apresentou contra-alegações formulando, ao que aqui releva, as seguintes conclusões: (…) K. Em sede de recurso de revista, o STA não conhece de matéria de facto, limitando-se a aplicar o Direito aos factos apurados pelo tribunal a quo, não possuindo este douto Tribunal poderes de cognição a esse respeito. O que significa que o STA não pode, à partida, alterar ou aditar, diretamente, a matéria de facto fixada pelo tribunal recorrido. L. Neste enquadramento, nota-se que o Recorrente inclui nas suas alegações e conclusões de recurso matéria de facto nova que não foi julgada, apreciada e fixada, pelo TCAN no Acórdão Recorrido (ou sequer pelo próprio Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto), correspondente à existência de uma "reclamação" apresentada pela Recorrida, em 21.01.2019, contra uma notificação que, no entender daquele, teria comunicado a esta a decisão de aplicação de sanção contratual - o Ofício de dezembro de 2018. Estando-se perante um facto inovatório, não pode o mesmo ser valorado e considerado agora pelo STA no âmbito da presente revista. M. No entanto, caso o STA venha a considerar este novo facto, o mesmo acaba, na verdade, por reforçar a ideia de que a Recorrida nunca interpretou o Ofício de dezembro de 2018 (sem que tivesse razoavelmente de o ter interpretado), como contendo qualquer conteúdo ou sentido decisório final, que permitissem a sua qualificação como ato administrativo, nos termos do artigo 148.° do CPA e para os efeitos do artigo 51.º, n.° 1 do CPTA. N. Quanto ao mérito do recurso, a questão trazida a este douto STA consiste em saber se o ato administrativo impugnado é impugnável por configurar (ou corporizar), à luz dos específicos contornos de facto, a decisão final e definitiva do Recorrente de aplicação de sanção contratual à Recorrida, ou se, pelo contrário, o ato impugnado configura um ato de execução de um ato administrativo anterior, inimpugnável segundo a regra do artigo 53.º, n.° 3 do CPTA. Trata-se, por isso, de uma questão de qualificação jurídica dos factos julgados provados pelo Tribunal a quo, estando as partes, no essencial, de acordo quanto à cronologia de factos relevante - a qual consiste no seguinte: (i) prática do Ofício de novembro de 2018, por via do qual a Recorrida foi notifica da quantificação da multa contratual e para que procedesse ao seu pagamento no prazo de 10 dias úteis ou, então, para se pronunciar sobre o assunto no mesmo prazo; (ii) Pronúncia da Recorrida quanto ao teor do Ofício de novembro de 2018, por via da qual apresentou os seus argumentos de discórdia quanto ao mesmo; (iii) prática do Ofício de dezembro de 2018, por via do qual o Recorrente comunica o seu pronunciamento quanto aos argumentos aduzidos pela Recorrida na sua pronúncia; e (iv) prática do Ofício de julho de 2024, por via do qual o Recorrente interpelou a Recorrida para proceder ao pagamento da multa contratual aplicada, no prazo de 30 dias, sob pena de acionamento da caução por esta prestada. Correspondendo o ato impugnado à decisão de aplicação de sanção contratual corporizada no Ofício de julho de 2024. O. Nestes termos, o que se discute é se os Ofícios de novembro de 2018 e de dezembro de 2018, em si mesmos, isoladamente, ou conjuntamente, de forma concatenada, configuram (ou corporizam) o ato administrativo de aplicação da sanção contratual à Recorrida - caso em que o Ofício de julho de 2024 configuraria então um ato de execução; ou se, pelo contrário, apenas o Ofício de julho de 2024 pode ser qualificado e assumir a natureza jurídica de ato administrativo, para efeitos da sua impugnação judicial. P. O Tribunal a quo entendeu acertadamente que, nem o Ofício de novembro de 2018, nem o Ofício de dezembro 2018, isoladamente considerados, configuram verdadeiros atos administrativos, porquanto não definem, em si mesmos, a posição jurídico-subjetiva da Recorrida, por não se vislumbrar neles qualquer conteúdo e sentido decisórios que produzam autonomamente efeitos jurídicos externos. Q. O primeiro ofício corresponde simplesmente a uma proposta de aplicação de sanção contratual, comunicado à Recorrida para assegurar o direito desta de se pronunciar, em sede de audiência prévia, quanto a essa mesma proposta de decisão, a qual não assume (não pode assumir) ainda uma carácter perentório, final e definitivo - sob pena de se entender a audiência prévia como uma mera formalidade insuscetível de influenciar o sentido e conteúdo da decisão final, contrariando a finalidade primordial da audiência prévia e violando o princípio da participação dos administrados na formação das decisões que lhes dizem respeito. No presente caso, o princípio da participação resultaria flagrantemente violado se se entendesse que o Ofício de novembro de 2018 configura o ato administrativo de aplicação da sanção contratual, uma vez que inutilizaria por completo a pronúncia da Recorrida em sede de audiência prévia, reduzindo-a a mera formalidade (não essencial), visto ter a decisão final sido já definitivamente tomada. R. Quanto ao segundo ofício, entende-se que o mesmo não contém, em si mesmo, qualquer conteúdo e sentido decisórios, traduzindo-se num ato (ainda que jurídico) meramente opinativo, contendo juízos de valor quanto aos argumentos apresentados pela Recorrida em sede de audiência prévia, mas sem concluir por nenhuma decisão. O Ofício de dezembro de 2018 configura apenas uma resposta à pronúncia apresentada pela Recorrida, que pondera os argumentos por esta aduzidos, sem que, no entanto, contenha, depois, qualquer "resolução", "estatuição" ou "comando" quanto à aplicação da sanção contratual, ou seja, sem que nele se descortine qualquer substrato decisório próprio, o que obsta a que se conclua pela qualificação do mesmo como ato administrativo. S. Para além de o conteúdo, o sentido e o objeto serem elementos essenciais e constitutivos de todo e qualquer ato administrativo, exige-se igualmente que, quando existentes, tais elementos resultem de forma clara e inequívoca do próprio ato (e não da "concatenação" de vários atos), em termos unitários (e não em termos dispersos e tresmalhados), por forma a torná-lo identificável, apreensível e inteligível. Só assim se conseguirá percecionar quais as consequências dos atos administrativos praticados e assegurar aos particulares a possibilidade de definição da sua atuação posterior, nomeadamente, a possibilidade de contra eles reagirem. T. Nestes termos, não é razoável impor à Recorrida a obrigação ou sequer o ónus de ter de extrair da sucessão de ofícios enviados pelo Recorrente qual o ato administrativo por este efetivamente querido e praticado, sob pena de se violar os direitos da Recorrida de obter uma decisão expressa, clara e inequívoca, que assegure também os seus direitos de defesa e reação contra o ato administrativo praticado. Por outras palavras, não se pode relegar para os particulares o dever ou ónus de decifrar a efetiva ou real vontade do Recorrente e, bem assim, os concretos conteúdo e sentido dos atos praticados, os quais se encontrariam dispersos pelos vários ofícios, sob pena de violação dos princípios da segurança e certeza jurídicas e da proporcionalidade, que devem nortear a atuação dos entes públicos. U. Com efeito, não configurando os Ofícios de novembro de 2018 e de dezembro de 2018, isolada ou conjuntamente, quaisquer atos administrativos, não pode o subsequente Ofício de julho de 2024 ser qualificado como um ato de execução de qualquer um daqueles ofícios, não se limitando à simples efetivação do já decidido no(s) ato(s) exequendo(s). O Ofício de julho de 2024 não se limitou a pôr em prática o que anteriormente fora já definido pelo Recorrente. V. De facto, perscrutado o teor do Ofício de julho de 2024 percebe-se que somente este ofício encerra em si todos os elementos essenciais necessários à sua qualificação como ato administrativo. A decisão de aplicação da sanção contratual resulta clara e inequívoca apenas com o Ofício de julho de 2024, pelo que, tal como se decidiu no Acórdão Recorrido, não se mostra verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado na presente ação administrativa. W. Além disso, a falta de uma deliberação formal do órgão colegial competente para a aplicação da sanção contratual, devidamente reduzida a ata e cumprindo os requisitos legais de forma e notificação, conduz inelutavelmente à inexistência de ato administrativo final, válido, eficaz e inequivocamente decisório, capaz de produzir efeitos na esfera jurídica da Recorrida e, consequentemente, de dar início ao prazo de impugnação judicial. X. Face ao exposto, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente e, em consequência, ser mantido o Acórdão Recorrido, com as consequências dele decorrentes quanto ao prosseguimento da ação no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto. 6. O recurso de revista foi admitido pelo acórdão de 28.11.2025 da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo (art. 150.º, n.º 6, do CPTA), relevando o seguinte: “(…) O que está em causa, no fundo, é saber se o "acto" impugnado neste processo constitui um mero acto de execução de um acto praticado em 2018, que não foi impugnado, procedendo, assim, a excepção de inimpugnabilidade - como considerou o TAF do Porto -, ou se, como afirma a decisão recorrida, o acto praticado em 2018 era ambíguo quanto à sua natureza dispositiva/condenatória e, nessa medida, não era exigível que a Recorrente tivesse impugnado o mesmo em 2018. A questão da verificação dos pressupostos de admissão da revista não é adequadamente tratada pelo Recorrente, que se limita a imputar erros de julgamento à decisão recorrida, olvidando a especial densidade que se impõe na sustentação da evidência e claridade desses erros para que se possa ancorar o afastamento da regra da excepcionalidade desta via recursiva. Porém, atendendo à argumentação jurídica pouco convincente da decisão recorrida para justificar a natureza inovadora do acto praticado em 2018 (falta de clareza do dispositivo), face ao procedimento administrativo que a antecedeu, parece legítimo concluir que o acórdão recorrido apresenta deficiências estruturais que, em si, legitimam o pedido de admissão da revista para melhor aplicação do direito. Com efeito, a decisão recorrida ignora ou pelo menos não explica, face à solução que adopta, a interpretação que deve ser dada ao procedimento que antecedeu a decisão, mesmo que esta tenha um dispositivo ambíguo. Lembre-se que foi dado como provado que existiu um procedimento administrativo com audiência prévia da aqui Recorrida, que culminou com uma decisão final fundamentada, em que o Município rejeitou os fundamentos apresentados pela A... para afastar a responsabilidade contratual que lhe estava a ser imputada para efeitos de condenação na multa da qual agora se exigiu o pagamento. Esse acto foi notificado à A. e dele não foi interposto recurso. No fundo, existe uma divergência entre o decidido pelas instâncias que resulta da diferente interpretação jurídica que as mesmas fizeram do teor das comunicações enviadas à A. e aqui Recorrida, em 2018 e 2024, sem que qualquer das instâncias tenha fundamentado, de forma conveniente, a solução adoptada. É nessa medida que se justifica a admissão da revista para melhor aplicação do direito in casu para que a função da decisão judicial de pacificar um conflito mediante uma decisão clara e devidamente fundamentada (dimensão essencial da garantia da tutela jurisdicional efectiva) possa ser alcançada.” 7. O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, não se pronunciou. 8. Com dispensa de vistos, cumpre apreciar e decidir em Conferência. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 9. A questão objeto do recurso consiste em apreciar se o acórdão recorrido do TCA Norte incorreu em erro de julgamento ao ter concedido provimento ao recurso e ordenado a baixa dos autos ao TAF do Porto para prosseguimento da instância, revogando a decisão que havia julgado procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato e absolvido a Entidade Demandada da instância. • III. FUNDAMENTAÇÃO III.i. DE FACTO 10. As instâncias deram provada a seguinte factualidade: A) A 26/05/2017, entre a Autora e o Réu foi celebrado um designado “contrato de empreitada de Requalificação da Rua ... e Ponte ...”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, e do qual consta, designadamente, o seguinte: “(...) Cláusula 5ª Prazo de execução. O prazo para a execução da empreitada é de 150 dias, contados nos termos do disposto no nº. 1 do artigo 362.° do Código dos Contratos Públicos. (...) Cláusula 7ª Penalidades. Se a adjudicatária não executar a obra no prazo estabelecido na cláusula 5ª do presente contrato, ficará sujeita ao pagamento da multa estabelecida na cláusula 11ª do referido Caderno de Encargos, salvo motivo de força maior, como tal reconhecido pela Câmara. Cláusula 8ª Garantia. Para garantia da execução do presente contrato, a adjudicatária apresentou a Garantia Bancária n.° ...60, emitida pela Banco 1..., C.R.L., em 03.05.2017, no valor de 13.239,01 €, conforme decorre do n.° 1 do art.° 23.° do Programa do Procedimento, conjugado com os art°s 88.° e 89.° do referido código. (...) ” (cf. pasta designada “Parte III” do PA); B) A 19/06/2017, foi lavrado o auto de consignação da empreitada (cf. idem); C) Ainda a 03/05/2017, a Autora prestou uma garantia bancária à primeira solicitação (cf. idem); D) A 22/11/2018, o Réu enviou à Autora uma missiva, sob o ofício n° ...68..., e com a epígrafe “Aplicação de multa por violação do prazo contratual. Notificação de pagamento/Audiência Prévia”, da qual consta o seguinte: “Em cumprimento do despacho de 21/11/2018 exarado pelo Sr. Presidente da Câmara, à margem da informação técnica n.º ...18, comunico a V. Exª. que a obra em questão terminou a 22.12.2017 o que se traduz num atraso de 223 dias na conclusão da execução da obra, depois de consideradas as prorrogações aprovadas. Perante a violação do prazo contratual e considerando que o Caderno de Encargos estabelece na cláusula 11ª, ponto 1 que o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1% do preço contratual, foi efetuado o cálculo da multa contratual, com vista ao apuramento do montante a aplicar. Face ao exposto, comunico a V. Exa. que foi aprovada a aplicação da multa, no valor total de 52.155,24 € (233,88 €/dia x 223 dias), ficando desde já notificado a proceder ao seu pagamento junto da DFA.Contabilidade, no prazo de 10 dias úteis, ou, caso entenda de se pronunciar sobre o assunto, o faça no referido prazo. (...) ” (cf. fls. 81 da pasta “Parte VII” do PA); E) A 12/12/2018, a Autora pronunciou-se quanto à notificação indicada no ponto anterior, o que fez nos seguintes termos: “(...) Acusamos a recepção da Vossa carta ref ...68... de 22/11/2018, e ao abrigo e nos termos da audiência prévia prevista no n.° 2 do artigo 308°, somos pela presente registar a nossa total discordância sobre o teor da mesma. Efectivamente não reconhecemos a legitimidade da multa aplicada e consideramos a mesma totalmente extemporânea e descabida. De facto, a prorrogação do prazo verificada ficou a dever-se a modificações objectivas introduzidas pelo Dono de Obra, nomeadamente no que se refere a: - Trabalhos a mais de natureza imprevista, ordenados e aprovados pelo Dono de Obra de modo a garantir a adaptação do projecto à realidade efectiva verificada em obra, de acordo com o previsto no art 370 do CCP. - Foi transmitida desde o início da obra pelo Dono de Obra a instrução de não execução de todos os trabalhos contratados na zona compreendida entre os perfis P1 e P5, por inexistência de expropriação da ou das parcelas interferidas. Esta factualidade configura uma suspensão tácita dos trabalhos referidos, não sendo por tal possível que a Entidade Executante pudesse ter concluído a totalidade dos trabalhos contratados. Os trabalhos suspensos acabaram por ser suprimidos da empreitada em 05 de Junho de 2018, de acordo com o Vosso Ofício ...5..., tendo o empreiteiro, após execução dos ajustes necessários no local, concluído os trabalhos em 09 de Junho de 2018, tendo o Empreiteiro solicitado a realização da vistoria para efeitos de recepção provisória em 18 de Junho de 2018. Complementarmente, regista-se que em Maio e Julho de 2018, foram assinados contratos adicionais em que o Dono de Obra autoriza o Empreiteiro a execução de trabalhos a mais, concedendo ainda um prazo de 20 e 15 dias respectivamente, para a execução dos mesmos. Atendendo a esta realidade, como pode agora o Dono de obra pretender aplicar multas por violação dos prazos contratuais? Importa também referir, sem prejuízo do exposto anteriormente, que nem o procedimento, nem os pressupostos de cálculo referentes à aplicação de multa enviada, cumpre com o previsto no contrato, nem com a demais legislação que regula os contratos públicos. Considera o Empreiteiro que o Dono de Obra praticou ou deu causa a factos que provocaram dificuldade acrescida na execução da obra, introduzindo assim o agravamento dos encargos inerentes à sua execução, conferindo por isso ao Empreiteiro o direito à correspondente reposição do equilíbrio financeiro da Empreitada. De facto, os dois pedidos de prorrogação de prazo atempadamente remetidos pelo Empreiteiro ao Dono de Obra resultaram de um conjunto de factos alheios ao Empreiteiro, tendo-se verificado a necessidade de prorrogar o prazo de execução da empreitada, o que provocou sobrecustos consideráveis ao Empreiteiro, que terão imperativamente que ser ressarcidos de modo a repor a economicidade do contrato. (...)” (cf. documento junto com o requerimento inicial da providência cautelar apensa sob o n° 18); F) A 27/12/2018, através do Ofício n.° ...00..., e sob a epígrafe “Pagamento da multa aplicada. Audiência prévia - contestação da V/empresa”, o Réu comunicou à Autora o seguinte: “(...) No uso das competências que me foram conferidas pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal, através do despacho n.º ...18, de 28/03, e relativamente ao assunto em epígrafe, objecto da v/carta acima referenciada, cumpre-me comunicar que não foi considerada suspensão tácita porque os trabalhos que não foram executados, não interferiram na execução dos restantes, tendo-se inclusive mantido o prazo total da obra para executar esses restantes trabalhos, ou seja não foi deduzido no prazo total o prazo inerente aos trabalhos que não foram executados entre o Perfil P1 e P5. Também é do V/conhecimento que parte dos trabalhos entre o perfil P1 e P5 foram posteriormente suprimidos da empreitada conforme notificado. Essa empresa foi alertada de que a obra não seria recebida enquanto não se fizessem as limpezas das redes de infra-estruturas conforme «mails» trocados com a directora técnica da obra e fossem rectificados alguns trabalhos nomeadamente ao nível da pavimentação uma vez que se detectaram zonas de empoçamentos. Os trabalhos a mais só foram assinados após negociação dos valores pelo que não se poderia fazer a recepção provisória com trabalhos a decorrer e em falta. Informamos ainda que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função do atraso na execução dos trabalhos, derivado essencialmente pela falta de meios por parte dessa empresa; o número de funcionários em obra resumia-se a 3 a homens diariamente. Com os meus melhores cumprimentos, (...)” (cf. documento junto com a oposição do Réu, em sede de providência cautelar apensa, sob o n° 2); G) A 21/05/2024, a empreitada em causa foi recebida definitivamente pelo Réu (cf. documento junto com o requerimento inicial da providência cautelar apensa sob o n° 22); H) A 01/07/2024, sob o ofício n° ...5..., e com a epígrafe “Pagamento do valor da sanção contratual aplicada. Pagamento do crédito a favor desta Edilidade no valor de 944,81 € + IVA (revisão de preços definitiva)”, o Réu comunicou à Autora o seguinte: “No uso dos poderes que me foram conferidos por subdelegação de competências, expressa pelo Sr. Presidente da Câmara, através do despacho n.° ...23, de 04 de Outubro, notifico essa empresa para, no prazo máximo de 30 dias, a contar da data da recepção do presente ofício promover ao pagamento voluntário do valor de 52.155,24 €, relativo à sanção contratual aplicada anteriormente, assim como à liquidação do crédito a favor desta Edilidade, no valor de 944,81 € + IVA, resultante do cálculo da revisão de preços de carácter definitivo da obra em apreço, sob pena de aplicação do estabelecido na alínea a) do n.° 1 do art.° 296.° do Código dos Contratos Públicos, na sua actual redacção.” (cf. documento junto com o requerimento inicial sob o n° 1); I) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 03/10/2024 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos). J) O ato impugnado na presente ação é a “(…) Decisão de aplicação de sanção contratual com fundamento em atrasos na conclusão dos trabalhos da empreitada de requalificação da Rua ... e Ponte ..., no valor de EUR 52.155,24 (cinquenta e dois mil, cento e cinquenta e cinco euros e vinte e quatro cêntimos), notificada à A... em 04.07.2024 por via do Ofício n.º ...5..., de 01.07.2024 (cfr. Documento n.º 1, junto com o requerimento inicial apresentado no processo cautelar n.º 441/24.8BEPNF) (…)” [cfr. rosto da petição inicial]; K) Reproduz-se na íntegra o documento n.º 1 junto com o requerimento inicial apresentado no processo cautelar n.º 441/24.8BEPNF: “(…) [IMAGEM] • III.ii. DE DIREITO 11. A sentença do TAF do Porto julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado suscitada pela Entidade Demandada, concluindo que: “[a]ssim, da concatenação do teor das duas missivas, aquela de Novembro de 2018 [que comunicou à Autora a aplicação de uma sanção contratual no valor de EUR 52.155,24, pelo atraso de 223 dias na execução da obra], e aquela de Dezembro de 2018 [na sequência da audiência prévia realizada], resulta claro para um destinatário médio (e de forma mais acentuada quando o destinatário é uma pessoa colectiva que actua em empreitadas de obras públicas…) que este último ofício consubstancia uma pronúncia final sobre a aplicação da sanção, por rejeição dos argumentos expendidos em sede de pronúncia prévia. Dúvidas não existem que, independentemente da eventual invalidade do referido acto, corporizava o mesmo um autêntico acto impugnável, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 51º do CPTA”. 12. Entendimento que não foi acolhido no acórdão recorrido, já que neste se considerou que: “(…) as comunicações de 2018, quer analisadas isoladamente, quer no seu conjunto, carecem dos requisitos essenciais de ato administrativo final, válido, eficaz e inequivocamente decisório, não se revelando aptas produzir efeitos jurídicos na esfera da Recorrente nem, por conseguinte, a dar início à contagem do prazo de impugnação judicial. // Tal convicção é particularmente potenciada pela evidência da inexistência de uma deliberação formal do órgão colegial competente para a aplicação da multa. // Se não houve uma deliberação neste sentido, devidamente reduzida a ata e com os requisitos legais de forma e notificação, não se pode falar na existência de um ato administrativo válido e eficaz. (…) // Com efeito, não existindo "ato exequendo" válido e eficaz, o ofício de 2024 não pode ser havido como simples ato executório, revestindo, ao invés, natureza de ato administrativo inovador e definitivo”. 13. Como se retira do acórdão da formação preliminar, importa conhecer da interpretação jurídica que as mesmas fizeram do teor das comunicações enviadas à A. e aqui RECORRIDA, em 2018 e 2024. Vejamos então. 14. Em 2018, na verdade estão em causa duas comunicações: i) o ofício de 22.11.2018, com a epígrafe “[a]plicação de multa por violação do prazo contratual. Notificação de pagamento/Audiência Prévia”, em que o município notificou a Autora de que “[e]m cumprimento do despacho de 21/11/2018 exarado pelo Sr. Presidente da Câmara, à margem da informação técnica n.º ...18, comunico a V. Exª. que a obra em questão terminou a 22.12.2017 o que se traduz num atraso de 223 dias na conclusão da execução da obra, depois de consideradas as prorrogações aprovadas. Perante a violação do prazo contratual e considerando que o Caderno de Encargos estabelece na cláusula 11ª, ponto 1 que o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1% do preço contratual, foi efetuado o cálculo da multa contratual, com vista ao apuramento do montante a aplicar. Face ao exposto, comunico a V. Exa. que foi aprovada a aplicação da multa, no valor total de 52.155,24 € (233,88 €/dia x 223 dias), ficando desde já notificado a proceder ao seu pagamento junto da DFA.Contabilidade, no prazo de 10 dias úteis”; e ii) a comunicação constante de F) do probatório, de 27.12.2018, feita pelo ofício n.º ...00..., sob a epígrafe “Pagamento da multa aplicada. Audiência prévia - contestação da V/empresa”, pelo qual o município RECORRENTE comunicou à Autora: “(...) No uso das competências que me foram conferidas pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal, através do despacho n.º ...18, de 28/03, e relativamente ao assunto em epígrafe, objecto da v/carta acima referenciada, cumpre-me comunicar que não foi considerada suspensão tácita porque os trabalhos que não foram executados, não interferiram na execução dos restantes, tendo-se inclusive mantido o prazo total da obra para executar esses restantes trabalhos (…) // Os trabalhos a mais só foram assinados após negociação dos valores pelo que não se poderia fazer a recepção provisória com trabalhos a decorrer e em falta. Informamos ainda que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função do atraso na execução dos trabalhos, derivado essencialmente pela falta de meios por parte dessa empresa; o número de funcionários em obra resumia-se a 3 homens diariamente. Com os meus melhores cumprimentos (…)”. 15. Em 2024, pelo ofício n.º ...5..., de 1.07.2024, é comunicado à Autora que a mesma fica notificada para, no prazo máximo de 30 dias, “promover ao pagamento voluntário do valor de 52.155,24 €, relativo à sanção contratual aplicada anteriormente, assim como à liquidação do crédito a favor desta Edilidade (…)”. 16. No fundo, importa determinar se o(s) ofício(s) de dezembro de 2018 configura(m), ou não, um ato praticado no procedimento administrativo já definidor da situação jurídica substantiva da Autora; ou se essa definição apenas surge com o ofício de julho de 2024. 17. Ao conceito de ato administrativo é associada a suscetibilidade de produção de efeitos jurídicos externos definidores de uma situação individual e concreta. Como se concluiu no recente acórdão do STA de 7.05.2025, no proc. n.º 102/20.7BALSB, são atos administrativos aqueles atos com as “características previstas no artigo 148.º do CPA e no artigo 51.º do CPTA para poder ser impugnado judicialmente nos Tribunais Administrativos, pois consiste numa decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. 18. E como ensina Freitas do Amaral (cfr. Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª Ed., Reimpressão, 2023, pp. 224-226), são quatro os elementos que compõem a estrutura do ato administrativo: (i) elementos subjetivos, (ii) elementos formais, (iii) elementos objetivos e (iv) elementos funcionais. Sendo o conteúdo do ato administrativo definido como a substância da decisão em que o ato consiste, incluindo os efeitos jurídicos por ela visados. 19. De igual, Mário Aroso de Almeida, esclarece que “para que um ato jurídico concreto possa ser qualificado como um ato administrativo, é, assim, necessário que ele possua um conteúdo decisório, exprimindo uma resolução que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adotar, e não se esgote na expressão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião, como sucede com a generalidade dos atos preparatórios dos procedimentos administrativos, como é o caso dos pareceres (não vinculativos), das informações e das propostas” (cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª Ed. atualizada e ampliada, 2021, p. 281). 20. A esse conteúdo decisório alude o artigo 151.º, n.º 1, alínea e) do CPA que exige, como menção obrigatória que deve constar de qualquer ato administrativo, “[o] conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto”. Mais estatuindo o n.º 2 do mesmo artigo que “[a]s menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo”. 21. Afirma o RECORRENTE que a decisão final que aplicou a sanção contratual identificada nos autos, com fundamento no atraso da execução dos trabalhos da obra, foi notificada à RECORRIDA através do ofício nº ...00..., de 27.12.2018. Sendo o ato impugnado nos autos meramente executório. Para além de que “notificado da decisão final da aplicação da sanção contratual, cujo teor a Recorrida bem compreendeu, esta veio reclamar dessa decisão, demonstrando que entendeu o teor e sentido daquela notificação como sendo a decisão que corporizava o ato administrativo final”. Isto é, o ato relevante para efeitos de impugnação será o ato imediatamente posterior à fase da audiência prévia e não o ato que vem impugnado. 22. E a RECORRIDA afirma que o ofício de 27.12.2018 se limitou a dar uma resposta à pronúncia feita em sede de audiência prévia, mas sem um conteúdo decisório expresso e inequívoco. 23. Neste contexto, tenhamos presente que esse ofício de 27.12.2018 veio informar a ora RECORRIDA que os argumentos apresentados em sede de audiência prévia improcediam, o que tem como consequência (necessária) a manutenção da decisão – projeto de decisão no momento procedimental – que lhe havia sido comunicada pelo ofício de 22.11.2018. De igual modo consta daquele ofício de dezembro de 2018: “[i]nformamos ainda que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função do atraso na execução dos trabalhos”. 24. Ora, da mera leitura destes dois ofícios, salvo o devido respeito, dúvidas não subsistem em como a comunicação de 27.12.2018, tem como objeto o anterior despacho proferido por delegação de competências do Presidente da Câmara Municipal de Valongo, de 21.11.2018, o que sublinha o carácter decisório do ato notificado à RECORRIDA. Em síntese, despacho anteriormente proferido ao abrigo dessa competência delegada, no procedimento de referência, “tornou-se” definitivo, por o seu conteúdo ter ficado inalterado. 25. Temos para nós que o ato administrativo comunicado em dezembro de 2018, apresenta um sentido decisório expresso e inequívoco que deu a conhecer a decisão final sobre a aplicação da multa contratual. Não só se identifica, quando conjugado com o dado a conhecer pelo ofício de 22.11.2018, que o ato em questão foi praticado, como se disse já, no exercício de poderes delegados e teve por base a informação n.º ...18 dos serviços, como expressamente não atende as circunstâncias alegadas pela ora RECORRIDA para justificar o atraso e informa que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função desse atraso na execução dos trabalhos, derivado essencialmente pela falta de meios por parte dessa empresa (o número de funcionários em obra resumia-se a 3 a homens diariamente). 26. É certo que esse ofício de dezembro de 2018 não repete o teor do ofício de novembro de 2018, mas um destinatário médio, colocado na posição da Autora no procedimento, terá necessariamente de interpretar que o reitera. Quer considerando estarmos perante o mesmo procedimento administrativo, quer por se considerar as suas fases (projeto de decisão – audiência prévia – decisão). 27. Ou seja, estamos perante um ato que possui um determinado conteúdo decisório, preciso na sua estatuição: a confirmação de que “foi aprovada a aplicação da multa, no valor total de 52.155,24 € (233,88 €/dia x 223 dias), ficando desde já notificado a proceder ao seu pagamento junto da DFA.Contabilidade”. E de nenhum passo se mostra possível retirar alguma indefinição quanto à decisão de aplicação da multa processual aplicada e seu montante. Logo, encontra-se observado o disposto no artigo 151.º, n.ºs 1 e 2, do CPA. 28. Não se aceita a alegação da RECORRIDA segundo a qual: “não se pode relegar para os particulares o dever ou ónus de decifrar a efetiva ou real vontade da Administração e, bem assim, os concretos conteúdo e sentido dos atos administrativos praticados, os quais, na tese da Recorrente, podem até constar dispersos por vários / diferentes atos jurídicos. // Uma tal tese viola, manifestamente, quer o princípio da segurança e certeza jurídicas, quer o próprio princípio da proporcionalidade, porquanto configura a imposição de um encargo excessivamente oneroso e ablativos dos direitos legais e constitucionais dos particulares administrados.” Havia dúvida sobre a aplicação da sanção contratual e da que foi concretamente aplicada? Não havia – nem há – e, de resto, a RECORRIDA nem sequer explicou qual a razão para a incompreensão do ato que lhe foi comunicado em dezembro de 2018. Como o tribunal recorrido também não explicitou as razões subjacentes à afirmação que faz de que o ofício de julho de 2024 “não é um ato de execução, mas sim a primeira comunicação clara e explícita de uma decisão de aplicação de sanção”. Repete-se: a comunicação da aplicação da sanção, quer quanto ao autor da decisão, quer quanto ao destinário da mesma, quer quanto ao tipo de multa e seu quantum, foi efetuada pelo ofício de dezembro de 2018, o qual, após a audiência prévia realizada (legalmente imposta, aliás – art. 308.º, n.º 2, do CCP), confirmou o anteriormente decidido e igualmente comunicado em novembro de 2018. Era perfeitamente suficiente para que a Autora e aqui Recorrida, compreendesse o iter cogniscitivo e valorativo da decisão (se a mesma decisão é, ou não, válida é matéria que não cumpre conhecer). 29. O ofício de julho de 2024, ou melhor o ato jurídico que é por ele comunicado, configura um mero ato de execução do ato administrativo anterior que decidiu a aplicação da multa contratual e fixou o seu montante. Nenhum conteúdo jurídico contém, para além daquele que já se encontrava anteriormente definido. 30. Acresce que o Tribunal a quo confunde o ato administrativo com as notificações desse mesmo ato. Uma coisa é o ato administrativo efetivamente praticado pela Administração no procedimento, outra é o suporte da sua comunicação, que consiste no ofício que notifica o destinatário do ato da sua prática. 31. Neste particular, a admitir-se a incompletude da notificação, então caberia o uso do instrumento previsto no n.º 2 do artigo 60.º do CPTA, que estabelece que: “[q]uando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código”. Do que os autos não nos dão notícia. 32. De certo modo, é isso que é assinalado no acórdão que admitiu a revista, quando refere que o acórdão recorrido denota “deficiências estruturais que, em si, legitimam o pedido de admissão da revista para melhor aplicação do direito”, pois que “a decisão recorrida ignora ou pelo menos não explica, face à solução que adopta, a interpretação que deve ser dada ao procedimento que antecedeu a decisão, mesmo que esta tenha um dispositivo ambíguo.” 33. E isto mesmo a admitir-se que a decisão é ambígua, o que entendemos afinal nem ser. 34. Do que se vem de dizer, não se poderá manter o decidido pelo TCA Norte, que incorreu no erro de julgamento que lhe vem imputado. 35. Como afirmado pela 1.ª Instância, dúvidas não existem que, independentemente da eventual invalidade do referido ato de dezembro de 2018, este corporizava um autêntico ato impugnável, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 51.º do CPTA. Isto posto, como igualmente concluído na sentença do TAF do Porto, dúvidas sim não existem em como o ato impugnado nos autos assume tal natureza meramente executória e, consequentemente, é inimpugnável conforme o previsto no artigo 53.º, n.º 3, do CPTA. Efectivamente, limita-se este ato a solicitar o pagamento da sanção contratual “aplicada anteriormente”, nada inovando relativamente ao analisado ato praticado em 2018. 36. O ato impugnado nos autos – que se poderá dizer que dá execução ao ato exequendo - só seria impugnável por vícios próprios – o que não sucede -, e na medida em que tivesse um conteúdo decisório de carácter inovador, o que não se vislumbra da análise do mesmo. Como tal, é o mesmo inimpugnável, situação que configura uma excepção dilatória e tem como consequência a absolvição da Entidade Demandada da instância, de acordo com o previsto no artigo 89.º, n.º 4, alínea i), do CPTA. 37. Razões que determinam a procedência do recurso interposto, com a revogação do acórdão recorrido e a manutenção na ordem jurídica da sentença do TAF do Porto que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado e absolveu o MUNICÍPIO DE VALONGO da instância. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em: - Conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e repristinar a sentença de 1.ª Instância. Custas pela Recorrida, no TCA e neste Supremo. Lisboa, 19 de março de 2026 Notifique. Anexa-se sumário (elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC). Lisboa, 19 de março de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

II- Nos termos do previsto no artigo 53.º, n.º 3, do CPTA, “os atos jurídicos de execução de atos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador”.

III- Limitando-se o ato impugnado nos autos a solicitar o pagamento de uma sanção contratual que havia sido aplicada anteriormente no procedimento, nada inovando quanto ao conteúdo jurídico daquela, não é o mesmo ato impugnável.

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJETO DO RECURSO

1. A..., S.A. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, ação administrativa contra o MUNICÍPIO DE VALONGO, em que impugnou o despacho constante do ofício n° ...5..., com data de 1.07.2024, que lhe aplicou uma sanção contratual no valor de EUR 52.155,24, tendo como fundamento atrasos na conclusão dos trabalhos da empreitada designada “Requalificação da Rua ... e Ponte ...”

2. O TAF do Porto, por sentença de 14.03.2025, julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato e absolveu a Entidade Demandada da instância.

3. A Autora, A..., interpôs recurso daquela decisão para o TCA Norte, que, por acórdão de 4.07.2025, concedeu provimento ao recurso e ordenou a baixa dos autos para prosseguimento da instância.

4. É deste acórdão que vem interposto o recurso de revista pelo MUNICÍPIO DE VALONGO, ora RECORRENTE, cujas alegações culminam com as seguintes conclusões:

1º A decisão aqui sub judice não promoveu a correta aplicação do direito, incorrendo em erro de julgamento, quando considerou que o ato administrativo correspondente ao despacho notificado pelo ofício n.º ...5..., de 1 de julho de 2024, é um ato administrativo inovador e definitivo, capaz de produzir efeitos jurídicos na esfera do particular;

2º Incorre, ainda, em erro de julgamento porquanto considera que o ato administrativo praticado em 2018, notificada à Recorrida através do ofício nº ...00..., de 27-12-2018, padece de um vício formal, resultante da alegada omissão de intervenção do órgão colegial competente para a aplicação da sanção contratual e respetiva notificação, extraindo, daí, a ineficácia e invalidade daquele ato administrativo;

3º O recurso de revista deve ser admitido nos termos do art.º 160.º do CPTA, por verificados os requisitos aí previstos, desde logo por ser as questões abordadas nas alegações demonstrarem que se trata de uma questão que, pela sua relevância jurídica torna fundamental a intervenção desse colendo Supremo Tribunal Administrativo, de molde a tomar uma posição sobre esta matéria sensível, com alcance nos próprios autos e externamente, em casos futuros, sendo em número muito significativo os contratos administrativos em que esta questão pode ser suscitada;

4º O recurso de revista é ainda admissível atento o erro de julgamento na matéria de direito, ao não considerar que, em 2018, foi exarado um ato administrativo com efeitos externos, em particular na esfera jurídica da Recorrida, na qual esses efeitos externos se produziram, o que impõe a intervenção do Tribunal ad quem como necessária para uma correta aplicação do direito.

5º A decisão final que aplicou a sanção contratual identificada nos autos, foi notificada à Recorrida através do ofício nº ...00..., de 27-12- 2018;

6º A Recorrida reclamou sobre aquela decisão, mas não a impugnou judicialmente no prazo legal, pelo que aquele ato se consolidou na ordem jurídica;

7º A identificada notificação do ato de aplicação da sanção contratual cumpre todos os requisitos legais aplicáveis, integrando o teor do ato administrativo final, nos termos do previsto no art.º 308.º CCP;

8º O uso da expressão “Pagamento da multa aplicada”, aposta no ofício nº ...00..., não pode deixar de ser interpretado como uma confirmação da decisão ou proposta de decisão resultante do despacho do senhor Presidente da Câmara Municipal de Valongo, datado de 21-11-2018.

9º O ato impugnado nos autos pela Recorrida é assim um mero ato de execução da decisão anterior que aplicou a sanção contratual à Recorrida, com fundamento na violação do prazo contratual da obra, não contendo qualquer conteúdo decisório inovador face ao ato anterior;

10º O ato impugnado nos autos limita-se a notificar a Recorrida para promover o pagamento voluntário do valor da sanção contratual anteriormente aplicada;

11º Sendo um ato meramente executório, o ato objeto dos presentes autos é inimpugnável à luz do disposto no nº 3 do art.º 53.º CPTA;

12º O ato impugnado não padece de vícios próprios de ilegalidade, porquanto nada de novo acrescentou;

13º A inimpugnabilidade dos atos configura uma exceção dilatória, prevista na alínea i), do nº 4 do art.º 89º CPTA, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância, nos termos do artº 89º nºs. 1 e 2 CPTA;

14º As notificações formuladas em 2018, dão a conhecer um ato administrativo com sentido decisório expresso e inequívoco, tendo errado o Tribunal a quo quando afirma que não há uma declaração que, ponderados os argumentos os argumentos da Recorrida decide manter a aplicação da multa ou confirmar a decisão anteriormente proposta;

15º O ofício, de 27-12-2018, além de demonstrar a improcedência dos argumentos da Recorrida, em sede de audiência prévia, por insuscetíveis de abalarem a decisão, o que tem como consequência a manutenção desta, ainda acrescentou, no assunto, a expressão “Pagamento da multa aplicada”, o que não pode deixar de ser interpretado como uma confirmação da decisão ou proposta de decisão resultante do despacho do senhor Presidente da Câmara Municipal de Valongo, datado de 21-11-2018;

16º O ato administrativo praticado em 2018 não padece de qualquer vício que coloque em causa a sua validade ou eficácia, designadamente no que se refere à sua fundamentação, tanto que a Recorrida reclamou do ato administrativo, demonstrando que bem compreendeu o teor da fundamentação;

17º O Tribunal a quo incorre em erro de julgamento quando confunde o ato administrativo com as notificações desse mesmo ato, referindo que estas últimas carecem dos requisitos essenciais de ato administrativo final, válido, eficaz e inequivocamente decisório, não se revelando aptas a produzir efeitos jurídicos na esfera da Recorrida nem, por conseguinte, a dar início à contagem do prazo de impugnação judicial (cfr. ponto 50 do acórdão sub judice);

18º As notificações efetuadas em 2018 foram aptas a transmitir e fazer chegar ao conhecimento da Recorrida os atos administrativos suscetíveis de produzir efeitos jurídicos na sua esfera jurídica;

19º O Tribunal a quo, erra quando afirma a inexistência de um ato administrativo final, válido e eficaz, capaz de produzir efeitos na esfera jurídica da Recorrida, e que desse início ao prazo da sua impugnação, por uma alegada omissão de deliberação formal do órgão colegial competente para a aplicação da multa;

20º O Tribunal a quo, não fundamenta ou determina qual o órgão colegial competente para a aplicação da multa cuja pronúncia está em falta, o que constitui erro de julgamento e vício de falta de fundamentação;

21º O ato administrativo foi proferido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal ao abrigo de poderes delegados, por deliberação camarária de 16.10.2017, como resulta expressamente da informação n.º ...18, que suporta aquele ato, e foi praticado, de forma absolutamente válida;

22º O douto acórdão “a quo” não faz uma correta interpretação e aplicação do Direito, merecendo censura, e devendo repristinar-se a decisão da primeira instância que considerou que se verificava uma exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato administrativo objeto de impugnação nos presentes autos pela Recorrida, ou seja, o ato praticado em 1-7-2024, com a consequente absolvição do Recorrente da instância, nos termos da alínea i), do n.º 4 do art.º 89.º do CPTA;

23º A existir algum vício no ato administrativo ou na sua notificação, o que por mero raciocínio académico se coloca, sempre deveria lançar-se mão do princípio do aproveitamento do ato administrativo, previsto no n.º 5 do art.º 163.º do CPA, tendo plena aplicação à situação que dá causa aos presentes autos.

5. A A..., aqui RECORRIDA, apresentou contra-alegações formulando, ao que aqui releva, as seguintes conclusões:

(…)

K. Em sede de recurso de revista, o STA não conhece de matéria de facto, limitando-se a aplicar o Direito aos factos apurados pelo tribunal a quo, não possuindo este douto Tribunal poderes de cognição a esse respeito. O que significa que o STA não pode, à partida, alterar ou aditar, diretamente, a matéria de facto fixada pelo tribunal recorrido.

L. Neste enquadramento, nota-se que o Recorrente inclui nas suas alegações e conclusões de recurso matéria de facto nova que não foi julgada, apreciada e fixada, pelo TCAN no Acórdão Recorrido (ou sequer pelo próprio Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto), correspondente à existência de uma "reclamação" apresentada pela Recorrida, em 21.01.2019, contra uma notificação que, no entender daquele, teria comunicado a esta a decisão de aplicação de sanção contratual - o Ofício de dezembro de 2018. Estando-se perante um facto inovatório, não pode o mesmo ser valorado e considerado agora pelo STA no âmbito da presente revista.

M. No entanto, caso o STA venha a considerar este novo facto, o mesmo acaba, na verdade, por reforçar a ideia de que a Recorrida nunca interpretou o Ofício de dezembro de 2018 (sem que tivesse razoavelmente de o ter interpretado), como contendo qualquer conteúdo ou sentido decisório final, que permitissem a sua qualificação como ato administrativo, nos termos do artigo 148.° do CPA e para os efeitos do artigo 51.º, n.° 1 do CPTA.

N. Quanto ao mérito do recurso, a questão trazida a este douto STA consiste em saber se o ato administrativo impugnado é impugnável por configurar (ou corporizar), à luz dos específicos contornos de facto, a decisão final e definitiva do Recorrente de aplicação de sanção contratual à Recorrida, ou se, pelo contrário, o ato impugnado configura um ato de execução de um ato administrativo anterior, inimpugnável segundo a regra do artigo 53.º, n.° 3 do CPTA. Trata-se, por isso, de uma questão de qualificação jurídica dos factos julgados provados pelo Tribunal a quo, estando as partes, no essencial, de acordo quanto à cronologia de factos relevante - a qual consiste no seguinte: (i) prática do Ofício de novembro de 2018, por via do qual a Recorrida foi notifica da quantificação da multa contratual e para que procedesse ao seu pagamento no prazo de 10 dias úteis ou, então, para se pronunciar sobre o assunto no mesmo prazo; (ii) Pronúncia da Recorrida quanto ao teor do Ofício de novembro de 2018, por via da qual apresentou os seus argumentos de discórdia quanto ao mesmo; (iii) prática do Ofício de dezembro de 2018, por via do qual o Recorrente comunica o seu pronunciamento quanto aos argumentos aduzidos pela Recorrida na sua pronúncia; e (iv) prática do Ofício de julho de 2024, por via do qual o Recorrente interpelou a Recorrida para proceder ao pagamento da multa contratual aplicada, no prazo de 30 dias, sob pena de acionamento da caução por esta prestada. Correspondendo o ato impugnado à decisão de aplicação de sanção contratual corporizada no Ofício de julho de 2024.

O. Nestes termos, o que se discute é se os Ofícios de novembro de 2018 e de dezembro de 2018, em si mesmos, isoladamente, ou conjuntamente, de forma concatenada, configuram (ou corporizam) o ato administrativo de aplicação da sanção contratual à Recorrida - caso em que o Ofício de julho de 2024 configuraria então um ato de execução; ou se, pelo contrário, apenas o Ofício de julho de 2024 pode ser qualificado e assumir a natureza jurídica de ato administrativo, para efeitos da sua impugnação judicial.

P. O Tribunal a quo entendeu acertadamente que, nem o Ofício de novembro de 2018, nem o Ofício de dezembro 2018, isoladamente considerados, configuram verdadeiros atos administrativos, porquanto não definem, em si mesmos, a posição jurídico-subjetiva da Recorrida, por não se vislumbrar neles qualquer conteúdo e sentido decisórios que produzam autonomamente efeitos jurídicos externos.

Q. O primeiro ofício corresponde simplesmente a uma proposta de aplicação de sanção contratual, comunicado à Recorrida para assegurar o direito desta de se pronunciar, em sede de audiência prévia, quanto a essa mesma proposta de decisão, a qual não assume (não pode assumir) ainda uma carácter perentório, final e definitivo - sob pena de se entender a audiência prévia como uma mera formalidade insuscetível de influenciar o sentido e conteúdo da decisão final, contrariando a finalidade primordial da audiência prévia e violando o princípio da participação dos administrados na formação das decisões que lhes dizem respeito. No presente caso, o princípio da participação resultaria flagrantemente violado se se entendesse que o Ofício de novembro de 2018 configura o ato administrativo de aplicação da sanção contratual, uma vez que inutilizaria por completo a pronúncia da Recorrida em sede de audiência prévia, reduzindo-a a mera formalidade (não essencial), visto ter a decisão final sido já definitivamente tomada.

R. Quanto ao segundo ofício, entende-se que o mesmo não contém, em si mesmo, qualquer conteúdo e sentido decisórios, traduzindo-se num ato (ainda que jurídico) meramente opinativo, contendo juízos de valor quanto aos argumentos apresentados pela Recorrida em sede de audiência prévia, mas sem concluir por nenhuma decisão. O Ofício de dezembro de 2018 configura apenas uma resposta à pronúncia apresentada pela Recorrida, que pondera os argumentos por esta aduzidos, sem que, no entanto, contenha, depois, qualquer "resolução", "estatuição" ou "comando" quanto à aplicação da sanção contratual, ou seja, sem que nele se descortine qualquer substrato decisório próprio, o que obsta a que se conclua pela qualificação do mesmo como ato administrativo.

S. Para além de o conteúdo, o sentido e o objeto serem elementos essenciais e constitutivos de todo e qualquer ato administrativo, exige-se igualmente que, quando existentes, tais elementos resultem de forma clara e inequívoca do próprio ato (e não da "concatenação" de vários atos), em termos unitários (e não em termos dispersos e tresmalhados), por forma a torná-lo identificável, apreensível e inteligível. Só assim se conseguirá percecionar quais as consequências dos atos administrativos praticados e assegurar aos particulares a possibilidade de definição da sua atuação posterior, nomeadamente, a possibilidade de contra eles reagirem.

T. Nestes termos, não é razoável impor à Recorrida a obrigação ou sequer o ónus de ter de extrair da sucessão de ofícios enviados pelo Recorrente qual o ato administrativo por este efetivamente querido e praticado, sob pena de se violar os direitos da Recorrida de obter uma decisão expressa, clara e inequívoca, que assegure também os seus direitos de defesa e reação contra o ato administrativo praticado. Por outras palavras, não se pode relegar para os particulares o dever ou ónus de decifrar a efetiva ou real vontade do Recorrente e, bem assim, os concretos conteúdo e sentido dos atos praticados, os quais se encontrariam dispersos pelos vários ofícios, sob pena de violação dos princípios da segurança e certeza jurídicas e da proporcionalidade, que devem nortear a atuação dos entes públicos.

U. Com efeito, não configurando os Ofícios de novembro de 2018 e de dezembro de 2018, isolada ou conjuntamente, quaisquer atos administrativos, não pode o subsequente Ofício de julho de 2024 ser qualificado como um ato de execução de qualquer um daqueles ofícios, não se limitando à simples efetivação do já decidido no(s) ato(s) exequendo(s). O Ofício de julho de 2024 não se limitou a pôr em prática o que anteriormente fora já definido pelo Recorrente.

V. De facto, perscrutado o teor do Ofício de julho de 2024 percebe-se que somente este ofício encerra em si todos os elementos essenciais necessários à sua qualificação como ato administrativo. A decisão de aplicação da sanção contratual resulta clara e inequívoca apenas com o Ofício de julho de 2024, pelo que, tal como se decidiu no Acórdão Recorrido, não se mostra verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado na presente ação administrativa.

W. Além disso, a falta de uma deliberação formal do órgão colegial competente para a aplicação da sanção contratual, devidamente reduzida a ata e cumprindo os requisitos legais de forma e notificação, conduz inelutavelmente à inexistência de ato administrativo final, válido, eficaz e inequivocamente decisório, capaz de produzir efeitos na esfera jurídica da Recorrida e, consequentemente, de dar início ao prazo de impugnação judicial.

X. Face ao exposto, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente e, em consequência, ser mantido o Acórdão Recorrido, com as consequências dele decorrentes quanto ao prosseguimento da ação no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.

6. O recurso de revista foi admitido pelo acórdão de 28.11.2025 da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo (art. 150.º, n.º 6, do CPTA), relevando o seguinte:

“(…)

O que está em causa, no fundo, é saber se o "acto" impugnado neste processo constitui um mero acto de execução de um acto praticado em 2018, que não foi impugnado, procedendo, assim, a excepção de inimpugnabilidade - como considerou o TAF do Porto -, ou se, como afirma a decisão recorrida, o acto praticado em 2018 era ambíguo quanto à sua natureza dispositiva/condenatória e, nessa medida, não era exigível que a Recorrente tivesse impugnado o mesmo em 2018.

A questão da verificação dos pressupostos de admissão da revista não é adequadamente tratada pelo Recorrente, que se limita a imputar erros de julgamento à decisão recorrida, olvidando a especial densidade que se impõe na sustentação da evidência e claridade desses erros para que se possa ancorar o afastamento da regra da excepcionalidade desta via recursiva. Porém, atendendo à argumentação jurídica pouco convincente da decisão recorrida para justificar a natureza inovadora do acto praticado em 2018 (falta de clareza do dispositivo), face ao procedimento administrativo que a antecedeu, parece legítimo concluir que o acórdão recorrido apresenta deficiências estruturais que, em si, legitimam o pedido de admissão da revista para melhor aplicação do direito. Com efeito, a decisão recorrida ignora ou pelo menos não explica, face à solução que adopta, a interpretação que deve ser dada ao procedimento que antecedeu a decisão, mesmo que esta tenha um dispositivo ambíguo.

Lembre-se que foi dado como provado que existiu um procedimento administrativo com audiência prévia da aqui Recorrida, que culminou com uma decisão final fundamentada, em que o Município rejeitou os fundamentos apresentados pela A... para afastar a responsabilidade contratual que lhe estava a ser imputada para efeitos de condenação na multa da qual agora se exigiu o pagamento. Esse acto foi notificado à A. e dele não foi interposto recurso. No fundo, existe uma divergência entre o decidido pelas instâncias que resulta da diferente interpretação jurídica que as mesmas fizeram do teor das comunicações enviadas à A. e aqui Recorrida, em 2018 e 2024, sem que qualquer das instâncias tenha fundamentado, de forma conveniente, a solução adoptada. É nessa medida que se justifica a admissão da revista para melhor aplicação do direito in casu para que a função da decisão judicial de pacificar um conflito mediante uma decisão clara e devidamente fundamentada (dimensão essencial da garantia da tutela jurisdicional efectiva) possa ser alcançada.”

7. O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, não se pronunciou.

8. Com dispensa de vistos, cumpre apreciar e decidir em Conferência.

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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

9. A questão objeto do recurso consiste em apreciar se o acórdão recorrido do TCA Norte incorreu em erro de julgamento ao ter concedido provimento ao recurso e ordenado a baixa dos autos ao TAF do Porto para prosseguimento da instância, revogando a decisão que havia julgado procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato e absolvido a Entidade Demandada da instância.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

10. As instâncias deram provada a seguinte factualidade:

A) A 26/05/2017, entre a Autora e o Réu foi celebrado um designado “contrato de empreitada de Requalificação da Rua ... e Ponte ...”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, e do qual consta, designadamente, o seguinte: “(...) Cláusula 5ª Prazo de execução. O prazo para a execução da empreitada é de 150 dias, contados nos termos do disposto no nº. 1 do artigo 362.° do Código dos Contratos Públicos. (...) Cláusula 7ª Penalidades. Se a adjudicatária não executar a obra no prazo estabelecido na cláusula 5ª do presente contrato, ficará sujeita ao pagamento da multa estabelecida na cláusula 11ª do referido Caderno de Encargos, salvo motivo de força maior, como tal reconhecido pela Câmara. Cláusula 8ª Garantia. Para garantia da execução do presente contrato, a adjudicatária apresentou a Garantia Bancária n.° ...60, emitida pela Banco 1..., C.R.L., em 03.05.2017, no valor de 13.239,01 €, conforme decorre do n.° 1 do art.° 23.° do Programa do Procedimento, conjugado com os art°s 88.° e 89.° do referido código. (...) ” (cf. pasta designada “Parte III” do PA);

B) A 19/06/2017, foi lavrado o auto de consignação da empreitada (cf. idem);

C) Ainda a 03/05/2017, a Autora prestou uma garantia bancária à primeira solicitação (cf. idem);

D) A 22/11/2018, o Réu enviou à Autora uma missiva, sob o ofício n° ...68..., e com a epígrafe “Aplicação de multa por violação do prazo contratual. Notificação de pagamento/Audiência Prévia”, da qual consta o seguinte: “Em cumprimento do despacho de 21/11/2018 exarado pelo Sr. Presidente da Câmara, à margem da informação técnica n.º ...18, comunico a V. Exª. que a obra em questão terminou a 22.12.2017 o que se traduz num atraso de 223 dias na conclusão da execução da obra, depois de consideradas as prorrogações aprovadas. Perante a violação do prazo contratual e considerando que o Caderno de Encargos estabelece na cláusula 11ª, ponto 1 que o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1% do preço contratual, foi efetuado o cálculo da multa contratual, com vista ao apuramento do montante a aplicar. Face ao exposto, comunico a V. Exa. que foi aprovada a aplicação da multa, no valor total de 52.155,24 € (233,88 €/dia x 223 dias), ficando desde já notificado a proceder ao seu pagamento junto da DFA.Contabilidade, no prazo de 10 dias úteis, ou, caso entenda de se pronunciar sobre o assunto, o faça no referido prazo. (...) ” (cf. fls. 81 da pasta “Parte VII” do PA);

E) A 12/12/2018, a Autora pronunciou-se quanto à notificação indicada no ponto anterior, o que fez nos seguintes termos: “(...) Acusamos a recepção da Vossa carta ref ...68... de 22/11/2018, e ao abrigo e nos termos da audiência prévia prevista no n.° 2 do artigo 308°, somos pela presente registar a nossa total discordância sobre o teor da mesma. Efectivamente não reconhecemos a legitimidade da multa aplicada e consideramos a mesma totalmente extemporânea e descabida. De facto, a prorrogação do prazo verificada ficou a dever-se a modificações objectivas introduzidas pelo Dono de Obra, nomeadamente no que se refere a: - Trabalhos a mais de natureza imprevista, ordenados e aprovados pelo Dono de Obra de modo a garantir a adaptação do projecto à realidade efectiva verificada em obra, de acordo com o previsto no art 370 do CCP. - Foi transmitida desde o início da obra pelo Dono de Obra a instrução de não execução de todos os trabalhos contratados na zona compreendida entre os perfis P1 e P5, por inexistência de expropriação da ou das parcelas interferidas. Esta factualidade configura uma suspensão tácita dos trabalhos referidos, não sendo por tal possível que a Entidade Executante pudesse ter concluído a totalidade dos trabalhos contratados. Os trabalhos suspensos acabaram por ser suprimidos da empreitada em 05 de Junho de 2018, de acordo com o Vosso Ofício ...5..., tendo o empreiteiro, após execução dos ajustes necessários no local, concluído os trabalhos em 09 de Junho de 2018, tendo o Empreiteiro solicitado a realização da vistoria para efeitos de recepção provisória em 18 de Junho de 2018. Complementarmente, regista-se que em Maio e Julho de 2018, foram assinados contratos adicionais em que o Dono de Obra autoriza o Empreiteiro a execução de trabalhos a mais, concedendo ainda um prazo de 20 e 15 dias respectivamente, para a execução dos mesmos. Atendendo a esta realidade, como pode agora o Dono de obra pretender aplicar multas por violação dos prazos contratuais? Importa também referir, sem prejuízo do exposto anteriormente, que nem o procedimento, nem os pressupostos de cálculo referentes à aplicação de multa enviada, cumpre com o previsto no contrato, nem com a demais legislação que regula os contratos públicos. Considera o Empreiteiro que o Dono de Obra praticou ou deu causa a factos que provocaram dificuldade acrescida na execução da obra, introduzindo assim o agravamento dos encargos inerentes à sua execução, conferindo por isso ao Empreiteiro o direito à correspondente reposição do equilíbrio financeiro da Empreitada. De facto, os dois pedidos de prorrogação de prazo atempadamente remetidos pelo Empreiteiro ao Dono de Obra resultaram de um conjunto de factos alheios ao Empreiteiro, tendo-se verificado a necessidade de prorrogar o prazo de execução da empreitada, o que provocou sobrecustos consideráveis ao Empreiteiro, que terão imperativamente que ser ressarcidos de modo a repor a economicidade do contrato. (...)” (cf. documento junto com o requerimento inicial da providência cautelar apensa sob o n° 18);

F) A 27/12/2018, através do Ofício n.° ...00..., e sob a epígrafe “Pagamento da multa aplicada. Audiência prévia - contestação da V/empresa”, o Réu comunicou à Autora o seguinte: “(...) No uso das competências que me foram conferidas pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal, através do despacho n.º ...18, de 28/03, e relativamente ao assunto em epígrafe, objecto da v/carta acima referenciada, cumpre-me comunicar que não foi considerada suspensão tácita porque os trabalhos que não foram executados, não interferiram na execução dos restantes, tendo-se inclusive mantido o prazo total da obra para executar esses restantes trabalhos, ou seja não foi deduzido no prazo total o prazo inerente aos trabalhos que não foram executados entre o Perfil P1 e P5. Também é do V/conhecimento que parte dos trabalhos entre o perfil P1 e P5 foram posteriormente suprimidos da empreitada conforme notificado. Essa empresa foi alertada de que a obra não seria recebida enquanto não se fizessem as limpezas das redes de infra-estruturas conforme «mails» trocados com a directora técnica da obra e fossem rectificados alguns trabalhos nomeadamente ao nível da pavimentação uma vez que se detectaram zonas de empoçamentos. Os trabalhos a mais só foram assinados após negociação dos valores pelo que não se poderia fazer a recepção provisória com trabalhos a decorrer e em falta. Informamos ainda que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função do atraso na execução dos trabalhos, derivado essencialmente pela falta de meios por parte dessa empresa; o número de funcionários em obra resumia-se a 3 a homens diariamente. Com os meus melhores cumprimentos, (...)” (cf. documento junto com a oposição do Réu, em sede de providência cautelar apensa, sob o n° 2);

G) A 21/05/2024, a empreitada em causa foi recebida definitivamente pelo Réu (cf. documento junto com o requerimento inicial da providência cautelar apensa sob o n° 22);

H) A 01/07/2024, sob o ofício n° ...5..., e com a epígrafe “Pagamento do valor da sanção contratual aplicada. Pagamento do crédito a favor desta Edilidade no valor de 944,81 € + IVA (revisão de preços definitiva)”, o Réu comunicou à Autora o seguinte: “No uso dos poderes que me foram conferidos por subdelegação de competências, expressa pelo Sr. Presidente da Câmara, através do despacho n.° ...23, de 04 de Outubro, notifico essa empresa para, no prazo máximo de 30 dias, a contar da data da recepção do presente ofício promover ao pagamento voluntário do valor de 52.155,24 €, relativo à sanção contratual aplicada anteriormente, assim como à liquidação do crédito a favor desta Edilidade, no valor de 944,81 € + IVA, resultante do cálculo da revisão de preços de carácter definitivo da obra em apreço, sob pena de aplicação do estabelecido na alínea a) do n.° 1 do art.° 296.° do Código dos Contratos Públicos, na sua actual redacção.” (cf. documento junto com o requerimento inicial sob o n° 1);

I) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 03/10/2024 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos).

J) O ato impugnado na presente ação é a “(…) Decisão de aplicação de sanção contratual com fundamento em atrasos na conclusão dos trabalhos da empreitada de requalificação da Rua ... e Ponte ..., no valor de EUR 52.155,24 (cinquenta e dois mil, cento e cinquenta e cinco euros e vinte e quatro cêntimos), notificada à A... em 04.07.2024 por via do Ofício n.º ...5..., de 01.07.2024 (cfr. Documento n.º 1, junto com o requerimento inicial apresentado no processo cautelar n.º 441/24.8BEPNF) (…)” [cfr. rosto da petição inicial];

K) Reproduz-se na íntegra o documento n.º 1 junto com o requerimento inicial apresentado no processo cautelar n.º 441/24.8BEPNF: “(…)

[IMAGEM]

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III. ii. DE DIREITO

11. A sentença do TAF do Porto julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado suscitada pela Entidade Demandada, concluindo que: “[a]ssim, da concatenação do teor das duas missivas, aquela de Novembro de 2018 [que comunicou à Autora a aplicação de uma sanção contratual no valor de EUR 52.155,24, pelo atraso de 223 dias na execução da obra], e aquela de Dezembro de 2018 [na sequência da audiência prévia realizada], resulta claro para um destinatário médio (e de forma mais acentuada quando o destinatário é uma pessoa colectiva que actua em empreitadas de obras públicas…) que este último ofício consubstancia uma pronúncia final sobre a aplicação da sanção, por rejeição dos argumentos expendidos em sede de pronúncia prévia. Dúvidas não existem que, independentemente da eventual invalidade do referido acto, corporizava o mesmo um autêntico acto impugnável, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 51º do CPTA”.

12. Entendimento que não foi acolhido no acórdão recorrido, já que neste se considerou que: “(…) as comunicações de 2018, quer analisadas isoladamente, quer no seu conjunto, carecem dos requisitos essenciais de ato administrativo final, válido, eficaz e inequivocamente decisório, não se revelando aptas produzir efeitos jurídicos na esfera da Recorrente nem, por conseguinte, a dar início à contagem do prazo de impugnação judicial. // Tal convicção é particularmente potenciada pela evidência da inexistência de uma deliberação formal do órgão colegial competente para a aplicação da multa. // Se não houve uma deliberação neste sentido, devidamente reduzida a ata e com os requisitos legais de forma e notificação, não se pode falar na existência de um ato administrativo válido e eficaz. (…) // Com efeito, não existindo "ato exequendo" válido e eficaz, o ofício de 2024 não pode ser havido como simples ato executório, revestindo, ao invés, natureza de ato administrativo inovador e definitivo”.

13. Como se retira do acórdão da formação preliminar, importa conhecer da interpretação jurídica que as mesmas fizeram do teor das comunicações enviadas à A. e aqui RECORRIDA, em 2018 e 2024. Vejamos então.

14. Em 2018, na verdade estão em causa duas comunicações: i) o ofício de 22.11.2018, com a epígrafe “[a]plicação de multa por violação do prazo contratual. Notificação de pagamento/Audiência Prévia”, em que o município notificou a Autora de que “[e]m cumprimento do despacho de 21/11/2018 exarado pelo Sr. Presidente da Câmara, à margem da informação técnica n.º ...18, comunico a V. Exª. que a obra em questão terminou a 22.12.2017 o que se traduz num atraso de 223 dias na conclusão da execução da obra, depois de consideradas as prorrogações aprovadas. Perante a violação do prazo contratual e considerando que o Caderno de Encargos estabelece na cláusula 11ª, ponto 1 que o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1% do preço contratual, foi efetuado o cálculo da multa contratual, com vista ao apuramento do montante a aplicar. Face ao exposto, comunico a V. Exa. que foi aprovada a aplicação da multa, no valor total de 52.155,24 € (233,88 €/dia x 223 dias), ficando desde já notificado a proceder ao seu pagamento junto da DFA.Contabilidade, no prazo de 10 dias úteis”; e ii) a comunicação constante de F) do probatório, de 27.12.2018, feita pelo ofício n.º ...00..., sob a epígrafe “Pagamento da multa aplicada. Audiência prévia - contestação da V/empresa”, pelo qual o município RECORRENTE comunicou à Autora: “(...) No uso das competências que me foram conferidas pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal, através do despacho n.º ...18, de 28/03, e relativamente ao assunto em epígrafe, objecto da v/carta acima referenciada, cumpre-me comunicar que não foi considerada suspensão tácita porque os trabalhos que não foram executados, não interferiram na execução dos restantes, tendo-se inclusive mantido o prazo total da obra para executar esses restantes trabalhos (…) // Os trabalhos a mais só foram assinados após negociação dos valores pelo que não se poderia fazer a recepção provisória com trabalhos a decorrer e em falta. Informamos ainda que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função do atraso na execução dos trabalhos, derivado essencialmente pela falta de meios por parte dessa empresa; o número de funcionários em obra resumia-se a 3 homens diariamente. Com os meus melhores cumprimentos (…)”.

15. Em 2024, pelo ofício n.º ...5..., de 1.07.2024, é comunicado à Autora que a mesma fica notificada para, no prazo máximo de 30 dias, “promover ao pagamento voluntário do valor de 52.155,24 €, relativo à sanção contratual aplicada anteriormente, assim como à liquidação do crédito a favor desta Edilidade (…)”.

16. No fundo, importa determinar se o(s) ofício(s) de dezembro de 2018 configura(m), ou não, um ato praticado no procedimento administrativo já definidor da situação jurídica substantiva da Autora; ou se essa definição apenas surge com o ofício de julho de 2024.

17. Ao conceito de ato administrativo é associada a suscetibilidade de produção de efeitos jurídicos externos definidores de uma situação individual e concreta. Como se concluiu no recente acórdão do STA de 7.05.2025, no proc. n.º 102/20.7BALSB, são atos administrativos aqueles atos com as “características previstas no artigo 148.º do CPA e no artigo 51.º do CPTA para poder ser impugnado judicialmente nos Tribunais Administrativos, pois consiste numa decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

18. E como ensina Freitas do Amaral (cfr. Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª Ed., Reimpressão, 2023, pp. 224-226), são quatro os elementos que compõem a estrutura do ato administrativo: (i) elementos subjetivos, (ii) elementos formais, (iii) elementos objetivos e (iv) elementos funcionais. Sendo o conteúdo do ato administrativo definido como a substância da decisão em que o ato consiste, incluindo os efeitos jurídicos por ela visados.

19. De igual, Mário Aroso de Almeida, esclarece que “para que um ato jurídico concreto possa ser qualificado como um ato administrativo, é, assim, necessário que ele possua um conteúdo decisório, exprimindo uma resolução que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adotar, e não se esgote na expressão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião, como sucede com a generalidade dos atos preparatórios dos procedimentos administrativos, como é o caso dos pareceres (não vinculativos), das informações e das propostas” (cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª Ed. atualizada e ampliada, 2021, p. 281).

20. A esse conteúdo decisório alude o artigo 151.º, n.º 1, alínea e) do CPA que exige, como menção obrigatória que deve constar de qualquer ato administrativo, “[o] conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto”. Mais estatuindo o n.º 2 do mesmo artigo que “[a]s menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo”.

21. Afirma o RECORRENTE que a decisão final que aplicou a sanção contratual identificada nos autos, com fundamento no atraso da execução dos trabalhos da obra, foi notificada à RECORRIDA através do ofício nº ...00..., de 27.12.2018. Sendo o ato impugnado nos autos meramente executório. Para além de que “notificado da decisão final da aplicação da sanção contratual, cujo teor a Recorrida bem compreendeu, esta veio reclamar dessa decisão, demonstrando que entendeu o teor e sentido daquela notificação como sendo a decisão que corporizava o ato administrativo final”. Isto é, o ato relevante para efeitos de impugnação será o ato imediatamente posterior à fase da audiência prévia e não o ato que vem impugnado.

22. E a RECORRIDA afirma que o ofício de 27.12.2018 se limitou a dar uma resposta à pronúncia feita em sede de audiência prévia, mas sem um conteúdo decisório expresso e inequívoco.

23. Neste contexto, tenhamos presente que esse ofício de 27.12.2018 veio informar a ora RECORRIDA que os argumentos apresentados em sede de audiência prévia improcediam, o que tem como consequência (necessária) a manutenção da decisão – projeto de decisão no momento procedimental – que lhe havia sido comunicada pelo ofício de 22.11.2018. De igual modo consta daquele ofício de dezembro de 2018: “[i]nformamos ainda que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função do atraso na execução dos trabalhos”.

24. Ora, da mera leitura destes dois ofícios, salvo o devido respeito, dúvidas não subsistem em como a comunicação de 27.12.2018, tem como objeto o anterior despacho proferido por delegação de competências do Presidente da Câmara Municipal de Valongo, de 21.11.2018, o que sublinha o carácter decisório do ato notificado à RECORRIDA. Em síntese, despacho anteriormente proferido ao abrigo dessa competência delegada, no procedimento de referência, “tornou-se” definitivo, por o seu conteúdo ter ficado inalterado.

25. Temos para nós que o ato administrativo comunicado em dezembro de 2018, apresenta um sentido decisório expresso e inequívoco que deu a conhecer a decisão final sobre a aplicação da multa contratual. Não só se identifica, quando conjugado com o dado a conhecer pelo ofício de 22.11.2018, que o ato em questão foi praticado, como se disse já, no exercício de poderes delegados e teve por base a informação n.º ...18 dos serviços, como expressamente não atende as circunstâncias alegadas pela ora RECORRIDA para justificar o atraso e informa que o cálculo referente à aplicação da multa foi feito em função desse atraso na execução dos trabalhos, derivado essencialmente pela falta de meios por parte dessa empresa (o número de funcionários em obra resumia-se a 3 a homens diariamente).

26. É certo que esse ofício de dezembro de 2018 não repete o teor do ofício de novembro de 2018, mas um destinatário médio, colocado na posição da Autora no procedimento, terá necessariamente de interpretar que o reitera. Quer considerando estarmos perante o mesmo procedimento administrativo, quer por se considerar as suas fases (projeto de decisão – audiência prévia – decisão).

27. Ou seja, estamos perante um ato que possui um determinado conteúdo decisório, preciso na sua estatuição: a confirmação de que “foi aprovada a aplicação da multa, no valor total de 52.155,24 € (233,88 €/dia x 223 dias), ficando desde já notificado a proceder ao seu pagamento junto da DFA.Contabilidade”. E de nenhum passo se mostra possível retirar alguma indefinição quanto à decisão de aplicação da multa processual aplicada e seu montante. Logo, encontra-se observado o disposto no artigo 151.º, n.ºs 1 e 2, do CPA.

28. Não se aceita a alegação da RECORRIDA segundo a qual: “não se pode relegar para os particulares o dever ou ónus de decifrar a efetiva ou real vontade da Administração e, bem assim, os concretos conteúdo e sentido dos atos administrativos praticados, os quais, na tese da Recorrente, podem até constar dispersos por vários / diferentes atos jurídicos. // Uma tal tese viola, manifestamente, quer o princípio da segurança e certeza jurídicas, quer o próprio princípio da proporcionalidade, porquanto configura a imposição de um encargo excessivamente oneroso e ablativos dos direitos legais e constitucionais dos particulares administrados.” Havia dúvida sobre a aplicação da sanção contratual e da que foi concretamente aplicada? Não havia – nem há – e, de resto, a RECORRIDA nem sequer explicou qual a razão para a incompreensão do ato que lhe foi comunicado em dezembro de 2018. Como o tribunal recorrido também não explicitou as razões subjacentes à afirmação que faz de que o ofício de julho de 2024 “não é um ato de execução, mas sim a primeira comunicação clara e explícita de uma decisão de aplicação de sanção”. Repete-se: a comunicação da aplicação da sanção, quer quanto ao autor da decisão, quer quanto ao destinário da mesma, quer quanto ao tipo de multa e seu quantum, foi efetuada pelo ofício de dezembro de 2018, o qual, após a audiência prévia realizada (legalmente imposta, aliás – art. 308.º, n.º 2, do CCP), confirmou o anteriormente decidido e igualmente comunicado em novembro de 2018. Era perfeitamente suficiente para que a Autora e aqui Recorrida, compreendesse o iter cogniscitivo e valorativo da decisão (se a mesma decisão é, ou não, válida é matéria que não cumpre conhecer).

29. O ofício de julho de 2024, ou melhor o ato jurídico que é por ele comunicado, configura um mero ato de execução do ato administrativo anterior que decidiu a aplicação da multa contratual e fixou o seu montante. Nenhum conteúdo jurídico contém, para além daquele que já se encontrava anteriormente definido.

30. Acresce que o Tribunal a quo confunde o ato administrativo com as notificações desse mesmo ato. Uma coisa é o ato administrativo efetivamente praticado pela Administração no procedimento, outra é o suporte da sua comunicação, que consiste no ofício que notifica o destinatário do ato da sua prática.

31. Neste particular, a admitir-se a incompletude da notificação, então caberia o uso do instrumento previsto no n.º 2 do artigo 60.º do CPTA, que estabelece que: “[q]uando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código”. Do que os autos não nos dão notícia.

32. De certo modo, é isso que é assinalado no acórdão que admitiu a revista, quando refere que o acórdão recorrido denota “deficiências estruturais que, em si, legitimam o pedido de admissão da revista para melhor aplicação do direito”, pois que “a decisão recorrida ignora ou pelo menos não explica, face à solução que adopta, a interpretação que deve ser dada ao procedimento que antecedeu a decisão, mesmo que esta tenha um dispositivo ambíguo.”

33. E isto mesmo a admitir-se que a decisão é ambígua, o que entendemos afinal nem ser.

34. Do que se vem de dizer, não se poderá manter o decidido pelo TCA Norte, que incorreu no erro de julgamento que lhe vem imputado.

35. Como afirmado pela 1.ª Instância, dúvidas não existem que, independentemente da eventual invalidade do referido ato de dezembro de 2018, este corporizava um autêntico ato impugnável, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 51.º do CPTA. Isto posto, como igualmente concluído na sentença do TAF do Porto, dúvidas sim não existem em como o ato impugnado nos autos assume tal natureza meramente executória e, consequentemente, é inimpugnável conforme o previsto no artigo 53.º, n.º 3, do CPTA. Efectivamente, limita-se este ato a solicitar o pagamento da sanção contratual “aplicada anteriormente”, nada inovando relativamente ao analisado ato praticado em 2018.

36. O ato impugnado nos autos – que se poderá dizer que dá execução ao ato exequendo - só seria impugnável por vícios próprios – o que não sucede -, e na medida em que tivesse um conteúdo decisório de carácter inovador, o que não se vislumbra da análise do mesmo. Como tal, é o mesmo inimpugnável, situação que configura uma excepção dilatória e tem como consequência a absolvição da Entidade Demandada da instância, de acordo com o previsto no artigo 89.º, n.º 4, alínea i), do CPTA.

37. Razões que determinam a procedência do recurso interposto, com a revogação do acórdão recorrido e a manutenção na ordem jurídica da sentença do TAF do Porto que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado e absolveu o MUNICÍPIO DE VALONGO da instância.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:

- Conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e repristinar a sentença de 1.ª Instância.

Custas pela Recorrida, no TCA e neste Supremo.

Lisboa, 19 de março de 2026

Notifique.

Anexa-se sumário (elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC).

Lisboa, 19 de março de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Cláudio Ramos Monteiro.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

IV. DECISÃO