Quem foi o relator do acórdão 098/24.6BEVIS?

O relator foi Claúdio Monteiro Ramos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 098/24.6BEVIS?

O acórdão foi proferido em 30 de abril de 2025.

098/24.6BEVIS

Sumário

Não se podem considerar supervenientes, nos termos e para os efeitos da alínea d) do número 1 do artigo 79.º do CCP, factos que, embora apenas ocorram posteriormente à decisão de contratar, sejam antecipadamente conhecidos, por serem de verificação certa e segura, como é o caso de um prazo definido por um termo certo.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório 1. A... LDA. - identificadas nos autos - recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 12 de outubro de 2024, que concedeu provimento ao recurso interposto pela COMUNIDADE INTERMUNICIPAL DAS BEIRAS E SERRA DA ESTRELA - CIM - BSE da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Viseu, de 3 de julho de 2024, que julgou procedente a ação por si proposta, e anulou o «(...) o despacho do Presidente do Conselho Intermunicipal da Entidade Demandada, datado de 10.01.2024, que decidiu pela não adjudicação e revogou a decisão de contratar procedimento pré-contratual do "Concurso público - aquisição de equipamento informático por lotes inserida na candidatura CENTRO - …62-FSE- 000007 - Capacitação Administração Pública (FSE"), no que respeita ao lote ... do concurso (...) [e condenou] a Entidade Demandada retomar o procedimento concursal referido na alínea anterior, no que respeita ao lote ..., a partir da fase de audiência prévia dos concorrentes. do relatório preliminar do júri em que se encontrava quando foi proferida a decisão de não adjudicação/revogação da decisão de contratar anulada pelo Tribunal (...)». 2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: «1. Inconformada com o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo, a Recorrente veio dele agora interpor recurso. 2. O presente recurso deve ser admitido porque as questões a julgar apresentam relevância jurídica e social fundamental e exigem uma melhor aplicação do direito, cumprindo-se, por isso, o disposto no artigo 150.º do CPTA. 3. Ora, nos presentes autos, e conforme veremos de seguida, justifica-se de facto a intervenção deste Douto Supremo Tribunal, não só para uniformização do direito e orientação da jurisprudência nacional (que apresenta fortes divisões de tratamento nesta matéria, o que gera, naturalmente, incerteza jurídica no ordenamento), mas também porque a instância anterior tratou, salvo melhor opinião, de forma juridicamente insustentável as questões decidendas. 4. A matéria em discussão resume-se a saber se a circunstância de ter sido atingida a data da conclusão de um projeto financiamento comunitariamente, depois da abertura do procedimento pré-contratual e antes da sua adjudicação, pode ser enquadrada nos termos da alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, como uma circunstância superveniente que torne legal uma revogação da decisão de contratar, em especial quando não tenha ficado comprovado que esse financiamento comunitário era essencial para a celebração e execução do contrato. 5. Em consequência importa aferir se a decisão adotada pelo Tribunal a quo, não contende com a doutrina e jurisprudência nacionais mais do que consolidada, daquilo que pode ser considerado, para efeitos da alínea d), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP, como uma circunstância superveniente que justifique a revogação de uma decisão de contratar. 6. Atualmente, a adoção da decisão de contratar, prevista no artigo 36.º do CCP, implica uma "auto-vinculação da entidade adjudicante à conclusão do procedimento adjudicatório e à celebração do contrato com o concorrente que apresentar a melhor proposta de entre aquelas que se revelarem contratualmente admissíveis." 7. Atente-se que, como bem salienta MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, "a Administração que abre um concurso fá-lo porque tem a intenção séria de contratar, e de, por um tal meio, escolher uma proposta de contrato e um cocontratante, e para tanto se vincula a seguir um procedimento pré-estabelecido e a respeitar determinados princípios. Deste modo ela dará início a uma relação de confiança com aqueles que se mostrarem dispostos a contratar, relação essa em que, quer a Administração, quer os concorrentes, possuem obrigações e direitos." 8. Por isso, nos termos do artigo 76º do CCP, a externalização da decisão de contratar acarreta a constituição de um verdadeiro dever de adjudicação, isto é, o dever de a Entidade Adjudicante praticar os atos necessários a que o procedimento aberto termine com a realização do objetivo a que se propôs - a adjudicação e celebração do contrato. 9. Aliás, importa recordar que a decisão de contratar configura um verdadeiro ato constitutivo de direitos e, por isso, à luz dos princípios que inspiram o artigo 167.º do CPA, a sua revogação não pode deixar de estar sujeita a apertados requisitos e não é, por isso, justificada por uma mera reponderação do interesse público (designadamente, das circunstâncias que presidiram à tomada da decisão). 10. Neste sentido, SANDRA LOPES LUÍS afirma que "se é verdade que é o interesse público que essencialmente define a revogação por actos válidos, e se é verdade, também, que consideramos adequado haver uma ponderação entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da segurança jurídica, a verdade é que a invocação do primeiro não pode ser ilimitada ao ponto de levar a uma precarização da actual figura dos actos constitutivos de direitos." 11. Ou ainda, afirmam os tribunais que: "A adjudicação é um ato legalmente devido - arts. 76º-1, 79º-1 e 80º CCP, e é um ato constitutivo de direitos, ainda que à mesma se sigam outros atos antes da celebração do contrato. Pelo que só pode ser revogada por ilegalidade e no prazo legal (arts. 140º, 141º e 145º CPA)." [[IMG:0]] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 08634/12, de 26 de abril de 2012, disponível em www.dgsi.pt. 12. Neste aspeto, o Tribunal Central Administrativo Norte, em Acórdão de 28.06.2019, processo n.º 744/18, é claro ao reconhecer que "O princípio regra é, pois, o de que aberto um procedimento e apresentadas que sejam as propostas dos concorrentes ou candidatos (terminado o respetivo prazo) forma-se para a entidade adjudicante o dever de adjudicar, o qual só admite os desvios, que são verdadeiras exceções àquele dever, expressamente previstos no artigo 79º do CCP." E o mesmo o reconheceu o Douto Tribunal de 1.ª instância. 13. Assim sendo, não se pode permitir que, através de meras margens de livre apreciação, a Administração tenha a possibilidade de revogar e encetar procedimentos à luz de uma mera reponderação da forma de prosseguir o interesse público. Caso contrário, estar-se-ia a fazer tábua rasa do elenco taxativo de causas de não adjudicação, das exigências do princípio da legalidade, da tutela da confiança e da boa-fé. 14. Pelo que, é a partir destes princípios que deve ser apreciada toda a matéria de facto e, assim, aplicado o devido direito: com a abertura do procedimento, a aqui Recorrente ficou legalmente vinculada ou comprometida a i) levar o procedimento até ao fim e ii) a celebrar o contrato com o concorrente que tenha apresentado a proposta economicamente mais vantajosa à luz do critério de adjudicação fixado - como, aliás, reconheceu nas próprias alegações de recurso. 15. E tal dever só pode ser afastado se estiverem verificados os pressupostos legais de que depende a excecional faculdade de não adjudicação, que se encontram previstos taxativamente na lei e que não podem deixar de ser objeto de interpretação estrita. 16. Como conclui assertivamente PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: "Em suma: se seria incomportável, para um ordenamento jurídico-administrativo conformado em torno do princípio da legalidade da competência, que um procedimento de contratação pública fosse iniciado por uma decisão de contratar sem cobertura numa norma individualizadora da respetiva competência, não se torna menos incomportável a sugestão de que um procedimento que culmine com uma decisão de não adjudicação - isto é, com uma decisão de revogação da decisão inicial de contratar - fora dos casos tipificados numa norma legal habilitante. Tal sugestão, numa palavra não tem cabimento à luz do n.º 2 do art. 266.º da Constituição." 17. Vejamos, assim, como no caso sub judice, e ao contrário do que a Recorrida pretende fazer crer, não estão reunidos os pressupostos legais previstos no artigo 79.º do CCP. 18. No despacho homologado pela Recorrida, podem ler-se os motivos que fundamentam esta decisão; contudo tais justificações não são válidas nem tem cabimento no âmbito de aplicação objetivo da norma supra citada. Vejamos. 19. De facto, e como defende a doutrina, a presente norma só pode ser invocada e aplicada em casos em que, por razões supervenientes e objetivas, deixa de fazer sentido que a entidade adjudicante celebre o contrato, "em razão de uma insusceptibilidade superveniente do negócio projetado para satisfação da necessidade coletiva que inicialmente justificou a decisão de contratar". 20. Por isso, a lei é particularmente exigente relativamente às razões admitidas para a não adjudicação das propostas, com fundamento na alínea d). 21. Na verdade, e como defende a doutrina, essa perda do interesse em contratar só pode ser justificada por uma verdadeira alteração dos pressupostos que haviam justificado a decisão de contratar, sendo ilegal qualquer revogação da decisão de contratar que assente numa "mera reavaliação subjetiva das suas [da Entidade Adjudicante] prioridades ou necessidades - por outras palavras, não pode resultar de uma simples mudança de opinião quanto à bondade de celebrar o contrato". 22. E, o mesmo defende a jurisprudência dos tribunais portugueses, veja-se, por exemplo, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. N.º 889/18.7BESNT, de 7 de março de 2019, www.dgsi.pt; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proc. n.º 00744/18.0BECBR, de 28 de junho de 2019, disponível em www.dgsi.pt. E no, mesmo sentido, mas mais recente, veja-se ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2083/20.8BELSB, de 2 de junho de 2021. 23. No fundo, enquanto o Acórdão recorrido entende que podem ser admitidas como circunstâncias supervenientes as "relacionadas com os pressupostos da decisão de contratar e que venham a efetivar-se em momento ulterior à abertura concursal", os Acórdãos supra citados entendem corresponderem a circunstâncias supervenientes: "eventos temporalmente posteriores à abertura do procedimento" que "não poderiam ser do conhecimento da entidade adjudicante aquando da tomada da decisão de contratar" ou, ainda "circunstâncias novas" que não foram previstas pela Entidade Adjudicante, nomeadamente por serem imprevisíveis. 24. Assim, claramente, ao que decorre da análise da doutrina e dos Acórdãos supra referidos, parece haver duas posições (em especial, também jurisprudenciais e que se revelam, desde logo, pelas diferentes decisões proferidas em 1.ª e 2.ª instância neste caso) diferentes quanto àquilo que pode ser enquadrado como uma "circunstância superveniente" para efeitos da alínea d), do n.0 1 do artigo 79.º do CCP. Efetivamente uma posição muito mais exigente, defendida, não só pela doutrina citada, mas também no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2083/20.8BELSB, de 2 de junho de 2021 mas, em simultâneo, uma posição mais permissiva espelhada no Acórdão de que ora se recorre. O que justifica a urgência e necessidade de intervenção deste Douto Supremo Tribunal Administrativo. 25. Por outro lado, importa que o STA densifique em situações se pode considerar demonstrado que um financiamento comunitário se revele como essencial a um procedimento e por isso possa eventualmente constituir uma alteração superveniente dos pressupostos da decisão de contratar, nomeadamente quando se demonstre que as mesmas eram essenciais ao financiamento do projecto (como defende, nesse sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Concursos e Outros procedimentos de Contratação Pública, Almedina, Coimbra, 2011, pág. 1049 e seguintes). 26. É que no presente caso, em momento algum, a aqui Recorrida demonstrou e, sobretudo, fundamentou (o que é essencial num ato constitutivo de direitos como o presente) que o financiamento comunitário era necessário para conseguir celebrar o contrato isto porque, na verdade: a) A Recorrida, apesar de ter visto o seu financiamento comunitário ser aprovado em maio de 2021, só lançou o procedimento em maio de 2023 sabendo que, alegadamente, só disporia desse financiamento até setembro desse ano; b) A Recorrida já sabia, de antemão, que podia solicitar a prorrogação desses prazos, até ao limite de 36 meses (o que não o fez); c) A Recorrida sabia que com a conclusão da operação que se verificou a 30.09.2023, não perderia o acesso ao financiamento do FSE, dado que poderia continuar a apresentar as faturas correspondentes às despesas realizadas nos 45 dias posteriores à conclusão da candidatura, continuando a ser elegíveis e a merecer o financiamento comunitário - o que era tempo suficiente para, ao contrário do que quer fazer crer o Tribunal a quo, para proferir a decisão de adjudicação e ser executado o contrato. d) A Recorrida provavelmente nem o fez porque, como também afirmou na decisão de contratar, tinha recursos próprios que lhe permitiam suportar os custos com o presente procedimento pré-contratual. 27. Assim, enquanto o Tribunal de 1.ª instância deu juridicamente relevo à conduta que designou como "negligente" e que só poderia ser imputável à própria Recorrida; o Tribunal a quo entendeu que a lei não faz depender a operacionalidade da normação em análise da "não imputabilidade" da ocorrência das circunstâncias supervenientes à Entidade Demandada, exigindo apenas que as mesmas sejam relacionadas com os pressupostos da decisão de contratar e que venham a efetivar-se em momento ulterior à abertura concursal" sendo, portanto, também necessária a intervenção do STA para definir se a análise da conduta (negligente) perpetrada pelas Entidades Adjudicantes deve ou não relevar para efeitos do preenchimento, neste caso, da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP. 28. Em suma, fica claro, pelas referências doutrinais e decisões judiciais acima transcritas, que é necessária a intervenção do STA para proferir uma orientação jurisprudencial e que possa ser seguida por todos os tribunais nacionais, para evitar que continuem a ser proferidas decisões contraditórias entre si e, também, contraditórias com a doutrina portuguesa. 29. Ao mesmo tempo, as decisões judiciais já proferidas, tomando decisões opostas, padecem de erros que não se podem cristalizar na ordem jurídica. 30. Por fim, recorde-se ainda que a complexidade da resolução desta questão, implica que a mesma também possa vir a colocar-se em casos futuros. E, de facto, esta questão, mais do que nunca, é hoje manifestamente suscetível de se repetir - recorde-se como, à data de hoje, muitas entidades públicas se encontram a executar financiamentos comunitários, na sequência da atribuição de fundos através do PRR, e como, certamente esta questão se vai colocar muitas mais vezes no futuro sendo, por isso, essencial ser definida - para que se evitem mais situações como a presente que só traz insegurança e incerteza jurídicas a todos os operadores que queriam participar num procedimento de concurso público. 31. Esta matéria, ao nível do contencioso pré-contratual, apresenta uma complexidade jurídica superior ao comum - pela dificuldade acrescida em ter de interpretar estes preceitos, não só à luz do regime jurídico nacional vigente. Na prática, estamos a falar da necessidade de efetuar operações exegéticas complexas, que implicam a conjugação de vários enquadramentos e regimes normativos especialmente intricados. 32. De facto, aqui está em causa não só a aplicação do CCP, mas também de legislação referente à atribuição de fundos comunitários o que implica, de facto, uma necessidade de conciliação de regimes jurídicos especialmente exigentes. 33. E a complexidade é de tal forma evidente que isso resulta, em primeiro lugar, dos próprios autos - onde foi o proferida uma sentença em 1.ª instância completamente distinta do Acórdão recorrido. 34. Consequentemente, suscitam-se problemas de interpretação jurídica relativamente a estas matérias aplicáveis nas ações de contencioso pré-contratual. 35. E estas dúvidas se não forem resolvidas com uma orientação do STA certamente que irão continuar a expandir para um número sem fim de outros casos, como ficou claro também nos presentes autos. 36. Na verdade, conforme já foi referido, atentos os inúmeros procedimentos pré-contratuais que se encontram a ser conduzidos tendo por bases fundos comunitários, provenientes do PRR, a definição desta questão (de saber se o facto da Entidade Adjudicante deixar que a data de conclusão do projeto se atinja sem concluir o procedimento pré-contratual perdendo, por isso, acesso aos fundos comunitários que já sabia de antemão existirem até certa data) é essencial para todos esses procedimentos pré-contratuais em curso e para eventuais litígios, como este, que daí possam advir. 37. De facto, só assim se conseguirão conduzir os procedimentos pré-contratuais com mais segurança e estabilidade a nível jurídico, sendo esta uma posição importante a tomar para que as Entidades Demandadas também adotem as devidas e diligentes condutas, assim como os operadores económicos - pois devem ter o direito de ponderar, por exemplo se querem concorrer a um concurso, cujo prazo de financiamento comunitário já esteja perto de ser atingido, sabendo de antemão os riscos que isso comporta. 38. Não podem, pois, restar quaisquer dúvidas de que no caso dos autos está em causa a apreciação de uma questão jurídica que se reveste de importância jurídica e social fundamental e que tem de ser melhor aplicada, devendo, por isso, ter-se por preenchido o pressuposto previsto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, admitindo-se o presente recurso de revista, por se considerar essencial e premente a pronúncia do STA relativamente a esta matéria. 39. Com a presente ação, a A..., aqui Recorrente, requereu a anulação do ato administrativo de revogação da decisão de contratar, proferido no lote ... do procedimento pré-contratual para "Concurso Público - "Aquisição de equipamento informático, por lotes" que lhe foi notificado no passado dia 24 de janeiro de 2024 (cf. doc. 1 junto com a PI). 40. A Recorrida determinou a abertura do concurso público tendente à Aquisição de equipamento informático, por lotes, inserida na candidatura - CENTRO-…62-FSE-000007 - Capacitação Administração Pública (FSE) (cf. p.a.i.). 41. O anúncio do procedimento foi publicado em Diário da República, Série II, N.º 132, no dia 22.05.2023 (cf. doc. ínsito no PA junto pela Recorrida). 42. O concurso tinha por objeto a aquisição de equipamento informático, tendo sido dividido em dois Lotes: a) lote ... - Equipamento GPS com software de campo e software e gabinete (do tipo ou equivalente) com um preço base de €92.907,00 (noventa e dois mil novecentos e sete euros); b) lote ... - Router 4G Hotspot N150 (do tipo ou equivalente) com um preço base de €838,60 (oitocentos e trinta e oito euros e sessenta cêntimos). 43. A A... apresentou, tempestivamente, para o que ora releva, a sua proposta ao lote ..., no dia ../../2023 (cf. p.a.i.). 44. No dia 22 de agosto de 2023, foi publicado na plataforma eletrónica o Relatório Preliminar do concurso público melhor identificado em epígrafe (cf. p.a.i). 45. Inconformada, a A... apresentou, no dia 28 de agosto de 2023, a sua pronúncia ao abrigo do direito de audiência prévia, na qual evidenciou que a proposta da B... ordenada em 1.º lugar, deveria ter sido excluída por violar "os termos e condições" do procedimento concursal (os equipamentos que propunha fornecer não cumpriam com as especificações técnicas pretendidas e exigidas no CE) e, em consequência, pugnou pela adjudicação da sua proposta, ordenada em 2.º lugar (cf. p.a.i.). 46. Contudo, e para espanto da Recorrente, foi esta, no dia 16 de outubro de 2023 (quase dois meses depois da sua audiência prévia) notificada da intenção da Recorrida revogar a decisão de contratar do procedimento précontratual em causa, nos seguintes termos: "O presente procedimento "Aquisição de equipamento informático, por lotes " foi aberto no pressuposto do seu enquadramento para financiamento comunitário, no âmbito da candidatura CENTRO-…62-FSE-000007 Capacitação Administração Pública (FSE). Constata-se, porém, que a referida candidatura encerrou no dia 30.09.2023, pelo que a aquisição de equipamento ora em questão já não pode beneficiar do referido financiamento. Sem esse financiamento da União Europeia, a entidade adjudicante carece de fundos que permitam proceder aos pagamentos que terão de ocorrer no âmbito da execução do contrato. Verifica-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da de decisão de contratar que justifica a não adjudicação (artigo 79.º, n.º 1, alínea d) do CCP) do lote ... e do lote .... " (cf. p.a.i). 47. Novamente, inconformada, a A... pronunciou-se, no passado dia 23 de outubro de 2023, opondo-se à intenção de revogação da decisão de contratar, por entender (conforme também se demonstrará de seguida) que não se encontravam preenchidos os pressupostos, previstos no artigo 79.º, n.º 1, alínea d) do CCP, que tornassem legal essa decisão (cf. doc. ínsito no PA). 48. Não obstante, e para seu espanto, no passado dia 24 janeiro de 2024, a Recorrida proferiu decisão de revogação da decisão de contratar, decisão com a qual a A... não pode concordar e que justifica a proposição da presente ação (doc. 1 anexo à PI). 49. Nos termos do artigo 76.º do CCP, a externalização da decisão de contratar acarreta a constituição de um verdadeiro dever de adjudicação, isto é, o dever de a Entidade Adjudicante praticar os atos necessários a que o procedimento aberto termine com a realização do objetivo a que se propôs - a adjudicação e celebração do contrato. 50. Ora, porque as exigências de unidade e coerência do ordenamento jurídico impõem que os elementos da interpretação sejam empregues de forma harmoniosa, não se pode interpretar a alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP, à luz da ideia de que, na prática do ato de decisão de não adjudicação, os entes públicos dispõem de consideráveis poderes discricionários. 51. De facto, como veremos, interpretando o preceito em causa e analisando toda a matéria de facto dentro do devido enquadramento, dúvidas não existem de que a decisão de não adjudicação consubstancia um ato excecional e de que, nessa lógica, a interpretação dos preceitos que preveem, de forma taxativa, as causas de não adjudicação jamais podem ser lidos à luz da ideia de que as entidades adjudicantes tomam este tipo de decisão de acordo com critérios não apenas de discricionariedade administrativa, mas também de natureza gestionária. 52. Já que, tal ampla discricionariedade, apenas existe no momento da tomada da decisão de contratar. Ao invés, a partir desse momento, à Entidade Adjudicante resta uma margem de livre apreciação convocada pelos conceitos indeterminados "circunstâncias supervenientes", mas sempre tendo o dever de adjudicar como "pano de fundo". 53. Aliás, importa recordar que a decisão de contratar configura um verdadeiro ato constitutivo de direitos e, por isso, à luz dos princípios que inspiram o artigo 167.º do CPA, a sua revogação não pode deixar de estar sujeita a apertados requisitos e não é, por isso, justificada por uma mera reponderação do interesse público (designadamente, das circunstâncias que presidiram à tomada da decisão). 54. Assim sendo, não se pode permitir que, através de meras margens de livre apreciação, a Administração tenha a possibilidade de revogar e encetar procedimentos à luz de uma mera reponderação da forma de prosseguir o interesse público. Caso contrário, estar-se-ia a fazer tábua rasa do elenco taxativo de causas de não adjudicação, das exigências do princípio da legalidade, da tutela da confiança e da boa-fé. 55. No caso sub judice, a Recorrida vem fundamentar a decisão de não adjudicação e, consequentemente, a revogação da decisão de contratar com base na alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP. 56. No despacho homologado pela Recorrida, podem ler-se os motivos que fundamentam esta decisão; contudo tais justificações não são válidas nem tem cabimento no âmbito de aplicação objetivo da norma supra citada. Vejamos. 57. De facto, a presente norma só pode ser invocada e aplicada em casos em que, por razões supervenientes e objetivas, deixa de fazer sentido que a entidade adjudicante celebre o contrato, "em razão de uma insusceptibilidade superveniente do negócio projetado para satisfação da necessidade coletiva que inicialmente justificou a decisão de contratar". 58. Por isso, a lei é particularmente exigente relativamente às razões admitidas para a não adjudicação das propostas, com fundamento na alínea d). 59. Na verdade, essa perda do interesse em contratar só pode ser justificada por uma verdadeira alteração dos pressupostos que haviam justificado a decisão de contratar, sendo ilegal qualquer revogação da decisão de contratar que assente numa "mera reavaliação subjetiva das suas [da Entidade Adjudicante] prioridades ou necessidades - por outras palavras, não pode resultar de uma simples mudança de opinião quanto à bondade de celebrar o contrato". 60. Estamos assim a falar de situações em que por circunstâncias supervenientes passa a ser objetivamente inútil àquela Entidade Adjudicante celebrar aquele contrato, por exemplo, o facto de ter anunciado a intenção de celebrar um contrato de empreitada para obras de beneficiação de um edifício não pode obrigar uma Entidade Adjudicante a celebrar o contrato, se entretanto o edifício ruiu por efeito de um terramoto; da mesma forma, a Entidade Adjudicante não será obrigada a celebrar um contrato de prestação de serviços de manutenção de um elevador se o elevador pereceu devido a um incêndio. 61. Ora no caso em concreto, não se verificou nenhuma situação objetiva superveniente que tenha alterado a necessidade e o interesse da Recorrida em celebrar o presente contrato, por vários motivos. 62. Em primeiro lugar porque, a ser como a Recorrida alega, quando lançou o presente procedimento précontratual, já tinha plena consciência de que o concurso público precisava de terminar antes da referida data de 30 de setembro, sob pena de perda de acesso aos fundos comunitários - o que foi devidamente relevado pelo TAF de Viseu. 63. Ou seja, se a Recorrida lançou o presente procedimento, tendo em vista o seu pagamento através de fundos comunitários (o que nem sequer se pode retirar com certeza da decisão de contratar, conforme infra explicaremos), então daí só pode concluir-se que, nessa data, esta bem sabia dos trâmites e prazos inerentes à sua candidatura, não podendo, desde logo por aí, apresentar essa justificação como sendo constitutiva de um "facto superveniente" - aliás, isso mesmo decorre da decisão de contratar. 64. O mesmo significa dizer que, desde o momento em que promoveu o presente concurso público, a Demandada conhecia "as regras do jogo", ou seja, já sabia que se queria adquirir equipamento informático com recurso a financiamento comunitário proveniente daquela candidatura, então teria de ter o procedimento concluso até ao término dessa candidatura, ou seja, até 30 de setembro de 2023 (e, caso isso não fosse possível, sempre teria de delinear outras hipóteses, como, por exemplo, pedir a prorrogação do prazo ou arranjar financiamento próprio). 65. Em consequência, não foi apenas mais tarde que a Demandada se apercebeu do quadro fáctico supra descrito, o mesmo é dizer que não houve qualquer alteração superveniente aos pressupostos que haviam justificado a decisão de contratar - não existindo nenhum facto superveniente que possa justificar a não adjudicação e a revogação da decisão de contratar proferidas e que ora se impugnam. 66. Ao que acresce referir que o presente procedimento decorreu já da anulação de um procedimento anterior ilegal, a 21 de novembro de 2022 e que, apesar de estarem conscientes dos prazos que tinham de cumprir para poder obter financiamento comunitário, a Demandada apenas a 22 de maio de 2023 lançou este novo procedimento, ou seja, despendeu mais de 6 meses para o fazer! 67. Para além disso, mesmo após o lançamento do procedimento, a Demandada não atuou com a diligência devida, mormente não conduziu de forma célere o presente procedimento, pois, as propostas foram entregues no início de junho e, só em finais de agosto, foi proferido relatório preliminar (tendo demorado o júri do procedimento praticamente 2 meses a analisar 5 propostas, três relativas ao Lote ... e duas relativas ao lote ...!!). 68. Da mesma forma que, apresentadas as pronúncias em sede de audiência prévia, o júri demorou mais de 1 mês e meio para tomar a referida decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar. 69. Em consequência, a demora na condução do procedimento (e a eventual perda de financiamento comunitário), deve-se à conduta negligente da Recorrida (e do júri do procedimento), pela qual os concorrentes deste concurso público nunca poderiam ter vindo (nem podem) ser prejudicados - o que, mais uma vez, foi reconhecido na sentença proferida pelo Douto Tribunal a quo. 70. E, importa ainda referir que, mesmo ciente de toda esta demora, a Recorrida não procurou, junto da entidade europeia, prorrogar o prazo de financiamento, nem sequer arranjar uma solução alternativa que pudesse mitigar a sua conduta. 71. De facto, da análise da documentação disponibilizada pela Recorrida facilmente se pode concluir que esta dispunha, efetivamente, de possibilidade de prorrogar o financiamento comunitário requerido. 72. Veja-se como, inicialmente, a sua candidatura foi aprovada em maio de 2021, com uma duração prevista de 24 meses (cfr. doc. 2 junto com a PI). 73. E, como, em janeiro de 2023, a Recorrida solicitou a reprogramação financeira e temporal da sua candidatura, tendo o prazo da mesma sido estendido até ao dia 30 de setembro de 2023 (cfr. doc. 3 junto com a PI), ou seja, por mais 4 meses (perfazendo um total de 28 meses, ao invés dos 24 iniciais). 74. Contudo, do mesmo documento se pode ler que, na verdade, o período de prorrogação do financiamento comunitário podia ir até (mas sem ultrapassar) aos 36 meses. 75. O mesmo significa dizer que a Recorrida poderia ter solicitado uma prorrogação do financiamento comunitário que lhe havia sido atribuído e que o mesmo poderia estender-se, até ao limite de 36 meses a contar da aprovação da sua candidatura, ou seja, até ../../2024!! 76. Período que seria mais do que razoável para que a Recorrida pudesse concluir o presente procedimento e adjudicar a proposta da aqui Autora. 77. Contudo e apesar de lhe incumbir essa obrigação de o fazer (conforme já dissemos decorrer, nomeadamente do artigo 36.º do CCP), a Recorrida nada fez, tendo optado, ao invés, por revogar ilegalmente o presente procedimento, decisão que ora se impugna. 78. E, ao contrário do que a Recorrida afirma e tenta provar com o documento ora junto ao recurso interposto, daí não resulta a impossibilidade de ser pedida a prorrogação de prazo do financiamento comunitário. Pelo contrário, do documento resulta que, excecionalmente, o financiamento comunitário concedido pode ser prorrogado até ao prazo de 36 meses: 79. Acresce que, não conseguindo, a referida prorrogação do prazo, como bem se explica na sentença proferida pelo Tribunal a quo, decorre do artigo 10.º da Portaria 60-A/2015, de 2 de março, aplicável às operações apoiadas pelo FSE - Fundo Social Europeu (como é o caso do financiamento subjacente a estes autos) que "Sem prejuízo dos períodos de elegibilidade fixados nos n.ºs 4, 5, 6 e 8 do artigo 15.º Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, no caso das operações co-financiadas pelo FSE, o período de elegibilidade das despesas está compreendido entre os 60 dias úteis anteriores à data da apresentação da candidatura e os 45 dias úteis subsequentes à data da conclusão da operação que constituem a data limite para apresentação do saldo final". 80. O que quer dizer que, no caso de operações financiadas pelo Fundo Social Europeu - como era o caso da candidatura em causa - a data da última fatura e a data do último documento que comprova a sua efetiva quitação pode ser apresentada nos 45 dias subsequentes à conclusão da operação. 81. Ou seja, no caso das operações financiadas pelo FSE, o termo financeiro do investimento não coincide com a data de conclusão da operação, sendo que o beneficiário poderá apresentar despesas pagas pelo beneficiário nos 45 dias úteis subsequentes após a conclusão física da operação (mediante a apresentação da factura e respectivo recibo de quitação). 82. Mais, este prazo para apresentação do saldo final é ainda prorrogável para além dos 45 dias subsequentes à data de conclusão da operação caso o promotor formule pedido nesse sentido e junto da Autoridade de Gestão, o que implica que sejam elegíveis a despesa realizada e paga até nova data fixada para a apresentação do saldo final, de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 10º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março. 83. Dito de outro modo, e ao contrário do alegado pela Recorrida, com a conclusão da operação que se verificou a 30.09.2023, esta não perdeu o acesso ao financiamento do FSE, dado que poderia continuar a apresentar as facturas correspondentes às despesas realizadas nos 45 dias posteriores à conclusão da candidatura, continuando a ser elegíveis e a merecer o financiamento comunitário. 84. Daí se conclui que o pressuposto de facto invocado pela Recorrida para a decisão de não adjudicação - o facto de deixar de ter acesso ao financiamento do FSE para a aquisição do equipamento - não tem verificação na prática, porquanto o encerramento da candidatura não determina a conclusão financeira do operação, sendo que esta poderia continuar a apresentar referente à despesa realizada no âmbito da candidatura até 45 dias após essa data, prazo esse ainda prorrogável a pedido da Entidade Demandada. 85. E, portanto, a Recorrida não pode dizer que esta hipótese não era viável, pois atento o objeto do contrato e a sua duração (30 dias), bem que teria sido possível executar o contrato. 86. Aliás, é a própria Recorrida que transcreve o ponto 16 do Aviso, onde se pode ler, precisamente que: Na deliberação da reunião da Comissão Diretiva 203 de 02/03/2023, esta data foi alterada para 30/09/2023. De acordo com o ponto 16 do aviso "o pedido de pagamento de saldo final deve ser apresentado através de plataforma eletrónica do sistema de informação, no prazo de 45 dias úteis a contar da data da conclusão da operação, referente ao período que medeia entre o último pedido de reembolso apresentado e o pedido de pagamento de saldo. " 87. Em consequência, a própria argumentação da Recorrida, constante das suas alegações prévias de recurso, é incoerente - pois num primeiro momento diz que não seria possível apresentar as despesas resultantes da operação em questão, após a data de término do financiamento; contudo, logo a seguir, vem transcrever a ideia exatamente contrária - corroborando aquilo que foi, e bem, explicado pelo Tribunal a quo. 88. Ainda assim, caso isso não fosse efetivamente possível, reitera-se o anteriormente dito: essa impossibilidade de execução contratual deve-se à conduta demorada e negligente da Recorrida e nunca a factos supervenientes objetivos. 89. De facto, e independentemente da viabilidade das hipóteses lançadas pela Recorrente e pelo próprio TAF de Viseu, a verdade é que o objeto da presente ação é mais restrito do que isso: visa avaliar a legalidade da revogação da decisão de contratar, mormente se os pressupostos constantes da alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP estavam verificados - o que, como resulta sobejamente dos factos provados e da sentença proferida pelo Tribunal a quo, não se verifica. 90. E, por fim, acresce ainda referir que, apesar do fundamento alegado pela Recorrida para a prolação das decisões de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar radicar na falta de financiamento comunitário para pagamento dos bens a adquirir, a bem da verdade, isso nem sequer decorre literalmente assim dos pressupostos da decisão de contratar. 91. De facto, e da análise da decisão de contratar resulta: (i) que a presente despesa já tinha sido cabimentada no orçamento da Entidade Adjudicante e que (ii) a presente despesa teria de ser efetuada durante o ano de 2023 e não apenas até 30.09.2023: 4.- Enquadramento orçamental e cabimentação da despesa Anexa-se o comprovativo da cabimentação orçamental da despesa a efectuar durante o ano de 2023. 92. Acresce que, apesar de se referir a uma candidatura, a Recorrida não faz referência direta aos fundos comunitários, antes afirma que (a própria) dispõe de fundos para pagar a despesa inerente a este procedimento: [IMAGEM] 93. Pelo que, da análise da decisão de contratar, torna-se ainda mais incompreensível o argumento avançado pela Recorrida, nomeadamente da necessidade de revogação do presente procedimento pela inexistência de fundos comunitários para o suportar (que, pelos vistos e como a própria afirmou, nem sequer eram estritamente necessários). 94. Em consequência, nunca os pressupostos suprarreferidos pelo Tribunal se poderiam verificar no caso sub judice, pois: e. A Recorrida já sabia, de antemão, os prazos de execução do financiamento comunitário que lhe tinham sido fixados e que tinha de cumprir; f. A Recorrida já sabia, de antemão, que podia solicitar a prorrogação desses prazos, até ao limite de 36 meses (o que não o fez); g. A Recorrida provavelmente nem o fez porque, como também afirmou na decisão de contratar, tinha recursos próprios que lhe permitiam suportar os custos com o presente procedimento pré-contratual. 95. Assim, perante tudo o que foi supra exposto, só pode concluir-se que inexistem quaisquer alterações objetivas nos pressupostos da decisão de contratar que justificam a sua revogação, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º - o que determina a ilegalidade da revogação da decisão de contratar que aqui se impugna.» 3. A Recorrida Comunidade Intermunicipal das Beiras e Serra da Estrela contra-alegou nos seguintes termos: «1. Sendo este um processo simples (como a Recorrente reconhece), nenhum sentido faz a admissão do presente Recurso para benefício da aplicação do Direito ou por ter relevância jurídica e social fundamental. 2. Os fundamentos da revista para o STA não se podem considerar preenchidos com a mera discordância relativamente à decisão impugnada, pois não é essa discordância suficiente para se clamar por melhor aplicação do Direito, ou para se invocar a relevância jurídica e social fundamental. 3. A Sentença da primeira instância cometeu, salvo o devido respeito, erro evidente na apreciação do caso, o que foi imediatamente corrigido pelo douto Tribunal Central Administrativo Norte, aliás, de forma lapidar, atendendo à simplicidade do caso. 4. A admitir-se o presente Recurso, no presente caso, e com as especificidades que o mesmo encerra, transformar-se-ia a Revista para o STA num verdadeiro direito ao triplo grau de jurisdição, e clara violação do recorte legal conferido ao referido instrumento recursório. 5. Em face do exposto, e ante a clareza do douto Acórdão a quo, em nada se justifica a intervenção do STA, pois mais claro não pode ser o Direito que o mesmo aplicou ao caso vertente. Sem prescindir, 6. A decisão de não adjudicação / revogação da decisão de contratar colocada em crise nos presentes autos fundamentou-se na impossibilidade, verificada supervenientemente, de obtenção de financiamento da União Europeia para a despesa inerente à execução do contrato em causa. 7. Verificou-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar que justificou a não adjudicação (art. 79.º, n.º 1, al. d) do CCP), do lote ... e do lote ..., e a inerente revogação da decisão de contratar (art. 80.º do CCP). 8. Não se duvida de que o CCP consagra um dever de adjudicação no artigo 76.º, porém, como a Doutrina a Jurisprudência dominantes têm apontado, ele não é absoluto, podendo inclusivamente o interesse público recomendar/impor que as entidades públicas não adjudiquem. 9. Essas hipóteses vêm taxativamente elencadas nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP, e nesse artigo podem diferenciar-se causas de não adjudicação justificadas por razões de ordem subjetiva, ou seja, que se se prendem com os próprios concorrentes ou com a qualidade das propostas apresentadas (cfr. alíneas a), b), e), f) e g) do n.º 1 do art.º 79.º do CCP) e causas de não adjudicação justificadas por razões de natureza objetiva, ou seja, determinadas por motivos de interesse público, autónomas dos concorrentes ou da valia técnica elou financeira das suas propostas (cfr. alíneas c) e d) do n.º 1 do art.º 79.º do CCP). 10. Como resulta do Acórdão do TCAN, de 28.06.2019, processo n.º 00744/18.0BECBR, disponível em www.dgsi.pt, a constatação da inexistência de meios financeiros para acudir à despesa gerada pelo contrato, a outorgar na sequência da adjudicação, é fundamento suficiente para, ao abrigo do citado artigo 79.º, n.0 1, al. d), do CCP se decidir (excecionalmente, é certo) pela não realização desta. 11. Nesses casos, por força da inexistência desse financiamento, deve considerar-se que, objectivamente, a entidade adjudicante, e de acordo com o interesse público, perdeu o interesse nas prestações que seriam realizadas ao abrigo do contrato, que, assim, já não será celebrado, dessa forma se protegendo o interesse público. 12. É, pois, inequívoco, no presente caso, o preenchimento da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP. 13. O procedimento em apreciação nos autos assentou no pressuposto de que o equipamento a adquirir teria, no que respeito ao seu pagamento, enquadramento para financiamento comunitário, no âmbito da candidatura CENTRO-…62-FSE-000007 - Capacitação Administração Pública (FSE). 14. Constatou-se, porém, como consta do acto impugnado, que a candidatura havia encerrado no dia 30/09/2023, sem que o procedimento pudesse ter sido concluído até essa data, pelo que as despesas em que a entidade adjudicante iria incorrer, já não seriam passíveis de financiamento. 15. Salvo o devido respeito, não procede a tese segundo a qual, considerando os termos conjugados da alínea d) do artigo 3.º e da alínea d) do n.º 7 do artigo 25.º do Decreto-Lei 159/2014 e as disposições da Portaria n.º 60A/2015, de 2 de Março, o financiamento ainda era possível, no caso de operações financiadas pelo Fundo Social Europeu, pois a data da última factura e a data do último documento que comprova a sua efectiva quitação pode ser apresentada nos 45 dias subsequentes à conclusão da operação. 16. Tal juízo constitui um erro, salvo o devido respeito, pois todas as facturas de despesas a financiar teriam de ser emitidas até ao termo da candidatura, ou seja, até 30/09/2023 (podendo a liquidação, ou seja, o pagamento, este sim, ocorrer 45 dias após essa data). 17. Porém, ainda que fosse possível apresentar a financiamento facturas emitidas após essa data (e dentro dos referidos 45 dias), atendendo ao momento em que se encontrava o procedimento, este prazo de 45 dias jamais seria suficiente para garantir o financiamento, pois não havia condições para celebrar e executar o contrato nesse prazo. 18. Também improcede a tese segundo a qual o prazo para apresentação do saldo final era ainda prorrogável para além dos 45 dias subsequentes à data de conclusão da operação, caso o promotor formulasse pedido nesse sentido e junto da Autoridade de Gestão. 19. Ora, essa prorrogação, caso pudesse ser pedida, nunca estaria garantida, dependendo de decisão discricionária da Autoridade de Gestão, pelo que, mesmo que o pedido de prorrogação fosse formulado, mais uma vez, o financiamento não estava assegurado. 20. Porém, a verdade é que, no caso vertente, nenhuma prorrogação adicional era possível. 21. No caso concreto, a Autoridade de Gestão já havia decidido que data final de encerramento da candidatura era, derradeiramente, o dia 30/09/2024. 22. Improcede assim o entendimento de que o pressuposto de facto invocado pela Entidade Demandada para a decisão de não adjudicação - o facto de deixar de ter acesso ao financiamento do FSE para a aquisição do equipamento - não tem verificação na prática. 23. A Entidade Demandante praticou o acto impugnado quando percebeu que era impossível cumprir os referidos prazos, concretamente, por se ter criado uma probabilidade objectiva de a contratação em causa não poder beneficiar do financiamento comunitário. 24. A Entidade Demanda jamais tinha condições para tramitar o procedimento em apreciação nos autos de forma diferente daquela que seguiu. 25. Ao continuar temerariamente com o procedimento, a Entidade Demandada estaria a cometer grave ilicitude, que, entre outras, poderia dar causa à responsabilização dos decisores públicos». 4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido em formação de apreciação preliminar, em 18 de dezembro de 2024, por se entender que «as questões jurídicas respeitantes à interpretação do que se deve entender por "circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar" que justifiquem a não adjudicação, quando a regra é a de o procedimento concursal aberto conduzir à realização da adjudicação (cfr. ad. 760do CCP) assumem inegável relevo jurídico e social, já que ultrapassam o interesse do caso concreto, tendo potencialidade para abranger muitos outros casos, na matéria complexa da contratação pública.» 5. Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou - artigo 146.º, n.º 1 do CPTA. 6. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36º, nº1, al. c) do CPTA. II. Matéria de facto 7. As instâncias deram como provados os seguintes factos: «a) Por despacho de 16.05.2023 foi autorizada a abertura de procedimento por concurso público, ao qual foi atribuído o n....23, tendo por objeto a aquisição de equipamento informático, por lotes, inserida na candidatura ...07 - CAPACITAÇÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e aprovadas as peças de procedimento — fls. 39 e 40 do PA; b) A aquisição de bens objeto do contrato é efetuada por lotes, nos seguintes termos: [IMAGEM] - cfr. programa de concurso de fls. 42 e seguintes; c) O critério de adjudicação é o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada pelo preço proposto - Cfr. programa de procedimento de fls. 42 e seguintes do PA. d) A 22.05.2023 foi publicado o anúncio do procedimento no Diário da República, 2ª Série, na qual se fixou que as propostas deveriam ser apresentadas até às 23:59 do 15º dia a contar da data de envio do anúncio para publicação, ou seja, até ../../2023 - fls. 33 e 67 do PA e) A Contra-lnteressada "B…" apresentou proposta a 29.05.2023 - cfr. fls 91 do PA; f) A Contra-lnteressada "C..." apresentou proposta a 02.06.2023 - cfr. fls. 119 do PA; g) A Autora apresentou proposta a ../../2023 - cfr. fls. 168 do PA; Cfr. fls 174 e seguintes do PA; h) A 10.08.2023, o Júri do procedimento elaborou o relatório preliminar de análise e avaliação de propostas, no qual, relativamente ao lote ..., admitiu todas as propostas apresentadas e propôs a seguinte ordenação de propostas [IMAGEM] Cfr. fls 174 e seguintes do PA; h) A 10.08.2023, o Júri do procedimento elaborou o relatório preliminar de análise e avaliação de propostas, no qual, relativamente ao lote ..., admitiu todas as propostas apresentadas e propôs a seguinte ordenação de propostas i) A 22.08.2023, os concorrentes foram notificados para, querendo, se pronunciarem quanto ao teor do relatório preliminar ao abrigo do direito de audiência prévia, no prazo de 5 dias - fls 176 do PA; j) A 28.08.2023, a Autora apresentou pronúncia em sede de audiência prévia relativamente ao teor do relatório preliminar na qual pediu a exclusão da proposta apresentada pela Contra-lnteressada B… e a graduação da proposta da Autora em primeiro lugar - cfr. 178 e seguintes do PA; k) A 3.10.2023, a Entidade Demandada proferiu proposta de decisão não adjudicação/revogação da decisão contratar que foi submetido a audiência dos interessados, com o seguinte teor: O presente procedimento de "Aquisição de equipamento informático, por lotes" foi aberto no pressuposto do seu enquadramento para financiamento comunitário, no âmbito da candidatura- CENTRO-…62-FSE-000007 Capacitação Administração Pública (FSE). Constata-se, porém, que a referida candidatura encerrou no dia 30/090023, pelo que a aquisição de equipamento ora em questão já não pode beneficiar do referido financiamento. Sem esse financiamento da União Europeia, a entidade adjudicante carece de fundos que permitam proceder aos pagamentos que terão de ocorrer no âmbito da execução do contrato Verifica-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar que justifica a não adjudicação (art. 79, nº 1, al. d) do CCP), do lote ... e do lote ... Propõe-se, assim, a tomada dessa decisão de não adjudicação e a revogação da decisão de contratar (art. 80. do CCP), devendo a intenção dessa decisão ser levada à audiência dos interessados, pelo período de 5 (cinco) dias. Cfr. fls. 185 do PA; l) A Autora pronunciou-se em sede de audiência dos interessados contra o projecto de decisão referido na alínea anterior - cfr. fls. 187 do PA; m) A 10.01.2024, o Presidente do Conselho Intermunicipal da Entidade Demandada proferiu despacho de não adjudicação/revogação da decisão de contratar com o seguinte teor: Notificados os interessados, em sede de audiência prévia da proposta de não adjudicação/ revogação da decisão de contratar, foi apresentada uma pronúncia pelo Concorrente A..., Lda, que disse, em síntese o seguinte: 1. A Entidade Adjudicante alega que, quando lançou o presente procedimento précontratual, a. CIM Beiras já sabia que o concurso público precisava de terminar antes da referida data de 30 de Setembro, sob pena de perda de acesso aos fundos comunitários, 2. A Entidade Adjudicante, aquando da decisão de contratar, afirmou que dispunha de fundos para pagar a despesa inerente a este procedimento. Não obstante o respeito pelos argumentos apresentados, a argumentação do concorrente improcede. Os procedimentos de contratação pública têm natureza complexa, mormente nos casos em que está em causa, como acontece no presente caso, um concurso público. Quando lançou o procedimento, a Entidade Adjudicação previa que o decurso e conclusão do mesmo permitissem respeitar os prazos inerentes ao financiamento, o que não se pode verificar. A disponibilidade de fundos referida na decisão de contratar assentava, precisamente, na previsão de que esses prazos poderiam ser cumpridos. Tal não sucedendo, ocorre, manifestamente, alteração dos pressupostos da decisão de contratar. Assim, mantêm-se a intenção da decisão, nos seguintes termos: O presente procedimento de "Aquisição de equipamento informático, por lotes" foi aberto no pressuposto do seu enquadramento para financiamento comunitário, no âmbito da candidatura- ...62...-... (FSE). Constata-se, porém, que a referida candidatura encerrou no dia 30/09/2023, pelo que a aquisição de equipamento ora em questão já não pode beneficiar do referido financiamento. Sem esse financiamento da União Europeia, a entidade adjudicante carece de fundos que permitam proceder aos pagamentos que terão de ocorrer no âmbito da execução do contrato. Verifica-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar que justifica a não adjudicação (art. 79, nº 1, al. d) do CCP), do lote ... e do lote .... Decide-se, assim, pela não adjudicação e a revogação da decisão de contratar (art. 80º do CCP). Cfr. fls. 196 do PA n) O procedimento em causa nos autos tem por objeto a aquisição de equipamento informático objeto de financiamento comunitário proveniente da candidatura ...07-Capacitação Administração Pública (FSE), apresentada pela Entidade Demandada - por acordo; o) A candidatura referida na alínea anterior foi aprovada a 04.05.2021, com data de início de execução a 19.11.2021, com um montante total ilegível de 1.229.841,48 e um financiamento do Fundo Social Europeu (FSE) do PO-Centro no montante de 1.045.365,26, a que corresponde uma taxa de contribuição do Fundo de 85% - doc. 2 e 3 juntos com a petição inicial; p) O termo de aceitação referente à operação referido na alínea anterior foi assinado pela Entidade Demandada a 6.05.2021 - cfr. doc. 2 e 3 junto com a petição inicial; q) A referida candidatura tem como objetivo dar aos Municípios que integram a CIM das Beiras e Serra da Estrela, as condições mínimas e necessárias de modernidade e capacidade técnica, para que os proprietários identifiquem e registem facilmente os seus prédios, através do sistema de informação cadastral simplificado e do procedimento de representação gráfica georreferenciada - doc. 2 e 3 junto com a petição inicial; r) A 06.01.2023 a Entidade Demandada apresentou um pedido de alteração à candidatura referida em n) tendo em vista prorrogar a data final de operação para 30.09.2023 - doc. 3 junto com a petição inicial; s) O pedido referido na alínea anterior foi aprovado por deliberação da Comissão Diretiva do Programa Operacional da Região Centro tendo por base a seguinte informação técnica: "Em sede de submissão do pedido de alteração da operação, veio o promotor solicitar alteração das datas de execução do projecto, considerando como data de início 19-11-2021 (correspondente à data de início já comunicada pelo promotor e validada pela AG) e data de fim 30-09-2023. Ora de acordo com o ponto 11. Duração máxima das operações a apoiar do AAC, as operações a apoiar podem ter uma duração máxima de 24 meses, podendo excepcionalmente, essa duração poder ser prorrogada em sede de um pedido de alteração, se devidamente justificado e aceite pela Autoridade de Gestão, podendo alargar-se até 30/06/2023, desde que não seja ultrapassada a duração de 36 meses, tendo por referência a data de início e de fim da primeira e da última actividade que as integre. Não obstante, e nos termos da deliberação da CD na reunião da Comissão Directiva no 203 de 02/03/2023, esta data foi alterada para 30/09/2023. Assim, e considerando a data de início do projecto, propõe-se superiormente, face aos argumentos do promotor, que seja aceite a data de términos em 30/09/2023, não sendo ultrapassado o limite máximo de 36 meses estipulado no Aviso. " Cfr. doc. 3 junto com a PI». III. Matéria de direito 8. A questão de direito que determinou a admissão da presente revista é a da interpretação do disposto na alínea d) no número 1 do artigo 79.º do Código dos Contratos Públicos, que estabelece como causa de não adjudicação do procedimento adjudicatório, e de revogação da respetiva decisão de contratar, a verificação de «circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar». Em causa, concretamente, está a questão de saber se por «circunstâncias supervenientes» se devem entender quaisquer factos subsequentes que alterem os pressupostos da decisão de contratar ou apenas aqueles cuja verificação não era possível prever à data da abertura do procedimento. No caso dos autos, o que determinou a não adjudicação, e consequente revogação da decisão de contratar, foi o encerramento, no dia 30 de setembro de 2023, da candidatura submetida pela entidade adjudicante ao programa «... (FSE)», que asseguraria 85% do financiamento necessário à aquisição de material informático objeto do concurso. O encerramento daquela candidatura, na referida data, não era, no entanto, desconhecido da entidade adjudicante à data da abertura do concurso, que ocorreu em 16 de março de 2023, pelo que, como alega a Recorrente, a mesma já sabia antecipadamente que, «se queria adquirir equipamento informático com recurso a financiamento comunitário proveniente daquela candidatura, então teria de ter o procedimento concluso até ao término dessa candidatura». 9. As instâncias divergiram na forma como subsumiram os factos provados nos autos à previsão normativa da citada alínea d) do número 1 do artigo 79.º do CCP. O TAF de Viseu considerou que a «circunstância da existência de um prazo de conclusão da candidatura é uma circunstância que iria acontecer com (absoluta) certeza — por ser inerente às próprias regras da candidatura — pelo que na verdade não está em causa uma alteração superveniente com a qual a entidade adjudicante não poderia contar, mas sim circunstância que iria verificar-se com elevado grau de certeza e de que era do seu conhecimento à data em que tomou a decisão de contratar». Já O TCAN considerou que «por "circunstâncias supervenientes" devem entender-se todas as situações relacionadas com a decisão de contratar que a entidade adjudicante não estava preparada ou não contava e que se efetivaram em momento posterior à data de abertura concursal». Concretizando melhor a sua interpretação daquela disposição legal, o TCAN afirmou que «a lei não faz depender a operacionalidade da normação em análise da "não imputabilidade" da ocorrência das circunstâncias supervenientes à Entidade Demandada, exigindo apenas que as mesmas sejam relacionadas com os pressupostos da decisão de contratar e que venham a efetivar-se em momento ulterior à abertura concursal», pelo que revogou a sentença do TAF de Viseu e julgou a ação totalmente improcedente. Vejamos então. 10. A adjudicação do procedimento é um dever, nos termos do número 1 do artigo 76.º do CCP, pelo que, a partir do momento em que aquele procedimento se constitua, através da publicação do respetivo aviso de abertura, a entidade adjudicante deixa de ter liberdade para revogar a decisão de contratar. Daí que as causas de não adjudicação previstas no artigo 79.º se devam entender como tendo natureza excecional, particularmente as previstas nas alíneas c) e d) do número 1 , relativas às circunstâncias «imprevistas» que implicam a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, e às circunstâncias «supervenientes» que alteram os pressupostos da decisão de contratar. 11. A contraposição entre as circunstâncias «imprevistas» da alínea c) e as circunstâncias «supervenientes» da alínea d) é importante para a decisão a proferir nestes autos, já que dela parece resultar, a contrario, que a imprevisibilidade não é um requisito da alteração de circunstância que justifica a não adjudicação, e a revogação da decisão de contratar, nos termos deste última alínea. É certo que o legislador estabelece essa distinção, que pressupõe que relevam como causas de não adjudicação do concurso circunstâncias supervenientes, ainda que previsíveis, que alterem os pressupostos da decisão de contratar. Mas daí não resulta, por si só, que o conhecimento antecipado da verificação daquelas circunstâncias seja irrelevante para o preenchimento da previsão normativa da alínea d). 12. Desde logo, porque se o poder de adjudicar o contrato é vinculado, a verificação de uma das exceções legalmente previstas ao exercício desse poder não pode ficar na disponibilidade da vontade da entidade adjudicante. A entidade adjudicante, ora Recorrida, sabia antecipadamente qual era a data-limite para o aproveitamento dos fundos europeus a que se candidatou, pelo que, ao abrir tardiamente o concurso, impendia sobre ela a obrigação de diligenciar pela celeridade da tramitação do respetivo procedimento, por forma a que aqueles fundos pudessem ser aproveitados dentro daquele prazo, o que, no caso dos autos, não fez. Não fez, nem alegou ou justificou que a delonga do procedimento ficou a dever-se a causas imputáveis aos concorrentes ou a terceiros. Ora, por circunstâncias «supervenientes» tem de se entender, necessariamente, circunstâncias que, ainda que previsíveis, sejam estranhas à vontade da entidade adjudicante, e cuja verificação não dependa da sua maior ou menor diligência. A não ser assim, ficaria aberta a porta para que a entidade adjudicante, não querendo mais proceder à adjudicação do contrato, por não lhe ser mais conveniente, se colocasse voluntariamente em posição de modificar os pressupostos da decisão de contratar. 13. Por outro lado, e decisivamente, porque o conhecimento antecipado da data-limite para o aproveitamento dos fundos europeus necessários à aquisição do material informático objeto do concurso incorpora esse conhecimento nos pressupostos da decisão de contratar. A decisão de contratar assentou no pressuposto de que o financiamento da aquisição do equipamento informático viria, na sua maior parte, dos fundos europeus a que a entidade adjudicante se candidatou, estando também pressuposto naquela decisão que esses fundos só estariam disponíveis até à referida data-limite de 30 de setembro de 2023. Aliás, resulta da matéria de facto provada nos autos que a entidade adjudicante, antes de proceder à abertura do concurso, pediu a prorrogação daquele prazo à Comissão Diretiva do Programa Operacional da Região Centro, entidade gestora dos fundos europeus em questão, pelo que é evidente que a possibilidade de aproveitamento daqueles fundos é indissociável do prazo estabelecido para o efeito. A entidade adjudicante só abriu o concurso porque obteve a prorrogação do prazo até aquela data, e porque estimou estar em condições de proceder à adjudicação do mesmo antes do termo do referido prazo. Significa isto, portanto, que no caso dos autos não se verifica, em rigor, uma alteração superveniente dos pressupostos da decisão de contratar, porque não sobreveio àquela decisão nenhum facto novo, i.e., nenhuma nova circunstância que impossibilitasse a contraprestação da entidade adjudicante, ou que a tornasse mais difícil ou onerosa. E é irrelevante que o termo do prazo-limite para o aproveitamento dos fundos europeus só tenha realmente ocorrido depois da decisão de contratar, e da própria abertura do concurso. Da mesma forma que se podem considerar supervenientes factos anteriores à decisão de contratar cujo conhecimento pela entidade adjudicante seja posterior, não se podem considerar supervenientes factos que, embora apenas ocorram posteriormente à referida decisão, sejam antecipadamente conhecidos, sobretudo quando a verificação dos mesmos seja certa e segura, como é a verificação de um prazo definido por um termo certo. 14. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido incorreu em erro de direito, ao considerar verificada a causa de não adjudicação prevista na alínea d) do número 1 do artigo 79.º do CCP, por não se ter verificado uma circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, confirmando a decisão do TAF de Viseu. Custas pela Recorrida. Notifique-se Lisboa, 30 de abril de 2025. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela.

Sumário

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. A... LDA. - identificadas nos autos - recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 12 de outubro de 2024, que concedeu provimento ao recurso interposto pela COMUNIDADE INTERMUNICIPAL DAS BEIRAS E SERRA DA ESTRELA - CIM - BSE da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Viseu, de 3 de julho de 2024, que julgou procedente a ação por si proposta, e anulou o «(...) o despacho do Presidente do Conselho Intermunicipal da Entidade Demandada, datado de 10.01.2024, que decidiu pela não adjudicação e revogou a decisão de contratar procedimento pré-contratual do "Concurso público - aquisição de equipamento informático por lotes inserida na candidatura CENTRO - …62-FSE- 000007 - Capacitação Administração Pública (FSE"), no que respeita ao lote ... do concurso (...) [e condenou] a Entidade Demandada retomar o procedimento concursal referido na alínea anterior, no que respeita ao lote ..., a partir da fase de audiência prévia dos concorrentes. do relatório preliminar do júri em que se encontrava quando foi proferida a decisão de não adjudicação/revogação da decisão de contratar anulada pelo Tribunal (...)».

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1. Inconformada com o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo, a Recorrente veio dele agora interpor recurso.

2. O presente recurso deve ser admitido porque as questões a julgar apresentam relevância jurídica e social fundamental e exigem uma melhor aplicação do direito, cumprindo-se, por isso, o disposto no artigo 150.º do CPTA.

3. Ora, nos presentes autos, e conforme veremos de seguida, justifica-se de facto a intervenção deste Douto Supremo Tribunal, não só para uniformização do direito e orientação da jurisprudência nacional (que apresenta fortes divisões de tratamento nesta matéria, o que gera, naturalmente, incerteza jurídica no ordenamento), mas também porque a instância anterior tratou, salvo melhor opinião, de forma juridicamente insustentável as questões decidendas.

4. A matéria em discussão resume-se a saber se a circunstância de ter sido atingida a data da conclusão de um projeto financiamento comunitariamente, depois da abertura do procedimento pré-contratual e antes da sua adjudicação, pode ser enquadrada nos termos da alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, como uma circunstância superveniente que torne legal uma revogação da decisão de contratar, em especial quando não tenha ficado comprovado que esse financiamento comunitário era essencial para a celebração e execução do contrato.

5. Em consequência importa aferir se a decisão adotada pelo Tribunal a quo, não contende com a doutrina e jurisprudência nacionais mais do que consolidada, daquilo que pode ser considerado, para efeitos da alínea d), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP, como uma circunstância superveniente que justifique a revogação de uma decisão de contratar.

6. Atualmente, a adoção da decisão de contratar, prevista no artigo 36.º do CCP, implica uma "auto-vinculação da entidade adjudicante à conclusão do procedimento adjudicatório e à celebração do contrato com o concorrente que apresentar a melhor proposta de entre aquelas que se revelarem contratualmente admissíveis."

7. Atente-se que, como bem salienta MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, "a Administração que abre um concurso fá-lo porque tem a intenção séria de contratar, e de, por um tal meio, escolher uma proposta de contrato e um cocontratante, e para tanto se vincula a seguir um procedimento pré-estabelecido e a respeitar determinados princípios. Deste modo ela dará início a uma relação de confiança com aqueles que se mostrarem dispostos a contratar, relação essa em que, quer a Administração, quer os concorrentes, possuem obrigações e direitos."

8. Por isso, nos termos do artigo 76º do CCP, a externalização da decisão de contratar acarreta a constituição de um verdadeiro dever de adjudicação, isto é, o dever de a Entidade Adjudicante praticar os atos necessários a que o procedimento aberto termine com a realização do objetivo a que se propôs - a adjudicação e celebração do contrato.

9. Aliás, importa recordar que a decisão de contratar configura um verdadeiro ato constitutivo de direitos e, por isso, à luz dos princípios que inspiram o artigo 167.º do CPA, a sua revogação não pode deixar de estar sujeita a apertados requisitos e não é, por isso, justificada por uma mera reponderação do interesse público (designadamente, das circunstâncias que presidiram à tomada da decisão).

10. Neste sentido, SANDRA LOPES LUÍS afirma que "se é verdade que é o interesse público que essencialmente define a revogação por actos válidos, e se é verdade, também, que consideramos adequado haver uma ponderação entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da segurança jurídica, a verdade é que a invocação do primeiro não pode ser ilimitada ao ponto de levar a uma precarização da actual figura dos actos constitutivos de direitos."

11. Ou ainda, afirmam os tribunais que: "A adjudicação é um ato legalmente devido - arts. 76º-1, 79º-1 e 80º CCP, e é um ato constitutivo de direitos, ainda que à mesma se sigam outros atos antes da celebração do contrato. Pelo que só pode ser revogada por ilegalidade e no prazo legal (arts. 140º, 141º e 145º CPA)."

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 08634/12, de 26 de abril de 2012, disponível em www.dgsi.pt.

12. Neste aspeto, o Tribunal Central Administrativo Norte, em Acórdão de 28.06.2019, processo n.º 744/18, é claro ao reconhecer que "O princípio regra é, pois, o de que aberto um procedimento e apresentadas que sejam as propostas dos concorrentes ou candidatos (terminado o respetivo prazo) forma-se para a entidade adjudicante o dever de adjudicar, o qual só admite os desvios, que são verdadeiras exceções àquele dever, expressamente previstos no artigo 79º do CCP." E o mesmo o reconheceu o Douto Tribunal de 1.ª instância.

13. Assim sendo, não se pode permitir que, através de meras margens de livre apreciação, a Administração tenha a possibilidade de revogar e encetar procedimentos à luz de uma mera reponderação da forma de prosseguir o interesse público. Caso contrário, estar-se-ia a fazer tábua rasa do elenco taxativo de causas de não adjudicação, das exigências do princípio da legalidade, da tutela da confiança e da boa-fé.

14. Pelo que, é a partir destes princípios que deve ser apreciada toda a matéria de facto e, assim, aplicado o devido direito: com a abertura do procedimento, a aqui Recorrente ficou legalmente vinculada ou comprometida a i) levar o procedimento até ao fim e ii) a celebrar o contrato com o concorrente que tenha apresentado a proposta economicamente mais vantajosa à luz do critério de adjudicação fixado - como, aliás, reconheceu nas próprias alegações de recurso.

15. E tal dever só pode ser afastado se estiverem verificados os pressupostos legais de que depende a excecional faculdade de não adjudicação, que se encontram previstos taxativamente na lei e que não podem deixar de ser objeto de interpretação estrita.

16. Como conclui assertivamente PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: "Em suma: se seria incomportável, para um ordenamento jurídico-administrativo conformado em torno do princípio da legalidade da competência, que um procedimento de contratação pública fosse iniciado por uma decisão de contratar sem cobertura numa norma individualizadora da respetiva competência, não se torna menos incomportável a sugestão de que um procedimento que culmine com uma decisão de não adjudicação - isto é, com uma decisão de revogação da decisão inicial de contratar - fora dos casos tipificados numa norma legal habilitante. Tal sugestão, numa palavra não tem cabimento à luz do n.º 2 do art. 266.º da Constituição."

17. Vejamos, assim, como no caso sub judice, e ao contrário do que a Recorrida pretende fazer crer, não estão reunidos os pressupostos legais previstos no artigo 79.º do CCP.

18. No despacho homologado pela Recorrida, podem ler-se os motivos que fundamentam esta decisão; contudo tais justificações não são válidas nem tem cabimento no âmbito de aplicação objetivo da norma supra citada. Vejamos.

19. De facto, e como defende a doutrina, a presente norma só pode ser invocada e aplicada em casos em que, por razões supervenientes e objetivas, deixa de fazer sentido que a entidade adjudicante celebre o contrato, "em razão de uma insusceptibilidade superveniente do negócio projetado para satisfação da necessidade coletiva que inicialmente justificou a decisão de contratar".

20. Por isso, a lei é particularmente exigente relativamente às razões admitidas para a não adjudicação das propostas, com fundamento na alínea d).

21. Na verdade, e como defende a doutrina, essa perda do interesse em contratar só pode ser justificada por uma verdadeira alteração dos pressupostos que haviam justificado a decisão de contratar, sendo ilegal qualquer revogação da decisão de contratar que assente numa "mera reavaliação subjetiva das suas [da Entidade Adjudicante] prioridades ou necessidades - por outras palavras, não pode resultar de uma simples mudança de opinião quanto à bondade de celebrar o contrato".

22. E, o mesmo defende a jurisprudência dos tribunais portugueses, veja-se, por exemplo, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. N.º 889/18.7BESNT, de 7 de março de 2019, www.dgsi.pt; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proc. n.º 00744/18.0BECBR, de 28 de junho de 2019, disponível em www.dgsi.pt.

E no, mesmo sentido, mas mais recente, veja-se ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2083/20.8BELSB, de 2 de junho de 2021.

23. No fundo, enquanto o Acórdão recorrido entende que podem ser admitidas como circunstâncias supervenientes as "relacionadas com os pressupostos da decisão de contratar e que venham a efetivar-se em momento ulterior à abertura concursal", os Acórdãos supra citados entendem corresponderem a circunstâncias supervenientes: "eventos temporalmente posteriores à abertura do procedimento" que "não poderiam ser do conhecimento da entidade adjudicante aquando da tomada da decisão de contratar" ou, ainda "circunstâncias novas" que não foram previstas pela Entidade Adjudicante, nomeadamente por serem imprevisíveis.

24. Assim, claramente, ao que decorre da análise da doutrina e dos Acórdãos supra referidos, parece haver duas posições (em especial, também jurisprudenciais e que se revelam, desde logo, pelas diferentes decisões proferidas em 1.ª e 2.ª instância neste caso) diferentes quanto àquilo que pode ser enquadrado como uma "circunstância superveniente" para efeitos da alínea d), do n.0 1 do artigo 79.º do CCP. Efetivamente uma posição muito mais exigente, defendida, não só pela doutrina citada, mas também no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2083/20.8BELSB, de 2 de junho de 2021 mas, em simultâneo, uma posição mais permissiva espelhada no Acórdão de que ora se recorre. O que justifica a urgência e necessidade de intervenção deste Douto Supremo Tribunal Administrativo.

25. Por outro lado, importa que o STA densifique em situações se pode considerar demonstrado que um financiamento comunitário se revele como essencial a um procedimento e por isso possa eventualmente constituir uma alteração superveniente dos pressupostos da decisão de contratar, nomeadamente quando se demonstre que as mesmas eram essenciais ao financiamento do projecto (como defende, nesse sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Concursos e Outros procedimentos de Contratação Pública, Almedina, Coimbra, 2011, pág. 1049 e seguintes).

26. É que no presente caso, em momento algum, a aqui Recorrida demonstrou e, sobretudo, fundamentou (o que é essencial num ato constitutivo de direitos como o presente) que o financiamento comunitário era necessário para conseguir celebrar o contrato isto porque, na verdade:

a) A Recorrida, apesar de ter visto o seu financiamento comunitário ser aprovado em maio de 2021, só lançou o procedimento em maio de 2023 sabendo que, alegadamente, só disporia desse financiamento até setembro desse ano;

b) A Recorrida já sabia, de antemão, que podia solicitar a prorrogação desses prazos, até ao limite de 36 meses (o que não o fez);

c) A Recorrida sabia que com a conclusão da operação que se verificou a 30.09.2023, não perderia o acesso ao financiamento do FSE, dado que poderia continuar a apresentar as faturas correspondentes às despesas realizadas nos 45 dias posteriores à conclusão da candidatura, continuando a ser elegíveis e a merecer o financiamento comunitário - o que era tempo suficiente para, ao contrário do que quer fazer crer o Tribunal a quo, para proferir a decisão de adjudicação e ser executado o contrato.

d) A Recorrida provavelmente nem o fez porque, como também afirmou na decisão de contratar, tinha recursos próprios que lhe permitiam suportar os custos com o presente procedimento pré-contratual.

27. Assim, enquanto o Tribunal de 1.ª instância deu juridicamente relevo à conduta que designou como "negligente" e que só poderia ser imputável à própria Recorrida; o Tribunal a quo entendeu que a lei não faz depender a operacionalidade da normação em análise da "não imputabilidade" da ocorrência das circunstâncias supervenientes à Entidade Demandada, exigindo apenas que as mesmas sejam relacionadas com os pressupostos da decisão de contratar e que venham a efetivar-se em momento ulterior à abertura concursal" sendo, portanto, também necessária a intervenção do STA para definir se a análise da conduta (negligente) perpetrada pelas Entidades Adjudicantes deve ou não relevar para efeitos do preenchimento, neste caso, da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

28. Em suma, fica claro, pelas referências doutrinais e decisões judiciais acima transcritas, que é necessária a intervenção do STA para proferir uma orientação jurisprudencial e que possa ser seguida por todos os tribunais nacionais, para evitar que continuem a ser proferidas decisões contraditórias entre si e, também, contraditórias com a doutrina portuguesa.

29. Ao mesmo tempo, as decisões judiciais já proferidas, tomando decisões opostas, padecem de erros que não se podem cristalizar na ordem jurídica.

30. Por fim, recorde-se ainda que a complexidade da resolução desta questão, implica que a mesma também possa vir a colocar-se em casos futuros. E, de facto, esta questão, mais do que nunca, é hoje manifestamente suscetível de se repetir - recorde-se como, à data de hoje, muitas entidades públicas se encontram a executar financiamentos comunitários, na sequência da atribuição de fundos através do PRR, e como, certamente esta questão se vai colocar muitas mais vezes no futuro sendo, por isso, essencial ser definida - para que se evitem mais situações como a presente que só traz insegurança e incerteza jurídicas a todos os operadores que queriam participar num procedimento de concurso público.

31. Esta matéria, ao nível do contencioso pré-contratual, apresenta uma complexidade jurídica superior ao comum - pela dificuldade acrescida em ter de interpretar estes preceitos, não só à luz do regime jurídico nacional vigente. Na prática, estamos a falar da necessidade de efetuar operações exegéticas complexas, que implicam a conjugação de vários enquadramentos e regimes normativos especialmente intricados.

32. De facto, aqui está em causa não só a aplicação do CCP, mas também de legislação referente à atribuição de fundos comunitários o que implica, de facto, uma necessidade de conciliação de regimes jurídicos especialmente exigentes.

33. E a complexidade é de tal forma evidente que isso resulta, em primeiro lugar, dos próprios autos - onde foi o proferida uma sentença em 1.ª instância completamente distinta do Acórdão recorrido.

34. Consequentemente, suscitam-se problemas de interpretação jurídica relativamente a estas matérias aplicáveis nas ações de contencioso pré-contratual.

35. E estas dúvidas se não forem resolvidas com uma orientação do STA certamente que irão continuar a expandir para um número sem fim de outros casos, como ficou claro também nos presentes autos.

36. Na verdade, conforme já foi referido, atentos os inúmeros procedimentos pré-contratuais que se encontram a ser conduzidos tendo por bases fundos comunitários, provenientes do PRR, a definição desta questão (de saber se o facto da Entidade Adjudicante deixar que a data de conclusão do projeto se atinja sem concluir o procedimento pré-contratual perdendo, por isso, acesso aos fundos comunitários que já sabia de antemão existirem até certa data) é essencial para todos esses procedimentos pré-contratuais em curso e para eventuais litígios, como este, que daí possam advir.

37. De facto, só assim se conseguirão conduzir os procedimentos pré-contratuais com mais segurança e estabilidade a nível jurídico, sendo esta uma posição importante a tomar para que as Entidades Demandadas também adotem as devidas e diligentes condutas, assim como os operadores económicos - pois devem ter o direito de ponderar, por exemplo se querem concorrer a um concurso, cujo prazo de financiamento comunitário já esteja perto de ser atingido, sabendo de antemão os riscos que isso comporta.

38. Não podem, pois, restar quaisquer dúvidas de que no caso dos autos está em causa a apreciação de uma questão jurídica que se reveste de importância jurídica e social fundamental e que tem de ser melhor aplicada, devendo, por isso, ter-se por preenchido o pressuposto previsto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, admitindo-se o presente recurso de revista, por se considerar essencial e premente a pronúncia do STA relativamente a esta matéria.

39. Com a presente ação, a A..., aqui Recorrente, requereu a anulação do ato administrativo de revogação da decisão de contratar, proferido no lote ... do procedimento pré-contratual para "Concurso Público - "Aquisição de equipamento informático, por lotes" que lhe foi notificado no passado dia 24 de janeiro de 2024 (cf. doc. 1 junto com a PI).

40. A Recorrida determinou a abertura do concurso público tendente à Aquisição de equipamento informático, por lotes, inserida na candidatura - CENTRO-…62-FSE-000007 - Capacitação Administração Pública (FSE) (cf. p.a.i.).

41. O anúncio do procedimento foi publicado em Diário da República, Série II, N.º 132, no dia 22.05.2023 (cf. doc. ínsito no PA junto pela Recorrida).

42. O concurso tinha por objeto a aquisição de equipamento informático, tendo sido dividido em dois Lotes:

a) lote ... - Equipamento GPS com software de campo e software e gabinete (do tipo ou equivalente) com um preço base de €92.907,00 (noventa e dois mil novecentos e sete euros);

b) lote ... - Router 4G Hotspot N150 (do tipo ou equivalente) com um preço base de €838,60 (oitocentos e trinta e oito euros e sessenta cêntimos).

43. A A... apresentou, tempestivamente, para o que ora releva, a sua proposta ao lote ..., no dia ../../2023 (cf. p.a.i.).

44. No dia 22 de agosto de 2023, foi publicado na plataforma eletrónica o Relatório Preliminar do concurso público melhor identificado em epígrafe (cf. p.a.i).

45. Inconformada, a A... apresentou, no dia 28 de agosto de 2023, a sua pronúncia ao abrigo do direito de audiência prévia, na qual evidenciou que a proposta da B... ordenada em 1.º lugar, deveria ter sido excluída por violar "os termos e condições" do procedimento concursal (os equipamentos que propunha fornecer não cumpriam com as especificações técnicas pretendidas e exigidas no CE) e, em consequência, pugnou pela adjudicação da sua proposta, ordenada em 2.º lugar (cf. p.a.i.).

46. Contudo, e para espanto da Recorrente, foi esta, no dia 16 de outubro de 2023 (quase dois meses depois da sua audiência prévia) notificada da intenção da Recorrida revogar a decisão de contratar do procedimento précontratual em causa, nos seguintes termos:

"O presente procedimento "Aquisição de equipamento informático, por lotes " foi aberto no pressuposto do seu enquadramento para financiamento comunitário, no âmbito da candidatura CENTRO-…62-FSE-000007 Capacitação Administração Pública (FSE).

Constata-se, porém, que a referida candidatura encerrou no dia 30.09.2023, pelo que a aquisição de equipamento ora em questão já não pode beneficiar do referido financiamento. Sem esse financiamento da União Europeia, a entidade adjudicante carece de fundos que permitam proceder aos pagamentos que terão de ocorrer no âmbito da execução do contrato. Verifica-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da de decisão de contratar que justifica a não adjudicação (artigo 79.º, n.º 1, alínea d) do CCP) do lote ... e do lote .... " (cf. p.a.i).

47. Novamente, inconformada, a A... pronunciou-se, no passado dia 23 de outubro de 2023, opondo-se à intenção de revogação da decisão de contratar, por entender (conforme também se demonstrará de seguida) que não se encontravam preenchidos os pressupostos, previstos no artigo 79.º, n.º 1, alínea d) do CCP, que tornassem legal essa decisão (cf. doc. ínsito no PA).

48. Não obstante, e para seu espanto, no passado dia 24 janeiro de 2024, a Recorrida proferiu decisão de revogação da decisão de contratar, decisão com a qual a A... não pode concordar e que justifica a proposição da presente ação (doc. 1 anexo à PI).

49. Nos termos do artigo 76.º do CCP, a externalização da decisão de contratar acarreta a constituição de um verdadeiro dever de adjudicação, isto é, o dever de a Entidade Adjudicante praticar os atos necessários a que o procedimento aberto termine com a realização do objetivo a que se propôs - a adjudicação e celebração do contrato.

50. Ora, porque as exigências de unidade e coerência do ordenamento jurídico impõem que os elementos da interpretação sejam empregues de forma harmoniosa, não se pode interpretar a alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP, à luz da ideia de que, na prática do ato de decisão de não adjudicação, os entes públicos dispõem de consideráveis poderes discricionários.

51. De facto, como veremos, interpretando o preceito em causa e analisando toda a matéria de facto dentro do devido enquadramento, dúvidas não existem de que a decisão de não adjudicação consubstancia um ato excecional e de que, nessa lógica, a interpretação dos preceitos que preveem, de forma taxativa, as causas de não adjudicação jamais podem ser lidos à luz da ideia de que as entidades adjudicantes tomam este tipo de decisão de acordo com critérios não apenas de discricionariedade administrativa, mas também de natureza gestionária.

52. Já que, tal ampla discricionariedade, apenas existe no momento da tomada da decisão de contratar. Ao invés, a partir desse momento, à Entidade Adjudicante resta uma margem de livre apreciação convocada pelos conceitos indeterminados "circunstâncias supervenientes", mas sempre tendo o dever de adjudicar como "pano de fundo".

53. Aliás, importa recordar que a decisão de contratar configura um verdadeiro ato constitutivo de direitos e, por isso, à luz dos princípios que inspiram o artigo 167.º do CPA, a sua revogação não pode deixar de estar sujeita a apertados requisitos e não é, por isso, justificada por uma mera reponderação do interesse público (designadamente, das circunstâncias que presidiram à tomada da decisão).

54. Assim sendo, não se pode permitir que, através de meras margens de livre apreciação, a Administração tenha a possibilidade de revogar e encetar procedimentos à luz de uma mera reponderação da forma de prosseguir o interesse público. Caso contrário, estar-se-ia a fazer tábua rasa do elenco taxativo de causas de não adjudicação, das exigências do princípio da legalidade, da tutela da confiança e da boa-fé.

55. No caso sub judice, a Recorrida vem fundamentar a decisão de não adjudicação e, consequentemente, a revogação da decisão de contratar com base na alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

56. No despacho homologado pela Recorrida, podem ler-se os motivos que fundamentam esta decisão; contudo tais justificações não são válidas nem tem cabimento no âmbito de aplicação objetivo da norma supra citada. Vejamos.

57. De facto, a presente norma só pode ser invocada e aplicada em casos em que, por razões supervenientes e objetivas, deixa de fazer sentido que a entidade adjudicante celebre o contrato, "em razão de uma insusceptibilidade superveniente do negócio projetado para satisfação da necessidade coletiva que inicialmente justificou a decisão de contratar".

58. Por isso, a lei é particularmente exigente relativamente às razões admitidas para a não adjudicação das propostas, com fundamento na alínea d).

59. Na verdade, essa perda do interesse em contratar só pode ser justificada por uma verdadeira alteração dos pressupostos que haviam justificado a decisão de contratar, sendo ilegal qualquer revogação da decisão de contratar que assente numa "mera reavaliação subjetiva das suas [da Entidade Adjudicante] prioridades ou necessidades - por outras palavras, não pode resultar de uma simples mudança de opinião quanto à bondade de celebrar o contrato".

60. Estamos assim a falar de situações em que por circunstâncias supervenientes passa a ser objetivamente inútil àquela Entidade Adjudicante celebrar aquele contrato, por exemplo, o facto de ter anunciado a intenção de celebrar um contrato de empreitada para obras de beneficiação de um edifício não pode obrigar uma Entidade Adjudicante a celebrar o contrato, se entretanto o edifício ruiu por efeito de um terramoto; da mesma forma, a Entidade Adjudicante não será obrigada a celebrar um contrato de prestação de serviços de manutenção de um elevador se o elevador pereceu devido a um incêndio.

61. Ora no caso em concreto, não se verificou nenhuma situação objetiva superveniente que tenha alterado a necessidade e o interesse da Recorrida em celebrar o presente contrato, por vários motivos.

62. Em primeiro lugar porque, a ser como a Recorrida alega, quando lançou o presente procedimento précontratual, já tinha plena consciência de que o concurso público precisava de terminar antes da referida data de 30 de setembro, sob pena de perda de acesso aos fundos comunitários - o que foi devidamente relevado pelo TAF de Viseu.

63. Ou seja, se a Recorrida lançou o presente procedimento, tendo em vista o seu pagamento através de fundos comunitários (o que nem sequer se pode retirar com certeza da decisão de contratar, conforme infra explicaremos), então daí só pode concluir-se que, nessa data, esta bem sabia dos trâmites e prazos inerentes à sua candidatura, não podendo, desde logo por aí, apresentar essa justificação como sendo constitutiva de um "facto superveniente" - aliás, isso mesmo decorre da decisão de contratar.

64. O mesmo significa dizer que, desde o momento em que promoveu o presente concurso público, a Demandada conhecia "as regras do jogo", ou seja, já sabia que se queria adquirir equipamento informático com recurso a financiamento comunitário proveniente daquela candidatura, então teria de ter o procedimento concluso até ao término dessa candidatura, ou seja, até 30 de setembro de 2023 (e, caso isso não fosse possível, sempre teria de delinear outras hipóteses, como, por exemplo, pedir a prorrogação do prazo ou arranjar financiamento próprio).

65. Em consequência, não foi apenas mais tarde que a Demandada se apercebeu do quadro fáctico supra descrito, o mesmo é dizer que não houve qualquer alteração superveniente aos pressupostos que haviam justificado a decisão de contratar - não existindo nenhum facto superveniente que possa justificar a não adjudicação e a revogação da decisão de contratar proferidas e que ora se impugnam.

66. Ao que acresce referir que o presente procedimento decorreu já da anulação de um procedimento anterior ilegal, a 21 de novembro de 2022 e que, apesar de estarem conscientes dos prazos que tinham de cumprir para poder obter financiamento comunitário, a Demandada apenas a 22 de maio de 2023 lançou este novo procedimento, ou seja, despendeu mais de 6 meses para o fazer!

67. Para além disso, mesmo após o lançamento do procedimento, a Demandada não atuou com a diligência devida, mormente não conduziu de forma célere o presente procedimento, pois, as propostas foram entregues no início de junho e, só em finais de agosto, foi proferido relatório preliminar (tendo demorado o júri do procedimento praticamente 2 meses a analisar 5 propostas, três relativas ao Lote ... e duas relativas ao lote ...!!).

68. Da mesma forma que, apresentadas as pronúncias em sede de audiência prévia, o júri demorou mais de 1 mês e meio para tomar a referida decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar.

69. Em consequência, a demora na condução do procedimento (e a eventual perda de financiamento comunitário), deve-se à conduta negligente da Recorrida (e do júri do procedimento), pela qual os concorrentes deste concurso público nunca poderiam ter vindo (nem podem) ser prejudicados - o que, mais uma vez, foi reconhecido na sentença proferida pelo Douto Tribunal a quo.

70. E, importa ainda referir que, mesmo ciente de toda esta demora, a Recorrida não procurou, junto da entidade europeia, prorrogar o prazo de financiamento, nem sequer arranjar uma solução alternativa que pudesse mitigar a sua conduta.

71. De facto, da análise da documentação disponibilizada pela Recorrida facilmente se pode concluir que esta dispunha, efetivamente, de possibilidade de prorrogar o financiamento comunitário requerido.

72. Veja-se como, inicialmente, a sua candidatura foi aprovada em maio de 2021, com uma duração prevista de 24 meses (cfr. doc. 2 junto com a PI).

73. E, como, em janeiro de 2023, a Recorrida solicitou a reprogramação financeira e temporal da sua candidatura, tendo o prazo da mesma sido estendido até ao dia 30 de setembro de 2023 (cfr. doc. 3 junto com a PI), ou seja, por mais 4 meses (perfazendo um total de 28 meses, ao invés dos 24 iniciais).

74. Contudo, do mesmo documento se pode ler que, na verdade, o período de prorrogação do financiamento comunitário podia ir até (mas sem ultrapassar) aos 36 meses.

75. O mesmo significa dizer que a Recorrida poderia ter solicitado uma prorrogação do financiamento comunitário que lhe havia sido atribuído e que o mesmo poderia estender-se, até ao limite de 36 meses a contar da aprovação da sua candidatura, ou seja, até ../../2024!!

76. Período que seria mais do que razoável para que a Recorrida pudesse concluir o presente procedimento e adjudicar a proposta da aqui Autora.

77. Contudo e apesar de lhe incumbir essa obrigação de o fazer (conforme já dissemos decorrer, nomeadamente do artigo 36.º do CCP), a Recorrida nada fez, tendo optado, ao invés, por revogar ilegalmente o presente procedimento, decisão que ora se impugna.

78. E, ao contrário do que a Recorrida afirma e tenta provar com o documento ora junto ao recurso interposto, daí não resulta a impossibilidade de ser pedida a prorrogação de prazo do financiamento comunitário. Pelo contrário, do documento resulta que, excecionalmente, o financiamento comunitário concedido pode ser prorrogado até ao prazo de 36 meses:

79. Acresce que, não conseguindo, a referida prorrogação do prazo, como bem se explica na sentença proferida pelo Tribunal a quo, decorre do artigo 10.º da Portaria 60-A/2015, de 2 de março, aplicável às operações apoiadas pelo FSE - Fundo Social Europeu (como é o caso do financiamento subjacente a estes autos) que "Sem prejuízo dos períodos de elegibilidade fixados nos n.ºs 4, 5, 6 e 8 do artigo 15.º Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, no caso das operações co-financiadas pelo FSE, o período de elegibilidade das despesas está compreendido entre os 60 dias úteis anteriores à data da apresentação da candidatura e os 45 dias úteis subsequentes à data da conclusão da operação que constituem a data limite para apresentação do saldo final".

80. O que quer dizer que, no caso de operações financiadas pelo Fundo Social Europeu - como era o caso da candidatura em causa - a data da última fatura e a data do último documento que comprova a sua efetiva quitação pode ser apresentada nos 45 dias subsequentes à conclusão da operação.

81. Ou seja, no caso das operações financiadas pelo FSE, o termo financeiro do investimento não coincide com a data de conclusão da operação, sendo que o beneficiário poderá apresentar despesas pagas pelo beneficiário nos 45 dias úteis subsequentes após a conclusão física da operação (mediante a apresentação da factura e respectivo recibo de quitação).

82. Mais, este prazo para apresentação do saldo final é ainda prorrogável para além dos 45 dias subsequentes à data de conclusão da operação caso o promotor formule pedido nesse sentido e junto da Autoridade de Gestão, o que implica que sejam elegíveis a despesa realizada e paga até nova data fixada para a apresentação do saldo final, de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 10º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março.

83. Dito de outro modo, e ao contrário do alegado pela Recorrida, com a conclusão da operação que se verificou a 30.09.2023, esta não perdeu o acesso ao financiamento do FSE, dado que poderia continuar a apresentar as facturas correspondentes às despesas realizadas nos 45 dias posteriores à conclusão da candidatura, continuando a ser elegíveis e a merecer o financiamento comunitário.

84. Daí se conclui que o pressuposto de facto invocado pela Recorrida para a decisão de não adjudicação - o facto de deixar de ter acesso ao financiamento do FSE para a aquisição do equipamento - não tem verificação na prática, porquanto o encerramento da candidatura não determina a conclusão financeira do operação, sendo que esta poderia continuar a apresentar referente à despesa realizada no âmbito da candidatura até 45 dias após essa data, prazo esse ainda prorrogável a pedido da Entidade Demandada.

85. E, portanto, a Recorrida não pode dizer que esta hipótese não era viável, pois atento o objeto do contrato e a sua duração (30 dias), bem que teria sido possível executar o contrato.

86. Aliás, é a própria Recorrida que transcreve o ponto 16 do Aviso, onde se pode ler, precisamente que:

Na deliberação da reunião da Comissão Diretiva 203 de 02/03/2023, esta data foi alterada para 30/09/2023.

De acordo com o ponto 16 do aviso "o pedido de pagamento de saldo final deve ser apresentado através de plataforma eletrónica do sistema de informação, no prazo de 45 dias úteis a contar da data da conclusão da operação, referente ao período que medeia entre o último pedido de reembolso apresentado e o pedido de pagamento de saldo. "

87. Em consequência, a própria argumentação da Recorrida, constante das suas alegações prévias de recurso, é incoerente - pois num primeiro momento diz que não seria possível apresentar as despesas resultantes da operação em questão, após a data de término do financiamento; contudo, logo a seguir, vem transcrever a ideia exatamente contrária - corroborando aquilo que foi, e bem, explicado pelo Tribunal a quo.

88. Ainda assim, caso isso não fosse efetivamente possível, reitera-se o anteriormente dito: essa impossibilidade de execução contratual deve-se à conduta demorada e negligente da Recorrida e nunca a factos supervenientes objetivos.

89. De facto, e independentemente da viabilidade das hipóteses lançadas pela Recorrente e pelo próprio TAF de Viseu, a verdade é que o objeto da presente ação é mais restrito do que isso: visa avaliar a legalidade da revogação da decisão de contratar, mormente se os pressupostos constantes da alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP estavam verificados - o que, como resulta sobejamente dos factos provados e da sentença proferida pelo Tribunal a quo, não se verifica.

90. E, por fim, acresce ainda referir que, apesar do fundamento alegado pela Recorrida para a prolação das decisões de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar radicar na falta de financiamento comunitário para pagamento dos bens a adquirir, a bem da verdade, isso nem sequer decorre literalmente assim dos pressupostos da decisão de contratar.

91. De facto, e da análise da decisão de contratar resulta: (i) que a presente despesa já tinha sido cabimentada no orçamento da Entidade Adjudicante e que (ii) a presente despesa teria de ser efetuada durante o ano de 2023 e não apenas até 30.09.2023:

4. - Enquadramento orçamental e cabimentação da despesa

Anexa-se o comprovativo da cabimentação orçamental da despesa a efectuar durante o ano de 2023.

92. Acresce que, apesar de se referir a uma candidatura, a Recorrida não faz referência direta aos fundos comunitários, antes afirma que (a própria) dispõe de fundos para pagar a despesa inerente a este procedimento:

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93. Pelo que, da análise da decisão de contratar, torna-se ainda mais incompreensível o argumento avançado pela Recorrida, nomeadamente da necessidade de revogação do presente procedimento pela inexistência de fundos comunitários para o suportar (que, pelos vistos e como a própria afirmou, nem sequer eram estritamente necessários).

94. Em consequência, nunca os pressupostos suprarreferidos pelo Tribunal se poderiam verificar no caso sub judice, pois:

e. A Recorrida já sabia, de antemão, os prazos de execução do financiamento comunitário que lhe tinham sido fixados e que tinha de cumprir;

f. A Recorrida já sabia, de antemão, que podia solicitar a prorrogação desses prazos, até ao limite de 36 meses (o que não o fez);

g. A Recorrida provavelmente nem o fez porque, como também afirmou na decisão de contratar, tinha recursos próprios que lhe permitiam suportar os custos com o presente procedimento pré-contratual.

95. Assim, perante tudo o que foi supra exposto, só pode concluir-se que inexistem quaisquer alterações objetivas nos pressupostos da decisão de contratar que justificam a sua revogação, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º - o que determina a ilegalidade da revogação da decisão de contratar que aqui se impugna.»

3. A Recorrida Comunidade Intermunicipal das Beiras e Serra da Estrela contra-alegou nos seguintes termos:

«1. Sendo este um processo simples (como a Recorrente reconhece), nenhum sentido faz a admissão do presente Recurso para benefício da aplicação do Direito ou por ter relevância jurídica e social fundamental.

2. Os fundamentos da revista para o STA não se podem considerar preenchidos com a mera discordância relativamente à decisão impugnada, pois não é essa discordância suficiente para se clamar por melhor aplicação do Direito, ou para se invocar a relevância jurídica e social fundamental.

3. A Sentença da primeira instância cometeu, salvo o devido respeito, erro evidente na apreciação do caso, o que foi imediatamente corrigido pelo douto Tribunal Central Administrativo Norte, aliás, de forma lapidar, atendendo à simplicidade do caso.

4. A admitir-se o presente Recurso, no presente caso, e com as especificidades que o mesmo encerra, transformar-se-ia a Revista para o STA num verdadeiro direito ao triplo grau de jurisdição, e clara violação do recorte legal conferido ao referido instrumento recursório.

5. Em face do exposto, e ante a clareza do douto Acórdão a quo, em nada se justifica a intervenção do STA, pois mais claro não pode ser o Direito que o mesmo aplicou ao caso vertente. Sem prescindir,

6. A decisão de não adjudicação / revogação da decisão de contratar colocada em crise nos presentes autos fundamentou-se na impossibilidade, verificada supervenientemente, de obtenção de financiamento da União Europeia para a despesa inerente à execução do contrato em causa.

7. Verificou-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar que justificou a não adjudicação (art. 79.º, n.º 1, al. d) do CCP), do lote ... e do lote ..., e a inerente revogação da decisão de contratar (art. 80.º do CCP).

8. Não se duvida de que o CCP consagra um dever de adjudicação no artigo 76.º, porém, como a Doutrina a Jurisprudência dominantes têm apontado, ele não é absoluto, podendo inclusivamente o interesse público recomendar/impor que as entidades públicas não adjudiquem.

9. Essas hipóteses vêm taxativamente elencadas nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP, e nesse artigo podem diferenciar-se causas de não adjudicação justificadas por razões de ordem subjetiva, ou seja, que se se prendem com os próprios concorrentes ou com a qualidade das propostas apresentadas (cfr. alíneas a), b), e), f) e g) do n.º 1 do art.º 79.º do CCP) e causas de não adjudicação justificadas por razões de natureza objetiva, ou seja, determinadas por motivos de interesse público, autónomas dos concorrentes ou da valia técnica elou financeira das suas propostas (cfr. alíneas c) e d) do n.º 1 do art.º 79.º do CCP).

10. Como resulta do Acórdão do TCAN, de 28.06.2019, processo n.º 00744/18.0BECBR, disponível em www.dgsi.pt, a constatação da inexistência de meios financeiros para acudir à despesa gerada pelo contrato, a outorgar na sequência da adjudicação, é fundamento suficiente para, ao abrigo do citado artigo 79.º, n.0 1, al. d), do CCP se decidir (excecionalmente, é certo) pela não realização desta.

11. Nesses casos, por força da inexistência desse financiamento, deve considerar-se que, objectivamente, a entidade adjudicante, e de acordo com o interesse público, perdeu o interesse nas prestações que seriam realizadas ao abrigo do contrato, que, assim, já não será celebrado, dessa forma se protegendo o interesse público.

12. É, pois, inequívoco, no presente caso, o preenchimento da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

13. O procedimento em apreciação nos autos assentou no pressuposto de que o equipamento a adquirir teria, no que respeito ao seu pagamento, enquadramento para financiamento comunitário, no âmbito da candidatura CENTRO-…62-FSE-000007 - Capacitação Administração Pública (FSE).

14. Constatou-se, porém, como consta do acto impugnado, que a candidatura havia encerrado no dia 30/09/2023, sem que o procedimento pudesse ter sido concluído até essa data, pelo que as despesas em que a entidade adjudicante iria incorrer, já não seriam passíveis de financiamento.

15. Salvo o devido respeito, não procede a tese segundo a qual, considerando os termos conjugados da alínea d) do artigo 3.º e da alínea d) do n.º 7 do artigo 25.º do Decreto-Lei 159/2014 e as disposições da Portaria n.º 60A/2015, de 2 de Março, o financiamento ainda era possível, no caso de operações financiadas pelo Fundo Social Europeu, pois a data da última factura e a data do último documento que comprova a sua efectiva quitação pode ser apresentada nos 45 dias subsequentes à conclusão da operação.

16. Tal juízo constitui um erro, salvo o devido respeito, pois todas as facturas de despesas a financiar teriam de ser emitidas até ao termo da candidatura, ou seja, até 30/09/2023 (podendo a liquidação, ou seja, o pagamento, este sim, ocorrer 45 dias após essa data).

17. Porém, ainda que fosse possível apresentar a financiamento facturas emitidas após essa data (e dentro dos referidos 45 dias), atendendo ao momento em que se encontrava o procedimento, este prazo de 45 dias jamais seria suficiente para garantir o financiamento, pois não havia condições para celebrar e executar o contrato nesse prazo.

18. Também improcede a tese segundo a qual o prazo para apresentação do saldo final era ainda prorrogável para além dos 45 dias subsequentes à data de conclusão da operação, caso o promotor formulasse pedido nesse sentido e junto da Autoridade de Gestão.

19. Ora, essa prorrogação, caso pudesse ser pedida, nunca estaria garantida, dependendo de decisão discricionária da Autoridade de Gestão, pelo que, mesmo que o pedido de prorrogação fosse formulado, mais uma vez, o financiamento não estava assegurado.

20. Porém, a verdade é que, no caso vertente, nenhuma prorrogação adicional era possível.

21. No caso concreto, a Autoridade de Gestão já havia decidido que data final de encerramento da candidatura era, derradeiramente, o dia 30/09/2024.

22. Improcede assim o entendimento de que o pressuposto de facto invocado pela Entidade Demandada para a decisão de não adjudicação - o facto de deixar de ter acesso ao financiamento do FSE para a aquisição do equipamento - não tem verificação na prática.

23. A Entidade Demandante praticou o acto impugnado quando percebeu que era impossível cumprir os referidos prazos, concretamente, por se ter criado uma probabilidade objectiva de a contratação em causa não poder beneficiar do financiamento comunitário.

24. A Entidade Demanda jamais tinha condições para tramitar o procedimento em apreciação nos autos de forma diferente daquela que seguiu.

25. Ao continuar temerariamente com o procedimento, a Entidade Demandada estaria a cometer grave ilicitude, que, entre outras, poderia dar causa à responsabilização dos decisores públicos».

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido em formação de apreciação preliminar, em 18 de dezembro de 2024, por se entender que «as questões jurídicas respeitantes à interpretação do que se deve entender por "circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar" que justifiquem a não adjudicação, quando a regra é a de o procedimento concursal aberto conduzir à realização da adjudicação (cfr. ad. 760do CCP) assumem inegável relevo jurídico e social, já que ultrapassam o interesse do caso concreto, tendo potencialidade para abranger muitos outros casos, na matéria complexa da contratação pública.»

5. Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou - artigo 146.º, n.º 1 do CPTA.

6. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36º, nº1, al. c) do CPTA.

II. Matéria de facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«a) Por despacho de 16.05.2023 foi autorizada a abertura de procedimento por concurso público, ao qual foi atribuído o n....23, tendo por objeto a aquisição de equipamento informático, por lotes, inserida na candidatura ...07 - CAPACITAÇÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e aprovadas as peças de procedimento — fls. 39 e 40 do PA;

b) A aquisição de bens objeto do contrato é efetuada por lotes, nos seguintes termos:

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- cfr. programa de concurso de fls. 42 e seguintes;

c) O critério de adjudicação é o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada pelo preço proposto - Cfr. programa de procedimento de fls. 42 e seguintes do PA.

d) A 22.05.2023 foi publicado o anúncio do procedimento no Diário da República, 2ª Série, na qual se fixou que as propostas deveriam ser apresentadas até às 23:59 do 15º dia a contar da data de envio do anúncio para publicação, ou seja, até ../../2023 - fls. 33 e 67 do PA

e) A Contra-lnteressada "B…" apresentou proposta a 29.05.2023 - cfr. fls 91 do PA;

f) A Contra-lnteressada "C..." apresentou proposta a 02.06.2023 - cfr. fls. 119 do PA;

g) A Autora apresentou proposta a ../../2023 - cfr. fls. 168 do PA;

Cfr. fls 174 e seguintes do PA;

h) A 10.08.2023, o Júri do procedimento elaborou o relatório preliminar de análise e avaliação de propostas, no qual, relativamente ao lote ..., admitiu todas as propostas apresentadas e propôs a seguinte ordenação de propostas

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Cfr. fls 174 e seguintes do PA;

i) A 22.08.2023, os concorrentes foram notificados para, querendo, se pronunciarem quanto ao teor do relatório preliminar ao abrigo do direito de audiência prévia, no prazo de 5 dias - fls 176 do PA;

j) A 28.08.2023, a Autora apresentou pronúncia em sede de audiência prévia relativamente ao teor do relatório preliminar na qual pediu a exclusão da proposta apresentada pela Contra-lnteressada B… e a graduação da proposta da Autora em primeiro lugar - cfr. 178 e seguintes do PA;

k) A 3.10.2023, a Entidade Demandada proferiu proposta de decisão não adjudicação/revogação da decisão contratar que foi submetido a audiência dos interessados, com o seguinte teor:

O presente procedimento de "Aquisição de equipamento informático, por lotes" foi aberto no pressuposto do seu enquadramento para financiamento comunitário, no âmbito da candidatura- CENTRO-…62-FSE-000007 Capacitação Administração Pública (FSE).

Constata-se, porém, que a referida candidatura encerrou no dia 30/090023, pelo que a aquisição de equipamento ora em questão já não pode beneficiar do referido financiamento. Sem esse financiamento da União Europeia, a entidade adjudicante carece de fundos que permitam proceder aos pagamentos que terão de ocorrer no âmbito da execução do contrato Verifica-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar que justifica a não adjudicação (art. 79, nº 1, al. d) do CCP), do lote ... e do lote ... Propõe-se, assim, a tomada dessa decisão de não adjudicação e a revogação da decisão de contratar (art. 80. do CCP), devendo a intenção dessa decisão ser levada à audiência dos interessados, pelo período de 5 (cinco) dias.

Cfr. fls. 185 do PA;

l) A Autora pronunciou-se em sede de audiência dos interessados contra o projecto de decisão referido na alínea anterior - cfr. fls. 187 do PA;

m) A 10.01.2024, o Presidente do Conselho Intermunicipal da Entidade Demandada proferiu despacho de não adjudicação/revogação da decisão de contratar com o seguinte teor:

Notificados os interessados, em sede de audiência prévia da proposta de não adjudicação/ revogação da decisão de contratar, foi apresentada uma pronúncia pelo Concorrente A..., Lda, que disse, em síntese o seguinte:

1. A Entidade Adjudicante alega que, quando lançou o presente procedimento précontratual, a. CIM Beiras já sabia que o concurso público precisava de terminar antes da referida data de 30 de Setembro, sob pena de perda de acesso aos fundos comunitários,

2. A Entidade Adjudicante, aquando da decisão de contratar, afirmou que dispunha de fundos para pagar a despesa inerente a este procedimento.

Não obstante o respeito pelos argumentos apresentados, a argumentação do concorrente improcede.

Os procedimentos de contratação pública têm natureza complexa, mormente nos casos em que está em causa, como acontece no presente caso, um concurso público.

Quando lançou o procedimento, a Entidade Adjudicação previa que o decurso e conclusão do mesmo permitissem respeitar os prazos inerentes ao financiamento, o que não se pode verificar.

A disponibilidade de fundos referida na decisão de contratar assentava, precisamente, na previsão de que esses prazos poderiam ser cumpridos.

Tal não sucedendo, ocorre, manifestamente, alteração dos pressupostos da decisão de contratar.

Assim, mantêm-se a intenção da decisão, nos seguintes termos:

Constata-se, porém, que a referida candidatura encerrou no dia 30/09/2023, pelo que a aquisição de equipamento ora em questão já não pode beneficiar do referido financiamento. Sem esse financiamento da União Europeia, a entidade adjudicante carece de fundos que permitam proceder aos pagamentos que terão de ocorrer no âmbito da execução do contrato.

Verifica-se, assim, circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar que justifica a não adjudicação (art. 79, nº 1, al. d) do CCP), do lote ... e do lote

Decide-se, assim, pela não adjudicação e a revogação da decisão de contratar (art. 80º do CCP).

Cfr. fls. 196 do PA

n) O procedimento em causa nos autos tem por objeto a aquisição de equipamento informático objeto de financiamento comunitário proveniente da candidatura ...07-Capacitação Administração Pública (FSE), apresentada pela Entidade Demandada - por acordo;

o) A candidatura referida na alínea anterior foi aprovada a 04.05.2021, com data de início de execução a 19.11.2021, com um montante total ilegível de 1.229.841,48 e um financiamento do Fundo Social Europeu (FSE) do PO-Centro no montante de 1.045.365,26, a que corresponde uma taxa de contribuição do Fundo de 85% - doc. 2 e 3 juntos com a petição inicial;

p) O termo de aceitação referente à operação referido na alínea anterior foi assinado pela Entidade Demandada a 6.05.2021 - cfr. doc. 2 e 3 junto com a petição inicial;

q) A referida candidatura tem como objetivo dar aos Municípios que integram a CIM das Beiras e Serra da Estrela, as condições mínimas e necessárias de modernidade e capacidade técnica, para que os proprietários identifiquem e registem facilmente os seus prédios, através do sistema de informação cadastral simplificado e do procedimento de representação gráfica georreferenciada - doc. 2 e 3 junto com a petição inicial;

r) A 06.01.2023 a Entidade Demandada apresentou um pedido de alteração à candidatura referida em n) tendo em vista prorrogar a data final de operação para 30.09.2023 - doc. 3 junto com a petição inicial;

s) O pedido referido na alínea anterior foi aprovado por deliberação da Comissão Diretiva do Programa Operacional da Região Centro tendo por base a seguinte informação técnica:

"Em sede de submissão do pedido de alteração da operação, veio o promotor solicitar alteração das datas de execução do projecto, considerando como data de início 19-11-2021 (correspondente à data de início já comunicada pelo promotor e validada pela AG) e data de fim 30-09-2023. Ora de acordo com o ponto 11. Duração máxima das operações a apoiar do AAC, as operações a apoiar podem ter uma duração máxima de 24 meses, podendo excepcionalmente, essa duração poder ser prorrogada em sede de um pedido de alteração, se devidamente justificado e aceite pela Autoridade de Gestão, podendo alargar-se até 30/06/2023, desde que não seja ultrapassada a duração de 36 meses, tendo por referência a data de início e de fim da primeira e da última actividade que as integre. Não obstante, e nos termos da deliberação da CD na reunião da Comissão Directiva no 203 de 02/03/2023, esta data foi alterada para 30/09/2023. Assim, e considerando a data de início do projecto, propõe-se superiormente, face aos argumentos do promotor, que seja aceite a data de términos em 30/09/2023, não sendo ultrapassado o limite máximo de 36 meses estipulado no Aviso. "

Cfr. doc. 3 junto com a PI».

III. Matéria de direito

8. A questão de direito que determinou a admissão da presente revista é a da interpretação do disposto na alínea d) no número 1 do artigo 79.º do Código dos Contratos Públicos, que estabelece como causa de não adjudicação do procedimento adjudicatório, e de revogação da respetiva decisão de contratar, a verificação de «circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar».

Em causa, concretamente, está a questão de saber se por «circunstâncias supervenientes» se devem entender quaisquer factos subsequentes que alterem os pressupostos da decisão de contratar ou apenas aqueles cuja verificação não era possível prever à data da abertura do procedimento.

No caso dos autos, o que determinou a não adjudicação, e consequente revogação da decisão de contratar, foi o encerramento, no dia 30 de setembro de 2023, da candidatura submetida pela entidade adjudicante ao programa «... (FSE)», que asseguraria 85% do financiamento necessário à aquisição de material informático objeto do concurso.

O encerramento daquela candidatura, na referida data, não era, no entanto, desconhecido da entidade adjudicante à data da abertura do concurso, que ocorreu em 16 de março de 2023, pelo que, como alega a Recorrente, a mesma já sabia antecipadamente que, «se queria adquirir equipamento informático com recurso a financiamento comunitário proveniente daquela candidatura, então teria de ter o procedimento concluso até ao término dessa candidatura».

9. As instâncias divergiram na forma como subsumiram os factos provados nos autos à previsão normativa da citada alínea d) do número 1 do artigo 79.º do CCP.

O TAF de Viseu considerou que a «circunstância da existência de um prazo de conclusão da candidatura é uma circunstância que iria acontecer com (absoluta) certeza — por ser inerente às próprias regras da candidatura — pelo que na verdade não está em causa uma alteração superveniente com a qual a entidade adjudicante não poderia contar, mas sim circunstância que iria verificar-se com elevado grau de certeza e de que era do seu conhecimento à data em que tomou a decisão de contratar».

Já O TCAN considerou que «por "circunstâncias supervenientes" devem entender-se todas as situações relacionadas com a decisão de contratar que a entidade adjudicante não estava preparada ou não contava e que se efetivaram em momento posterior à data de abertura concursal».

Concretizando melhor a sua interpretação daquela disposição legal, o TCAN afirmou que «a lei não faz depender a operacionalidade da normação em análise da "não imputabilidade" da ocorrência das circunstâncias supervenientes à Entidade Demandada, exigindo apenas que as mesmas sejam relacionadas com os pressupostos da decisão de contratar e que venham a efetivar-se em momento ulterior à abertura concursal», pelo que revogou a sentença do TAF de Viseu e julgou a ação totalmente improcedente. Vejamos então.

10. A adjudicação do procedimento é um dever, nos termos do número 1 do artigo 76.º do CCP, pelo que, a partir do momento em que aquele procedimento se constitua, através da publicação do respetivo aviso de abertura, a entidade adjudicante deixa de ter liberdade para revogar a decisão de contratar.

Daí que as causas de não adjudicação previstas no artigo 79.º se devam entender como tendo natureza excecional, particularmente as previstas nas alíneas c) e d) do número 1 , relativas às circunstâncias «imprevistas» que implicam a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, e às circunstâncias «supervenientes» que alteram os pressupostos da decisão de contratar.

11. A contraposição entre as circunstâncias «imprevistas» da alínea c) e as circunstâncias «supervenientes» da alínea d) é importante para a decisão a proferir nestes autos, já que dela parece resultar, a contrario, que a imprevisibilidade não é um requisito da alteração de circunstância que justifica a não adjudicação, e a revogação da decisão de contratar, nos termos deste última alínea.

É certo que o legislador estabelece essa distinção, que pressupõe que relevam como causas de não adjudicação do concurso circunstâncias supervenientes, ainda que previsíveis, que alterem os pressupostos da decisão de contratar.

Mas daí não resulta, por si só, que o conhecimento antecipado da verificação daquelas circunstâncias seja irrelevante para o preenchimento da previsão normativa da alínea d).

12. Desde logo, porque se o poder de adjudicar o contrato é vinculado, a verificação de uma das exceções legalmente previstas ao exercício desse poder não pode ficar na disponibilidade da vontade da entidade adjudicante.

A entidade adjudicante, ora Recorrida, sabia antecipadamente qual era a data-limite para o aproveitamento dos fundos europeus a que se candidatou, pelo que, ao abrir tardiamente o concurso, impendia sobre ela a obrigação de diligenciar pela celeridade da tramitação do respetivo procedimento, por forma a que aqueles fundos pudessem ser aproveitados dentro daquele prazo, o que, no caso dos autos, não fez. Não fez, nem alegou ou justificou que a delonga do procedimento ficou a dever-se a causas imputáveis aos concorrentes ou a terceiros.

Ora, por circunstâncias «supervenientes» tem de se entender, necessariamente, circunstâncias que, ainda que previsíveis, sejam estranhas à vontade da entidade adjudicante, e cuja verificação não dependa da sua maior ou menor diligência.

A não ser assim, ficaria aberta a porta para que a entidade adjudicante, não querendo mais proceder à adjudicação do contrato, por não lhe ser mais conveniente, se colocasse voluntariamente em posição de modificar os pressupostos da decisão de contratar.

13. Por outro lado, e decisivamente, porque o conhecimento antecipado da data-limite para o aproveitamento dos fundos europeus necessários à aquisição do material informático objeto do concurso incorpora esse conhecimento nos pressupostos da decisão de contratar.

A decisão de contratar assentou no pressuposto de que o financiamento da aquisição do equipamento informático viria, na sua maior parte, dos fundos europeus a que a entidade adjudicante se candidatou, estando também pressuposto naquela decisão que esses fundos só estariam disponíveis até à referida data-limite de 30 de setembro de 2023.

Aliás, resulta da matéria de facto provada nos autos que a entidade adjudicante, antes de proceder à abertura do concurso, pediu a prorrogação daquele prazo à Comissão Diretiva do Programa Operacional da Região Centro, entidade gestora dos fundos europeus em questão, pelo que é evidente que a possibilidade de aproveitamento daqueles fundos é indissociável do prazo estabelecido para o efeito. A entidade adjudicante só abriu o concurso porque obteve a prorrogação do prazo até aquela data, e porque estimou estar em condições de proceder à adjudicação do mesmo antes do termo do referido prazo.

Significa isto, portanto, que no caso dos autos não se verifica, em rigor, uma alteração superveniente dos pressupostos da decisão de contratar, porque não sobreveio àquela decisão nenhum facto novo, i.e., nenhuma nova circunstância que impossibilitasse a contraprestação da entidade adjudicante, ou que a tornasse mais difícil ou onerosa.

E é irrelevante que o termo do prazo-limite para o aproveitamento dos fundos europeus só tenha realmente ocorrido depois da decisão de contratar, e da própria abertura do concurso.

Da mesma forma que se podem considerar supervenientes factos anteriores à decisão de contratar cujo conhecimento pela entidade adjudicante seja posterior, não se podem considerar supervenientes factos que, embora apenas ocorram posteriormente à referida decisão, sejam antecipadamente conhecidos, sobretudo quando a verificação dos mesmos seja certa e segura, como é a verificação de um prazo definido por um termo certo.

14. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido incorreu em erro de direito, ao considerar verificada a causa de não adjudicação prevista na alínea d) do número 1 do artigo 79.º do CCP, por não se ter verificado uma circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, confirmando a decisão do TAF de Viseu.

Custas pela Recorrida. Notifique-se

Lisboa, 30 de abril de 2025. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela.

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I. Relatório