76/84 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. Acordam no Tribunal Constitucional: I A A., Lda., intentou acção contra o colectivo dos trabalhadores dessa sociedade, pedindo a entrega de todos os valores de que o réu se apropriou e que integram o estabelecimento comercial de indústria hoteleira, consistente na exploração do café restau­rante e sala de jogos, que legitimamente lhe pertence, fundando-se, para tanto, no facto de, no período revolucionário posterior ao 25 de Abril, ter sido coagido, por violências e ameaças, a entregar a chave da empresa aos respectivos trabalhadores, que passaram a explorar a mesma. O Exmo. Juiz indeferiu in limine a petição, fundado na caducidade do direito da autora de reivindicar a empresa, nos termos do artigo 47º da Lei nº 68/78, de 16 de Outubro - lei que veio definir a orgânica das empresas em auto-gestão -, despacho esse que a Relação confirmou, em recurso interposto pela mesma autora. Daquele acórdão foi de novo interposto recurso para o Supremo Tri­bunal de Justiça, pedindo a respectiva revogação. Alegou a recorrente que o direito à propriedade privada está consagrado na Constituição (artigo 62º), sendo de natureza análoga aos direitos fundamentais. Que só mediante expropriação por utilidade pública é possível interferir nesse direito. Que a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e seus protocolos dizem o mesmo e que as reservas formuladas a esta pelo Estado Português (Lei nº 65/78) apenas dizem respeito a latifundiários e gran­des proprietários, empresários e accionistas. A recorrente alega ainda que é uma pequena empresa. Que a expro­priação prevista na Constituição está condicionada à utilidade pública e à justa indemnização. Que o instituto da caducidade importa o benefício do património privado do Estado, ou de alguns indivíduos determina­dos, de trabalhadores, com a transferência da propriedade, não sendo por isso de utilidade pública. Que não houve abandono da empresa por parte da recorrente, pois ela estava a ser explorada, que a caducidade é uma forma de confisco. Que o direito de reivindicar é imprescritível. Por isso pediu o prosseguimento do processo, por não existir a caducidade alu­dida, e que fosse declarado inconstitucional o artigo 47º da Lei nº 68/78. No Supremo Tribunal de Justiça foi dado provimento ao recurso. Fundamenta-se a decisão em que o direito de propriedade é, em princí­pio, absoluto (artigo 1305º do Código Civil), não se extinguindo pelo não uso, nem pelo decurso de prazo para reivindicar (artigos 298º, nº 3, e 1313º, ambos do Código Civil). Que a Constituição no seu artigo 62º preceitua que a todos é garantido o direito à propriedade privada e que a mais importante das restrições de direito público - a expropriação por utilidade pública - só pode ser efectuada mediante pagamento de justa indemnização. Que o protocolo nº 1 adicional à Convenção de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, aprovado para ratificação pela Lei nº 65/78, de 13 de Outubro, preceitua que qual­quer pessoa singular ou colectiva tem direito ao respeito dos seus bens e que ninguém pode ser privado do que é a sua propriedade, a não ser por utilidade pública e nas condições previstas pela lei e pelos princípios gerais do direito internacional. Que dos autos não se mostra que tivesse havido, por parte da autora, abandono injustificado da empresa, único caso em que não é conferido direito a indemnização, tal como estabelece o artigo 87º da Constituição. Conclui o Supremo Tribunal de Justiça, que o artigo 47º da Lei nº 68/78, ao estipular que o decurso do prazo para reivindicar as empresas acarreta só por si a transferência da propriedade, se encontra em franca oposição com os princípios e disposições atrás enunciados, o que equivale a afirmar que estamos perante um preceito inconstitucional, «consoante dispõem os artigos 277º e 280º da Constituição». O Magistrado do Ministério Público interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional. Nas respectivas conclusões diz: Deve ser concedido provimento ao recurso, revogando o douto acórdão recorrido, por violação do artigo 62º da Constituição e do Protocolo nº 1 Adicional à Convenção de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdade Fundamentais, aprovado pela Lei nº 65/78, de 13 de Outubro, para ser reformado e julgado em con­formidade com o juízo de constitucionalidade material do artigo 47º da Lei nº 68/78, de 16 de Outubro. Tudo visto. II A questão a debater é a da constitucionalidade do artigo 47º da Lei nº 68/78, de 16 de Outubro. Integra-se num diploma que pretendeu definir a orgânica das empresas em autogestão. Logo no nº 1 do artigo 1º se preceitua que o diploma se aplica às empresas e estabelecimentos comerciais, industriais, agrícolas ou pecuá­rios em que, por evolução de facto não regularizada ainda nos termos gerais de direito, os trabalhadores assumiram a gestão entre 25 de Abril de 1974 e a data de entrada em vigor daquela lei. No artigo 2º distinguem-se várias modalidades de autogestão: liti­giosa, viciada e justificada. Adiante, no artigo 12º estabelece-se que a posse útil da empresa ou do estabelecimento durante a autogestão cabe ao colectivo dos trabalha­dores permanentes da mesma, em contitularidade, ou, se assim se orga­nizarem, à pessoa colectiva. No nº 2 preceitua-se que a posse útil não conduz à usucapião. Por sua vez, no artigo 30º está consignado que durante a situação de autogestão provisória (isto é, enquanto a situação de autogestão de facto não for regularizada nos termos da lei), o proprietário mantém a «nua titularidade» do seu direito. No artigo 31º conferem-se certas faculdades ao proprietário, entre as quais a de reaver a empresa, uma vez cessada a autogestão, e o direito à indemnização, no caso de vir a ser privado dela. A situação do proprietário é definida nos termos do artigo 39°. Ela é definida por qualquer um dos seguintes mecanismos: a) Acordo entre o proprietário e o colectivo dos trabalhadores; b) Decurso do prazo de 120 dias, a contar da data da entrada em vigor do diploma, sem que tenha sido intentada acção de rei­vindicação ou de restituição de posse da empresa ou estabeleci­mento; c) Por decisão judicial proferida na acção intentada dentro do prazo referido; d) Por expropriação da empresa ou do estabelecimento ou da nua titularidade sobre o mesmo. O artigo 43º esclarece em que casos se verifica a aquisição pelo Estado. E pode resultar de: a) Expropriação da empresa ou do estabelecimento ou só da nua titularidade destes; b) Caducidade do direito a reivindicar a empresa ou o estabeleci­mento ou a exigir a restituição da sua posse; c) Acordo com o proprietário. Nos artigos 44º e 46º estabelecem-se as condições em que o Estado pode expropriar a empresa ou estabelecimento, ou apenas a nua titulari­dade. No artigo 47º dispõe-se: 1 - O direito de reivindicar a empresa ou de exigir judicial­mente a restituição da sua posse caduca decorridos 120 dias sobre a entrada em vigor do presente diploma. 2 - Verificando-se a caducidade do direito a reivindicar a empresa ou a exigir a restituição da sua posse ou o decaimento nas mesmas acções, a nua titularidade transfere-se para o Estado. O artigo 47º deve ser aproximado do já referido artigo 43º. Ali permite-se a aquisição da nua propriedade pelo Estado: 1° Por expropriação; 2° Por caducidade do direito a reivindicar, no prazo de 120 dias; 3° Por acordo com o proprietário. O caso em apreço integra-se na hipótese prevista no 2º caso, ou seja, de penda da empresa por efeito do decurso do prazo de 120 dias para reivindicar. III A fim de compreender todos os aspectos do problema, importa ter em vista a situação histórica a que a Lei nº 68/78 veio dar resposta. À data da Lei nº 68/78 existiam umas centenas de empresas cuja gestão havia sido assumida pelos respectivos trabalhadores, após o 25 de Abril. Durante muito tempo tais situações permaneceram sem qualquer defi­nição jurídica. Isso só veio a ocorrer através da Lei nº 68/78. De acordo com ela mantiveram-se transitoriamente as situações de facto existentes, qualificadas pela lei como de «autogestão provisória», dando-se um prazo de 120 dias aos proprietários das empresas para as reivindicarem, provando que a autogestão não era «justificada», sob pena de a sua propriedade se transferir para o Estado. Após o accionamento dos mecanismos da mencionada lei no decurso do prazo de 120 dias, os casos de autogestão provisória converteram-se numa das seguintes cinco situações: 1° Devolução da posse da empresa ao proprietário; 2° Legitimação da posse e gestão da empresa pelos trabalhadores sem transferência da propriedade; 3° Transferência da propriedade da empresa para os trabalhadores; 4° Transferência da propriedade para o Estado, com manutenção da posse pelos trabalhadores; 5° Transferência da propriedade e da posse da empresa para o Estado. Só a 4a situação aqui interessa pois é nela que se integra o caso em apreciação. Nesta situação, a propriedade da empresa transfere-se para o Estado, a posse e gestão continuam nas mãos dos trabalhadores, a auto-gestão torna-se definitiva (cf. artigos 45º, nº 2, e 46º) e a empresa passa a integrar o sector público autogerido, previsto no artigo 89°, nº 2, alí­nea b), da Constituição. A perda da propriedade a favor do Estado nesta hipótese decorre direc­tamente da lei, sem necessidade de um acto individual de expropriação, abrangendo todas as situações em que os proprietários não tenham inten­tado acção de reivindicação no prazo legalmente fixado (ou em que, tendo-o feito, tenham decaído nelas). IV Importa também fazer uma rápida referência à autogestão, no seu enquadramento constitucional. No nº 1 do artigo 61º da Constituição (versão originária) ficou con­signado que: Serão apoiadas pelo Estado as experiências de autogestão. Por sua vez no nº 1 do artigo 90º do Estatuto Fundamental preceituava-se: Constituem a base do desenvolvimento da propriedade social, que tenderá a ser predominante, os bens e unidades de produção, com posse útil e gestão dos colectivos de trabalhadores, os bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais e o sector cooperativo. Há que reconhecer que a Constituição Portuguesa é claramente favo­rável à autogestão, quer na forma geral de experiências da autogestão, que cobre a criação de novas empresas, e a transformação em autogestio­nárias de empresas públicas, privadas ou cooperativas anteriormente exis­tentes, quer em relação a anteriormente pertencentes ao sector público não autogestionário (vide «Autogestão em Portugal», Cadernos de Ciên­cia e Técnica Fiscal, nº 117, p. 192). V Há que enfrentar agora a questão que é posta no recurso. Está viciada de inconstitucionalidade a norma do artigo 47º da Lei nº 68/78, que faz transferir para o Estado a «nua titularidade» das empresas em auto­gestão de facto, que não tenham sido reivindicadas no prazo legalmente estabelecido? A decisão do Supremo Tribunal de Justiça assenta implicitamente em dois pressupostos: 1) Que o único meio constitucionalmente legítimo de privação da propriedade privada é a expropriação por utilidade pública, enquanto instituto jurídico típico nos termos do artigo 62º, nº 2, da Constituição; 2) Que a transferência da propriedade das empresas autogeridas para o Estado, nos termos do artigo 47º da Lei nº 68/78 não dá lugar a indemnização. Importa analisar estes dois pressu­postos. No artigo 62º da Constituição dispunha-se (redacção originária): 1 - A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição. 2 - Fora dos casos previstos na Constituição a expropriação por utilidade pública só pode ser efectuada mediante pagamento de justa indemnização. Não é mais lícito falar-se a propósito do direito à propriedade em direito absoluto, noção que há muito foi abandonada. Já Oliveira Ascensão escreveu: Desvanecida a ilusão liberal de coincidência dos interesses indi­vidual e colectivo, coloca-se com premência a necessidade de asse­gurar que a propriedade não seja afastada do benefício social (Direi­tos Reais, Lisboa, 1971, p. 138). E mais adiante: Vimos que integra actualmente a nossa Ordem Jurídica um princípio segundo o qual o direito real deve desenvolver uma fun­ção social: o seu titular não pode, na mira das suas particulares conveniências, contrariar interesses sociais relevantes (Ob. cit., p. 147). Todavia, aquele preceito constitucional parece admitir apenas a expro­priação por utilidade pública, como única forma de privação de proprie­dade. Ora, como já se acentuou, segundo a Lei nº 68/78, a aquisição pelo Estado pode resultar de: a) Expropriação da empresa ou do estabelecimento ou só da nua titularidade destes; b) Caducidade do direito de reivindicar a empresa ou o estabele­cimento ou de exigir a restituição da sua posse (artigo 43º). Aliás, já no artigo 39° da mesma lei, a propósito da definição da situação do proprietário, se abria a distinção entre «decurso do prazo de 120 dias a contar da entrada em vigor do presente diploma, sem que tenha sido por ele intentada acção de reivindicação da empresa ou do estabele­cimento» e «expropriação da empresa ou do estabelecimento» e «expro­priação da empresa ou do estabelecimento ou da nua titularidade sobre a mesma». Daqui resulta que tal modo de aquisição da nua titularidade por falta de reivindicação da empresa no prazo legal é formalmente autónoma da expropriação em sentido restritivo. De resto, não parece fácil concluir que o decurso de um prazo de cadu­cidade se reconduza ao instrumento de expropriação por utilidade pública. É preciso não esquecer que a expropriação por utilidade pública, como figura dogmática típica é um verdadeiro instituto, legalmente definido e com vários pressupostos. Canotilho e Vital Moreira escrevem: A expropriação está sujeita a dois grandes princípios constitu­cionais. O primeiro é o condicionamento das expropriações a fins de utilidade pública, que pode resultar da lei, decreto-lei, decreto regulamentar ou acto administrativo (Decreto-Lei nº 845/76, artigo 9°) e será sempre publicada no Diário da República, só poderá ser feita se o expropriante tiver capacidade financeira para o pagamento das indemnizações (Decreto-Lei nº 845/76, artigo 16º). O segundo princípio constitucional é a exigência de uma justa indemnização, que será fixada com base no valor real dos prédios expropriados, visando ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação (Decreto-Lei nº 845/76, arti­gos 27º e 28º) (Constituição da República Portuguesa Anotada, p. 165). Fernando Alves Correia sustenta: Deveras importante para uma correcta caracterização do insti­tuto exproprietário é a consideração dos respectivos pressupostos de legitimidade. Um ataque de tão grande gravidade na esfera patrimonial do particular como a expropriação, terá de revestir-se de especiais «cautelas». Daí que nos actuais Estados de Direito, as constituições políticas e as leis ordinárias estabeleçam determina­das «condições» de exercício do poder de expropriação cujo desres­peito importará a ilegitimidade do seu uso (As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Coimbra, 1982, p. 100). Na expropriação por utilidade pública deverão verificar-se os seguin­tes princípios: 1º Princípio da legalidade: nenhuma expropriação é legítima se não tiver como fundamento a lei; 2° Princípio da utilidade pública ou do bem comum: não é legítimo expropriar um bem sem ser por motivos de utilidade pública, de interesse comum, de interesse ou utilidade geral; 3° Acto de declaração de utilidade pública: como acto constitutivo da expropriação este acto de declaração de utilidade pública, está sujeito a uma forma especial de publicidade, pois é sempre publicado no Diário da República (artigo 14º, nº 1, do Código das Expropriações); 4° Princípio da proporcionalidade ou da proibição de excessos: num Estado de Direito, a expropriação há-se estar subordinada ao princípio da proporcionalidade dos meios; 5° A indemnização: finalmente, outro pressuposto da validade da expropriação é a indemnização. A expropriação é normalmente definida como «um acto de autoridade que tem como efeito típico a privação e a transferência da propriedade em proveito de um terceiro beneficiário», ou ainda «qualquer constitui­ção de direitos reais ou outros em proveito do Estado, ou de um terceiro, por motivos de interesse geral.» Resulta dela «a imposição ao visado de um dano especial, isto é, um prejuízo que só ele e mais ninguém suporta. Daqui resulta que com a expropriação o particular fica colocado numa posição de desigualdade perante os restantes cidadãos. O acto expropriatório define-se, assim, como uma clara violação ao princípio da igualdade perante os encargos públi­cos. A indemnização por expropriação visa compensar o sacrifício especial suportado pelo expropriado, ou, por outras palavras, garantir a observân­cia do princípio da igualdade, que tinha sido violado com a expropria­ção, apresentando-se como uma reconstituição em termos de valor da posi­ção do proprietário que o expropriado detinha (Alves Correia, ob. cit., pp. 127-128). Configurada assim a expropriação por utilidade pública, como insti­tuto típico, tudo aponta para que o caso da desapropriação prevista na Lei nº 68/78, por não interposição de uma acção de reivindicação no prazo aí estabelecido, não se enquadra em tal figura. A ter-se em atenção apenas o artigo 62º da Constituição, então pode­ria ser perfeitamente possível sustentar-se a inconstitucionalidade da norma em apreço. Mas, nem por momentos se pode defender que só a expropriação por utilidade pública, tomada a expressão com o seu sentido típico, justifica a perda de bens privados face à actual Constituição. Basta atentar, entre outros preceitos, nos artigos 65º, nº 4, 81º, alínea e), 82º e 90º, nº 2. O próprio artigo 62º, nº 1, da Constituição garante o direito de propriedade, «nos termos da Constituição». Esta expressão quer dizer (além do mais): sem prejuízo dos casos em que a Constituição admite a priva­ção da propriedade. Ora, não pode afirmar-se que o único meio constitucional admitido de privação da propriedade seja a «expropriação por utilidade pública», prevista no nº 2 desse mesmo artigo 62º, se a essa expressão houver de dar-se o sentido estrito e típico que ela possui quando designa um instituto particular dogmaticamente definido. Na verdade, existem noutros lugares da Constituição figuras de desapropriação que não se enqua­dram nesse instituto específico, desde a nacionalização e a municipaliza­ção de solos urbanos (previstos no artigo 65º, nº 4) até, sobretudo, à nacionalização, socialização, e outras forma de intervenção nos meios de produção (previstas no artigo 82º). A expropriação por utilidade pública aparece nos mais puros textos liberais. Já a nacionalização e a socialização, não. A nacionalização e a socialização são instrumentos de transformação de estruturas económicas. Resultam de uma consideração de política económica e social: são provi­dências ditadas por opções dessa natureza e traduzem-se em alterar a situação relativa dos agentes económicos e do Estado. A nacionalização e a socialização reportam-se a bens de produção, à exploração de empresas, eventualmente de sectores económico-funcionais, enquanto que a expropriação normalmente é de bens imóveis singular­mente considerados (cf. Jorge Miranda, Direito da Economia, policopiado, p. 265). Aliás, deve sublinhar-se que a nacionalização pode ser um dos meios de aquisição da propriedade pelo Estado, ou para o Estado, mas não esgota todas as formas possíveis de aquisição. É uma das vias, mas não a única. No caso em apreço, a não se tratar de expropriação em sentido res­trito, deverá falar-se em nacionalização, ou melhor, em socialização? De harmonia com o artigo 82º da Constituição, «a lei determinará os meios e as forma de intervenção, de nacionalização e de socialização dos meios de produção, bem como os critérios de fixação de indemni­zação». Impõe-se uma mais cuidada interpretação do artigo 43° da Lei nº 68/78, à luz deste preceito da Constituição. Segundo aquela norma, a aquisição pelo Estado pode resultar de: a) Expropriação da empresa ou do estabelecimento ou só da nua titularidade destes; b) Caducidade do direito a reivindicar a empresa ou o estabeleci­mento ou a exigir a restituição da sua posse; c) Acordo com o proprietário. Este preceito deve ser aproximado do artigo 12º da mesma lei, que preceitua que a posse útil da empresa ou do estabelecimento cabe ao colec­tivo dos trabalhadores; do artigo 30º, que estabelece que durante a situa­ção de autogestão provisória, o proprietário mantém a nua titularidade do seu direito; do artigo 31º, que confere ao proprietário o direito de recuperar a plenitude dos seus direitos, cessada a autogestão, e a de ser indemnizado nos termos gerais de direito se for privado da nua titulari­dade; e ainda do artigo 39°, que define a situação do proprietário. Todas estas disposições são indispensáveis à devida exegese do artigo 43º. É indiscutível que a alínea a) está a contemplar apenas a expropriação por utilidade pública, que, como acima se mostrou, tudo indica no caso não existir. A dificuldade maior encontra-se no entendimento da alínea b). Uma análise superficial leva-nos à conclusão de que é apenas o decurso do prazo de 120 dias, sem propositura da devida acção, que conduz à aquisição por parte do Estado da propriedade. Mas será assim? Será a caducidade por si só a causa da aquisição da propriedade? O artigo 82º da Constituição tem de ser chamado à colação. Recorde-se o seu teor: A lei determinará os meios e as formas de intervenção e de nacionalização e socialização dos meios de produção, bem como os critérios de fixação da indemnização. A este propósito comenta Mota Pinto: O significado mais profundo do artigo 82º da Constituição, não é a consagração de um princípio de legalidade, em matéria de intervenção económica (em sentido lato) dos poderes públicos, excluindo o poder regulamentar do Governo. O seu sentido mais profundo é outro e consiste no facto de a Constituição não excluir à partida nenhuma forma de intervenção ou colectivização por parte dos poderes públicos relativamente aos meios de produção. Não existe pois um princípio de tipicidade (ou exclusividade) nesta matéria. (Direito Público da Economia, Universidade de Coimbra, Lições recolhidas por Belmiro Gil, Faculdade de Direito, 1982, p. 83). Há que assinalar igualmente que a Constituição estabelece uma nítida distinção entre, pot um lado, o regime da propriedade em geral e, por outro lado, o regime da propriedade das empresas ou estabelecimentos, ou meios de produção enquanto tais. No acórdão nº 14/84 deste Tribunal escreveu-se: Qualquer que seja a leitura que haja de fazer-se do artigo 62º da Constituição, quando se trate da propriedade em geral, a ver­dade é que, quando se trate de propriedade de meios de produ­ção considerados nessa qualidade, o artigo 62º abre-se às normas pertinentes da «constituição económica», entre as quais cumpre salientar, em geral, a do artigo 82º (segundo o qual «a lei deter­minará os meios e formas de intervenção e de nacionalização e socialização dos meios de produção, bem como os critérios de fixa­ção de indemnizações») e, em, particular, os artigos 101º e 96º do capítulo respeitante à reforma agrária. Quando se trate de matérias especificamente sediadas no âmbito da constituição económica, o artigo 62º não é obstáculo a restri­ções do direito de propriedade, se nessa sede existir norma consti­tucional que dê cobertura suficiente a tais limitações. (Diário da República, 2a série, nº 108, de 10 de Maio de 1984). Do conjunto de disposições já aludidas da Lei nº 68/78, resulta que, nestes casos de empresas em autogestão, se verificou uma verdadeira nacio­nalização (ou melhor, socialização, ou figura similar). Perante as situações de autogestão de facto então constituídas, a lei manteve a «posse útil» nas mãos dos trabalhadores, reconhecendo a «nua titularidade» ao proprietário, isto transitoriamente, até à «definição» da situação, nos termos da lei, ou seja mediante acção de reivindicação do proprietário, ou mediante decurso de um determinado prazo (ou mediante acordo entre as partes). O direito real reconhecido ao proprietário só é o da «nua titularidade», que é um direito a termo, impondo-se àquele um dever de propositura de uma acção se quiser reaver a propriedade plena da empresa. Acresce que não basta a propositura da acção: terá de demonstrar que a autoges­tão não é viciada. Se o não fizer perderá a acção revertendo a nua titula­ridade para o Estado [nº 3 do artigo 2º, alínea c) do artigo 39º, nº 2 do artigo 40º, e nº 2 do artigo 47º], consolidando-se então a autoges­tão como situação «definitiva». Deste conjunto de preceitos resulta que a caducidade é apenas causa indirecta da desapropriação; ela é apenas condição da desapropriação e, eventualmente, uma presunção de que o titular do direito se desinteres­sou do mesmo. Durante «o período de pendência», o proprietário manterá, por força da Lei nº 68/78, a «nua titularidade», enquanto os trabalhadores conti­nuam com a «posse útil». E impõe-se ao proprietário o ónus de intentar uma acção de reivindicação em certo prazo. Tudo se passa como se a lei determinasse directamente a desapropriação (socialização) de todas as empresas em autogestão, salvo daquelas que viessem a ser reivindicadas com êxito, dentro de determinado prazo. Ora, o artigo 82º da Consti­tuição é claro, ao admitir que a nacionalização e a socialização podem revestir vários meios e formas. Não existe um princípio de tipicidade. Ponto é que seja a lei a determiná-la ou a prevê-la. A Constituição não impõe nem forma, nem processo próprio e típico para a nacionalização de unidades e meios de produção; existirá nacionalização sempre que por qualquer modo previsto na lei, uma unidade de produção seja transferida, por vontade unilateral do Estado para o sector público. Tanto faz que isso seja feito ope legis, genericamente ou caso a caso. Há apenas uma condição e uma consequência: que a nacionalização seja determinada por lei ou na base de uma lei e que ao proprietário (empresário) seja atribuída a competente indemnização. Temo-nos referido em geral à «nacionalização» e à «socialização». Rigorosamente o segundo conceito é porventura aquele em que se integra a hipótese em apreço. Para Jorge Miranda, o conceito de socialização, na nossa Constituição, está directamente ligado ao conceito de propriedade social (v. Direito da Economia, cit., p. 279). Por seu turno, para Oliveira Martins existe uma clara distinção entre as duas figuras: Existem aqui duas noções distintas, por um lado a de nacionalização, que deve ser entendida como um instrumento técnico para operar a apropriação colectiva dos meios de produção (através da transferência da propriedade privada para a propriedade colectiva); e por outro lado a de socialização que não se prende exclusivamente com a apropriação colectiva dos meios de produção, uma vez que excede claramente como decorre dos artigos 90º e 89º, nºs 2 e 4... (V. Lições sobre a Constituição Económica Portuguesa, vol. I, Lisboa, 1984). Mais não será necessário acrescentar, para se reconhecer que no caso se estará perante «socialização» e não propriamente perante «nacionalização». Repare-se, todavia, que a diferença, sem ser puramente conceitual, não tem relevância para os efeitos que neste acórdão se têm em vista. De qualquer modo, não tem qualquer significado o facto de a lei não falar nem em «socialização» nem em «nacionalização», referindo-se antes à «caducidade do direito a reivindicar a empresa ou a exigir a restituição da sua posse» (artigo 47º, nº 1). A verdade é que, quando muito se poderá dizer que não se usou a melhor técnica, nem uma conceitualização jurídica rigorosa. Mas isso não é problema de inconstitucionalidade. A lei não tem que conceptualizar juridicamente as suas soluções. Não é necessário que a lei chame nacio­nalização, ou expropriação, ou socialização àquilo que o é, para que isso o passe a ser. Finalmente, não se diga que a desapropriação não obedece a um inte­resse público, mas sim apenas ao interesse particular dos trabalhadores que se apropriaram da gestão da empresa. A motivação da socialização dessas empresas é a protecção das situa­ções de autogestão. Esta é o valor constitucional altamente cotado, exis­tindo mesmo uma obrigação constitucional do Estado no sentido de apoiar as experiências de auto-gestão (primitiva redacção do artigo 61º, nº 2, da Constituição, actual artigo 84º, nº 3). Essa protecção é sem dúvida motivo relevante para a respectiva desapropriação, sobretudo quando a situação de autogestão se constituiu justificadamente ou quando o pro­prietário não mostra interesse em reaver a gestão da empresa durante um prazo razoável. O interesse público que justifica a desapropriação dessas empresas não é, portanto, o de proteger os interesses particulares dos tra­balhadores em autogestão; é, sim, proteger o próprio valor constitucional da autogestão. Sucede mesmo que após a revisão constitucional de 1982 (Lei Consti­tucional nº 1/82, de 30 de Setembro), a Constituição passou a reconhe­cer um verdadeiro direito de autogestão, enquanto direito fundamental (artigo 61º, nº 4). Ora nas situações do tipo da que se acha em apreço, encontra-se constituída, nos termos da Lei nº 68/78, uma «autogestão definitiva», pelo que os respectivos trabalhadores gozam daquele direito constitucional. VI Resta apreciar a questão do direito à indemnização. A decisão recor­rida assenta no pressuposto de que nestes casos a Lei nº 68/78 nega o direito da indemnização. Tal pressuposto é, porém, tudo menos evidente. Na alínea b) e no nº 1 do artigo 31º, estabelece a Lei nº 68/78: A nua titularidade confere ao seu titular as seguintes faculdades: h) A de ser indemnizado nos termos gerais de direito, se for privado da nua titularidade, salvo nos casos de auto­gestão justificada nos termos do artigo 2º. Ora, segundo a lei (artigo 2º, nº 3), a autogestão é justificada, nomeadamente: a) Quando, no momento da sua constituição, se verificam os pres­supostos da falência fraudulenta; b) Quando, por culpa do proprietário, ficou comprometida grave­mente a viabilidade económica da empresa ou do estabeleci­mento; c) Quando o proprietário revelar manifesto desinteresse equivalente ao abandono. Na petição inicial alegou a autora que foi coagida, por violência e ameaças, a entregar a chave da empresa aos respectivos trabalhadores, e ainda que levava a efeito com normalidade a sua actividade comercial. Por isso a autogestão seria «viciada» e, logo, não «justificada». Todavia, nada disso tem relevância para decidir a questão de constitucionalidade que aqui importa. O que interessa saber é se a Lei nº 68/78 nega direito à indemnização, e se isso atinge o artigo 47º, que é o pre­ceito aqui em causa. Isto pressupondo que, se isso acontecesse, ficariam inquinadas, não apenas as normas que denegassem a indemnização, mas também as pró­prias normas (entre elas o artigo 47º) que determinam a desapropriação (melhor: socialização) das empresas não reivindicadas em tempo útil. Com efeito, mesmo que houvesse norma a recusar a indemnização, ainda assim poderia defender-se que isso apenas infirmaria a legitimidade da norma que negasse a indemnização e não as que determinam a desapropriação. Seja como for, a verdade é que não só não existe na lei nenhuma norma a denegar, em geral ou em particular, o direito à indemnização, como existe, ao invés, uma norma a reconhecer ao proprietário esse direito, com uma excepção que, por via do artigo 2º, nº 3, da Lei, faz clara­mente apelo ao artigo 87º, nº 2, da Consumição, segundo a qual podem ser «expropriados» sem indemnização os meios de produção quando injustificadamente abandonados. É patente que aqui não importa saber se no caso concreto a autoges­tão era ou não justificada, se se verificaram ou não os pressupostos da noção constitucional de abandono justificado, caso em que seria constitu­cionalmente lícita a denegação de indemnização. A verdade é que esta questão não foi objecto de apreciação ou de decisão pelas instâncias, dados os termos do pedido inicial - que veio reivindicar a posse do estabeleci­mento e não pedir indemnização pela sua desapropriação - e dado o facto de ele ter sido indeferido liminarmente. Mesmo que o Tribunal Consti­tucional fosse competente para conhecer dessa matéria - e não é -, ainda assim faltam nos autos os mínimos elementos para ajuizar da situação con­creta e da sua qualificação para efeitos dos preceitos conjugados dos arti­gos 82º e 87º, nº 2, da Constituição e dos artigos 2º e 31º da Lei nº 68/78. É certo que a este propósito se lê na decisão recorrida o seguinte trecho: ... porque dos autos não se mostra que tivesse havido, por parte da autora, abandono injustificado da empresa, caso em que não é conferido direito à indemnização, tal como estabelece o ar­tigo 87º da Constituição. Todavia, não se vê como dos autos se possa deduzir tal conclusão e, sobretudo, não se atinge que relevo é que essa matéria pode ter para a questão da inconstitucionalidade em apreço, que é - recorde-se - a de saber se é constitucionalmente legítima a desapropriação, a favor do Estado, da nua titularidade das empresas em autogestão, nos termos do artigo 47º da Lei nº 68/78. É que mesmo que houvesse de entender-se que uma norma que negasse a indemnização, sobre ser inconstitucional, ela mesma, tornaria inconstitucional também as normas que determinam a desapropriação, ainda assim parece evidente que é irrelevante saber se, no caso concreto, se verificam ou não os pressupostos em que, constitu­cionalmente, é lícita a falta de indemnização e, portanto, se existe ou não direito a esta, e se este direito subsiste ou não. Importa tão-somente apreciar se a lei nega, com efeitos gerais, o direito à indemnização. Não é obviamente o caso. O já frequentemente mencio­nado artigo 31º, nº 1, alínea b), não pode ser mais explícito, consa­grando uma regra geral de indemnização, em caso de privação da nua titularidade (como sucede na situação em apreço). A este propósito, importa sublinhar que não se poderá dizer que este direito de indemnização, pelos termos em que está formulado o preceito, está ligado apenas à responsabilidade civil pela prática de factos ilícitos, não englobando portanto a hipótese sub judice, que resulta de um acto lícito e legal: a socialização. A verdade é que não existe qualquer antino­mia entre a expressão «nos termos gerais de direito» utilizada no preceito e a obrigação de indemnizar com fundamento em prática de acto lícito (v. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 4ª ed., 1º vol., p. 622). Essa expressão pode, sem qualquer dificuldade, ser um modo legítimo de preencher os «critérios de fixação das indemnizações», a que se refere o artigo 82º da Constituição. Seja como for, insista-se que isso só tem relevância para enquadrar o artigo 47º da Lei - que é o único preceito cuja legitimidade constitu­cional está aqui em causa - no contexto global do diploma. Essa consi­deração sistemática só conduziria a uma inconstitucionalidade sob o ponto de vista do direito à indemnização se dela resultasse que aquele preceito, na sua conjugação com outros, envolve directa e imediatamente uma desa­propriação com denegação do direito à indemnização, fora dos casos cons­titucionalmente admissíveis. Não é seguramente essa a conclusão a que deve chegar-se. Também esta via não conduz à inconstitucionalidade do artigo 47º da Lei nº 68/78. VII Nestes termos, decidem em não julgar inconstitucional a norma do artigo 47º da Lei nº 68/78, de 16 de Outubro, pelo que dão provi­mento ao recurso e revogam a decisão recorrida, devendo o processo vol­tar ao Supremo Tribunal de Justiça para ali lavrar novo acórdão de har­monia com o agora decidido. Sem custas. Lisboa, 11 de Julho de 1984. - José Joaquim Martins da Fonseca - Vital Moreira - Joaquim Costa Aroso (com a declaração de voto anexa) - Raul Mateus - Antero Alves Monteiro Diniz - José Magalhães Godinho. Declaração de Voto O Supremo Tribunal de Justiça declarou inconstitucional o artigo 47º da Lei nº 68/78, de 16 de Outubro, por ofensivo do artigo 62º da Cons­tituição. Interpretou tal preceito no sentido de que a caducidade da acção inten­tada importa a reversão ope legis - nº 2 desse mesmo preceito - da nua titularidade da empresa para o Estado sem ressalva de qualquer direito de indemnização para essa reversão ou desapropriação. Não me convence a interpretação vencedora segundo a qual esse direito de indemnização se mantém mesmo após a declaração de caducidade da acção de reivindicação. Basta ver que o citado nº 2, isoladamente ou combinado com outros preceitos da lei, por exemplo o artigo 31º, alínea b), não distingue a perda de direito à nua titularidade a favor do Estado em razão da cadu­cidade, da perda do mesmo direito por improcedência da acção de rei­vindicação. O artigo 31º, nº 1, alínea b), só vale, aliás, antes da «definição do direito de proprietário» e exceptua o caso de autogestão justificada, tal como esta é definida no artigo 2º, nº 3. Ora, a situação do proprietário fica definida, entre outras hipóteses, pela não propositura da acção de reivindicação ou restituição da posse no prazo de 120 dias a contar da entrada em vigor da lei, como é expressa a alínea b) do nº 1 do artigo 39° da lei em apreço. Escusado é dizer que tanto faz não intentar a acção naquele prazo, como intentá-la para vê-la declarada caduca pelo decurso desse prazo. A lei equipara, portanto, as duas situações: improcedência da acção e caducidade desta. Ambas conduzem à perda do direito, como aliás é característica das duas figuras. Ora, perdido o direito, não seria lógico que se permitisse ao empresá­rio discutir com o Estado o direito à indemnização. Indemnização de quê, se o direito indemnizável já não existe, em resultado daquela causa? Aliás, ele só poderia triunfar em caso de abandono justificado, tal como este é configurado embora indirectamente no artigo 2º (autogestão jus­tificada e abandono injustificado são fenómenos equivalentes), por meio da acção de reivindicação ou de restituição de posse, já caducas. Não pode, assim, dizer-se como se disse no acórdão da Relação do Porto que, após este processo, tem de haver um acto administrativo mandando reverter a empresa para o Estado e fixando a indemnização devida ao proprietário, com garantia por parte deste do recurso contencioso. Se há necessidade de tal despacho, tratar-se-á do despacho de mera execução de direitos já considerados definidos na acção; e, por outro lado, o processo de recurso contencioso perante os tribunais administrativos é impróprio para se discutir quer a matéria da indemnização, quer a do direito de propriedade do empresário (como é sabido, as questões de propriedade e posse estão excluídas da competência dos tribunais de contencioso administrativo). O processo de expropriação, por sua vez, não faz sentido agora, embora seja um dos processos - além da acção de reivindicação – para a «definição da situação do proprietário» [alínea d) do nº 1 do artigo 39º]. Finalmente, o recurso a uma acção de indemnização estaria caduco. Ora, sendo forçoso interpretar o artigo 47º deste modo, pergunta-se se a reversão automática da nua propriedade da empresa para o Estado sem qualquer indemnização será um daqueles casos em que o artigo 62º da Constituição por remissão v. g. para os artigos 87º e 88º permite a desapropriação sem indemnização, v. g. do artigo 87º (o artigo 88º está de antemão excluído por pressupor a condenação penal do empresário por delitos contra a economia nacional). A única resposta que encontro é a negativa. Se bem que a Constituição não defina o «abandono» nem diga quando ele é «injustificado» para os efeitos do artigo 87º, uma coisa é certa e resulta dos trabalhos na Assembleia Constituinte: o abandono supõe o não aproveitamento ou aproveitamento manifestamente insuficiente dos meios de produção (empresas agrícolas, industriais, etc), deixando eles de desempenhar a função social que é inerente ao direito de propriedade sobre eles (cf. Diário da Assembleia Constituinte, nº 72, de 30 de Outubro de 1975, pp. 2298 e segs., e nº 73, de 31 de Outubro do mesmo ano, pp. 2341 e segs.). Dos trabalhos parlamentares que precederam a Lei nº 68/78 [cf. textos do projecto 41/I no Diário da Assembleia da República, 2ª série, suplemento ao nº 89, de 23 de Março de 1977, p. 3062-(3), Projecto nº 100/I, publicado no mesmo Diário, 2° suplemento ao nº 34, de 3 de Fevereiro de 1978; discussão na generalidade, no mesmo Diário, 1a série, de 1, 2, 3, 8 e 9 de Março de 1978, e votação final global a 16 de Junho do mesmo ano, com declarações de voto a partir da p. 3341] não resultam significativos contributos para a sua interpretação (não houve discussão plenária na especialidade) e daí que os autores confessem gra­ves dificuldades nesse campo. Apesar de tudo, como começámos por demonstrar, o artigo 47º por si ou conjugado com outros, não permite a interpretação segundo a qual o empresário conserva ainda o direito à indemnização pela perda a favor do Estado da nua titularidade da sua empresa após a regularização defi­nitiva da autogestão pela improcedência ou caducidade da acção. É que teria de provar que a autogestão era injustificada e após esses dois fenómenos tal já não pode ter lugar em qualquer tipo de acção ou em qualquer tribunal. O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 31 de Janeiro de 1980, no Boletim, nº 293, p. 375, embora a propósito de outra situação, assim parece ter interpretado o artigo 47º citado. Retomemos o seu confronto com o artigo 62º, designadamente o seu nº 2, com os nºs 1 e 2 do artigo 87º da Constituição. Afigura-se-nos que, pelo menos, a perda do direito à nua titularidade da empresa por caducidade da acção de reivindicação (prazo de 120 dias após a entrada em vigor da lei) com a sua reversão automática para o Estado é uma restrição excessiva e desproporcionada que o nº 2 do artigo 87º não parece consentir. Parece-nos, com efeito, que «o abandono injustificado» tem de ser real e não meramente presumido pela incúria ínsita no decurso daquele prazo de caducidade. É que se trata de uma desapropriação-sanção em que as presunções júris et de jure não devem funcionar. Sendo assim, e sendo certo que o direito de propriedade, embora inserto nos «direitos económicos, sociais e culturais» tem natureza aná­loga, para os efeitos do artigo 17º da Constituição, aos «direitos, liber­dades e garantias», como os nossos constitucionalistas e jurisprudência cons­titucional têm entendido, aplica-se-lhe o nº 2 do artigo 18º (actual proibição do excesso) e teremos que a sanção do artigo 47º da lei em apreço ofende tal princípio e é nessa medida materialmente inconstitu­cional, isto é, na medida em que exclui o direito de indemnização pela perda de um direito em função, aliás, de mera presunção. Acresce ainda que a problema semelhante foi dada na Lei da Reforma Agrária (Lei nº 77/77, de 29 de Setembro, artigo 39°), solução muito diferente da adoptada aqui, pelo menos não se dispensando uma prévia notificação ao proprietário de terras abandonadas ou mal aproveitadas. De resto, a não ser inconstitucional o artigo 47º, seria ineficaz perante o Protocolo nº 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, numa solução mitigada do artigo 8º da nova Constituição. Como tal, a solução do artigo 47º teria de ceder o passo à data nesse Protocolo, a que Portugal não opôs qualquer reserva, dado o princípio de preferência da norma superior relativamente à inferior. - Joaquim Costa Aroso.