415/2002 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 415/02 Proc. nº 722/01 TC – 1ª Secção Relator: Consº. Artur Maurício Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: 1 – A, identificada nos autos, impugnou judicialmente a liquidação da receita fiscal autárquica denominada "compensação por despesas de fiscalização de obras" , efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa, na sequência da abertura de valas no subsolo do domínio público, para colocação ou reparação de infra-estruturas de telecomunicações. O Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa julgou a impugnação improcedente por ter ocorrido a excepção da caducidade do direito de acção, absolvendo a Câmara do pedido. Inconformada com a decisão, a recorrente interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo que, por acórdão de fls. 126 e segs. decidiu que a impugnação era tempestiva, por se tratar de uma impugnação/reclamação necessária, seguindo o regime previsto no artigo 123º nº. 1 alínea a) do CPT e não no nº. 2 da mesma norma, como tinha decidido o tribunal a quo . Quanto à natureza do tributo impugnado, considerou aquele aresto tratar-se de uma contribuição especial, porquanto apesar de a importância exigida pela Câmara respeitar ao "pagamento do acréscimo da actividade municipal, provocada pelas obras" , tal actividade "não visa a satisfação individual do sujeito passivo do tributo em causa – a impugnante" , pois a abertura de valas na via pública se revela "indispensável ao cumprimento do contrato de concessão de serviço público de telecomunicações (...) e, portanto para satisfação do interesse público." ; por seu turno, "os encargos que tais obras acarretam para a autarquia visam também a satisfação de necessidades colectivas" pelo que "não se provou a existência clara de qualquer vantagem suficientemente individualizada e caracterizada para a impugnante, que possa tomar-se como contraprestação da pretendida taxa." Assim, a referida "compensação pela modificação da resistência dos pavimentos e pelas despesas de fiscalização" , configura-se como uma contribuição especial , que deve ser tratada como um verdadeiro imposto, pelo que, tendo sido criada pela CML, viola o artigo 168º nº. 1 alínea l) da CRP, na versão aplicável; nesta conformidade, o acórdão recorrido recusou a aplicação do artigo 39º nº. 2 do Regulamento de Obras na Via Pública da Câmara Municipal de Lisboa (Edital 156/63 de 21/09/63) e Tabela anexa, por inconstitucionalidade orgânica. Deste acórdão interpôs o Ministério Público, recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70º nº. 1 alínea a) da LTC. Nas suas alegações, o Magistrado do Ministério Público, junto deste Tribunal, pugnou pela atribuição da qualificação de taxa ao invocado tributo, concluindo do seguinte modo: "1º - Estando o pagamento à autarquia da "compensação pela modificação da resistência dos pavimentos e pelas despesas de fiscalização" directa e concretamente conexionado com obras levadas a cabo na via pública por certa entidade – funcionando, deste modo, o pagamento de tal "tributo" como contrapartida de uma intervenção consentida em bens do domínio público, cuja guarda ou tutela está cometida aos municípios – verifica-se a bilateralidade de tal prestação, que caracteriza o núcleo essencial do conceito de "taxa". 2º - A circunstância de o interesse "individual" da entidade devedora coincidir com o "interesse público" na realização das atribuições postas a cargo de empresa concessionária sobre que recai a obrigação de pagamento daquele tributo não preclude a dita "bilateralidade" – nada obstando a que possam ser devidas "taxas" por certa entidade pública em benefício de outra pessoa colectiva pública. 3º - Termos em que deverá proceder o presente recurso, em conformidade com o juízo de constitucionalidade da norma regulamentar questionada, estranha ao âmbito da "Constituição fiscal" e da reserva de lei que caracteriza o conceito jurídico-constitucional de "imposto". Cumpre decidir. 2 – Constitui objecto do recurso a norma ínsita no artigo 39º nº 2 do Regulamento de Obras na Via Pública (ROVP) editado pela Câmara Municipal de Lisboa e publicado no respectivo Diário Municipal de 21/9/63 intepretada em termos de sujeitar a A ao pagamento da taxa aí prevista devida " pela modificação da resistência dos pavimentos e despesas de fiscalização " em virtude de trabalhos executados pela A nas faixas de rodagem e passeios de arruamentos para colocação ou reparação de infra-estruturas de telecomunicações. Como se deixou relatado, para o acórdão recorrido, o tributo em causa não é qualificável como taxa, mas como "contribuição especial" que deve ser tratada como imposto, o que levou à recusa de aplicação da referida norma por inconstitucionalidade orgânica (violação do disposto no artigo 168º nº 1 alínea i) da CRP). Para chegar a uma tal conclusão, a decisão impugnada fixa-se num critério de distinção entre taxa e imposto assente na unilateralidade ou bilateralidade da prestação exigida pelo ente público, sendo que na taxa a receita produzida tem a sua contrapartida numa actividade do ente público dirigida especificamente ao sujeito a quem é exigida a prestação; procurando seguir na esteira da jurisprudência do Tribunal Constitucional, entende ainda que a taxa deve ter como contrapartida a satisfação de uma necessidade individual de um bem semi-público por parte do sujeito ao tributo. Entrando na aplicação do direito aos factos, não põe o mesmo acórdão em causa que " foram as obras efectuadas pela impugnante na via pública que determinaram a actividade fiscalizadora da CML e, provavelmente, lhe trarão encargos acrescidos, pela modificação da resistência dos pavimentos "; e, por isso, entende que existe " uma relação directa entre as referidas obras e a fiscalização efectuada pela CML ", visando a importância exigida pela CML " o pagamento do acréscimo da actividade municipal, provocado pelas ditas obras ". Simplesmente, não se verificaria, no caso, a satisfação de um interesse individual ou individualizável da A, uma vez que as obras por esta efectuadas visavam a satisfação de um interesse público, no cumprimento do contrato de concessão de serviço público; por outro lado, os encargos da Câmara visam também a satisfação de necessidade colectivas, no âmbito da salubridade pública, saneamento básico ambiente e qualidade de vida do respectivo agregado populacional. É, assim, por esta via que o acórdão recorrido qualifica o tributo em causa como "contribuição especial" e não como "taxa". Que dizer ? 3 – Cumpriria, em princípio, a este Tribunal, face ao julgado e aos termos em que ele é impugnado pelo Magistrado recorrente, apreciar qual a natureza do tributo imposto pela Câmara Municipal de Lisboa à A, para, em função da resposta dada a esta questão e porque se trata de norma editada por aquele órgão autárquico, resolver se esta norma enferma de inconstitucionalidade orgânica. Torna-se, porém, irrelevante apreciar e decidir aquela primeira questão – e, logo, também, a segunda - considerando que, mesmo a entender-se, na esteira do julgado pelo Tribunal Central Administrativo, que se não estava perante uma taxa, não poderia o Tribunal Constitucional julgar a norma organicamente inconstitucional. E isto por uma simples razão: é que o tributo imposto foi criado por um regulamento municipal aprovado em 19/6/63, publicado, como se disse, no Diário Municipal de 21/9/63, anterior, pois, à Constituição de 76 e quando vigorava a Constituição de 33. Ora, como Tribunal Constitucional tem decidido – e, precisamente, quando apreciou a constitucionalidade de outros tributos (taxas ou impostos) criados por regulamento – designadamente nos Acórdãos nºs 2/84, 261/86 e 443/87, publicados in Acórdãos do Tribunal Constitucional 2º vol. p. 198, 8º vol. p. 351 e 10º vol. p. 541, dado o disposto no artigo 290 nº 2º da CRP e a circunstância de, no caso, se tratar de direito ordinário anterior á entrada em vigor da Constitução, a permanência deste direito só é excluída se se verificar discrepância material com a mesma Constituição. Escreveu-se, a propósito, no citado Acórdão nº 261/86: " (...) compreende-se que o legislador constituinte, sob pena de vir a criar um hiato ou vazio global de regulamentação jurídica, haja desejado assegurar uma continuidade fundamental do ordenamento, apenas dela excluindo aquilo que intoleravelmente brigasse com a nova ordem de valores constitucional; entretanto, e por outro lado, não se compreenderia que se fosse averiguar da regularidade "formal" (no sentido complexivo da palavra) de determinadas normas jurídicas recorrendo a critérios e princípios constitucionais que só posteriormente à emissão delas vieram a ser consagrados ". E, mais adiante, afrontando a questão de o tributo então em causa poder infringir o "princípio da legalidade tributária", considerou-se no mesmo acórdão: " (...) assumindo o princípio da legalidade dos impostos uma dimensão "garantística" dos cidadãos – isto é, traduzindo-se verdadeiramente num seu "direito fundamental" (...) poderia dizer-se que a violação dele transcende a mera infracção de regras constitucionais de competência e de forma e se consubstancia, em rigor, uma inconstitucionalidade "material". E a verdade é que essa violação assim era e vem sendo considerada, não apenas na jurisprudência como na doutrina constitucionalista e fiscalista (a essa ideia tendo aderido, o que sem constangimento se reconhece, o ora relator, com referência à Constituição de 1933.cf. J. M. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2º ed. Pp. 180 e segs.). Smplesmente, do que aqui se trata não é de saber se uma tal violação (admitindo que ela ocorra no caso) deve receber em geral (ou num plano meramente dogmático), a qualificação referida, mas tão-só se deve recebê-la para os efeitos do artigo 293º da Constituição (norma que então correspondia ao actual artigo 290º nº 2). Ou seja: para o efeito da "caducidade" (que a tanto, na hipótese, se reconduz a "inconstitucionalidade") do direito pré-constitucional. Ora, como quer que seja, subsiste que a infracção ao princípio da legalidade dos impostos radica sempre num vício relativo à "forma" (em sentido amplo) de determinadas normas, de modo que, em se tratando de direito anterior à Constituição, a sua relevância implicará que se leve em conta, "retroactivamente", o que a nova Constituição veio dispor em matéria de repartição de competência normativa ou de exigências formais dos diplomas. Isto, porém, não se vê que esteja de harmonia com o sentido do artigo 293º da nossa lei fundamental (ut supra). A não se entenderem as coisas como vem de referir-se, dir-se-ia então que a "caducidade" do direito anterior ocorreria, pelo menos, quando não se houvesse nele observado uma forma correspondente à exigida pela nova Constituição. Só que este outro entendimento levaria pressuposta, por sua vez, uma particular sensibilidade do legislador constituinte de 1976 aos precedentes critérios orgânico-formais de legitimação constitucional, o que não é muito plausível em todas as situações. De qualquer modo, por último e em definitivo, não se afigura crível – reportando-nos agora especificamente aos reflexos do artigo 293º no domínio dos impostos – que haja estado nas intenções do mesmo legislador constituinte inconstitucionalizar a posteriori, por motivos exclusivamente à "forma" como foram estabelecidas, quaisquer figuras tributárias. Não é isso crível atenta a sua preocupação de salvaguardar basicamente a continuidade do ordenamento jurídico, e atenta, em particular, a imprevisibilidade das consequências de tal solução, dados os seus imediatos reflexos financeiros, sobre o funcionamento das instituições ". Ora, no caso, se discrepância existe, ela situar-se-á igualmente ao nível da "forma" (tomada também em sentido amplo) – e foi nesse nível que o acórdão julgou a norma inconstitucional - não se vislumbrando ofensa aos "princípios" consignados na Constituição. Não pode, assim, manter-se o julgado de inconstitucioalidade recorrido. Decisão : Pelo exposto e em conclusão, decide-se conceder provimento ao recurso, devendo o acórdão recorrido ser reformado de acordo com o presente juízo de constitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 10 de Outubro de 2002- Artur Maurício Maria Helena Brito Luís Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da