01945/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto no n.º 3 do art.º 4 do DL 84/99, de 19.3 "É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas."

II- Este número fixa uma restrição essencial: apenas abrange direitos e interesses legalmente protegidos dos trabalhadores (são os chamados direitos "sócio-profissionais" a que alude a Lei sindical), excluindo os meramente particulares; depois, fixa outras duas: somente comporta a defesa dos direitos e interesses colectivos, por um lado, e a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais, por outro, excluindo tudo o mais.

III- Os direitos e interesses dos trabalhadores são os que decorrem da sua qualidade de trabalhador por conta de outrém; direitos e interesses colectivos são aqueles, que, por força dessa qualidade, os abrangem globalmente; defesa colectiva de direitos e interesses individuais é a defesa única (em conjunto) de direitos e interesses profissionais de vários indivíduos.

IV- Defesa colectiva de interesses individuais mais não é, assim, do que a defesa em conjunto, simultânea, de interesses ou direitos correspondentes a uma pluralidade de trabalhadores.

V- Não se prevê ali, contudo, que os sindicatos tenham legitimidade para a defesa em tribunal de um interesse individual de um único trabalhador.

VI- Neste caso torna-se imprescindível a constituição de mandatário judicial, nos termos gerais.

VII- A Lei que autoriza o Governa a legislar sobre determinada matéria apenas fixa limites que não podem ser ultrapassados, mas não impõe que esses limites sejam atingidos.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Sindicato do Enfermeiros Portugueses, com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), de 26.6.03, que rejeitou o recurso contencioso que, em representação (substituição) da sua associada enfermeira graduada ..., interpôs do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde que lhe aplicou a sanção disciplinar de multa, graduada em 1346,99 euros.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1- O Recorrente veio a juízo em representação e defesa (ou em "representação e substituição", também assim se podendo dizer) da sua associada, Enfermeira ... (e a pedido dela), exercer a tutela jurisdicional contra o acto, de 16/Agosto/2002, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que lhe aplicou a pena disciplinar de "multa".

2- O douto acórdão recorrido rejeitou o recurso, com o fundamento de "manifesta ilegitimidade activa do Sindicato dos Enfermeiros".

3- Salvo o merecido respeito, o douto acórdão recorrido não fez boa interpretação e aplicação do direito aos factos - e, pois, não fez bom julgamento.

4- Na verdade, à face dos art.ºs 12°, n° 2, e 56°, n.º 1, da Constituição, dos art.ºs 1°, segundo segmento, 2°, c) e 3° d), da Lei n° 78/98, de 19 de Novembro, e do art.º 4°, n° 3, do Decreto-Lei n° 84/99, de 19 de Março, a legitimidade processual das associações sindicais para exercerem a tutela jurisdicional da defesa dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam não é entendível como necessária "qualidade pessoal" - mas, outrossim, envolve a defesa da legalidade, directa ou colaborante, para reintegração da ordem jurídica violada.

5- Aliás, a associada do Recorrente poderia, se assim o tivesse querido, impugnar, ela própria, contenciosamente o acto punitivo que a afligiu (e aflige), pois que, para tanto, é titular de um interesse directo, pessoal e legítimo.

6- Mas, outra foi a sua opção - peticionou-nos que o fizéssemos.

7- Assim, o Recorrente veio a juízo com a legitimidade activa que a nossa associada tinha para, se o tivesse querido, interpor individualmente o recurso. E,

8- Estribado no que o quadro normativo já recenseado consigna a seu favor. O que,

9- Deste modo, o douto acórdão recorrido não interpretou e aplicou bem os factos - e, por isso, não fez bom julgamento (podendo dizer-se que os art.°s 46°, n° 1, do RSTA e 821°, n° 2, do Código Administrativo, na interpretação e aplicação que deles está pressuposta, são inconstitucionais, por colisão com o recenseado quadro normativo em que o Recorrente se estribou). Aliás,

10- A jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Administrativo respalda, autorizadamente, a tese do Recorrente. E,

11- O mesmo se pode ver no "parecer" cuja junção aos autos é requerida.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua:

A. O douto acórdão recorrido não merece qualquer censura, tendo interpretado e aplicado, correctamente, a legislação aplicável ao presente caso, mormente, o Decreto-Lei n.º 84/99, de 19.03.

B. O acto recorrido - pena disciplinar de multa, foi aplicado à associada do recorrente na sequência de um processo disciplinar instaurado àquela por factos por ela praticados e que constituíram infracção disciplinar, por violação dos deveres decorrentes da função que exercia - o não cumprimento do horário de trabalho e a prestação de falsas declarações em matéria de serviço.

C. O processo disciplinar é por natureza pessoal e individual, sendo que o acto recorrido apenas afectou a situação individual específica da associada do aqui recorrente.

D. Logo, o caso dos presentes autos nada tem a ver, como o recorrente quer fazer querer quando invoca o n.º 3 do art.º 4° do D.L. 84/99, de 19.03, com as situações em que apesar de estar um interesse individual, reflectem uma posição jurídica que abrange um grupo alargado de interessados.

E. O n.º 4, do art.º 4° do D.L. 84/99, de 19.03, quer proteger a autonomia individual dos trabalhadores quando estejam em causa interesses individuais sem qualquer repercussão colectiva, como é o caso.

F. Assim, ao estarmos perante uma defesa individual de um interesse individual, o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses carece de legitimidade activa para interpor recurso contencioso do acto que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pela enfermeira sua associada, e que manteve a pena disciplinar de multa.

A Magistrada do Ministério Público junto deste STA, no seu parecer, defendeu a manutenção do julgado.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II Factos

No TCA deu-se como provada a seguinte matéria de facto:

1- Foi instaurado processo disciplinar à aqui recorrente, por despacho do IGS, de 26/6/00, na sequência do Processo de Averiguações 1/99-PA, o qual teve origem numa participação anónima enviada à IGS denunciando o incumprimento dos horários de trabalho dos enfermeiros do Hospital Nossa Senhora do Rosário do Barreiro que se encontravam a exercer funções em acumulação no Hospital do Montijo.

2- Nesse processo foi aplicada à recorrente por despacho do Inspector Geral de Saúde de 31/12/01 a pena de multa de 270.000$00.

3- Em sede de recurso hierárquico a entidade aqui recorrida, Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, por despacho de 16/8/02 negou provimento ao recurso hierárquico, com os fundamentos do parecer que antecede o despacho de 15/4/02.

III Direito

O âmbito do recurso apresenta-se neste momento reduzido, restringindo-se à questão de saber se, face ao quadro legal vigente, designadamente ao DL 84/99, de 19.3, a legitimidade processual dos sindicatos se estende à defesa em tribunal - em qualquer tribunal - de um interesse meramente individual de um trabalhador por si abrangido. Está ultrapassada a outra questão que anteriormente se colocava, e que tinha a ver com a defesa colectiva dos trabalhadores, quer essa defesa se reportasse a um interesse comum ou colectivo quer a um conjunto de interesses individuais.

No caso em apreço, o que está em causa, é a possibilidade de um sindicato - o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses - por si, poder vir directamente a tribunal impugnar o acto administrativo que impôs a uma das suas associadas a sanção disciplinar de multa, por esta, alegadamente, não ter cumprido o horário de trabalho e ter prestado falsas declarações a respeito dessa matéria. Por outras palavras, do que se trata é saber se um sindicato tem legitimidade para impugnar, em tribunal, um acto administrativo que visou apenas um dos seus associados por razões só a ele respeitantes.

Para além de preceitos constitucionais que estabelecem princípios gerais sobre a matéria o recorrente fundamenta a sua posição jurídica na interpretação que faz do art.º 4 do DL 84/99, de 19.3, que, sob a epígrafe de "Direitos fundamentais", dispõe:

1- É assegurada aos trabalhadores da Administração Pública a liberdade sindical, nos termos constitucionalmente reconhecidos.

2- São assegurados, ainda, os direitos de exercício colectivo, nos termos constitucionalmente consagrados e legalmente concretizados.

3- É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas.

4- A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores.

Convém relembrar que o recorrente, por si, pretendeu impugnar contenciosamente um acto administrativo que, na sequência de um processo disciplinar movido a uma trabalhadora sua associada, lhe aplicou uma sanção disciplinar, apresentando-se, assim, a pretender defender um interesse individual de um único trabalhador.

Ora, a matriz da legitimidade colhida no supra citado n.º 3 Este número fixa uma restrição essencial: apenas abrange direitos e interesses legalmente protegidos dos trabalhadores (são os chamados direitos "sócio-profissionais"a que alude a Lei sindical), excluindo os meramente particulares; depois, fixa outras duas: somente comporta a defesa dos direitos e interesses colectivos, por um lado, e a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais, por outro, excluindo tudo o mais (a defesa individual de direitos e interesses individuais). Os direitos e interesses dos trabalhadores são os que decorrem da sua qualidade de trabalhador por conta de outrém; direitos e interesses colectivos são aqueles, que, por força dessa qualidade, os abrangem globalmente; defesa colectiva de direitos e interesses individuais é a defesa única (em conjunto) de direitos e interesses profissionais de vários indivíduos. contém-se na "defesa dos direitos e interesses colectivos" (defesa única de interesses comuns) e na "defesa colectiva dos direitos e interesses individuais" (defesa única de um conjunto de interesses individuais). Em todo o caso sempre na pluralidade, ou de interesses (interesses colectivos) ou de sujeitos (defesa colectiva). E mesmo aí, sempre com a limitação imposta pelo n.º 4, ao permitir aos trabalhadores em causa uma manifestação de vontade autónoma que, em qualquer caso, poderá limitar a intervenção sindical. Não é aceitável que o legislador, que procura sempre as soluções mais simples, claras, coerentes e razoáveis (art.º 9, n.º 3, do CC), fosse buscar uma fórmula tão rebuscada para se exprimir se apenas pretendesse afirmar que os sindicatos tinham legitimidade processual para defenderem quaisquer interesses ou direitos dos trabalhadores, colectivos ou individuais, de forma a incluir a defesa individual. Tê-lo-ia dito de uma forma simples e linear, por exemplo, assim: "É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa de todos os direitos e interesses dos trabalhadores...", podendo ou não fazer uma qualquer referência aos "direitos e interesses individuais". O argumento de que a palavra "colectiva" qualifica a defesa Acórdão STA de 22.10.03, no recurso 655/03. Este aresto não se afastou da terminologia que vinha de anteriores decisões do Tribunal, antes se apoiou, aparentemente, numa interpretação diferente da palavra "colectiva" contida no n.º 3 do art.º 4 do DL 84/99. Mas, na verdade, o que fez, foi de premissas certas ter extraído uma conclusão errada. Com efeito, do entendimento de que a palavra "colectiva" qualifica a defesa e não os interesses não pode concluir-se que os sindicatos detêm legitimidade para defenderem interesses individuais de um único trabalhador. Neste caso a defesa nunca seria "colectiva, o que a retira da previsão legal.(o que é inquestionável) e não os interesses dos trabalhadores (a colectividade de interesses e direitos está já afirmada no segmento imediatamente anterior e a sua reafirmação neste momento seria, por isso, despropositada), para daí extrair qualquer consequência no âmbito desta discussão, para além de não fazer sentido neste contexto, seria simplesmente redundante já que os sindicatos são, por natureza, agrupamentos de pessoas, que a todas representam e defendem, agindo na defesa do bem comum - de acordo com o art.º 3 da Lei sindical, o DL 215-B/75, de 30.4, "É assegurado aos trabalhadores o direito de associação sindical para defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais" e, nos termos da alínea b) do art.º 2, sindicato é uma "associação permanente de trabalhadores para defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais" - sendo despropositado sublinhar esse ponto neste estrito domínio da legitimidade processual. Defesa colectiva é simplesmente isso, defesa de um conjunto. Defesa individual é, pelo contrário, defesa de um só. A primeira cabe na previsão legal, a segunda não.

A jurisprudência deste STA tem vindo a fazer a leitura dessas normas com essa configuração, sublinhando, sistematicamente, a necessidade da prefiguração do elemento colectivo. Assim, no sumário do acórdão STA de 1.3.00, proferido no recurso 44903, pode ver-se que, "A Federação dos Sindicatos da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás tem legitimidade para formular o pedido de declaração de ilegalidade da Circular Normativa n.º 7/GAB/DG66/10/97 da Direcção-Geral da Saúde e da Regulamentação do Acesso dos Delegados de Informação Médica nos Estabelecimentos de Saúde do Serviço Nacional de Saúde" ... já que assume aspectos que têm "inegável repercussão no seu estatuto laboral, incumbindo às associações sindicais a defesa dos interesses colectivos dos seus representados"; no acórdão de 26.4.01, proferido no recurso 44655, que "Os sindicatos têm legitimidade para desencadearem os meios processuais contenciosos não só para defesa dos interesses colectivos, como também para defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representa"; no acórdão de 28.11.01, proferido no recurso 45075, que "O Sindicato dos Profissionais dos Casinos tem legitimidade para interpor recursos contenciosos em defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representem, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados"; no acórdão de 6.2.03, proferido no recurso 1785/02, que "O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos tem legitimidade para interpor recursos contenciosos para defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que represente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados."

De resto, o acórdão deste STA de 6.2.03, proferido no recurso 1785, limita-se a sublinhar isso mesmo ao referir que:

"Rompendo com a jurisprudência tradicional, que apontava para uma limitação da legitimidade activa das organizações sindicais, restringindo tal legitimidade à defesa dos interesses colectivos sócio-laborais dos seus associados, e não à dos seus interesses meramente individuais, o Tribunal Constitucional veio entretanto a firmar jurisprudência no sentido de uma mais ampla Este alargamento, todavia, não vai além da defesa colectiva de interesses e direitos individuais mas não abrange, como decorre inequivocamente do aresto, a defesa individual desses interesses e direitos. legitimidade activa das associações sindicais, expressa nos Acs. n.ºs 75/85 de 6 de Maio, 118/97 de 19 de Fevereiro e 160/99 de 10 de Março. Este último aresto Publicado no BMJ 485, pág. 74 e segs. julgou inconstitucional, por violação do artigo 56°, n° 1 da CRP, a norma que, na interpretação da decisão ali recorrida, se extrai dos artigos 77°, n° 2 da LPTA, 46°, n° 1 do RSTA e 821°, n° 2 do C. Administrativo, segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam. O DL n.° 84/99, de 19 de Março (publicado alguns dias após aquele acórdão do TC) deve pois ser interpretado no sentido de acolher no seu art. 4° uma legitimidade ampla das associações sindicais para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados, de molde a reconhecê-la sem necessidade de expressos poderes de representação forense, e mesmo de prova de filiação dos trabalhadores em causa."

Do mesmo modo, também o acórdão de 23.10.01, emitido no recurso 46154, o afirmou inequivocamente, ao sublinhar que:

"Importa destacar também, a propósito da legitimidade do Sindicato recorrente, que este foi ouvido no procedimento administrativo sobre o pedido da ... e manifestou-se desfavoravelmente. A intervenção no processo administrativo desencadeada por iniciativa da Administração através de audição é um índice seguro do interesse directo do Sindicato no recurso contencioso.

Por outro lado, em matéria de horários de trabalho e de período de laboração questão conexa com a organização dos horários, sempre os sindicatos tiveram um interesse colectivo evidente, sendo de realçar que a história do movimento sindical europeu e mundial está profundamente ligada à questão do horário de trabalho.

As espécies analisadas nos recursos indicados pelo EMMP reportam-se a casos em que uma parte dos trabalhadores visados pelo acto recorrido não só não o tinha impugnado como tinha demonstrado aceitá-lo.

O caso presente tem mais forte conexão com o decidido no Ac. deste STA de 26.4.01, Proc. 44 655, onde se ponderou que "Os sindicatos têm legitimidade para desencadear os meios processuais contenciosos não só para defesa dos interesses colectivos, como também para defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representa."

Também na presente espécie, a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores não está afastada, e não se suscitam dúvidas sobre os interesses colectivos objectivos que subjazem à autorização concedida pelo despacho impugnado, pois que abrangem não apenas os actuais empregados ao serviço da empresa interessada como trabalhadores de outras empresas concorrentes e ainda os que futuramente possam ser admitidos em alguma delas.

Concluímos, assim, que o sindicato recorrente tem legitimidade activa para o recurso."

Portanto, não é verdade que a jurisprudência deste STA tenha vindo a sofrer alguma inflexão no sentido defendido pelo recorrente. Embora num quadro diverso o tribunal pronunciou-se justamente em sentido contrário, sustentando a ilegitimidade dos sindicatos quando o acto recorrido "apenas afecte a situação individual específica de cada trabalhador" (Acórdão STA de 4.4.89, no recurso 26139 e de 17.6.98, no recurso 23359).

Por outro lado, também não pode buscar-se na Lei n.º 78/98, de 19.11, diploma que autorizou As leis de autorização estão sujeitas a pedido governamental (art.º 198, n.º1, b), da CRP) e contêm a definição o sentido a extensão e a duração da autorização (art.º 165, n.º2), mas já não o conteúdo obrigatório da lei delegada, o decreto-lei. o Governo a legislar sobre o exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e direitos das associações sindicais, qualquer argumento favorável à pretensão do recorrente, designadamente o que decorreria do segundo segmento do art.º 1, da alínea c) do art.º 2 e da alínea d) do art.º 3, já que as Leis de autorização têm em vista limitar o âmbito da actuação do poder executivo e não dirigir-lhe qualquer tipo de imposição. Isto é, a lei autorizativa apenas não permite que se vá para além dela, mas não impede que se fique aquém. Desse modo, neste contexto, a Lei n.º 78/98 só tem algum sentido útil para permitir avaliar se o DL 84/99 se conteve no interior dos parâmetros que lhe foram predefinidos. Nada mais do que isso. E, quanto a esse ponto ninguém duvida que o DL 84/99 não excede a Lei habilitante.

Em segundo lugar, também não é verdade que esta concepção limite, de algum modo, a obrigação de o recorrente prestar assistência jurídica, à luz dos seus Estatutos, aos seus associados. Com efeito, a ilegitimidade do sindicato no caso dos autos não o iria inibir de prestar à sua associada a devida "assistência sindical, jurídica e judiciária" analisando e estudando o seu caso e, depois, facultando-lhe mandatário judicial para, em seu nome, agir contenciosamente. No plano dos factos o elemento que distingue as duas possibilidades situa-se ao nível da responsabilidade pelo pagamento da taxa de justiça e das custas judiciais, com a isenção sindical quando o actor é o sindicato (parte final do n.º 3 do art.º 4 do DL 84/89) o que até conduziria a uma situação intolerável de deixar nas mãos dos sindicatos a escolha da possibilidade de os seus potenciais associados, na defesa dos seus interesses meramente individuais, pagarem ou não custas nos tribunais conforme estivessem ou não sindicalizados (sabendo-se, como é patente, que a obrigação de apoio jurídico se restringe, nos termos estatutários, aos associados). Por outras palavras, perante um seu associado (ou mesmo potencial associado) um sindicato poderia optar pela defesa judicial de um interesse meramente individual desse trabalhador. Se o fizesse não haveria lugar ao pagamento de taxa de justiça e custas, se o não fizesse e o trabalhador pretendesse avançar por si teria de as suportar.

Acresce que, à luz dos princípios que norteiam a actividade sindical - tanto na perspectiva constitucional como na da lei ordinária, defender colectivamente os trabalhadores - também não se vê como enquadrar aí a defesa de interesses individuais de um sujeito isolado, muitas vezes meramente domésticos e insignificantes, que justifiquem, nesses casos, a concessão aos sindicatos de legitimidade processual, ou seja, a titularidade de um interesse directo pessoal e legítimo que se repercuta no complexo de fins essenciais que essa actividade visa desenvolver.

Finalmente, os diversos arestos do Tribunal Constitucional citados - Acórdãos n.ºs 75/85, de 6.5, 118/97, de 19.2, 160/99, de 10.3, e 103/01, de 14.3 - abrindo embora o leque da legitimidade dos sindicatos a situações até então não admitidas - a defesa colectiva de interesses individuais - não foi, contudo, contrariamente ao pretendido pelo recorrente, até à admissão da legitimidade na defesa individual de interesses individuais.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, por se não verificar nenhuma das ilegalidades que lhe são imputadas, acordam em negar provimento ao recurso contencioso e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Março de 2004.

Rui Botelho – Relator – Adérito Santos – Azevedo Moreira