Quem foi o relator do acórdão 3780/23.1BELSB?

O relator foi Pedro Nuno Figueiredo, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 3780/23.1BELSB?

O acórdão foi proferido em 28 de agosto de 2024.

3780/23.1BELSB

Sumário

I. Na sequência da invocação de exceção dilatória na oposição, notificada à requerente, pode o Tribunal divergir das partes quanto à qualificação jurídica daquela exceção, conforme permite o disposto no artigo 5.º, n.º, 3 do CPC, sem que tenha de conceder novo prazo para pronúncia, uma vez que estava em causa precisamente a mesma matéria factual, com distinto enquadramento. II. Perante ato de indeferimento de projeto, o meio processual de reação na ação principal será a de condenação à prática de ato devido. III. Em sede cautelar, tendo o ato suspendendo conteúdo puramente negativo, a suspensão cautelar da sua eficácia não é suscetível de ter qualquer reflexo na esfera jurídica da aqui recorrente, pelo que se verifica falta de interesse em agir.

Texto

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Sul F..., S.A., instaurou a presente providência cautelar contra o Município de Lisboa, na qual pede a suspensão da eficácia da deliberação da entidade demandada, datada de 22/10/2023, que indeferiu o projeto de arquitetura, no âmbito de um pedido de licenciamento para proceder à legalização de alterações e ampliação de moradia geminada. Por decisão datada de 12/02/2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou verificada a exceção dilatória de falta de interesse em agir quanto ao pedido e, em consequência, absolveu da instância a entidade requerida. Inconformada, a requerente interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem: “A. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente o pedido cautelar por si peticionado, vem dele agora interpor recurso. B. A aqui Recorrente apresentou a presente ação cautelar à qual o Recorrido se opôs invocando na sua oposição a seguinte defesa por exceção – falta de objeto do processo. C. E, em consequência, a aqui Recorrente respondeu, em sede de réplica, apenas e tão-só a essa exceção inominada da falta de objeto do processo (não tendo, em momento algum, nessa mesma peça processual se referido à sua eventual falta de interesse em agir, pois, reitera-se a mesma não tinha sido invocada e, portanto, não era sequer expectável que a Recorrente o fizesse, num mero exercício de adivinhação). D. Foi, por isso, com espanto que a aqui Recorrente foi notificada da sentença agora proferida pelo Tribunal a quo que vem absolver a Recorrente da instância com base numa outra exceção de direito, mais concretamente com base na falta de interesse em agir. E. Ou seja, e por outras palavras, o Tribunal a quo violou o princípio do contraditório previsto no artigo 3.º/3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, pois “O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.” F. E, ao contrário do que refere na sentença proferida, em momento algum as partes se pronunciaram sobre a falta de interesse em agir da Requerente, agora Recorrente, na presente ação cautelar, pois, como aliás bem refere o Tribunal a quo na sentença proferida não foi essa a exceção invocada pela contraparte. G. Vejamos o referido trecho da sentença proferida pelo Tribunal a quo (p. 4): “Citada a Entidade Requerida, apresentou oposição, onde se defende por exceção e por impugnação. Por exceção invoca a falta de objeto dos autos, pois o deferimento da providencia requerida não terá como efeito, forçar a Requerida a deferir o pedido de licenciamento, dado que, estamos perante um ato puramente negativo, e, como tal, insuscetível de perturbar as situações pré-existentes, o que torna inútil a presente instância nos termos do art. 277.º al. e) do CPC, aplicável por força do art. 1.º do CPTA. Por impugnação, rejeita todos os vícios imputados ao ato suspendendo, e bem assim, a reunião dos pressupostos para a concessão da providência requerida. * Em 27/12/2023, veio o Requerente apresentar réplica, pronunciando-se quanto à exceção invocada em sede de oposição, defendendo a sua improcedência, por não se ter verificado nenhuma circunstância, na pendência da lide, que imponha a extinção dos autos ou que obste ao conhecimento do seu mérito. Concretamente sobre a falta de objeto invocada, refere que o ato suspendendo no presente processo cautelar é um verdadeiro ato administrativo e que apesar de ser de conteúdo negativo não significa que dele não se possam extrair consequências jurídicas ou que o mesmo não perturbe situações pré-existentes. H. E, portanto, não obstante ter plena consciência de que as partes apenas tinham invocado e se defendido da exceção da falta de objeto do processo, veio o Tribunal a quo afirmar, sem que isso correspondesse à verdade, que as partes já se tinham pronunciado sobre a referida exceção (falta de interesse em agir) nos autos: “A Entidade Requerida invoca a exceção dilatória de “falta de objeto da ação” cuja cominação aponta ser a inutilidade superveniente da lide, no entanto, sendo evidente que existe de facto um ato administrativo de indeferimento, e nessa medida, existe objeto da ação, e que não foi apontada factualidade que impusesse uma inutilidade superveniente da lide, nos termos invocados, atendendo à configuração dada pelo Município e à réplica do Requerente, entende-se estarmos perante uma falta de interesse em agir, exceção inominada, que, a proceder, obsta à apreciação do mérito do presente processo cautelar, pelo que, se impõe, desde já, a sua apreciação, dado que, com efeito as partes já se pronunciaram sobre esta nos seus articulados.” I. Ora, reitera-se: em momento algum nos autos quer a aqui Recorrente quer a aqui Recorrida se pronunciaram sobre a eventual falta de interesse em agir da F... no presente processo cautelar – contrariamente ao que impunha o artigo 3.º, n.º 3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA que proíbe o juiz de decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”. J. Significando isto que, na verdade, a sentença ora proferida corresponde a uma decisão-surpresa, em relação à qual a Recorrente (mas também o Recorrido, na verdade), não tiveram qualquer oportunidade de se pronunciarem. K. Ao violar esse principio fundamental do processo, o Tribunal a quo acabou por proferir, a final, uma “decisão-surpresa”, já que “estaremos perante uma decisão surpresa quando ela comporte uma solução jurídica que as partes não tinham obrigação de prever, quando não fosse exigível que a parte interessada a houvesse perspectivado no processo, tomando oportunamente posição sobre ela, ou, no mínimo e concedendo, quando a decisão coloca a discussão jurídica num módulo ou plano diferente daquele em que a parte o havia feito” – cfr. Acórdão supra citado. L. Em suma, a inobservância do contraditório constitui uma omissão grave, representando uma nulidade processual sempre que tal omissão seja suscetível de influir no exame ou na decisão da causa, sendo nula a decisão (surpresa) quando à parte não foi dada possibilidade de se pronunciar sobre os factos e respetivo enquadramento jurídico, mesmo que adjetivo – Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proc. n.º 14227/19.8T8PRT.P1, 12 de fevereiro de 2019, disponível em www.dgsi.pt. M. Assim, se o Tribunal a quo estivesse efetivamente a ponderar a aplicação da exceção de falta de interesse em agir na presente ação, tinha de ter notificado as partes (previamente à prolação da sentença) para se pronunciarem sobre isso mesmo. N. Em especial, tinha de ter notificado a Recorrente, pois, na verdade, a procedência da exceção de falta de interesse em agir é-lhe totalmente desfavorável e implicou que o mérito do presente processo cautelar nem sequer fosse apreciado. O. E, apesar dessa decisão totalmente desfavorável, em momento algum teve a Recorrente possibilidade de dela se defender ou sobre ela se pronunciar, apesar de isso se ter relevado muitíssimo P. Consequentemente e para que esta matéria seja efetivamente apurada, e cumprido o princípio do contraditório, evitando-se decisões surpresa, deve a sentença da qual ora se recorre ser declarada nula, nos termos do artigo 195.º/1 do CPC, por violação do princípio do contraditório constante do artigo 3.º/3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA. Q. A jurisprudência nacional tem entendido que o pressuposto processual do «interesse em agir» “exige a verificação objetiva de um interesse real e atual, isto é, da utilidade na procedência do pedido”, não bastando, pois, “a existência de legitimidade ativa, sendo ainda necessário que a contrainteressada retire da lide alguma vantagem da procedência do pedido” e que o recurso aos tribunais seja indispensável ou necessário - Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de fevereiro de 2018, proc. n.º 13132/16, disponível em www.dgsi.pt13. R. Neste sentido, veja-se ainda o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de dezembro de 2009, proc. n.º 0760/09, disponível em www.dgsi.pt, onde se concluiu que um autor é parte legítima e tem interesse em agir na impugnação de um ato administrativo sempre que, com o seu afastamento do ordenamento jurídico, “consiga uma vantagem que se repercuta na sua esfera jurídica”. S. No entender do STA essa vantagem direta, não tem de se traduzir “imediatamente [n]um reconhecimento do direito que o interessado se arroga e pretende ver reconhecido” podendo consistir tão-somente no facto de a anulação ou declaração de nulidade do ato “manter em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a sua pretensão, quando a manutenção do ato impugnado a prejudicar irremediavelmente” - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de setembro de 2009, proc. n.º 0599/09, disponível em www.dgsi.pt. T. Assim, se a mera suspensão do ato impugnado do ordenamento jurídico trouxer uma vantagem, ainda que meramente potencial, deve considerar-se verificada não só a legitimidade ativa como o interesse em agir da aqui Recorrente – por outras palavras, o que releva é que a ação cautelar tenha uma utilidade autónoma, um benefício real para a esfera da Recorrente – o que se verifica in casu. U. Consequentemente, e em consonância com a jurisprudência europeia, os tribunais nacionais têm assumido (e devem assumir) uma conceção ampla do que é o interesse em agir. V. E, naturalmente, é essa a conceção que o Tribunal a quo deveria ter seguido e adotado para julgar os presentes autos. No fundo, deveria, até por imposição e para cumprimento do direito da União Europeia. W. O Tribunal a quo deveria ter considerado que a suspensão do referido ato administrativo sempre permitiria que não se consolidasse (na esfera jurídica da aqui Recorrente) uma decisão definitiva e desfavorável no referido processo de licenciamento (que não lhe permitisse concluir com as obras de reabilitação do imóvel) Ou ainda Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 26 de setembro de 2019, proc. n.º 1712/17.5T8BRR-B.L1-6, disponível em www.dgsi.pt. e, em consequência, deveria o Tribunal a quo ter apreciado o preenchimento dos requisitos subjacentes à ação cautelar, assim concluindo que quer o periculum in mora quer o fumus bonis iuris se encontravam preenchidos. X. Ou seja, se esse Tribunal decidisse pela manutenção da suspensão do ato administrativo em causa isso implicaria necessariamente que o processo de licenciamento apresentado pela Autora não ficasse definitivamente decidido e manter-se-ia em aberto a possibilidade do desfecho do referido processo de licenciamento ser outro, ou seja, manter-se-ia em “em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a sua pretensão [da Autora], quando a manutenção do ato impugnado a prejudicar irremediavelmente” (Acórdão do STA, de 30 de setembro de 2009, aqui já citado). Y. E é exatamente por isso que há, portanto, um interesse autónomo da Recorrente na presente ação cautelar e em ver todos os seus pedidos serem apreciados. Z. O que torna, por demais evidente, o seu interesse na presente ação cautelar e, em especial, na apreciação desse pedido – já que dele retirará sempre uma vantagem/utilidade real e atual para a sua esfera jurídica, que só pode reclamar agora em sede judicial. AA. No caso sub judice, irá verificar-se não apenas um fundado receio, mas a certeza de que, caso a providência cautelar não seja decretada, consolidar-se-á uma situação de facto consumado e irão produzir-se prejuízos irreparáveis na esfera jurídica da Requerente. BB. Repare-se que, no caso sub judice, a ação principal, que também dará entrada neste Douto Tribunal, será uma ação de impugnação de atos administrativos, ou seja, uma ação dita comum e sem caráter urgente – o que significa que a ação principal será um processo ainda mais moroso do que um processo, p.ex., de contencioso pré-contratual. CC. E isto é um facto que não merece contestação, já que resulta das Estatísticas da Justiça produzidas pela Direção-Geral da Política de Justiça, referentes aos anos de 2018 a 2022, que a duração média das ações administrativas nos tribunais administrativos e fiscais é, no último ano, de 41 (quarenta e um) meses, repita-se, cerca de 3 anos e meio, só em 1ª instância. A que se soma, o tempo de decisão dos Tribunais de Recurso, que muito provavelmente ocorrerá. DD. Assim, é um facto notório que, apesar do indesmentível esforço dos Tribunais da jurisdição administrativa (que também fica demonstrado nas referidas estatísticas), a demora da prolação de uma decisão na ação principal, originará uma situação dificilíssima para a Requerente, se a presente providência não for decretada, mormente de paralisação do andamento das obras de reabilitação em causa e da consolidação definitiva dessa situação na esfera jurídica da Requerente. EE. Recorde-se que a F... é uma sociedade anónima cujo objeto social visa a promoção imobiliária, compra e venda de propriedades e revenda dos adquiridos para o mesmo fim e administração de património imobiliário (doc. 5 do requerimento inicial). FF. E, efetivamente, neste caso o referido imóvel em questão foi comprado para revenda. Contudo, com o indeferimento do projeto de licenciamento da edificação em causa, a Requerente não pode avançar com as obras, o mesmo significa dizer que ficará com aquele projeto de reabilitação parado por um tempo indeterminado – o que certamente impedirá a alienação do referido imóvel. GG. De facto, numa situação como a presente, o que seria expectável para a Requerente é que a obra em causa fosse vendida ainda em fase de projeto, visto que essa é uma opção comum e aliciante para futuros proprietários do imóvel, pois permite-lhes participar no processo das obras de reabilitação assim como, por exemplo, participar na escolha dos seus acabamentos. HH. Contudo, com o indeferimento do presente projeto de licenciamento, na verdade, a Requerente não conseguirá vender a casa na fase de projeto – o que corresponde à verificação de uma situação de facto consumado. II. Ou, e a bem da verdade se diga, ainda que a Requerente conseguisse arranjar algum comprador interessado em comprar um imóvel não licenciado seria por um valor muito inferior àquele que obteria pela venda de um imóvel licenciado – o que corresponde à geração de prejuízos que, doutra forma, a requerente não teria de suportar. JJ. Efetivamente, se o projeto de licenciamento tivesse sido deferido (como deveria ter sido, conforme veremos de seguida), a Requerente, neste momento, já poderia ter vendido (ou vender) o imóvel com o projeto de licenciamento aprovado e, naturalmente, por um valor superior ao que é atualmente expectável (como se disse atrás, um imóvel não licenciado tem, naturalmente, um preço de mercado inferior). KK. Acresce que na hipótese de decretamento da presente providência, os custos com a sua concessão nunca seriam superiores aos custos com a sua recusa. LL. Isto porque, a bem da verdade, a suspensão do referido ato administrativo não traz quaisquer prejuízos para a Requerida – não alteraria em nada a sua esfera jurídica, antes pelo contrário, será a sua não suspensão que prejudica tanto a Requerente como a Requerida, como de seguida se explicará. MM. Se este ato administrativo de indeferimento do projeto de licenciamento for suspenso e vier a acabar anulado, o diferimento deste licenciamento irá de encontro às políticas públicas do Município para a reabilitação do edificado da cidade que, através do Regime Jurídico de Reabilitação Urbana (RJRU) criou um enquadramento excecional para o licenciamento de obras de reabilitação dos imóveis localizados nas Áreas de Reabilitação Urbana (ARU - definidas em função da idade e degradação do edificado aí existente), tendo em vista “motivar” os proprietários a fazerem as obras de conservação e reabilitação dos seus imóveis (evitando a sua demolição e assim preservando a “memória arquitetónica da cidade”). NN. Este RJRU prevê, entre outras contrapartidas para quem se disponha a realizar as obras de reabilitação dos seus imóveis, a possibilidade de licenciamento de mais um piso ao antecedente licenciado válido o que, como facilmente se percebe, é uma medida fortemente incentivadora para a decisão de realização destas obras que, desta forma, vêm o seu maior custo “compensado” pela possibilidade de ter mais área de construção. OO. Este RJRU é assim aplicável no caso de “obras de reabilitação urbana” a realizar em edifícios localizados na ARU definida pelo Município (que é o caso deste processo de licenciamento) e cuja realização permita reforçar as condições de segurança sísmica, de habitabilidade, de acessibilidade e de salubridade do edifício o que, se verifica na totalidade dos aspetos para a obra que a Requerida indeferiu o respetivo licenciamento PP. Esta medida é também particularmente vantajosa para o Município já que o licenciamento deste piso adicional, sem lhe acarretar qualquer custo, permitirá: • concretizar o objetivo de preservar o edificado envelhecido e degradado da cidade através destas obras de reabilitação custeadas pelos particulares; • permitirá aumentar as receitas futuras em sede de IMI e IMT (já que após a sua reabilitação os imóveis terão um valor de VPT - Valor Patrimonial Tributário - mais elevado aumentando assim o valor de IMI devido bem como o valor do IMT a pagar em caso de venda). QQ. A realização destas obras de reabilitação, a par da requalificação do espaço urbano, é geradora de emprego e dinamizadora da atividade económica através das aquisições aos fornecedores de materiais de construção, bens e serviços necessários, reforçando desta forma a arrecadação de receita pela Requerida também em sede de derrama. RR. Em consequência, a Requerente é a única parte, neste processo, que sofrerá prejuízos com a manutenção desta situação – deixará de conseguir alienar o imóvel ou, se o conseguisse alienar, seria por um preço inferior àquele que seria expectável obter se o imóvel estivesse licenciado, vendo assim a sua atividade seriamente prejudicada em resultado de uma decisão errada da Requerida. SS. Por fim importa ainda acrescentar que, na verdade, a manutenção, na ordem jurídica, do referido ato administrativo não só trará prejuízos para a aqui Requerente como, também, para a Recorrida – pois, numa situação de anulação do referido ato administrativo a Requerida será ainda responsável pelos prejuízos que o atraso no andamento das obras de reabilitação causarão à Requerente (o mesmo já não se verificando se o ato administrativo aqui em causa estiver suspenso). TT. Em relação ao fumus boni iuris, o ato administrativo praticado pelo Recorrido padece de vícios de ilegalidade, mais concretamente: a. A falta de fundamentação da decisão proferida; b. A violação do princípio da imparcialidade; c. O erro nos pressupostos de facto, por o Município ter enquadrado, incorretamente, a situação subjacente a estes autos; d. O erro nos pressupostos de direito, por o Município ter aplicado o regime jurídico errado na situação sub judice; e. A violação do princípio da proporcionalidade; f. A violação do princípio da igualdade. UU. Apesar de ter invocado esses novos argumentos, o Município de Lisboa não os teve em consideração na prolação da decisão final e ignorou por completo a argumentação que havia sido avançada pela Requerente. VV. Contudo, em simultâneo, o próprio Município reconheceu que os novos argumentos trazidos pela Requerente naquele procedimento deviam ser “remet[idos] à consideração superior” e submetidos “novamente uma análise jurídica aos factos apresentados, dado que os mesmos se encontram sustentados em argumentos do foro jurídico” (cfr. doc. 1, em concreto Informação nº e-REG/INF/2023/21103). WW. Em consequência, da análise das afirmações supra, pode concluir-se que o Município compreendeu que os argumentos apresentados pela Requerente eram novos e relevantes e que deviam ser apreciados superiormente e mediante a elaboração de uma nova análise jurídica. XX. Contudo, e não obstante, ter reconhecido isso mesmo, o Município acabou por, no dia 22.10.2023, vir proferir uma decisão final de indeferimento, antes sequer de ter chegado a ponderar os novos argumentos aduzidos pela Requerente – resultando essa falta de ponderação numa decisão pouco fundamentada, pois esses mesmos argumentos não foram ponderados no âmbito da decisão proferida, nem foi proferido o parecer jurídico que a própria Entidade Requerida reconheceu ser relevante na tomada da decisão final. YY. Em consequência, essa falta de ponderação gerou um vício de falta de fundamentação na decisão final adotada, vício esse que determina a sua necessária anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do CPA. Vejamos. ZZ. O dever de fundamentação dos atos administrativos é imposto pelo artigo 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos então artigos 152.º e 153.º do CPA. AAA. Consequentemente, no caso sub judice, a Entidade Requerida tinha de ponderar os argumentos aduzidos pela Requerente em sede de audiência prévia – o que não se verificou. BBB. Efetivamente e analisando a decisão final proferida, a Requerente ficou sem compreender quais os motivos que levaram o Município a não considerar os novos argumentos por si aduzidos, especialmente quando reconheceu essa necessidade, na informação genérica que suporta a decisão tomada e aqui impugnada. CCC. Mas, mais do que isso, a Requerente ficou sem perceber se os argumentos novos que havia trazido ao procedimento de licenciamento poderiam ser (ou não) suficientes para alterar a posição da Requerida. DDD. E, a bem da verdade se diga que, não tendo a Requerida ponderado esses novos argumentos, provavelmente, também não conseguirá dizer, com certeza, se com essa análise a sua posição teria (ou não) mudado. EEE. Efetivamente, e ao contrário do que parece entender a Requerida, o exercício de audiência prévia não serve apenas o propósito de cumprimento de um requisito “meramente” formal. FFF. Antes corresponde, na verdade, a um primeiro momento em que o visado no procedimento administrativo pode “defender-se” das alegações que lhe são imputadas – e, por isso, a defesa do interessado tem de ser tida em conta pela entidade administrativa na ponderação da decisão final a ser tomada – o que, claramente, não se verificou aqui no caso. GGG. Efetivamente, olhando para o teor da decisão final proferida pela Requerida só se pode concluir que, na verdade, esses novos argumentos não chegaram sequer a ser ponderados; justificando-se, assim, a violação do dever de fundamentação do Município, dever esse que era especialmente exigente no caso em concreto, conforme previsto no artigo 152.º/1/a) do CPA. HHH. Pelo que, a inobservância do disposto nos artigos 152.º a 154.º do Código do Procedimento Administrativo (“CPA”), neste caso, consubstanciada na falta de fundamentação do ato administrativo gera assim um vicio de forma e, por conseguinte, a anulabilidade do ato administrativo suspendendo, nos termos do n.º 1 do artigo 163.º do CPA. III. Noutra perspetiva, a desconsideração clara de todos os interesses em causa subjacentes ao projeto de licenciamento do referido imóvel também inquina a validade do ato administrativo suspendendo JJJ. Por um lado, o Município de Lisboa, ao não ter ponderado os argumentos aduzidos pela Requerente, em sede de audiência prévia (conforme já foi supra explicado), não ponderou devidamente os interesses privados existentes nesta situação. KKK. Por outro lado, o Município de Lisboa, também não ponderou devidamente todos os interesses públicos subjacentes aos autos nem tentou compreender, de entre esses interesses, quais é que deveriam efetivamente prevalecer. LLL. Contudo, e apesar de reconhecer esses interesses públicos, de promoção e incentivo às práticas de reabilitação urbana, a verdade é que o Município não ponderou esses interesses no caso sub judice – caso contrário, nunca teria indeferido a pretensão da aqui Requerente. MMM. Efetivamente, a pretensão da Requerente prossegue o referido interesse público e, na verdade, não causa qualquer prejuízo para a Entidade Requerida, antes apenas gera benefícios para o Município de Lisboa – pois, efetivamente o referido projeto de reabilitação melhora as condições de segurança sísmica, resistência ao fogo, acessibilidade, eficiência energética, habitabilidade e salubridade daquele imóvel. NNN. Assim, e conforme já foi supra referido, no âmbito das reabilitações urbanas, num procedimento de licenciamento têm de se ponderar todos os aspetos acima elencados; devendo o Município ter sempre presente que, mais do que as regras inerentes a qualquer processo de licenciamento, interessa e deve prevalecer a promoção de obras de reabilitação que visem a melhoria das condições de habitabilidade, conforto, segurança, acessibilidade e eficiência energética dum imóvel – como é o caso das presentes obras - e que não originem nem agravem a desconformidade com as normas em vigor (que é exatamente a situação em causa, ou seja, não se está a solicitar o licenciamento para construir um 3º piso acima da cota de soleira mas tão somente um pedido de licenciamento para aproveitamento do desvão do telhado pré-existente há 35 anos, acompanhado de mais um conjunto de intervenções que promoveram a demolição de muitas construções pré-existentes neste imóvel também não licenciadas, e tendo em vista a reposição das fachadas licenciadas bem como a reposição dos parâmetros de permeabilidade do lote). OOO. Acresce que estas obras melhoram de tal forma as referidas condições de habitabilidade, conforto, segurança, acessibilidade e eficiência energética, que a construção depois de reabilitada será classificável como classe A ao nível energético. PPP. Pelo que, de facto, todos os aspetos atrás elencados encontram-se assegurados e são prosseguidos no projeto de reabilitação pretendido licenciar pela F... – pelo que deviam, na verdade, ter sido valorizados por este Município. QQQ. Não obstante, e sem se compreender, a Entidade Requerida não os valorizou ou reconheceu, mas antes a ignorou-os e recusou-se a deferir o projeto de licenciamento. RRR. Antes, o Município optou por tomar uma decisão que impede a reabilitação daquele imóvel e que, a não ser alterada, impedirá a melhoria das suas condições de habitabilidade – ignorando os verdadeiros interesses públicos e privados em causa nesta situação. SSS. O que justifica que o ato suspendendo também tenha de ser anulado, nos termos do artigo 163.º do CPA, por violação do princípio da imparcialidade, a que o Município está vinculado nos termos do artigo 9.º do CPA. TTT. Efetivamente, aquilo que se propõe fazer no imóvel sito na Rua ...é uma obra de reabilitação do edifício, pois e conforme consta da Estratégia de Reabilitação para Lisboa , “é a forma de intervenção destinada a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva a um ou a vários edifícios, às construções funcionalmente adjacentes incorporadas no seu logradouro, bem como às frações eventualmente integradas nesse edifício, ou a conceder-lhes novas aptidões funcionais, determinadas em função das opções de reabilitação urbana prosseguidas, com vista a permitir novos usos ou o mesmo uso com padrões de desempenho mais elevados, podendo compreender uma ou mais operações urbanísticas”. UUU. Em consequência, nunca poderia a Entidade Requerida ter partido do pressuposto que a obra do Imóvel cujo licenciamento está aqui em causa é uma obra de construção nova e não de reabilitação – pois, ao fazê-lo, atento essa não ser a situação real, incorreu num vicio de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto. VVV. Em consequência, por o projeto em causa visar a reabilitação de imóvel e não a sua construção, errou o Município ao não atender aos factos efetivamente conformes com a realidade do caso sub judice. WWW. Padecendo, por isso, o presente ato do vício de violação de lei, o que também justifica a sua anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do CPA. XXX. Como o Município de Lisboa não enquadrou devidamente os factos subjacentes à presente situação, ou seja, como partiu do falso pressuposto que o presente procedimento de licenciamento visava uma obra de construção (e não de reabilitação) também incorreu na violação de lei, por erro nos pressupostos de direito. YYY. Efetivamente, ao considerar que, subjacente à presente situação, estava uma obra de construção e não de reabilitação, o Município aplicou o regime jurídico errado. ZZZ. De facto, o Município invocou in casu o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (doravante, RJUE), contudo esse não é o regime jurídico aplicável no presente caso. AAAA. Na verdade, ainda que esse seja o regime geral que versa sobre as matérias de urbanização e edificação, como em qualquer outro ramo do direito, terá, em primeiro lugar, de se verificar se existem regimes especiais aplicáveis, nos termos previstos no artigo 7.º, número 3, do Código Civil - como de facto se verifica na presente situação. BBBB. Importa assim analisar o regime jurídico verdadeiramente aplicável aos casos que visam o licenciamento de uma obra de reabilitação de uma construção existente. Vejamos. CCCC. Tendo em conta que aqui Requerente, no caso sub judice, tem a intenção de reabilitar o imóvel supra descrito, isto é, de intervir de forma a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva ao edifício, às construções funcionalmente adjacentes incorporadas no seu logradouro e a conceder-lhe novas aptidões funcionais, com vista a permitir novos usos ou o mesmo uso com padrões de desempenho mais elevados, o RJRU é o regime jurídico aplicável a operações urbanísticas do tipo supra referido e localizadas em Áreas de Reabilitação Urbana, conforme decorre da alínea i) do seu artigo 2.º (e não o RJUE). DDDD. E consequência, ao ter aplicado o regime jurídico errado à situação sub judice, o ato praticado pelo Município também se encontra ferido do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, mais concretamente por terem sido aplicadas normas que não têm aplicação no caso concreto (quando, na verdade, as normas aplicáveis eram outras). EEEE. Em consequência, se o Município de Lisboa tivesse aplicado o RJRU, ao invés do RJUE, teria deferido a pretensão da Requerente – pois teria entendido que a sua pretensão era legal. Vejamos assim, uma simples comparação entre a norma prevista no RJUE e as normas constantes do RJRU, permite-nos concluir que ainda que no primeiro regime se exija a conformidade das edificações com “o direito anterior”; no RJRU, regime aplicável ao presente caso, esse requisito deixa de ser exigido. FFFF. Em consequência, o argumento avançado pelo Município de Lisboa de que “não tendo sido obtida a necessária licença para a sua execução, estas [as obras executadas na moradia da requerente] não podem considerar-se realizadas “ao abrigo do direito anterior" para efeitos de aplicação do regime instituído no citado artigo 60º do RJUE” e, por isso, estão excluídas do princípio da proteção do existente não tem, na verdade, qualquer aplicabilidade à presente situação. GGGG. Efetivamente, as obras de reabilitação de edifícios, reitera-se, ficam sujeitas ao RJRU, pelo que o referido princípio é-lhes aplicável desde que, conforme consta dos seus artigos 4.º e 51.º, as operações de reabilitação: Não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor; ou Tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação; e Observem as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício. HHHH. Sendo, no fundo, irrelevante se as obras anteriormente realizadas no presente imóvel foram executadas (ou não) ao abrigo de um direito anterior, ou seja, de uma licença previamente emitida. IIII. E, na verdade, compreende-se esta opção mais “permissiva” do legislador, no caso de execução de obras de reabilitação, pois, é de grande interesse público reabilitar imóveis degradados, reforçando a sua resistência sísmica, melhorando o seu comportamento energético, as suas condições de acessibilidade e de salubridade, não sendo, por isso, razoável que se impeça a melhoria destas condições, em virtude da exigência de eventuais pré-existências ou alterações construtivas executadas sem licenciamento prévio e que estejam em desconformidade com novos instrumentos de planeamento urbanístico posteriores, não permitirem o licenciamento dessas obras de reabilitação. JJJJ. De facto, se, para realizar obras de reabilitação que melhoram as condições de segurança sísmica, habitabilidade, acessibilidade e salubridade e simultaneamente não agravam a desconformidade com as normas em vigor (como o caso presente), fosse necessária a demolição de pré-existências com mais de 35 anos, tal situação demoveria os respetivos proprietários de realizarem esse tipo de obras, prejudicando desta forma o interesse público subjacente à melhoria das condições de segurança e habitabilidade do edificado nas ARU. KKKK. Facilmente se percebe que esta proteção das pré-existências (anteriores aos instrumentos de planeamento territorial em vigor), prevista no RJRU, funciona como “incentivo” que o legislador aceitou conceder aos proprietários dos edifícios localizados em zonas de reabilitação urbana, para que estes se proponham realizar obras de reabilitação que promovam ou reforcem a segurança sísmica e melhorem as condições de salubridade, habitabilidade, acessibilidade e desempenho energético desses edifícios, desde que estas obras de reabilitação paralelamente não agravem a desconformidade com as normas em vigor. LLLL. Assim, a manutenção do terceiro piso acima da cota da soleira terá de ser aceite ao abrigo do licenciamento de obras de reabilitação desde que estas obras de reabilitação (que se pretendem licenciar) não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor (a pré-existência em análise já está executada há mais de 35 anos pelos anteriores proprietários, sendo que à data da sua execução não existia o PDM de Lisboa), OU tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação E observem as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício. MMMM. No caso, estas obras de reabilitação correspondem apenas à manutenção e melhoria do que já anteriormente fora edificado, inclusive prevendo a demolição de algumas dessas pré-existências desconformes com o atual PDM e, por isso mesmo estas obras de reabilitação nunca poderão originar ou agravar situações desconformes com a lei (cumprindo-se assim o previsto na alínea a) do art.º 51 do RJRU). NNNN. Além disso, este aproveitamento de sótão satisfaz todas as condições de salubridade previstas no RGEU para a sua afetação a habitação: o pé direito é regulamentar em mais de metade da área total e o pé direito mais baixo, junto aos vãos de janela, tem 2,08m como se pode observar no Corte 01 – e assegura, também, todas as condições térmicas. (cumpre-se assim também o previsto na alínea b) do art.º 51 do RJRU). OOOO. Por último, veja-se que o projeto apresentado para reabilitação deste imóvel e sua legalização dotará a referida edificação de maior resistência sísmica, de um melhor desempenho energético e ambiental assim como de melhores condições de acessibilidade e salubridade (cumprindo-se assim também o previsto na alínea c) do art.º 51.º RJRU). PPPP. Ou seja, a conjugação do atrás referido, demonstra que a presente pretensão, subjacente ao projeto de reabilitação desta moradia unifamiliar, deverá ser apreciada à luz do RJRU e não do RJUE como erradamente foi proposto pela Divisão de Urbanismo da CML – o que permitirá a legalização do terceiro piso da moradia bem como a sanação das outras irregularidades associadas e das quais falaremos de seguida. QQQQ. De facto, também a proposta de demolição do aproveitamento da cobertura, correspondente ao 3.º piso pré-existente desta edificação será geradora não só da diminuição das condições de habitabilidade e salubridade do edifício como, pior ainda, trará uma degradação das condições de segurança e resistência sísmica do conjunto das duas moradias geminadas (Nºs 14 e 16). RRRR. Efetivamente, se se demolisse este aproveitamento do desvão do telhado, a viga de cumeeira que é comum às duas moradias ficaria sem apoio na direção longitudinal. SSSS. Adicionalmente, também as fachadas destas duas moradias geminadas deixariam de estar alinhadas ao nível desse piso em termos de cota e de complanaridade, o que prejudicaria: h. a homogeneidade e harmonia arquitetónica do conjunto destas moradias geminadas (que atualmente apresentam a mesma linha arquitetónica com o mesmo alinhamento e aproveitamento do desvão do telhado); i. a segurança do conjunto em termos de resistência sísmica (passaríamos a ter uma situação em que as frequências próprias de vibração das duas moradias geminadas, perante uma solicitação sísmica seriam diferentes), originando que, na ocorrência de um sismo, as mesmas vibrassem com diferentes frequências e acabassem por ter as suas coberturas a colidirem entre si, em função das diferentes frequências de vibração, o que provocará o seu desabamento. Terá sido exatamente por esta razão de segurança estrutural que, esta obra de aproveitamento do desvão do telhado, foi feita pelos dois proprietários à data destas moradias, de forma conjunta e acordada. TTTT. De facto, relembra-se que esta situação foi executada, simultaneamente, nestas duas moradias geminadas (nºs 14 e 16 da R. Constantino de Bragança) as quais, desta forma, não só partilham a mesma viga de cumeeira, bem como a mesma empena de separação dos desvãos dos seus telhados. UUUU. Assim, mesmo que só por hipótese, um destes proprietários decidisse demolir esta obra de alteração da configuração da cobertura inicial, por forma a repor o antecedente válido, tal operação faria ruir a obra de aproveitamento do desvão da cobertura da moradia vizinha geminada, comprometendo a sua estabilidade, bem como, originando o “desacerto” do alinhamento das fachadas e das empenas destas moradias contíguas o que, atenta a homogeneidade do conjunto, resultará sempre prejudicial à estética arquitetónica deste conjunto. VVVV. Acresce que a alteração resultante desta obra de aproveitamento dos desvãos de telhado enquadra-se totalmente nas características morfológicas dominantes da zona onde estão erigidas. (cfr. fotos anexas ao doc. 3). WWWW. Pelo que, em função do atrás referido, designadamente, o facto de a obra em apreço estar executada há mais de 35 anos e se integrar perfeitamente no conjunto morfológico envolvente, pode concluir-se que o seu licenciamento não afeta qualquer finalidade que o PDM atual de Lisboa visa acautelar, precisamente, por já estar executada e integrar perfeitamente no conjunto arquitetónico envolvente, não tendo nunca, desde então e até ao presente momento, tal facto constituído qualquer fator para que esta edilidade entendesse ser necessário a reposição “da conformidade” com o atual PDM. XXXX. De facto, tanto quanto é do nosso conhecimento, em momento algum, o Município de Lisboa notificou os anteriores proprietários desta moradia (nº14) ou o proprietário da moradia (nº16) geminada vizinha (o Dr. Humberto Delgado) para legalizar a referida obra ou sequer para proceder à demolição da mesma, tendo em vista repor a legalidade infringida. YYYY. Razão pela qual não pode agora o Município de Lisboa ser estritamente legalista, defendendo os princípios do PDM para indeferir a pretensão da Requerente, quando ao longo dos 35 anos entretanto decorridos nada fez ou impôs para repor a legalidade infringida. ZZZZ. Em suma, ao contrário do considerado pelo Município de Lisboa, deve aplicar-se o princípio da proteção do existente, conforme previsto nos artigos 4.º e 51.º do RJRU, sob pena de qualquer decisão adotada em sentido contrário ser ilegal e, por isso, anulável. AAAAA. De facto, o Município não pode recusar, no caso de obras de reabilitação ou alteração de edifícios, a emissão de licenças que se enquadrem no Princípio de Proteção de Existente e, mesmo nas obras de ampliação e de construção, deve apreciar e decidir os projetos que lhe são apresentados com base numa cuidada avaliação e ponderação das vantagens e benefícios das respetivas obras, face à intensidade, natureza e consequências das desconformidades resultantes da sua execução. BBBBB. Ora, importa ponderar com objetividade e bom senso a relação “custo / benefício” para o interesse público alcançados com a demolição pretendida pela CML desta pré-existência VS. com a possibilidade da sua não execução (em nossa opinião nenhuns…). CCCCC. Em conclusão, o RJRU, com um louvável bom senso, permite ou, na verdade, até impõe ao Município de Lisboa que, nas situações previstas na lei (como esta), aprove as operações urbanísticas de reabilitação urbana que, embora possam não cumprir normas em vigor, melhorem ou pelo menos não agravem as desconformidades com essas normas em vigor, desde que das mesmas resultem o reforço das condições de segurança sísmica, salubridade, acessibilidade, habitabilidade e desempenho energético DDDDD. E é exatamente o caso presente que, embora a Requerente pretenda manter o 3.º piso pré-existente, ainda assim demoliu uma série de construções adicionais e pré-existentes no Lote, designadamente: j. uma escada exterior metálica que dava acesso a este 3º Piso de aproveitamento do desvão do telhado; k. uma construção existente projetada na fachada principal, ao nível do piso térreo; l. um edifício existente no logradouro não licenciado e onde o anterior proprietário tinha o seu consultório; m. um edifício adicional que o anterior proprietário afetava ao aluguer de curta duração clandestino. (cfr. fotos anexas). EEEEE. É a aplicação deste princípio de proteção das pré-existências previsto no RJRU que permite viabilizar projetos e obras de reabilitação que não só melhoram as condições dos edifícios (segurança e salubridade) como até podem contribuir para a redução de situações desconformes com a lei – o que traz, naturalmente, benefícios para ambas as partes (particular e interesse público) FFFFF. Importa, ainda, conforme supra referido reiterar que não só o princípio da proteção do existente é previsto no RJRU de forma menos “exigente” como, na verdade, os próprios processos de licenciamento de operações de reabilitação urbana assim deve ser encarados. GGGGG. Aliás, isso desde logo é assumido pelo Município de Lisboa quando, na referida Estratégia de Reabilitação para Lisboa afirma que “Tal não significa que, no âmbito da intervenção numa área de reabilitação urbana, não seja possível, ou mesmo desejável em casos particulares, a demolição integral, que dá origem a uma obra nova, ou a ampliação com mais de um piso de um imóvel existente. HHHHH. Recorde-se ainda que é o próprio Município que admite este tipo de situações pode ficar sujeita a um procedimento de licenciamento “excecional”, ou seja, adequado às circunstâncias concretas inerentes às obras de reabilitação urbana. IIIII. Até porque reitera-se: na verdade, são os próprios Municípios que têm interesse na promoção de obras de reabilitação urbana, para melhorar as condições de habitabilidade e segurança dos edifícios existentes no seu concelho. JJJJJ. E isso mesmo também é um interesse público prosseguido pelo Município de Lisboa e previsto na sua Estratégia de Reabilitação Urbana delineada para o período de 2011 a 2024, conforme suprarreferido. KKKKK. Por fim, e relativamente aos restantes aspetos que sustentam o indeferimento do projeto de licenciamento da obra de reabilitação que a Requerente pretende realizar no referido imóvel, sempre se diga que os mesmos foram sanados/retificados, conforme parecer da arquiteta do projeto (doc. 2 anexo ao requerimento inciial). LLLLL. Em suma, a aplicação do correto regime jurídico aplicável, teria levado ao deferimento do pedido de licenciamento da obra da Requerente – o que só não sucedeu porque o ato administrativo em causa se encontra ferido do vicio de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito e deve, por isso, ser anulável e, em consequência, ser proferida nova decisão que tenha em conta o regime jurídico verdadeiramente aplicável no caso sub judice. MMMMM. Em consequência, a opção, sem mais, pelo indeferimento do projeto de arquitetura revela-se desproporcional e, simultaneamente, não demonstra, neste caso, nenhuma colaboração com os particulares. NNNNN. Em consequência, ao optar imediatamente pela solução de indeferimento do projeto de arquitetura sem, ao invés, tentar, em colaboração com a Requerente, adotar outras soluções menos onerosas para os seus interesses, mas também para o interesse público (visto que é prioridade da CML, conforme já aqui foi exposto, promover a reabilitação urbana de edifícios integrados na ARU), o Município de Lisboa violou quer o princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7.º do CPA, quer o princípio da colaboração da Administração com os particulares, constante do artigo 11.º do CPA. OOOOO. Acresce que, e conforme referido pelo próprio Município, há que reconhecer também a boa-fé da aqui Requerente – que se dirigiu voluntariamente ao Município para tentar resolver e legalizar a presente situação -, bem como o facto de as obras incidirem sobre uma futura casa de morada de família, o que só por si, seriam motivos suficientes, para afastar a decisão de indeferimento do projeto de arquitetura assim como a principal consequência da sua ilegalidade, que é a demolição da operação urbanística (conforme já foi corroborado pelos próprios tribunais portugueses, mormente no Acórdão referido pelo próprio Município de Lisboa, do TCAS, proferido no âmbito do processo 1491/10.7BELRA). PPPPP. Em consequência a não ponderação dos devidos interesses em causa na presente situação viola o disposto no referido artigo 118.º-A do RPDML, assim como o princípio da proporcionalidade e da boa colaboração com os particulares, o que acarreta a sua anulação (cf. disposto no artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo). QQQQQ. Veja-se o sucedido no recente licenciamento da obra de construção (foi demolida integralmente a construção pré-existente e está a ser construída uma obra nova) sita na Rua ..., na mesma localização no Restelo que, conforme decorre do seu Alvará de Obras de Construção nº-C/2023/3, de 10.03.2023, e assinado em 22.04.2023 pela Diretora do Departamento de Apoio à Gestão Urbanística (que por facilidade de consulta se junta como doc. 1), em que foi licenciado, justamente, a construção de uma obra nova com 3 pisos acima da cota de soleira. RRRRR. E repare-se que, neste caso, o que estava em causa era a construção de um edifício novo, com demolição integral do anterior que só tinha 2 pisos acima da cota de soleira (não é uma obra de reabilitação) ao qual efetivamente se deveria ser aplicar o RJUE na sua análise que, em função do atrás exposto, teria necessariamente de culminar com o indeferimento desta licença; esta desigualdade de tratamento é tanto mais gritante quanto é facto que no caso da pretensão da Requerente, não está em causa o licenciamento da construção de um edifício novo, mas apenas reabilitar o existente, nos moldes que o RJRU permite. SSSSS. Outro exemplo gritante desta desigualdade de tratamento e colaboração com os particulares por parte da CML é o caso do edifício sito na Rua do ..., propriedade de Sr. P..., a quem foram licenciados 6 pisos acima da cota de soleira da entrada na fachada principal e mais 2 abaixo dessa cota (ou 3 pisos acima da cota de soleira da entrada secundária sita na rua Rua G… a tardoz), a impermeabilização de mais de 85% do lote e ainda foi permitido e licenciada a constituição de propriedade horizontal nesta zona de moradias Unifamiliares TTTTT. Com efeito, tratando-se de obras sitas no Restelo e tendo por aplicação o disposto na citada alínea a) do nº 7 do art.º 42º do RPDML, não se alcança como é que esta obras de construção nova podem ter sido aprovadas e, licenciadas com 3 pisos acima da cota de soleira e a obra de reabilitação da Requerente já não mereça tal aprovação e respetivo licenciamento, relativamente a uma pré-existência com mais de 35 anos, quando se aplica (ou se tem de aplicar) a mesma lei no tratamento dos cidadãos e particulares.~ UUUUU. Mas estas situações repetem-se em muitas outras obras de moradias neste bairro do Restelo e na vizinhança próxima da Rua …, às quais a CML licenciou 3 ou mais pisos acima da cota de soleira, como são exemplo as obras sitas nas R. .., Nº 4, Embaixada da Irlanda; R. …. Nº8 e também com acesso pela R. … Nº 4; R. …. Nº 14; R. …. Nº 20; R. …. Nº 12 (identificadas na pronúncia anterior da Requerente). VVVVV. Destarte e sob pena de violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP e no artigo 6.º do CPA (e a consequente anulabilidade do ato) perante o acervo de obras aqui trazidas à colação pela Requerente, onde se verifica que foram aprovados e licenciados 3 pisos acima da cota de soleira, a Requerente reclama o licenciamento da sua obra nos mesmos moldes, ou seja, a aprovação e licenciamento da pré-existência com 35 anos, correspondente ao aproveitamento do desvão do telhado e que configura o terceiro piso acima da cota de soleira.” Não foram apresentadas contra-alegações. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido parcial provimento ao recurso, por entender, em síntese, que a autora, caso proceda o vício de falta de fundamentação, terá interesse em agir, pois o ato impugnado será anulado e um novo ato pode ter conteúdo distinto, contudo não se verifica o requisito do fumus boni iuris, impondo-se o indeferimento da providência cautelar. A recorrente apresentou resposta a este parecer, pugnando pelo provimento integral do recurso. * Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir: - da nulidade da decisão recorrida por constituir uma decisão surpresa; - do erro de julgamento da decisão recorrida ao julgar verificada a exceção dilatória de falta de interesse em agir quanto ao pedido. Em caso de improcedência desta exceção, importará aferir se se encontram preenchidos os requisitos de que depende a concessão da providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo. Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir. * Invoca a recorrente que a decisão recorrida é nula por configurar uma decisão surpresa, uma vez que as partes não foram notificadas para se pronunciarem quanto à exceção de falta de interesse em agir, que determinou a improcedência da presente providência cautelar. Na sua oposição, o Município de Lisboa invocou a exceção dilatória de falta de objeto da ação, implicando a inutilidade superveniente da lide. Entendeu o Tribunal a quo que existia um ato administrativo de indeferimento, objeto da ação, pelo que não se verificava a inutilidade superveniente da lide. Contudo, verificava-se, sim, a falta de interesse em agir da requerente e que as partes já se haviam pronunciado sobre esta matéria nos seus articulados. E entendeu bem o Tribunal a quo, posto que apenas divergiu das partes quanto à qualificação jurídica da exceção invocada na oposição, conforme permite o disposto no artigo 5.º, n.º, 3 do CPC. Pelo que não tinha de ser concedido novo prazo para pronúncia, uma vez que estava em causa precisamente a mesma matéria factual, com distinto enquadramento jurídico efetuado pelo Tribunal a quo. Improcede, pois, a primeira questão suscitada no presente recurso. No que concerne à segunda questão supra elencada, da decisão recorrida consta a seguinte fundamentação: “[C]omo se retira do probatório, os pedidos a conhecer na ação principal são:“b) anular o ato administrativo aqui impugnado, atentas as ilegalidades de que padece e que justificam a sua anulação nos termos e efeitos do artigo 163.º do CPA; c) condenar a Entidade Demandada a retomar o procedimento administrativo, mormente a apreciar os novos argumentos aduzidos pela Autora em sede de audiência dos interessados, e a praticar novo ato administrativo, deferindo o projeto de licenciamento da Autora.”, permitindo apurar a pretensão condenatória do Requerente (cfr. arts. 51.º n.º 4, 66.º, 67.º n.º 1 al. b) do CPTA). Desde logo, da leitura do ato suspendendo, constata-se que o mesmo é um indeferimento “total e direto”, pois indefere totalmente a pretensão do Requerente não possuindo qualquer efeito positivo favorável (sobre a questão Vieira de Andrade ob cit. páginas 176/179). Posto isto, tomando-se em consideração o pedido cautelar, que no caso é de caráter conservatório, uma vez que, estamos perante um pedido de suspensão da eficácia do ato, isto é, a paralisação de efeitos de um ato de conteúdo negativo (e não a prática de qualquer ato de conteúdo positivo), constata-se que a procedência da presente providência nunca terá a virtualidade de permitir que o Requerente continue com as obras de reabilitação até à decisão da causa principal, não só porque não é isso que vem peticionado, mas também, porque esse direito ainda não se encontra na sua esfera jurídica, sendo esse o objetivo último do pedido de licenciamento apresentado junto da Requerida. Insta também ressaltar, que a ação cautelar com os seus pressupostos, nos termos previstos nos arts. 112.º e ss do CPTA, não é o meio de “impedir que o ato se consolide na sua esfera jurídica”, porquanto a mera apresentação da ação principal já terá esse mesmo efeito, desde que tenha sido apresentada dentro dos prazos de impugnação previstos no CPTA. Neste raciocínio, a suspensão do ato administrativo peticionada, seria uma antecipação provisória e inconsequente da eventual decisão do pedido de anulação do ato/condenação à prática do ato devido, a apreciar na causa principal, pois, manteria a posição do Requerente nos exatos termos em que se encontra atualmente, não tendo os efeitos explanados no seu requerimento inicial e na réplica apresentados (fls. 4/38 e 735/741). Mais se dirá que a procedência do pedido cautelar, sempre consumiria o objeto da ação principal, por não estarem observadas as características da instrumentalidade e provisoriedade e por isso, jamais será apta a assegurar a utilidade de qualquer sentença que vier a ser proferida em sede de ação principal. Importa sublinhar, que a improcedência da presente providência cautelar, não coloca em causa a tutela dos direitos do Requerente ou impossibilita a reintegração da sua esfera jurídica, no caso de obter ganho de causa na ação principal, não lhe retirando a sua utilidade quer total quer parcial. Nestes termos, julga-se verificada a exceção dilatória inominada de falta de interesse em agir, exceção cuja procedência impõe a absolvição da instância da Entidade Requerida, que de seguida se decidirá.” Ao que contrapõe a recorrente, em síntese, que a suspensão do ato administrativo em causa implicará necessariamente que o processo de licenciamento não fique definitivamente decidido, pelo que se verifica um interesse autónomo da recorrente na presente ação cautelar. Não se vê que assim seja. O requerimento inicial apresentado pelo recorrente visa a suspensão de eficácia de ato administrativo. Mais, claramente identifica a presente providência cautelar como instrumento prévio à instauração de ação administrativa de impugnação da deliberação em questão. Entendeu-se na decisão recorrida que o ato suspendendo tinha conteúdo negativo, uma vez que se limitou a indeferir o pedido de licenciamento. Perante aquele ato de mero indeferimento da sua pretensão, o meio processual de reação na ação principal será a de condenação à prática de ato devido, prevista nos artigos 66.º e seguintes do CPTA, e não a ação de impugnação. O processo cautelar depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respetivo, cf. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA. A “suspensão da eficácia, ao paralisar os efeitos do ato, paralisa a inovação que ele visava introduzir na ordem jurídica, fazendo com que, durante a pendência do processo principal, tudo se mantenha como estava antes de o ato ter sido praticado”, servindo “para proteger, a título cautelar, os interesses que se dirijam à conservação de situações já existentes, perturbadas por atos administrativos impugnáveis, de conteúdo positivo” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pág. 923). Ora, não é isso que aqui está em causa. Com efeito, tendo o ato suspendendo conteúdo puramente negativo, a suspensão cautelar da sua eficácia não é suscetível de ter qualquer reflexo na esfera jurídica da aqui recorrente. À evidência, verifica-se a invocada falta de interesse em agir. Termos em que se impõe negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida. * III. DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 28 de agosto de 2024 (Pedro Nuno Figueiredo) (Frederico Branco) (Isabel Vaz Fernandes)

Sumário

II. Perante ato de indeferimento de projeto, o meio processual de reação na ação principal será a de condenação à prática de ato devido.

III. Em sede cautelar, tendo o ato suspendendo conteúdo puramente negativo, a suspensão cautelar da sua eficácia não é suscetível de ter qualquer reflexo na esfera jurídica da aqui recorrente, pelo que se verifica falta de interesse em agir.

Texto Integral

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Sul

F. .., S.A., instaurou a presente providência cautelar contra o Município de Lisboa, na qual pede a suspensão da eficácia da deliberação da entidade demandada, datada de 22/10/2023, que indeferiu o projeto de arquitetura, no âmbito de um pedido de licenciamento para proceder à legalização de alterações e ampliação de moradia geminada.

Por decisão datada de 12/02/2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou verificada a exceção dilatória de falta de interesse em agir quanto ao pedido e, em consequência, absolveu da instância a entidade requerida.

Inconformada, a requerente interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:

“A. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente o pedido cautelar por si peticionado, vem dele agora interpor recurso.

B. A aqui Recorrente apresentou a presente ação cautelar à qual o Recorrido se opôs invocando na sua oposição a seguinte defesa por exceção – falta de objeto do processo.

C. E, em consequência, a aqui Recorrente respondeu, em sede de réplica, apenas e tão-só a essa exceção inominada da falta de objeto do processo (não tendo, em momento algum, nessa mesma peça processual se referido à sua eventual falta de interesse em agir, pois, reitera-se a mesma não tinha sido invocada e, portanto, não era sequer expectável que a Recorrente o fizesse, num mero exercício de adivinhação).

D. Foi, por isso, com espanto que a aqui Recorrente foi notificada da sentença agora proferida pelo Tribunal a quo que vem absolver a Recorrente da instância com base numa outra exceção de direito, mais concretamente com base na falta de interesse em agir.

E. Ou seja, e por outras palavras, o Tribunal a quo violou o princípio do contraditório previsto no artigo 3.º/3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, pois “O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.”

F. E, ao contrário do que refere na sentença proferida, em momento algum as partes se pronunciaram sobre a falta de interesse em agir da Requerente, agora Recorrente, na presente ação cautelar, pois, como aliás bem refere o Tribunal a quo na sentença proferida não foi essa a exceção invocada pela contraparte.

G. Vejamos o referido trecho da sentença proferida pelo Tribunal a quo (p. 4):

“Citada a Entidade Requerida, apresentou oposição, onde se defende por exceção e por impugnação.

Por exceção invoca a falta de objeto dos autos, pois o deferimento da providencia requerida não terá como efeito, forçar a Requerida a deferir o pedido de licenciamento, dado que, estamos perante um ato puramente negativo, e, como tal, insuscetível de perturbar as situações pré-existentes, o que torna inútil a presente instância nos termos do art. 277.º al. e) do CPC, aplicável por força do art. 1.º do CPTA.

Por impugnação, rejeita todos os vícios imputados ao ato suspendendo, e bem assim, a reunião dos pressupostos para a concessão da providência requerida.

Em 27/12/2023, veio o Requerente apresentar réplica, pronunciando-se quanto à exceção invocada em sede de oposição, defendendo a sua improcedência, por não se ter verificado nenhuma circunstância, na pendência da lide, que imponha a extinção dos autos ou que obste ao conhecimento do seu mérito.

Concretamente sobre a falta de objeto invocada, refere que o ato suspendendo no presente processo cautelar é um verdadeiro ato administrativo e que apesar de ser de conteúdo negativo não significa que dele não se possam extrair consequências jurídicas ou que o mesmo não perturbe situações pré-existentes.

H. E, portanto, não obstante ter plena consciência de que as partes apenas tinham invocado e se defendido da exceção da falta de objeto do processo, veio o Tribunal a quo afirmar, sem que isso correspondesse à verdade, que as partes já se tinham pronunciado sobre a referida exceção (falta de interesse em agir) nos autos:

“A Entidade Requerida invoca a exceção dilatória de “falta de objeto da ação” cuja cominação aponta ser a inutilidade superveniente da lide, no entanto, sendo evidente que existe de facto um ato administrativo de indeferimento, e nessa medida, existe objeto da ação, e que não foi apontada factualidade que impusesse uma inutilidade superveniente da lide, nos termos invocados, atendendo à configuração dada pelo Município e à réplica do Requerente, entende-se estarmos perante uma falta de interesse em agir, exceção inominada, que, a proceder, obsta à apreciação do mérito do presente processo cautelar, pelo que, se impõe, desde já, a sua apreciação, dado que, com efeito as partes já se pronunciaram sobre esta nos seus articulados.”

I. Ora, reitera-se: em momento algum nos autos quer a aqui Recorrente quer a aqui Recorrida se pronunciaram sobre a eventual falta de interesse em agir da F... no presente processo cautelar – contrariamente ao que impunha o artigo 3.º, n.º 3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA que proíbe o juiz de decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”.

J. Significando isto que, na verdade, a sentença ora proferida corresponde a uma decisão-surpresa, em relação à qual a Recorrente (mas também o Recorrido, na verdade), não tiveram qualquer oportunidade de se pronunciarem.

K. Ao violar esse principio fundamental do processo, o Tribunal a quo acabou por proferir, a final, uma “decisão-surpresa”, já que “estaremos perante uma decisão surpresa quando ela comporte uma solução jurídica que as partes não tinham obrigação de prever, quando não fosse exigível que a parte interessada a houvesse perspectivado no processo, tomando oportunamente posição sobre ela, ou, no mínimo e concedendo, quando a decisão coloca a discussão jurídica num módulo ou plano diferente daquele em que a parte o havia feito” – cfr. Acórdão supra citado.

L. Em suma, a inobservância do contraditório constitui uma omissão grave, representando uma nulidade processual sempre que tal omissão seja suscetível de influir no exame ou na decisão da causa, sendo nula a decisão (surpresa) quando à parte não foi dada possibilidade de se pronunciar sobre os factos e respetivo enquadramento jurídico, mesmo que adjetivo – Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proc. n.º 14227/19.8T8PRT.P1, 12 de fevereiro de 2019, disponível em www.dgsi.pt.

M. Assim, se o Tribunal a quo estivesse efetivamente a ponderar a aplicação da exceção de falta de interesse em agir na presente ação, tinha de ter notificado as partes (previamente à prolação da sentença) para se pronunciarem sobre isso mesmo.

N. Em especial, tinha de ter notificado a Recorrente, pois, na verdade, a procedência da exceção de falta de interesse em agir é-lhe totalmente desfavorável e implicou que o mérito do presente processo cautelar nem sequer fosse apreciado.

O. E, apesar dessa decisão totalmente desfavorável, em momento algum teve a Recorrente possibilidade de dela se defender ou sobre ela se pronunciar, apesar de isso se ter relevado muitíssimo

P. Consequentemente e para que esta matéria seja efetivamente apurada, e cumprido o princípio do contraditório, evitando-se decisões surpresa, deve a sentença da qual ora se recorre ser declarada nula, nos termos do artigo 195.º/1 do CPC, por violação do princípio do contraditório constante do artigo 3.º/3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.

Q. A jurisprudência nacional tem entendido que o pressuposto processual do «interesse em agir» “exige a verificação objetiva de um interesse real e atual, isto é, da utilidade na procedência do pedido”, não bastando, pois, “a existência de legitimidade ativa, sendo ainda necessário que a contrainteressada retire da lide alguma vantagem da procedência do pedido” e que o recurso aos tribunais seja indispensável ou necessário - Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de fevereiro de 2018, proc. n.º 13132/16, disponível em www.dgsi.pt13.

R. Neste sentido, veja-se ainda o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de dezembro de 2009, proc. n.º 0760/09, disponível em www.dgsi.pt, onde se concluiu que um autor é parte legítima e tem interesse em agir na impugnação de um ato administrativo sempre que, com o seu afastamento do ordenamento jurídico, “consiga uma vantagem que se repercuta na sua esfera jurídica”.

S. No entender do STA essa vantagem direta, não tem de se traduzir “imediatamente [n]um reconhecimento do direito que o interessado se arroga e pretende ver reconhecido” podendo consistir tão-somente no facto de a anulação ou declaração de nulidade do ato “manter em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a sua pretensão, quando a manutenção do ato impugnado a prejudicar irremediavelmente” - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de setembro de 2009, proc. n.º 0599/09, disponível em www.dgsi.pt.

T. Assim, se a mera suspensão do ato impugnado do ordenamento jurídico trouxer uma vantagem, ainda que meramente potencial, deve considerar-se verificada não só a legitimidade ativa como o interesse em agir da aqui Recorrente – por outras palavras, o que releva é que a ação cautelar tenha uma utilidade autónoma, um benefício real para a esfera da Recorrente – o que se verifica in casu.

U. Consequentemente, e em consonância com a jurisprudência europeia, os tribunais nacionais têm assumido (e devem assumir) uma conceção ampla do que é o interesse em agir.

V. E, naturalmente, é essa a conceção que o Tribunal a quo deveria ter seguido e adotado para julgar os presentes autos. No fundo, deveria, até por imposição e para cumprimento do direito da União Europeia.

W. O Tribunal a quo deveria ter considerado que a suspensão do referido ato administrativo sempre permitiria que não se consolidasse (na esfera jurídica da aqui Recorrente) uma decisão definitiva e desfavorável no referido processo de licenciamento (que não lhe permitisse concluir com as obras de reabilitação do imóvel)

Ou ainda Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 26 de setembro de 2019, proc. n.º 1712/17.5T8BRR-B.L1-6, disponível em www.dgsi.pt. e, em consequência, deveria o Tribunal a quo ter apreciado o preenchimento dos requisitos subjacentes à ação cautelar, assim concluindo que quer o periculum in mora quer o fumus bonis iuris se encontravam preenchidos.

X. Ou seja, se esse Tribunal decidisse pela manutenção da suspensão do ato administrativo em causa isso implicaria necessariamente que o processo de licenciamento apresentado pela Autora não ficasse definitivamente decidido e manter-se-ia em aberto a possibilidade do desfecho do referido processo de licenciamento ser outro, ou seja, manter-se-ia em “em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a sua pretensão [da Autora], quando a manutenção do ato impugnado a prejudicar irremediavelmente” (Acórdão do STA, de 30 de setembro de 2009, aqui já citado).

Y. E é exatamente por isso que há, portanto, um interesse autónomo da Recorrente na presente ação cautelar e em ver todos os seus pedidos serem apreciados.

Z. O que torna, por demais evidente, o seu interesse na presente ação cautelar e, em especial, na apreciação desse pedido – já que dele retirará sempre uma vantagem/utilidade real e atual para a sua esfera jurídica, que só pode reclamar agora em sede judicial.

AA. No caso sub judice, irá verificar-se não apenas um fundado receio, mas a certeza de que, caso a providência cautelar não seja decretada, consolidar-se-á uma situação de facto consumado e irão produzir-se prejuízos irreparáveis na esfera jurídica da Requerente.

BB. Repare-se que, no caso sub judice, a ação principal, que também dará entrada neste Douto Tribunal, será uma ação de impugnação de atos administrativos, ou seja, uma ação dita comum e sem caráter urgente – o que significa que a ação principal será um processo ainda mais moroso do que um processo, p.ex., de contencioso pré-contratual.

CC. E isto é um facto que não merece contestação, já que resulta das Estatísticas da Justiça produzidas pela Direção-Geral da Política de Justiça, referentes aos anos de 2018 a 2022, que a duração média das ações administrativas nos tribunais administrativos e fiscais é, no último ano, de 41 (quarenta e um) meses, repita-se, cerca de 3 anos e meio, só em 1ª instância. A que se soma, o tempo de decisão dos Tribunais de Recurso, que muito provavelmente ocorrerá.

DD. Assim, é um facto notório que, apesar do indesmentível esforço dos Tribunais da jurisdição administrativa (que também fica demonstrado nas referidas estatísticas), a demora da prolação de uma decisão na ação principal, originará uma situação dificilíssima para a Requerente, se a presente providência não for decretada, mormente de paralisação do andamento das obras de reabilitação em causa e da consolidação definitiva dessa situação na esfera jurídica da Requerente.

EE. Recorde-se que a F... é uma sociedade anónima cujo objeto social visa a promoção imobiliária, compra e venda de propriedades e revenda dos adquiridos para o mesmo fim e administração de património imobiliário (doc. 5 do requerimento inicial).

FF. E, efetivamente, neste caso o referido imóvel em questão foi comprado para revenda. Contudo, com o indeferimento do projeto de licenciamento da edificação em causa, a Requerente não pode avançar com as obras, o mesmo significa dizer que ficará com aquele projeto de reabilitação parado por um tempo indeterminado – o que certamente impedirá a alienação do referido imóvel.

GG. De facto, numa situação como a presente, o que seria expectável para a Requerente é que a obra em causa fosse vendida ainda em fase de projeto, visto que essa é uma opção comum e aliciante para futuros proprietários do imóvel, pois permite-lhes participar no processo das obras de reabilitação assim como, por exemplo, participar na escolha dos seus acabamentos.

HH. Contudo, com o indeferimento do presente projeto de licenciamento, na verdade, a Requerente não conseguirá vender a casa na fase de projeto – o que corresponde à verificação de uma situação de facto consumado.

II. Ou, e a bem da verdade se diga, ainda que a Requerente conseguisse arranjar algum comprador interessado em comprar um imóvel não licenciado seria por um valor muito inferior àquele que obteria pela venda de um imóvel licenciado – o que corresponde à geração de prejuízos que, doutra forma, a requerente não teria de suportar.

JJ. Efetivamente, se o projeto de licenciamento tivesse sido deferido (como deveria ter sido, conforme veremos de seguida), a Requerente, neste momento, já poderia ter vendido (ou vender) o imóvel com o projeto de licenciamento aprovado e, naturalmente, por um valor superior ao que é atualmente expectável (como se disse atrás, um imóvel não licenciado tem, naturalmente, um preço de mercado inferior).

KK. Acresce que na hipótese de decretamento da presente providência, os custos com a sua concessão nunca seriam superiores aos custos com a sua recusa.

LL. Isto porque, a bem da verdade, a suspensão do referido ato administrativo não traz quaisquer prejuízos para a Requerida – não alteraria em nada a sua esfera jurídica, antes pelo contrário, será a sua não suspensão que prejudica tanto a Requerente como a Requerida, como de seguida se explicará.

MM. Se este ato administrativo de indeferimento do projeto de licenciamento for suspenso e vier a acabar anulado, o diferimento deste licenciamento irá de encontro às políticas públicas do Município para a reabilitação do edificado da cidade que, através do Regime Jurídico de Reabilitação Urbana (RJRU) criou um enquadramento excecional para o licenciamento de obras de reabilitação dos imóveis localizados nas Áreas de Reabilitação Urbana (ARU - definidas em função da idade e degradação do edificado aí existente), tendo em vista “motivar” os proprietários a fazerem as obras de conservação e reabilitação dos seus imóveis (evitando a sua demolição e assim preservando a “memória arquitetónica da cidade”).

NN. Este RJRU prevê, entre outras contrapartidas para quem se disponha a realizar as obras de reabilitação dos seus imóveis, a possibilidade de licenciamento de mais um piso ao antecedente licenciado válido o que, como facilmente se percebe, é uma medida fortemente incentivadora para a decisão de realização destas obras que, desta forma, vêm o seu maior custo “compensado” pela possibilidade de ter mais área de construção.

OO. Este RJRU é assim aplicável no caso de “obras de reabilitação urbana” a realizar em edifícios localizados na ARU definida pelo Município (que é o caso deste processo de licenciamento) e cuja realização permita reforçar as condições de segurança sísmica, de habitabilidade, de acessibilidade e de salubridade do edifício o que, se verifica na totalidade dos aspetos para a obra que a Requerida indeferiu o respetivo licenciamento

PP. Esta medida é também particularmente vantajosa para o Município já que o licenciamento deste piso adicional, sem lhe acarretar qualquer custo, permitirá:

• concretizar o objetivo de preservar o edificado envelhecido e degradado da cidade através destas obras de reabilitação custeadas pelos particulares;

• permitirá aumentar as receitas futuras em sede de IMI e IMT (já que após a sua reabilitação os imóveis terão um valor de VPT - Valor Patrimonial Tributário - mais elevado aumentando assim o valor de IMI devido bem como o valor do IMT a pagar em caso de venda).

QQ. A realização destas obras de reabilitação, a par da requalificação do espaço urbano, é geradora de emprego e dinamizadora da atividade económica através das aquisições aos fornecedores de materiais de construção, bens e serviços necessários, reforçando desta forma a arrecadação de receita pela Requerida também em sede de derrama.

RR. Em consequência, a Requerente é a única parte, neste processo, que sofrerá prejuízos com a manutenção desta situação – deixará de conseguir alienar o imóvel ou, se o conseguisse alienar, seria por um preço inferior àquele que seria expectável obter se o imóvel estivesse licenciado, vendo assim a sua atividade seriamente prejudicada em resultado de uma decisão errada da Requerida.

SS. Por fim importa ainda acrescentar que, na verdade, a manutenção, na ordem jurídica, do referido ato administrativo não só trará prejuízos para a aqui Requerente como, também, para a Recorrida – pois, numa situação de anulação do referido ato administrativo a Requerida será ainda responsável pelos prejuízos que o atraso no andamento das obras de reabilitação causarão à Requerente (o mesmo já não se verificando se o ato administrativo aqui em causa estiver suspenso).

TT. Em relação ao fumus boni iuris, o ato administrativo praticado pelo Recorrido padece de vícios de ilegalidade, mais concretamente:

a. A falta de fundamentação da decisão proferida;

b. A violação do princípio da imparcialidade;

c. O erro nos pressupostos de facto, por o Município ter enquadrado, incorretamente, a situação subjacente a estes autos;

d. O erro nos pressupostos de direito, por o Município ter aplicado o regime jurídico errado na situação sub judice; e. A violação do princípio da proporcionalidade;

f. A violação do princípio da igualdade.

UU. Apesar de ter invocado esses novos argumentos, o Município de Lisboa não os teve em consideração na prolação da decisão final e ignorou por completo a argumentação que havia sido avançada pela Requerente.

VV. Contudo, em simultâneo, o próprio Município reconheceu que os novos argumentos trazidos pela Requerente naquele procedimento deviam ser “remet[idos] à consideração superior” e submetidos “novamente uma análise jurídica aos factos apresentados, dado que os mesmos se encontram sustentados em argumentos do foro jurídico” (cfr. doc. 1, em concreto Informação nº e-REG/INF/2023/21103).

WW. Em consequência, da análise das afirmações supra, pode concluir-se que o Município compreendeu que os argumentos apresentados pela Requerente eram novos e relevantes e que deviam ser apreciados superiormente e mediante a elaboração de uma nova análise jurídica.

XX. Contudo, e não obstante, ter reconhecido isso mesmo, o Município acabou por, no dia 22.10.2023, vir proferir uma decisão final de indeferimento, antes sequer de ter chegado a ponderar os novos argumentos aduzidos pela Requerente – resultando essa falta de ponderação numa decisão pouco fundamentada, pois esses mesmos argumentos não foram ponderados no âmbito da decisão proferida, nem foi proferido o parecer jurídico que a própria Entidade Requerida reconheceu ser relevante na tomada da decisão final.

YY. Em consequência, essa falta de ponderação gerou um vício de falta de fundamentação na decisão final adotada, vício esse que determina a sua necessária anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do CPA. Vejamos.

ZZ. O dever de fundamentação dos atos administrativos é imposto pelo artigo 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos então artigos 152.º e 153.º do CPA.

AAA. Consequentemente, no caso sub judice, a Entidade Requerida tinha de ponderar os argumentos aduzidos pela Requerente em sede de audiência prévia – o que não se verificou.

BBB. Efetivamente e analisando a decisão final proferida, a Requerente ficou sem compreender quais os motivos que levaram o Município a não considerar os novos argumentos por si aduzidos, especialmente quando reconheceu essa necessidade, na informação genérica que suporta a decisão tomada e aqui impugnada.

CCC. Mas, mais do que isso, a Requerente ficou sem perceber se os argumentos novos que havia trazido ao procedimento de licenciamento poderiam ser (ou não) suficientes para alterar a posição da Requerida.

DDD. E, a bem da verdade se diga que, não tendo a Requerida ponderado esses novos argumentos, provavelmente, também não conseguirá dizer, com certeza, se com essa análise a sua posição teria (ou não) mudado.

EEE. Efetivamente, e ao contrário do que parece entender a Requerida, o exercício de audiência prévia não serve apenas o propósito de cumprimento de um requisito “meramente” formal.

FFF. Antes corresponde, na verdade, a um primeiro momento em que o visado no procedimento administrativo pode “defender-se” das alegações que lhe são imputadas – e, por isso, a defesa do interessado tem de ser tida em conta pela entidade administrativa na ponderação da decisão final a ser tomada – o que, claramente, não se verificou aqui no caso.

GGG. Efetivamente, olhando para o teor da decisão final proferida pela Requerida só se pode concluir que, na verdade, esses novos argumentos não chegaram sequer a ser ponderados; justificando-se, assim, a violação do dever de fundamentação do Município, dever esse que era especialmente exigente no caso em concreto, conforme previsto no artigo 152.º/1/a) do CPA.

HHH. Pelo que, a inobservância do disposto nos artigos 152.º a 154.º do Código do Procedimento Administrativo (“CPA”), neste caso, consubstanciada na falta de fundamentação do ato administrativo gera assim um vicio de forma e, por conseguinte, a anulabilidade do ato administrativo suspendendo, nos termos do n.º 1 do artigo 163.º do CPA.

III. Noutra perspetiva, a desconsideração clara de todos os interesses em causa subjacentes ao projeto de licenciamento do referido imóvel também inquina a validade do ato administrativo suspendendo

JJJ. Por um lado, o Município de Lisboa, ao não ter ponderado os argumentos aduzidos pela Requerente, em sede de audiência prévia (conforme já foi supra explicado), não ponderou devidamente os interesses privados existentes nesta situação.

KKK. Por outro lado, o Município de Lisboa, também não ponderou devidamente todos os interesses públicos subjacentes aos autos nem tentou compreender, de entre esses interesses, quais é que deveriam efetivamente prevalecer.

LLL. Contudo, e apesar de reconhecer esses interesses públicos, de promoção e incentivo às práticas de reabilitação urbana, a verdade é que o Município não ponderou esses interesses no caso sub judice – caso contrário, nunca teria indeferido a pretensão da aqui Requerente.

MMM. Efetivamente, a pretensão da Requerente prossegue o referido interesse público e, na verdade, não causa qualquer prejuízo para a Entidade Requerida, antes apenas gera benefícios para o Município de Lisboa – pois, efetivamente o referido projeto de reabilitação melhora as condições de segurança sísmica, resistência ao fogo, acessibilidade, eficiência energética, habitabilidade e salubridade daquele imóvel.

NNN. Assim, e conforme já foi supra referido, no âmbito das reabilitações urbanas, num procedimento de licenciamento têm de se ponderar todos os aspetos acima elencados; devendo o Município ter sempre presente que, mais do que as regras inerentes a qualquer processo de licenciamento, interessa e deve prevalecer a promoção de obras de reabilitação que visem a melhoria das condições de habitabilidade, conforto, segurança, acessibilidade e eficiência energética dum imóvel – como é o caso das presentes obras - e que não originem nem agravem a desconformidade com as normas em vigor (que é exatamente a situação em causa, ou seja, não se está a solicitar o licenciamento para construir um 3º piso acima da cota de soleira mas tão somente um pedido de licenciamento para aproveitamento do desvão do telhado pré-existente há 35 anos, acompanhado de mais um conjunto de intervenções que promoveram a demolição de muitas construções pré-existentes neste imóvel também não licenciadas, e tendo em vista a reposição das fachadas licenciadas bem como a reposição dos parâmetros de permeabilidade do lote).

OOO. Acresce que estas obras melhoram de tal forma as referidas condições de habitabilidade, conforto, segurança, acessibilidade e eficiência energética, que a construção depois de reabilitada será classificável como classe A ao nível energético.

PPP. Pelo que, de facto, todos os aspetos atrás elencados encontram-se assegurados e são prosseguidos no projeto de reabilitação pretendido licenciar pela F... – pelo que deviam, na verdade, ter sido valorizados por este Município.

QQQ. Não obstante, e sem se compreender, a Entidade Requerida não os valorizou ou reconheceu, mas antes a ignorou-os e recusou-se a deferir o projeto de licenciamento.

RRR. Antes, o Município optou por tomar uma decisão que impede a reabilitação daquele imóvel e que, a não ser alterada, impedirá a melhoria das suas condições de habitabilidade – ignorando os verdadeiros interesses públicos e privados em causa nesta situação.

SSS. O que justifica que o ato suspendendo também tenha de ser anulado, nos termos do artigo 163.º do CPA, por violação do princípio da imparcialidade, a que o Município está vinculado nos termos do artigo 9.º do CPA.

TTT. Efetivamente, aquilo que se propõe fazer no imóvel sito na Rua ...é uma obra de reabilitação do edifício, pois e conforme consta da Estratégia de Reabilitação para Lisboa , “é a forma de intervenção destinada a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva a um ou a vários edifícios, às construções funcionalmente adjacentes incorporadas no seu logradouro, bem como às frações eventualmente integradas nesse edifício, ou a conceder-lhes novas aptidões funcionais, determinadas em função das opções de reabilitação urbana prosseguidas, com vista a permitir novos usos ou o mesmo uso com padrões de desempenho mais elevados, podendo compreender uma ou mais operações urbanísticas”.

UUU. Em consequência, nunca poderia a Entidade Requerida ter partido do pressuposto que a obra do Imóvel cujo licenciamento está aqui em causa é uma obra de construção nova e não de reabilitação – pois, ao fazê-lo, atento essa não ser a situação real, incorreu num vicio de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.

VVV. Em consequência, por o projeto em causa visar a reabilitação de imóvel e não a sua construção, errou o Município ao não atender aos factos efetivamente conformes com a realidade do caso sub judice.

WWW. Padecendo, por isso, o presente ato do vício de violação de lei, o que também justifica a sua anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do CPA.

XXX. Como o Município de Lisboa não enquadrou devidamente os factos subjacentes à presente situação, ou seja, como partiu do falso pressuposto que o presente procedimento de licenciamento visava uma obra de construção (e não de reabilitação) também incorreu na violação de lei, por erro nos pressupostos de direito.

YYY. Efetivamente, ao considerar que, subjacente à presente situação, estava uma obra de construção e não de reabilitação, o Município aplicou o regime jurídico errado.

ZZZ. De facto, o Município invocou in casu o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (doravante, RJUE), contudo esse não é o regime jurídico aplicável no presente caso.

AAAA. Na verdade, ainda que esse seja o regime geral que versa sobre as matérias de urbanização e edificação, como em qualquer outro ramo do direito, terá, em primeiro lugar, de se verificar se existem regimes especiais aplicáveis, nos termos previstos no artigo 7.º, número 3, do Código Civil - como de facto se verifica na presente situação.

BBBB. Importa assim analisar o regime jurídico verdadeiramente aplicável aos casos que visam o licenciamento de uma obra de reabilitação de uma construção existente. Vejamos.

CCCC. Tendo em conta que aqui Requerente, no caso sub judice, tem a intenção de reabilitar o imóvel supra descrito, isto é, de intervir de forma a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva ao edifício, às construções funcionalmente adjacentes incorporadas no seu logradouro e a conceder-lhe novas aptidões funcionais, com vista a permitir novos usos ou o mesmo uso com padrões de desempenho mais elevados, o RJRU é o regime jurídico aplicável a operações urbanísticas do tipo supra referido e localizadas em Áreas de Reabilitação Urbana, conforme decorre da alínea i) do seu artigo 2.º (e não o RJUE).

DDDD. E consequência, ao ter aplicado o regime jurídico errado à situação sub judice, o ato praticado pelo Município também se encontra ferido do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, mais concretamente por terem sido aplicadas normas que não têm aplicação no caso concreto (quando, na verdade, as normas aplicáveis eram outras).

EEEE. Em consequência, se o Município de Lisboa tivesse aplicado o RJRU, ao invés do RJUE, teria deferido a pretensão da Requerente – pois teria entendido que a sua pretensão era legal. Vejamos assim, uma simples comparação entre a norma prevista no RJUE e as normas constantes do RJRU, permite-nos concluir que ainda que no primeiro regime se exija a conformidade das edificações com “o direito anterior”; no RJRU, regime aplicável ao presente caso, esse requisito deixa de ser exigido.

FFFF. Em consequência, o argumento avançado pelo Município de Lisboa de que “não tendo sido obtida a necessária licença para a sua execução, estas [as obras executadas na moradia da requerente] não podem considerar-se realizadas “ao abrigo do direito anterior" para efeitos de aplicação do regime instituído no citado artigo 60º do RJUE” e, por isso, estão excluídas do princípio da proteção do existente não tem, na verdade, qualquer aplicabilidade à presente situação.

GGGG. Efetivamente, as obras de reabilitação de edifícios, reitera-se, ficam sujeitas ao RJRU, pelo que o referido princípio é-lhes aplicável desde que, conforme consta dos seus artigos 4.º e 51.º, as operações de reabilitação:

Não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor;

Tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação;

Observem as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício.

HHHH. Sendo, no fundo, irrelevante se as obras anteriormente realizadas no presente imóvel foram executadas (ou não) ao abrigo de um direito anterior, ou seja, de uma licença previamente emitida.

IIII. E, na verdade, compreende-se esta opção mais “permissiva” do legislador, no caso de execução de obras de reabilitação, pois, é de grande interesse público reabilitar imóveis degradados, reforçando a sua resistência sísmica, melhorando o seu comportamento energético, as suas condições de acessibilidade e de salubridade, não sendo, por isso, razoável que se impeça a melhoria destas condições, em virtude da exigência de eventuais pré-existências ou alterações construtivas executadas sem licenciamento prévio e que estejam em desconformidade com novos instrumentos de planeamento urbanístico posteriores, não permitirem o licenciamento dessas obras de reabilitação.

JJJJ. De facto, se, para realizar obras de reabilitação que melhoram as condições de segurança sísmica, habitabilidade, acessibilidade e salubridade e simultaneamente não agravam a desconformidade com as normas em vigor (como o caso presente), fosse necessária a demolição de pré-existências com mais de 35 anos, tal situação demoveria os respetivos proprietários de realizarem esse tipo de obras, prejudicando desta forma o interesse público subjacente à melhoria das condições de segurança e habitabilidade do edificado nas ARU.

KKKK. Facilmente se percebe que esta proteção das pré-existências (anteriores aos instrumentos de planeamento territorial em vigor), prevista no RJRU, funciona como “incentivo” que o legislador aceitou conceder aos proprietários dos edifícios localizados em zonas de reabilitação urbana, para que estes se proponham realizar obras de reabilitação que promovam ou reforcem a segurança sísmica e melhorem as condições de salubridade, habitabilidade, acessibilidade e desempenho energético desses edifícios, desde que estas obras de reabilitação paralelamente não agravem a desconformidade com as normas em vigor.

LLLL. Assim, a manutenção do terceiro piso acima da cota da soleira terá de ser aceite ao abrigo do licenciamento de obras de reabilitação desde que estas obras de reabilitação (que se pretendem licenciar) não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor (a pré-existência em análise já está executada há mais de 35 anos pelos anteriores proprietários, sendo que à data da sua execução não existia o PDM de Lisboa), OU tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação E observem as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício.

MMMM. No caso, estas obras de reabilitação correspondem apenas à manutenção e melhoria do que já anteriormente fora edificado, inclusive prevendo a demolição de algumas dessas pré-existências desconformes com o atual PDM e, por isso mesmo estas obras de reabilitação nunca poderão originar ou agravar situações desconformes com a lei (cumprindo-se assim o previsto na alínea a) do art.º 51 do RJRU).

NNNN. Além disso, este aproveitamento de sótão satisfaz todas as condições de salubridade previstas no RGEU para a sua afetação a habitação: o pé direito é regulamentar em mais de metade da área total e o pé direito mais baixo, junto aos vãos de janela, tem 2,08m como se pode observar no Corte 01 – e assegura, também, todas as condições térmicas. (cumpre-se assim também o previsto na alínea b) do art.º 51 do RJRU).

OOOO. Por último, veja-se que o projeto apresentado para reabilitação deste imóvel e sua legalização dotará a referida edificação de maior resistência sísmica, de um melhor desempenho energético e ambiental assim como de melhores condições de acessibilidade e salubridade (cumprindo-se assim também o previsto na alínea c) do art.º 51.º RJRU).

PPPP. Ou seja, a conjugação do atrás referido, demonstra que a presente pretensão, subjacente ao projeto de reabilitação desta moradia unifamiliar, deverá ser apreciada à luz do RJRU e não do RJUE como erradamente foi proposto pela Divisão de Urbanismo da CML – o que permitirá a legalização do terceiro piso da moradia bem como a sanação das outras irregularidades associadas e das quais falaremos de seguida.

QQQQ. De facto, também a proposta de demolição do aproveitamento da cobertura, correspondente ao 3.º piso pré-existente desta edificação será geradora não só da diminuição das condições de habitabilidade e salubridade do edifício como, pior ainda, trará uma degradação das condições de segurança e resistência sísmica do conjunto das duas moradias geminadas (Nºs 14 e 16).

RRRR. Efetivamente, se se demolisse este aproveitamento do desvão do telhado, a viga de cumeeira que é comum às duas moradias ficaria sem apoio na direção longitudinal.

SSSS. Adicionalmente, também as fachadas destas duas moradias geminadas deixariam de estar alinhadas ao nível desse piso em termos de cota e de complanaridade, o que prejudicaria:

h. a homogeneidade e harmonia arquitetónica do conjunto destas moradias geminadas (que atualmente apresentam a mesma linha arquitetónica com o mesmo alinhamento e aproveitamento do desvão do telhado);

i. a segurança do conjunto em termos de resistência sísmica (passaríamos a ter uma situação em que as frequências próprias de vibração das duas moradias geminadas, perante uma solicitação sísmica seriam diferentes), originando que, na ocorrência de um sismo, as mesmas vibrassem com diferentes frequências e acabassem por ter as suas coberturas a colidirem entre si, em função das diferentes frequências de vibração, o que provocará o seu desabamento. Terá sido exatamente por esta razão de segurança estrutural que, esta obra de aproveitamento do desvão do telhado, foi feita pelos dois proprietários à data destas moradias, de forma conjunta e acordada.

TTTT. De facto, relembra-se que esta situação foi executada, simultaneamente, nestas duas moradias geminadas (nºs 14 e 16 da R. Constantino de Bragança) as quais, desta forma, não só partilham a mesma viga de cumeeira, bem como a mesma empena de separação dos desvãos dos seus telhados.

UUUU. Assim, mesmo que só por hipótese, um destes proprietários decidisse demolir esta obra de alteração da configuração da cobertura inicial, por forma a repor o antecedente válido, tal operação faria ruir a obra de aproveitamento do desvão da cobertura da moradia vizinha geminada, comprometendo a sua estabilidade, bem como, originando o “desacerto” do alinhamento das fachadas e das empenas destas moradias contíguas o que, atenta a homogeneidade do conjunto, resultará sempre prejudicial à estética arquitetónica deste conjunto.

VVVV. Acresce que a alteração resultante desta obra de aproveitamento dos desvãos de telhado enquadra-se totalmente nas características morfológicas dominantes da zona onde estão erigidas. (cfr. fotos anexas ao doc. 3).

WWWW. Pelo que, em função do atrás referido, designadamente, o facto de a obra em apreço estar executada há mais de 35 anos e se integrar perfeitamente no conjunto morfológico envolvente, pode concluir-se que o seu licenciamento não afeta qualquer finalidade que o PDM atual de Lisboa visa acautelar, precisamente, por já estar executada e integrar perfeitamente no conjunto arquitetónico envolvente, não tendo nunca, desde então e até ao presente momento, tal facto constituído qualquer fator para que esta edilidade entendesse ser necessário a reposição “da conformidade” com o atual PDM.

XXXX. De facto, tanto quanto é do nosso conhecimento, em momento algum, o Município de Lisboa notificou os anteriores proprietários desta moradia (nº14) ou o proprietário da moradia (nº16) geminada vizinha (o Dr. Humberto Delgado) para legalizar a referida obra ou sequer para proceder à demolição da mesma, tendo em vista repor a legalidade infringida.

YYYY. Razão pela qual não pode agora o Município de Lisboa ser estritamente legalista, defendendo os princípios do PDM para indeferir a pretensão da Requerente, quando ao longo dos 35 anos entretanto decorridos nada fez ou impôs para repor a legalidade infringida.

ZZZZ. Em suma, ao contrário do considerado pelo Município de Lisboa, deve aplicar-se o princípio da proteção do existente, conforme previsto nos artigos 4.º e 51.º do RJRU, sob pena de qualquer decisão adotada em sentido contrário ser ilegal e, por isso, anulável.

AAAAA. De facto, o Município não pode recusar, no caso de obras de reabilitação ou alteração de edifícios, a emissão de licenças que se enquadrem no Princípio de Proteção de Existente e, mesmo nas obras de ampliação e de construção, deve apreciar e decidir os projetos que lhe são apresentados com base numa cuidada avaliação e ponderação das vantagens e benefícios das respetivas obras, face à intensidade, natureza e consequências das desconformidades resultantes da sua execução.

BBBBB. Ora, importa ponderar com objetividade e bom senso a relação “custo / benefício” para o interesse público alcançados com a demolição pretendida pela CML desta pré-existência VS. com a possibilidade da sua não execução (em nossa opinião nenhuns…).

CCCCC. Em conclusão, o RJRU, com um louvável bom senso, permite ou, na verdade, até impõe ao Município de Lisboa que, nas situações previstas na lei (como esta), aprove as operações urbanísticas de reabilitação urbana que, embora possam não cumprir normas em vigor, melhorem ou pelo menos não agravem as desconformidades com essas normas em vigor, desde que das mesmas resultem o reforço das condições de segurança sísmica, salubridade, acessibilidade, habitabilidade e desempenho energético

DDDDD. E é exatamente o caso presente que, embora a Requerente pretenda manter o 3.º piso pré-existente, ainda assim demoliu uma série de construções adicionais e pré-existentes no Lote, designadamente:

j. uma escada exterior metálica que dava acesso a este 3º Piso de aproveitamento do desvão do telhado;

k. uma construção existente projetada na fachada principal, ao nível do piso térreo;

l. um edifício existente no logradouro não licenciado e onde o anterior proprietário tinha o seu consultório;

m. um edifício adicional que o anterior proprietário afetava ao aluguer de curta duração clandestino. (cfr. fotos anexas).

EEEEE. É a aplicação deste princípio de proteção das pré-existências previsto no RJRU que permite viabilizar projetos e obras de reabilitação que não só melhoram as condições dos edifícios (segurança e salubridade) como até podem contribuir para a redução de situações desconformes com a lei – o que traz, naturalmente, benefícios para ambas as partes (particular e interesse público)

FFFFF. Importa, ainda, conforme supra referido reiterar que não só o princípio da proteção do existente é previsto no RJRU de forma menos “exigente” como, na verdade, os próprios processos de licenciamento de operações de reabilitação urbana assim deve ser encarados.

GGGGG. Aliás, isso desde logo é assumido pelo Município de Lisboa quando, na referida Estratégia de Reabilitação para Lisboa afirma que “Tal não significa que, no âmbito da intervenção numa área de reabilitação urbana, não seja possível, ou mesmo desejável em casos particulares, a demolição integral, que dá origem a uma obra nova, ou a ampliação com mais de um piso de um imóvel existente.

HHHHH. Recorde-se ainda que é o próprio Município que admite este tipo de situações pode ficar sujeita a um procedimento de licenciamento “excecional”, ou seja, adequado às circunstâncias concretas inerentes às obras de reabilitação urbana.

IIIII. Até porque reitera-se: na verdade, são os próprios Municípios que têm interesse na promoção de obras de reabilitação urbana, para melhorar as condições de habitabilidade e segurança dos edifícios existentes no seu concelho.

JJJJJ. E isso mesmo também é um interesse público prosseguido pelo Município de Lisboa e previsto na sua Estratégia de Reabilitação Urbana delineada para o período de 2011 a 2024, conforme suprarreferido.

KKKKK. Por fim, e relativamente aos restantes aspetos que sustentam o indeferimento do projeto de licenciamento da obra de reabilitação que a Requerente pretende realizar no referido imóvel, sempre se diga que os mesmos foram sanados/retificados, conforme parecer da arquiteta do projeto (doc. 2 anexo ao requerimento inciial).

LLLLL. Em suma, a aplicação do correto regime jurídico aplicável, teria levado ao deferimento do pedido de licenciamento da obra da Requerente – o que só não sucedeu porque o ato administrativo em causa se encontra ferido do vicio de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito e deve, por isso, ser anulável e, em consequência, ser proferida nova decisão que tenha em conta o regime jurídico verdadeiramente aplicável no caso sub judice.

MMMMM. Em consequência, a opção, sem mais, pelo indeferimento do projeto de arquitetura revela-se desproporcional e, simultaneamente, não demonstra, neste caso, nenhuma colaboração com os particulares.

NNNNN. Em consequência, ao optar imediatamente pela solução de indeferimento do projeto de arquitetura sem, ao invés, tentar, em colaboração com a Requerente, adotar outras soluções menos onerosas para os seus interesses, mas também para o interesse público (visto que é prioridade da CML, conforme já aqui foi exposto, promover a reabilitação urbana de edifícios integrados na ARU), o Município de Lisboa violou quer o princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7.º do CPA, quer o princípio da colaboração da Administração com os particulares, constante do artigo 11.º do CPA. OOOOO. Acresce que, e conforme referido pelo próprio Município, há que reconhecer também a boa-fé da aqui Requerente – que se dirigiu voluntariamente ao Município para tentar resolver e legalizar a presente situação -, bem como o facto de as obras incidirem sobre uma futura casa de morada de família, o que só por si, seriam motivos suficientes, para afastar a decisão de indeferimento do projeto de arquitetura assim como a principal consequência da sua ilegalidade, que é a demolição da operação urbanística (conforme já foi corroborado pelos próprios tribunais portugueses, mormente no Acórdão referido pelo próprio Município de Lisboa, do TCAS, proferido no âmbito do processo 1491/10.7BELRA).

PPPPP. Em consequência a não ponderação dos devidos interesses em causa na presente situação viola o disposto no referido artigo 118.º-A do RPDML, assim como o princípio da proporcionalidade e da boa colaboração com os particulares, o que acarreta a sua anulação (cf. disposto no artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo).

QQQQQ. Veja-se o sucedido no recente licenciamento da obra de construção (foi demolida integralmente a construção pré-existente e está a ser construída uma obra nova) sita na Rua ..., na mesma localização no Restelo que, conforme decorre do seu Alvará de Obras de Construção nº-C/2023/3, de 10.03.2023, e assinado em 22.04.2023 pela Diretora do Departamento de Apoio à Gestão Urbanística (que por facilidade de consulta se junta como doc. 1), em que foi licenciado, justamente, a construção de uma obra nova com 3 pisos acima da cota de soleira.

RRRRR. E repare-se que, neste caso, o que estava em causa era a construção de um edifício novo, com demolição integral do anterior que só tinha 2 pisos acima da cota de soleira (não é uma obra de reabilitação) ao qual efetivamente se deveria ser aplicar o RJUE na sua análise que, em função do atrás exposto, teria necessariamente de culminar com o indeferimento desta licença; esta desigualdade de tratamento é tanto mais gritante quanto é facto que no caso da pretensão da Requerente, não está em causa o licenciamento da construção de um edifício novo, mas apenas reabilitar o existente, nos moldes que o RJRU permite.

SSSSS. Outro exemplo gritante desta desigualdade de tratamento e colaboração com os particulares por parte da CML é o caso do edifício sito na Rua do ..., propriedade de Sr. P..., a quem foram licenciados 6 pisos acima da cota de soleira da entrada na fachada principal e mais 2 abaixo dessa cota (ou 3 pisos acima da cota de soleira da entrada secundária sita na rua Rua G… a tardoz), a impermeabilização de mais de 85% do lote e ainda foi permitido e licenciada a constituição de propriedade horizontal nesta zona de moradias Unifamiliares

TTTTT. Com efeito, tratando-se de obras sitas no Restelo e tendo por aplicação o disposto na citada alínea a) do nº 7 do art.º 42º do RPDML, não se alcança como é que esta obras de construção nova podem ter sido aprovadas e, licenciadas com 3 pisos acima da cota de soleira e a obra de reabilitação da Requerente já não mereça tal aprovação e respetivo licenciamento, relativamente a uma pré-existência com mais de 35 anos, quando se aplica (ou se tem de aplicar) a mesma lei no tratamento dos cidadãos e particulares.~

UUUUU. Mas estas situações repetem-se em muitas outras obras de moradias neste bairro do Restelo e na vizinhança próxima da Rua …, às quais a CML licenciou 3 ou mais pisos acima da cota de soleira, como são exemplo as obras sitas nas R. .., Nº 4, Embaixada da Irlanda; R. …. Nº8 e também com acesso pela R. … Nº 4; R. …. Nº 14; R. …. Nº 20; R. …. Nº 12 (identificadas na pronúncia anterior da Requerente).

VVVVV. Destarte e sob pena de violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP e no artigo 6.º do CPA (e a consequente anulabilidade do ato) perante o acervo de obras aqui trazidas à colação pela Requerente, onde se verifica que foram aprovados e licenciados 3 pisos acima da cota de soleira, a Requerente reclama o licenciamento da sua obra nos mesmos moldes, ou seja, a aprovação e licenciamento da pré-existência com 35 anos, correspondente ao aproveitamento do desvão do telhado e que configura o terceiro piso acima da cota de soleira.”

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido parcial provimento ao recurso, por entender, em síntese, que a autora, caso proceda o vício de falta de fundamentação, terá interesse em agir, pois o ato impugnado será anulado e um novo ato pode ter conteúdo distinto, contudo não se verifica o requisito do fumus boni iuris, impondo-se o indeferimento da providência cautelar.

A recorrente apresentou resposta a este parecer, pugnando pelo provimento integral do recurso.

Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:

- da nulidade da decisão recorrida por constituir uma decisão surpresa;

- do erro de julgamento da decisão recorrida ao julgar verificada a exceção dilatória de falta de interesse em agir quanto ao pedido.

Em caso de improcedência desta exceção, importará aferir se se encontram preenchidos os requisitos de que depende a concessão da providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo.

Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

Invoca a recorrente que a decisão recorrida é nula por configurar uma decisão surpresa, uma vez que as partes não foram notificadas para se pronunciarem quanto à exceção de falta de interesse em agir, que determinou a improcedência da presente providência cautelar.

Na sua oposição, o Município de Lisboa invocou a exceção dilatória de falta de objeto da ação, implicando a inutilidade superveniente da lide.

Entendeu o Tribunal a quo que existia um ato administrativo de indeferimento, objeto da ação, pelo que não se verificava a inutilidade superveniente da lide. Contudo, verificava-se, sim, a falta de interesse em agir da requerente e que as partes já se haviam pronunciado sobre esta matéria nos seus articulados.

E entendeu bem o Tribunal a quo, posto que apenas divergiu das partes quanto à qualificação jurídica da exceção invocada na oposição, conforme permite o disposto no artigo 5.º, n.º, 3 do CPC.

Pelo que não tinha de ser concedido novo prazo para pronúncia, uma vez que estava em causa precisamente a mesma matéria factual, com distinto enquadramento jurídico efetuado pelo Tribunal a quo.

Improcede, pois, a primeira questão suscitada no presente recurso.

No que concerne à segunda questão supra elencada, da decisão recorrida consta a seguinte fundamentação:

“[C] omo se retira do probatório, os pedidos a conhecer na ação principal são:“b) anular o ato administrativo aqui impugnado, atentas as ilegalidades de que padece e que justificam a sua anulação nos termos e efeitos do artigo 163.º do CPA; c) condenar a Entidade Demandada a retomar o procedimento administrativo, mormente a apreciar os novos argumentos aduzidos pela Autora em sede de audiência dos interessados, e a praticar novo ato administrativo, deferindo o projeto de licenciamento da Autora.”, permitindo apurar a pretensão condenatória do Requerente (cfr. arts. 51.º n.º 4, 66.º, 67.º n.º 1 al. b) do CPTA).

Desde logo, da leitura do ato suspendendo, constata-se que o mesmo é um indeferimento “total e direto”, pois indefere totalmente a pretensão do Requerente não possuindo qualquer efeito positivo favorável (sobre a questão Vieira de Andrade ob cit. páginas 176/179).

Posto isto, tomando-se em consideração o pedido cautelar, que no caso é de caráter conservatório, uma vez que, estamos perante um pedido de suspensão da eficácia do ato, isto é, a paralisação de efeitos de um ato de conteúdo negativo (e não a prática de qualquer ato de conteúdo positivo), constata-se que a procedência da presente providência nunca terá a virtualidade de permitir que o Requerente continue com as obras de reabilitação até à decisão da causa principal, não só porque não é isso que vem peticionado, mas também, porque esse direito ainda não se encontra na sua esfera jurídica, sendo esse o objetivo último do pedido de licenciamento apresentado junto da Requerida.

Insta também ressaltar, que a ação cautelar com os seus pressupostos, nos termos previstos nos arts. 112.º e ss do CPTA, não é o meio de “impedir que o ato se consolide na sua esfera jurídica”, porquanto a mera apresentação da ação principal já terá esse mesmo efeito, desde que tenha sido apresentada dentro dos prazos de impugnação previstos no CPTA.

Neste raciocínio, a suspensão do ato administrativo peticionada, seria uma antecipação provisória e inconsequente da eventual decisão do pedido de anulação do ato/condenação à prática do ato devido, a apreciar na causa principal, pois, manteria a posição do Requerente nos exatos termos em que se encontra atualmente, não tendo os efeitos explanados no seu requerimento inicial e na réplica apresentados (fls. 4/38 e 735/741).

Mais se dirá que a procedência do pedido cautelar, sempre consumiria o objeto da ação principal, por não estarem observadas as características da instrumentalidade e provisoriedade e por isso, jamais será apta a assegurar a utilidade de qualquer sentença que vier a ser proferida em sede de ação principal.

Importa sublinhar, que a improcedência da presente providência cautelar, não coloca em causa a tutela dos direitos do Requerente ou impossibilita a reintegração da sua esfera jurídica, no caso de obter ganho de causa na ação principal, não lhe retirando a sua utilidade quer total quer parcial.

Nestes termos, julga-se verificada a exceção dilatória inominada de falta de interesse em agir, exceção cuja procedência impõe a absolvição da instância da Entidade Requerida, que de seguida se decidirá.”

Ao que contrapõe a recorrente, em síntese, que a suspensão do ato administrativo em causa implicará necessariamente que o processo de licenciamento não fique definitivamente decidido, pelo que se verifica um interesse autónomo da recorrente na presente ação cautelar.

Não se vê que assim seja.

O requerimento inicial apresentado pelo recorrente visa a suspensão de eficácia de ato administrativo. Mais, claramente identifica a presente providência cautelar como instrumento prévio à instauração de ação administrativa de impugnação da deliberação em questão.

Entendeu-se na decisão recorrida que o ato suspendendo tinha conteúdo negativo, uma vez que se limitou a indeferir o pedido de licenciamento.

Perante aquele ato de mero indeferimento da sua pretensão, o meio processual de reação na ação principal será a de condenação à prática de ato devido, prevista nos artigos 66.º e seguintes do CPTA, e não a ação de impugnação.

O processo cautelar depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respetivo, cf. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA.

A “suspensão da eficácia, ao paralisar os efeitos do ato, paralisa a inovação que ele visava introduzir na ordem jurídica, fazendo com que, durante a pendência do processo principal, tudo se mantenha como estava antes de o ato ter sido praticado”, servindo “para proteger, a título cautelar, os interesses que se dirijam à conservação de situações já existentes, perturbadas por atos administrativos impugnáveis, de conteúdo positivo” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pág. 923).

Ora, não é isso que aqui está em causa.

Com efeito, tendo o ato suspendendo conteúdo puramente negativo, a suspensão cautelar da sua eficácia não é suscetível de ter qualquer reflexo na esfera jurídica da aqui recorrente.

À evidência, verifica-se a invocada falta de interesse em agir.

Termos em que se impõe negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

Custas a cargo da recorrente.

Lisboa, 28 de agosto de 2024

(Pedro Nuno Figueiredo)

(Frederico Branco)

(Isabel Vaz Fernandes)

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III. DECISÃO