320/1993 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 320/93 [1] Processo: n.º 161/91. 2ª Secção Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 — Em reunião extraordinária realizada em 21 de Dezembro de 1987, a Câmara Municipal de Santana, da Região Autónoma da Madeira, declarou, nos termos do artigo 70.º, n.os 1, alínea e), e 2, do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei n.º 25/85, de 12 de Agosto, a perda do mandato do seu presidente, o engenheiro técnico agrário A. Da deliberação recorreu em 4 de Janeiro de 1988 o presidente da Câmara para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, ao abrigo do n.º 4 do citado artigo 70.º, logo invocando a inconstitucionalidade material da norma da alínea e) do n.º 1 do mesmo artigo, face aos artigos 243.º, n.º 1, e 239.º da Constituição. Mas o juiz, por sentença de 25 de Agosto de 1989, considerando, além do mais, que essa norma não viola os citados preceitos constitucionais, negou provimento ao recurso. Em recurso interposto pelo interessado para a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, esta, por acórdão de 15 de Janeiro de 1991, negou-lhe igualmente provimento. Daí o presente recurso para o Tribunal Constitucional, interposto pelo mesmo interessado, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, com fundamento na inconstitucionalidade do n.º 1, alínea e), do artigo 70.º do citado Decreto-Lei n.º 100/84, bem como dos restantes números desse artigo (inconstitucionalidade já aliás invocada no recurso para o Supremo Tribunal Administrativo). São as seguintes as conclusões da alegação do recorrente: A alínea do n.º 1 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 100/84, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 25/85, permite o exercício de uma tutela de mérito por parte da Administração Central, na medida em que esta tem o poder de qualificar como grave a ilegalidade verificada. Ora, nos termos do n.º 1 do artigo 243.º da Constituição, a tutela administrativa é exclusivamente de legalidade. As deliberações dos órgãos autárquicos devem ser independentes da Administração Central, não devendo pura e simplesmente «ratificar» a decisão anterior da entidade tutelar, como acontece no processo previsto no artigo 70.º em causa. Este viola também por isso o artigo 239.º da Constituição. Ofende ainda o n.º 2 do artigo 243.º da Constituição, na medida em que não prevê o parecer prévio de um órgão autárquico, que, no caso sujeito, não existiu, pois a Assembleia Regional não foi vista nem achada, órgão que seria competente nos termos do n.º 4 do artigo 93.º da Lei n.º 79/77, então ainda em vigor para este efeito. Finalmente o próprio processo de verificação de perda do mandato, nos termos da alínea em causa, é ainda inconstitucional, pois atribui poderes à Administração que a Constituição reserva aos Tribunais no artigo 205.º Por isso mesmo é que todo o regime da tutela administrativa foi alterado pela Lei n.º 87/89, que atribuiu aos Tribunais a decisão de perda de mandato dos autarcas, alteração que se deve entender como uma verdadeira correcção à situação anterior. Por sua vez, a Câmara Municipal de Santana conclui na sua alegação: O conceito de «ilegalidade grave», não obstante comportar uma referência valorativa, consubstancia um conceito jurídico vago e indeterminado, pelo que o seu «reconhecimento» integra ainda um juízo de legalidade e não de mérito, de mera oportunidade ou conveniência, como pretende o recorrente. Deste modo, não se verifica a alegada inconstitucionalidade do artigo 70.º, n.º 1, alínea e), da Lei das Autarquias Locais por violação do artigo 249.º, n.º 1, da Constituição. O «reconhecimento» pela entidade tutelar da gravidade da ilegalidade cometida pelo recorrente funciona como um pressuposto de facto da deliberação camarária e não com um seu requisito de validade, pelo que o artigo 70.º, n.º 1, alínea e), da L.A.L. não é incompatível com o princípio da descentralização administrativa e, consequentemente, não viola o artigo 239.º da Constituição. A deliberação de perda de mandato autárquico não consubstancia uma medida tutelar do Estado sobre as autarquias locais, pelo que não lhe é extensível a formalidade prevista no artigo 243.º, n.º 2, da Constituição. Em qualquer caso, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, o Tribunal Constitucional não pode conhecer da inconstitucionalidade por omissão, a qual só pode ser apreciada nos termos previstos no artigo 283.º, n.º 1, da Constituição. A atribuição do poder de declarar a perda de mandato autárquico à Administração ou aos Tribunais é uma questão de mera política legislativa, pelo que o artigo 70.º, n.º 1, alínea e), da L.A.L. não contraria o princípio da separação de poderes entre autoridades administrativas e judiciais, não violando o artigo 205.º da Constituição. Cumpre decidir. 2 — O artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 25/85, de 12 de Agosto — já revogado pela Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro — dispõe na parte que aqui interessa: 1 — Perdem o mandato os membros eleitos dos órgãos autárquicos que: e) Incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática delituosa continuada, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância e expressamente reconhecidas como tais pela entidade tutelar. 2 — Compete ao plenário do órgão a declaração de perda do mandato dos seus membros nos casos previstos no número anterior, precedida obrigatoriamente de audiência do interessado. 3 — O presidente do órgão é obrigado a agendar para a reunião imediatamente a seguir à sua apresentação qualquer proposta sobre perda do mandato, devendo a deliberação a que se refere o número anterior ser proferida nessa mesma reunião, salvo se, por motivos relevantes, o órgão decidir adiar para a reunião seguinte a votação final. 4 — Da deliberação que declare a perda do mandato cabe recurso para o tribunal administrativo do círculo, a interpor no prazo de 10 dias a contar da notificação ou do conhecimento oficial da deliberação. 5 — A interposição do recurso determina a suspensão da executoriedade da deliberação recorrida, ficando, porém, suspenso o mandato do recorrente até à decisão do tribunal. Foi com base no disposto na transcrita alínea e), mais precisamente, com fundamento em ilegalidade grave, verificada em inquérito (acta de fls. 39), que a Câmara Municipal de Santana declarou a perda do mandato do seu presidente, o ora recorrente. E é, fundamentalmente, a inconstitucionalidade dessa norma que está em causa no recurso. Sobre a questão escreveu-se no acórdão recorrido: […], se a Constituição, na revisão de 1982, já consagrava os princípios da autonomia do poder local e da descentralização administrativa, ela própria lhe estabelecia, no citado artigo 243.º, um limite perfeitamente definido no que tange à fiscalização da legalidade dos comportamentos dos órgãos autárquicos e às formas de repressão das ilegalidades verificadas. Assim, é o próprio legislador constitucional que atribui aos órgãos da Administração de hierarquia superior poderes de tutela da legalidade sobre a actividade dos agentes do poder local e remete para o legislador ordinário a definição dos «casos» e «formas» em que o poder tutelar pode ser exercido. O exercício da tutela administrativa de legalidade sobre a actividade dos agentes autárquicos constitui, pois, excepção constitucionalmente prevista a ambos os princípios referidos e não impede a atribuição da respectiva competência a órgãos administrativos, descaracterizando, assim, essa matéria, como matéria substancialmente jurisdicional, como parece ser o entendimento do agravante ao imputar à norma do artigo 70.º, n.º 3, a violação do disposto no artigo 205.º do texto constitucional. As normas do artigo 70.º acima indicadas, nomeadamente a do n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei n.º 25/85, de 18 de Agosto, são pois inteiramente conformes com a Constituição, já que se limitam, sem excesso, a regular os casos e formas como tal tutela de legalidade é exercida de acordo com a habilitação constitucional dada ao legislador ordinário. Na verdade, não é razoável afirmar que a lei ordinária ao estabelecer como pressuposto da perda do mandato dos órgãos autárquicos o reconhecimento prévio pelo ente tutelar de «ilegalidade grave» condi­ciona a vontade do órgão autárquico competente para decretar essa perda violando a autonomia desse órgão e, assim, a Constituição. De um lado, como se viu, nos termos da disposição constitucional habilitante, nada impedia o legislador ordinário de estabelecer essa «forma» de tutela da legalidade; de outro, esse «reconhecimento» não funciona como pressuposto substantivo da perda do mandato, não sendo, por isso, vinculante da vontade do órgão autárquico, que bem pode decidir o contrário. No que parece ser o melhor entendimento da lei, essa intervenção do ente tutelar deve funcionar como simples condição imprescindível de procedibilidade do «procedimento administrativo» de perda de mandato, o que não só não representa intromissão no exercício do poder autárquico, como, ao contrário, pode e deve funcionar como garantia de defesa dos agentes autárquicos contra o uso abusivo e descontrolado desse procedimento sem quaisquer parâmetros de legitimação. Nada a objectar a esta decisão. Como escreve o Professor Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. i, 1986, n.º 228, «depois da L.A.L. [Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro — define as atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos], e sobretudo depois da revisão constitucional de 1982, a tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de poder ser, como era até aí, uma tutela de mérito e de legalidade, para passar a ser apenas uma tutela de legalidade (CRP, artigo 243.º, n.º 1)». Mas condicionar a perda do mandato dos membros eleitos dos órgãos autárquicos, no caso de eles incorrerem, «por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática delituosa continuada», à respectiva «verificação» em inspecção, inquérito ou sindicância e ao seu expresso «reconhecimento» pela entidade tutelar — como o faz na alínea e) do n.º 1 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 100/84 — não implica que a tutela seja uma tutela de mérito. Acerca da distinção entre mérito e legalidade de uma decisão transcreve-se de novo o que escreve o Professor Freitas do Amaral, no lugar citado: Quando nós averiguamos da legalidade de uma decisão, nós estamos a apurar se essa decisão é ou não conforme à lei. Quando averiguamos do mérito de uma decisão, estamos a indagar se essa decisão, independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correcta ou incorrecta do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, etc. — tudo aspectos, estes, que não têm a ver com a legalidade da decisão, mas com o seu mérito. Nem se diga que ao órgão autárquico — no caso, a câmara municipal — fica reservado apenas o poder de «ratificar a decisão anterior da entidade tutelar», pois, como se salientou no acórdão recorrido, a verificação da ilegalidade grave, v. g., em inquérito, e o seu expresso reconhecimento como tal por essa entidade não vinculam aquele órgão, «que bem pode decidir o contrário». O n.º 2 do artigo obriga aliás a que a declaração de perda do mandato seja precedida de audiência do interessado. O n.º 1 do artigo 243.º da Constituição, ao declarar que «a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei», e o artigo 239.º, dispondo que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa», não são, pois, minimamente violados pelas normas em apreciação. E o n.º 2 daquele artigo 243.º — «as medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei» ­nada tem a ver com a matéria de que se trata. Quanto à alegada violação do artigo 205.º da lei fundamental, que reserva aos tribunais a «função jurisdicional»: No sentido de a decisão de perda do mandato dever pertencer aos tribunais invoca o recorrente a alteração, operada pela Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro, do regime da tutela administrativa constante do Decreto-Lei n.º 100/84. Na verdade, prevendo igualmente a perda do mandato por parte dos membros dos órgãos autárquicos que «incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática continuada de irregularidades, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância, e expressamente reconhecidas como tais pela entidade tutelar» [artigo 9.º, n.º 1, alínea c) ], a referida Lei veio para esse caso além de outros que aqui não importa mencionar — atribuir aos tribunais administrativos de círculo a competência para preferir a respectiva decisão (artigo 10.º, n.os 1 e 3). E então argumenta o recorrente: O novo regime definido por esta lei corresponde assim a uma verdadeira correcção, em termos de constitucionalidade, do regime anterior, como decorre aliás do próprio processo legislativo desta nova lei. Simplesmente, continua a haver casos, à face da nova lei — os previstos nas alíneas e do n.º 1 do citado artigo 9.º —, em que «a competência para decidir da perda de mandato cabe aos próprios órgãos autárquicos» (n.º 3 do artigo 10.º). Na base da alteração da competência para decretar a medida no caso da alínea do n.º 1 do artigo 9.º — correspondente à alínea do n.º 1 do artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 100/84 não está, assim, um juízo de inconstitucionalidade da norma, mas antes uma mera opção em matéria de política legislativa. E não é por a competência para decidir sobre a perda do mandato, no caso que nos ocupa, pertencer agora aos tribunais que devemos concluir estar-se no domínio da função jurisdicional. Como dizem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed. revista e ampliada, 1985, nota II ao artigo 206.º, não está excluída a possibilidade de atribuir aos tribunais, ao lado das suas funções jurisdicionais, «funções de outra natureza ». No sentido de que, no caso, não estamos no domínio da função jurisdicional pode citar-se o Professor Afonso Rodrigues Queiró, «A função administrativa» (na Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXIV, n.os 1, 2 e 3, Janeiro-Setembro 1977, p. 1), n.º 2, alínea b), V, A, quando diz que nos casos de decisões disciplinares ou de decisões punitivas de infracções das normas que fixam os deveres dos membros de órgãos colegiais de pessoas colectivas de direito público se trata, realmente, não de actuações jurisdicionais mas de actuações administrativas. Assegurado, por outro lado, o recurso contencioso da deliberação que declare a perda do mandato (n.º 4 do citado artigo 70.º), não se verifica a invocada inconstitucionalidade. 3 — Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 5 de Maio de 1993. Mário de Brito Fernando Alves Correia Messias Bento Bravo Serra José de Sousa Brito Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa (votei o acórdão, mas não sem deixar de reserva para melhor estudo a questão objecto da declaração de voto do Ex.mo Conselheiro Nunes de Almeida). DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender que a norma em causa violava o disposto nas disposições conjugadas dos artigos 2.º e 205.º da Constituição da República Portuguesa. Com efeito, não consigo enxergar como possa ser compatível com os princípios do Estado de direito democrático e com a reserva da função jurisdicional a atribuição a um órgão político-administrativo da competência para privar certo cidadão e um direito político fundamental. O que se passa, no caso dos autos, é que o cidadão pode ser privado dos seus mais elementares direitos de participação política, por via da aplicação de uma sanção administrativa pela câmara, as mais das vezes motivada por razões de ordem político-partidária — como resulta do próprio acórdão, onde se reconhece que a decisão não é automática, já que a verificação da ocorrência de ilegalidade grave não vincula a câmara a declarar a perda do mandato. Ora, não havendo aqui responsabilidade política, entendi que a privação do direito fundamental cabia na reserva do juiz, não podendo ser aplicada por via administrativa. Luís Nunes de Almeida. [1] P ublicado no Diário da República, II Série, de 2 de Outubro de 1993.