77/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 77/2018 Processo n.º 1167/2014 1.ª Secção Relator: Conselheiro Claudio Monteiro Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório A. veio, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), interpor recurso do acórdão da 3.ª Secção do Tribunal de Contas, de 15 de maio de 2014, que condenou o ora Recorrente, por três infrações financeiras reintegratórias, a repor o valor total de €159.847,06 – que compreende o valor de €59.817,71, recebidos pelo Recorrente; €69.394,68, recebidos por B.; e €30.634,67, recebidos por C., bem como os respetivos juros de mora – e, no mais, confirmou a sentença do Tribunal de Contas, de 19 de abril de 2013, que condenou o ora Recorrente, por três infrações sancionatórias, ao pagamento de três multas no valor de €3.560,00, €2.670,00 e €2.880,00. No seu requerimento de interposição de recurso o Recorrente apresentou, em síntese, os seguintes fundamentos (cfr.fls. 302 a 318): « (…) i) Inconstitucionalidade por violação do Direito a um processo equitativo 12. No que concerne à inconstitucionalidade por violação do Direito a um processo equitativo, que, pela sua importância, aqui se refere em primeiro lugar, o Tribunal de Contas referiu o seguinte: «As normas que o recorrente pretende inconstitucionais, concretamente os art.ºs 79.º, 96.º, 103.º instituem um processo jurisdicional, com uma secção própria, e um sistema de recursos, inclusive para uniformização de jurisprudência, com remissões para a jurisdição civilista, em matéria de responsabilidade reintegratória, e para a jurisdição penal, em matéria sancionatória. Posto isto, não se vislumbra em que é que estas normas beliscam sequer o princípio de Estado de direito e o da tutela jurisdicional efectiva. Pode-se discordar ou criticar algumas insuficiências ou desarmonias deste sistema, mas não procede a alegada inconstitucionalidade do mesmo, nem das referidas normas. (…) Improcede, assim, mais esta arguição de inconstitucionalidade e de violação das normas internacionais acabadas de referir» - cf. pp. 41 a 44 do acórdão recorrido. 13.Ou seja, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.º 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f) e g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º da LOPTC, segundo a qual «cabe ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura» – o que configura a violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa (esta inconstitucionalidade foi invocada nos pontos 128 a 140 das alegações do recurso interposto da sentença proferida pela 3.ª secção do Tribunal de Contas e artigo 35.º das respetivas conclusões). (…) ii) Inconstitucionalidade orgânica No que se refere à inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, por violação da competência absoluta ou relativa da Assembleia da República, no que aqui releva, o Tribunal ad quem pronunciou-se no seguinte sentido: «(…) [n]ão incidindo as ditas alterações legislativas governamentais sobre o estatuto dos membros da CNPD, que nem sequer indirectamente alteram, salvo o devido respeito, não colhe a alegada inconstitucionalidade orgânica, quer quanto à reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, quer no tocante à sua reserva relativa. Improcedem, pois, estas invocadas inconstitucionalidades» – cf. p. 36 do acórdão recorrido. Ou seja, o Tribunal de Contas aplica ao Presidente da CNPD e, bem assim, aos vogais desta Comissão independente, as disposições constantes do Decreto-Lei n.º 175/2005 – em concreto os artigos 78.º e 79.º -, não obstante o mesmo ser organicamente inconstitucional por violação de reserva absoluta da Assembleia da República ou, quando muito, de reserva relativa desse mesmo órgão legislativo – o que configura uma violação do artigo 164.º, alínea m), da Constituição da República Portuguesa ou, caso assim se não entenda, pelo menos do artigo 165.º, n.º 1, alínea t), do mesmo diploma (esta inconstitucionalidade foi suscitada no artigo 167.º da Contestação e nos pontos 37 a 63 das alegações do recurso interposto da sentença proferida pela 3.ª secção e artigos 5.º a 11.º das respetivas conclusões). iii) Inconstitucionalidade por violação do princípio de independência da CNPD 17. Por seu turno, no que se refere à inconstitucionalidade por violação do imperativo de independência da CNPD, o acórdão recorrido, pronunciou-se no seguinte sentido: «(…) [c]omo bem se refere na douta sentença sob recurso, «As funções exercidas pelos vogais da C.N.P.D. são “funções públicas” e a C.N.P.D. é um “Serviço do Estado”, integrando-se, assim, na previsão normativa do art. 78.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de Novembro). A C.N.P.D. é uma entidade administrativa independente, sendo os vogais eleitos pela Assembleia da República a quem competirá necessariamente escrutinar e decidir sobre o exercício (excepcional) daquelas funções por pessoas já aposentadas, nos termos do disposto no art.º 78.º do Estatuto da Aposentação. Diz-se ainda acertadamente na douta sentença recorrida que «a independência da C.N.P.D. e de outras entidades administrativas independentes não se confunde nem consolida com a definição do seu estatuto remuneratório, que é aprovado pela Assembleia da República (art. 26.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 67/98, de 26 de Outubro) e veio a ser fixado no art.º 9.º da lei n.º 43/2004, de 18 de Agosto (alterada pela lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro). Assim, sem necessidade de mais reflexões, considera-se improcedente esta alegada inconstitucionalidade» - cf. p. 37 do acórdão recorrido. Ou seja, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b) e n.ºs 2 e 3 do EA, segundo a qual «a decisão sobre o exercício de funções públicas na CNPD por aposentado e respetivas condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo deverá ser solicitada à Assembleia da República pelo Presidente da CNPD» – o que configura a violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3 e 266.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa (esta inconstitucionalidade foi invocada nos pontos 64 a 85 das alegações de recurso da sentença proferida pela 3.ª secção do Tribunal de Contas e artigos 12.º a 17.º das respetivas conclusões). Ademais, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3, ambos do EA, segundo a qual «cabe à Assembleia da República ou a seu(s) representante(s), por ato individual e concreto, a prolação da decisão sobre as condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo» – o que configura a violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (esta inconstitucionalidade foi invocada nos pontos 86 a 102 e artigos 18.º a 28.º das respetivas conclusões). iv) Inconstitucionalidade por restrição do direito fundamental à retribuição da Vogal B. 20. No que diz respeito à inconstitucionalidade da norma criada pelo Tribunal a quo, que restringe o direito fundamental à retribuição da Vogal B., o Tribunal a quo entendeu o seguinte: «[N]ão cabe aqui declarar a inconstitucionalidade pura e simples do mencionado art.º 79.º, como o recorrente pretende, uma vez que o Tribunal competente já o fez e os termos de tal declaração mantêm toda a actualidade. (…) Mas a inconstitucionalidade em nada prejudica o que foi decidido na douta sentença recorrida, pois neste caso o recorrente e os dois vogais receberam bem mais do que lhes era devido, pelo que não se coloca aqui qualquer violação do princípio de trabalho igual salário igual. Improcede pois, mais esta pretensão do recorrente» - cf. pp. 37 a 39 do acórdão recorrido. 21. Ou seja, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação que lhe foi atribuída pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, segundo a qual «o montante da pensão de aposentação/reforma percebida por um aposentado/reformado, somada de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo desta remuneração» – o que configura uma violação ao disposto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (esta inconstitucionalidade foi invocada nos pontos 103 a 118 das alegações do recurso interposto da sentença proferida pela 3.ª secção do Tribunal de Contas e artigos 29.º a 31.º das respetivas conclusões). v) Inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade 22. No que se refere à inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade no que respeita aos montantes a repor a título de responsabilidade financeira reintegratória, o Tribunal a quo pronunciou-se no seguinte sentido: «No caso dos autos, os pagamentos foram autorizados pelo demandado sem suporte legal e o seu montante foi muito além do que era devido pelo Estado ao demandado e aos referidos dois vogais. Portanto, como a responsabilidade reintegratória é tributária da responsabilidade civil, há que ter em conta o princípio contido no art. 483.º, n.º 1, do Código Civil, segundo o qual «aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação». Por conseguinte, tendo autorizado pagamentos sem contrapartida, por não serem legalmente devidos, não pode o demandado deixar de ser responsabilizado pelo dinheiro que indevidamente saiu dos cofres do Estado para pagar um excesso a dois aposentados e um jubilado da C.N.P.D..» - cf. pp. 39 a 41 do acórdão recorrido. Ou seja, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação do artigo 59.º, n.ºs 1 e 2, da LOPTC, na sua redação originária, e das normas constantes do artigo 59.º, n.ºs 1 e 4 da mesma Lei, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, e, bem assim, dos artigos 60.º, 61.º, n.ºs 1 e 3, do mesmo diploma, segundo a qual «a restituição de valores indevidamente pagos a título de remuneração cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinentes às remunerações» – o que configura a violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (esta inconstitucionalidade foi invocada nos pontos 119 a 127 das alegações do recurso interposto da sentença proferida pela 3.ª secção do Tribunal de Contas e artigos 32.º a 34.º das respetivas conclusões). Para além das questões suscitadas pelo Recorrente – em relação às quais o Tribunal a quo emitiu a sua pronúncia, foi o Recorrente, com o acórdão recorrido, confrontado com novas inconstitucionalidades, as quais, naturalmente, só agora as poderá invocar. Vejamos, vi) Inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade – a conversão da obrigação de reposição em multa 25. O acórdão recorrido dispôs, ainda, no ponto relativo à conversão da reposição em multa, o seguinte: «(…) O Tribunal pode, quando não haja dolo dos responsáveis, converter a reposição em pagamento de multa de montante pecuniário inferior, dentro dos limites dos n.ºs 2 e 3 – art.º 65.º, n.º 6, da LOPTC. Porém, como no caso em apreço o demandado responsável actuou de forma altamente censurável, carece de fundamento a pretendida conversão» - cf. pp. 51 e 52 do acórdão recorrido. 26. Isto é, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação do artigo 65.º, n.º 6, da LOPTC, segundo a qual «não deve haver lugar a conversão da reposição em pagamento de multa de montante pecuniário inferior, quando, embora a infração seja imputada ao Demandado a título de negligência, se considere que este atuou com alta censurabilidade» – o que configura uma violação do princípio da legalidade, previsto no artigo 29.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (esta norma inconstitucional não foi anteriormente invocada, na medida em que configura uma “decisão surpresa”, sem paralelo no primeira instância nem nas alegações de recurso do Ministério Público); vii) Inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade – natureza da infração 27. O acórdão recorrido dispôs no ponto relativo à prescrição do procedimento sancionatório, o seguinte: «[o] Tribunal considerou a natureza permanente das três infracções financeiras relativas ao demandado (factos 12.º, 13.º e 14.º) e aos dois vogais (factos 15.º a 20.º), e condenou o ora recorrente a pagar uma multa, vezes três, e não tantas quantas as que resultariam de cada autorização de despesa e respectivo pagamento mensal, ou seja, por cada vez que mensalmente foi violado [o] artigo 65.º, n.º 1, al. b), da LOPTC. Portanto, atento o carácter permanente ou continuado das três infracções (v. art.º 30.º do Código Penal), os últimos actos em que estas se materializaram ocorreram já em Dezembro de 2010 (factos 19.º e 20.º), pelo que o termo a quo do prazo prescricional das correspondentes responsabilidades é o final de Dezembro de 2010 (art. 70.º, n.º 2, da LOPTC) e não aqueles que o recorrente pretende nas suas conclusões». 28. Isto é, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação dos artigos 65.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC, artigo 30.º do CP e artigo 70.º, n.º 2, da LOPTC, segundo a qual «repercutindo-se no tempo os efeitos do ato autorizativo de despesa pública – realizado em data anterior aos pagamentos –, o início do prazo de prescrição do procedimento só começa a contar a partir da data em que foi realizado o último pagamento indevido» – o que configura uma violação do princípio da legalidade (esta norma inconstitucional não foi anteriormente invocada, na medida em que configura uma “decisão surpresa”, sem paralelo no primeira instância nem nas alegações de recurso do Ministério Público). viii) Inconstitucionalidade por violação do disposto no artigo 205.º da CRP Finalmente, no ponto 7 do acórdão recorrido, que tem como epígrafe «Da virtual opção 1/3 da pensão ou por 1/3 do vencimento» o Recorrente foi confrontado com decisão que omite totalmente a sua fundamentação (cf. p. 47 do acórdão recorrido). Ao decidir daquele modo – sem qualquer fundamentação –, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação dos artigos 154.º, n.º 1, e 615.º, n.º 1, alínea b), ambos do CPC, segundo a qual «para que as exigências de fundamentação de uma decisão estejam cumpridas, basta que o decisor conclua que “em matéria de responsabilidade financeira reintegratória não tem aplicação o critério mais favorável ao recorrente”, sem necessidade de fundamentar tal conclusão» – o que configura uma violação ao disposto no artigo 205.º da CRP.» O requerimento de recurso para este Tribunal foi admitido por despacho do tribunal a quo , de 3 de dezembro de 2014 (cfr. fls. 351). Pela Decisão Sumária n.º 140/2015 (cfr. fls. 356 a 358) decidiu-se não tomar conhecimento do objeto do recurso, com a fundamentação que sucintamente se expõe: «4. Não se encontrando o Tribunal Constitucional vinculado pela decisão que admitiu o recurso, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 76.º da LTC, entende-se não se poder conhecer do objeto do mesmo. Tratando-se de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, a admissibilidade do recurso depende, entre outros requisitos cumulativos, do esgotamento dos recursos ordinários (n.º 2 do artigo 70.º da LTC). O pressuposto da prévia exaustão dos recursos ordinários apenas se verifica quando a decisão recorrida já não admita recurso ordinário, por a lei o não prever ou por já haverem sido esgotados todos os que no caso cabiam, salvo os destinados a uniformização da jurisprudência, entendendo-se que se encontram esgotados todos os recursos ordinários, para este efeito, quando tenha havido renúncia, haja decorrido o respetivo prazo sem a sua interposição ou os recursos interpostos não possam ter seguimento por razões de ordem processual (n.º 4 do artigo 70.º da LTC). Decorre da jurisprudência deste Tribunal (v. acórdãos n.os 534/2004, 24/2006, 286/2008, 426/2013 e 620/2014) que, para efeitos da apreciação dos pressupostos de admissibilidade do recurso, o conceito de «recurso ordinário» abrange os próprios incidentes pós-decisórios – como a arguição de nulidade – pelo que não pode a parte que utilize um daqueles incidentes interpor recurso para o Tribunal Constitucional enquanto se encontre pendente de decisão o incidente suscitado – dado que a decisão proferida ainda não constitui uma decisão definitiva (cfr. CARLOS LOPES DO REGO, Os recursos de fiscalização concreta na Lei e na jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p. 115 e jurisprudência aí citada). Ora, no presente caso, verifica-se que o recorrente, notificado do acórdão de 2014.05.15, apresentou, concomitantemente com o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, requerimento arguindo a nulidade do acórdão proferido. Assim, à data da interposição do recurso para este Tribunal – data relevante para aferição dos respetivos pressupostos de admissibilidade – a decisão recorrida ainda não se apresentava como uma decisão definitiva, por não estarem ainda esgotados os meios impugnatórios acionados pelo recorrente, no âmbito da ordem jurisdicional respetiva. Tanto basta para que se não possa conhecer do objeto do presente recurso.» 5. Notificado dessa decisão, o Recorrente reclamou para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, o que fez nos termos e com os fundamentos seguintes (cfr. fls. 361 a 369): « A . A DELIMITAÇÃO DA PRESENTE RECLAMAÇÃO Pela decisão sumária n.º 140/2015, a Senhora Juíza Conselheira Relatora da 1.ª Secção do Tribunal Constitucional decidiu não conhecer do recurso, com fundamento na circunstância de o Recorrente não ter previamente esgotado os recursos ordinários possíveis. Entendeu a Senhora Juíza Conselheira Relatora que, «à data da interposição do recurso para este Tribunal – data relevante para a aferição dos respetivos pressupostos de admissibilidade – a decisão recorrida ainda não se apresentava como uma decisão definitiva, por não estarem esgotados os meios impugnatórios acionados pelo recorrente, no âmbito da ordem jurisdicional». O Recorrente discorda da solução adotada na decisão sumária, conforme adiante melhor se explicitará. Considera o Recorrente que a decisão sumária desconsiderou uma situação muito particular que impunha a admissão do recurso. Vejamos. B. UMA SITUAÇÃO PARTICULARMENTE ESPECIAL QUE IMPÕE A ADMISSÃO DO RECURSO Existe um fundamento muito particular que sempre impunha que a Senhora Juíza Conselheira Relatora tivesse dado por devidamente verificado o pressuposto do prévio esgotamento dos recursos ordinários. Para compreender a necessidade de prévio esgotamento dos recursos ordinários – e, bem assim, identificar os casos em que o mesmo deve considerar-se verificado –, é necessário delimitar os n.ºs 2, 3 e 4 do artigo 70.° da LTC à luz da respetiva ratio legis. Só depois de verdadeiramente compreendido o sentido das disposições previstas naqueles preceitos legais é possível avaliar se, em concreto, foi dado cumprimento ao ónus de esgotamento prévio de todos os recursos ordinários. «A lógica desta solução consiste em só admitir a intervenção do TC quando a questão [de inconstitucionalidade] tenha sido examinada e decidida por todas as instâncias possíveis na ordem judicial respetiva, por forma a não facilitar o levantamento gratuito de questões de inconstitucionalidade e de modo a poupar a intervenção desnecessária do TC» (sublinhado nosso) – cf. Acórdão n.º 21/87, processo n.º 114/ 86, disponível em www.tribunaconstitucioral.pt. «A ratio do preceito que o exige como pressuposto processual subentende definitividade relativamente à área da ordem jurisdicional em que se integra o órgão decisório. Como se escreveu no acórdão n.º 210/97, por publicar, e recentemente se reiterou noutro acórdão que se mantém inédito, o n.º 502/98, “a ratio legis é a de a jurisdição constitucional só ser chamada a reapreciar, por essa via [a do recurso de constitucionalidade] as decisões que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido progressivamente levantada, quando tais decisões constituam a última palavra dentro da ordem judiciária em que se integram os tribunais que a proferiram» - cf. Acórdão n.º 114/00, processo n.º 300/97, disponível em www.tribunalconstitucional.pt. A razão de ser da regra do prévio esgotamento dos recursos ordinários é, pois, a de garantir que o Tribunal Constitucional somente é chamado a pronunciar-se sobre uma questão de inconstitucionalidade quando tenha sido já proferida a “última palavra” dentro da ordem jurisdicional em que se integram os tribunais que a proferiram. O que se compreende, pois, doutro modo, estar-se-ia a apreciar uma decisão ainda não definitiva quanto à questão de inconstitucionalidade. Sucede que, no presente caso, por força de uma circunstância muito particular, quando o recurso para o Tribunal Constitucional foi admitido pelo Tribunal de Contas, a decisão recorrida constituía efetivamente a “última palavra” daquele Tribunal dentro da ordem jurisdicional em que o mesmo se integra. Vejamos em que termos. É verdade que o Recorrente arguiu a nulidade do acórdão proferido pelo Plenário da 3.ª Secção do Tribunal de Contas e interpôs, simultaneamente, recurso para o Tribunal Constitucional. Sucede que, Previamente à interposição do recurso, o Recorrente contactou telefonicamente o Chefe de Direção da Secretaria do Tribunal de Contas que o informou de que o requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional só seria concluso aos Exmos. Senhores Juízes Conselheiros após o trânsito em julgado do acórdão que apreciasse a nulidade (incidente pós-decisório). O que, aliás, coincide com o teor do despacho de fls. 331, proferido em 17.7.2014, segundo o qual: «1. Fiquem nos autos os documentos que antecedem [requerimento de arguição de nulidade e requerimento de interposição de recurso]. Antes de mais, notifique o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público da arguição de nulidades do acórdão e para, em 10 dias, querendo, se pronunciar. Oportunamente se apreciará o requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional». Em 7 de novembro de 2014, o Plenário da 3.ª Secção do Tribunal de Contas proferiu o acórdão n.º 21/2014, que indeferiu a nulidade arguida pelo Recorrente. Este acórdão foi notificado à Recorrente em 17 de novembro de 2014. Após ter sido notificado da decisão, o Recorrente voltou a contactar telefonicamente o Chefe de Direção da Secretaria do Tribunal de Contas que confirmou a informação previamente dada, a saber: o requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional só seria apreciado depois de transitado em julgado o acórdão que apreciou a nulidade invocada, isto é, depois de esgotados (e transitados em julgado) todos os incidentes pós-decisórios, sendo, por conseguinte, desnecessária nova interposição. E assim foi, Mediante despacho proferido em 3 de dezembro de 2014, o Tribunal de Contas admitiu o recurso para o Tribunal Constitucional – somente após o trânsito em julgado do acórdão que se pronunciou sobre a arguida nulidade da decisão recorrida (cf. despacho de admissão do recurso para o Tribunal Constitucional, de fls. 351). Aliás, o despacho de admissão de recurso confirma o que o Recorrente vem de relatar: «Em 3 de dezembro de 2014, ao Exmo. Senhor Conselheiro Relator, após trânsito em julgado do Acórdão 21/2014 – 3.ª Secção» (sublinhado nosso). Em suma, o momento em que ocorreu a admissão do recurso é o momento absolutamente decisivo: o despacho, ao admitir o recurso para o Tribunal Constitucional somente após o trânsito em julgado do acórdão n.º 21/2014, evidencia uma situação muito especial, porquanto quando o Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se sobre a questão de inconstitucionalidade – e este é o ponto muito particular que aqui se invoca – já se encontravam efetivamente esgotados (e transitados em julgado) todos os incidentes pós-decisórios. Situação diferente seria a de o Tribunal de Contas ter admitido o recurso para o Tribunal Constitucional na pendência da questão da nulidade. Neste caso, o Tribunal Constitucional ver-se-ia efetivamente confrontado com uma decisão sobre a qual ainda estaria pendente incidente pós- decisório. Mas não foi o caso, e é isto que diferencia a situação dos presentes autos. Não se pode equiparar a situação dos presentes autos – leia-se, em que o incidente pós-decisório está definitivamente resolvido, por decisão transitada em julgado – à situação de o recurso para o Tribunal Constitucional ser admitido na pendência do incidente pós-decisório. São situações distintas, que merecem tratamento igualmente distinto, sob pena de violação do princípio da igualdade. A decisão sumária, aqui reclamada, extraiu, pois, dos n.ºs 2, 3 e 4 do artigo 70.º da LTC uma norma segundo a qual «a situação em que o recurso para o Tribunal Constitucional, não obstante ter sido interposto na pendência de incidente pós-decisório, somente foi admitido após o respetivo trânsito em julgado deve ser equiparada à situação em que o recurso é admitido ainda na pendência do incidente pós-decisório» é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade. De todo o modo, sempre se diga que foi a atuação do próprio Tribunal de Contas que levou a que as coisas se passassem do modo descrito. Tivesse o Tribunal de Contas rejeitado imediatamente o recurso por extemporaneidade, no momento em que o mesmo foi interposto concomitantemente com o requerimento de arguição de nulidade – o que constituiria, quando muito, uma irregularidade em sentido lato –, sempre teria permitido ao Recorrente interpor novamente o recurso logo que fosse notificado do acórdão que indeferiu o incidente pós-decisório em causa. O Tribunal de Contas não o fez porque considerou sanada a aludida irregularidade, ciente de que só admitiria o recurso após estarem efetivamente esgotados todos os incidentes pós-decisórios. A não admissão do recurso nesta fase pelo Tribunal Constitucional, ou seja, já decorrido o prazo de interposição de recurso, constitui uma preclusão do direito ao recurso que afronta o Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva. Na verdade, o Tribunal Constitucional já julgou inconstitucional, por violação do artigo 20.º, n.ºs 1 e 4 da Constituição, «a norma do artigo 198.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, quando interpretado no sentido de considerar sanada a nulidade da citação no prazo para apresentar a contestação, quando a secretaria informa a Ré, erradamente, de que não é obrigatória a constituição de advogado e esta somente reage quando é notificada da sentença condenatória (...)» – cf. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 183/2006, disponível em www.tribunalconstitucional.pt. No caso dos presentes autos – e com as devidas adaptações –, é preciso ter clara noção que foi por recomendação do Tribunal de Contas que o Recorrente atuou do modo descrito, confiando – conforme lhe foi dito – que o facto de o mesmo somente ser admitido após o trânsito em julgado de decisão proferida na sequência de incidente pós-decisório cumpriria plenamente o pressuposto do prévio esgotamento dos recursos ordinários. Em suma, (i) aquando da admissão do recurso pelo Tribunal de Contas, o incidente pós-decisório já se encontrava definitivamente resolvido, por decisão transitada em julgado. (ii) O que vale dizer que, quando o Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se sobre a questão de inconstitucionalidade, a decisão recorrida constituía, efetivamente, “a última palavra” dentro da ordem jurisdicional a que pertence o tribunal que a proferiu. (iii) A situação dos presentes autos é distinta – devendo, por conseguinte, ser tratada de modo diferente – da situação em que o recurso interposto para o Tribunal Constitucional é admitido pelo Tribunal a quo na pendência do incidente pós-decisório. Manifestamente não foi esse o caso. (iv) Pode, por isso, concluir-se, com toda a convicção, que – materialmente – quando a questão de inconstitucionalidade foi submetida à apreciação do Tribunal Constitucional se encontrava preenchido o pressuposto do prévio esgotamento dos recursos ordinários – efetivamente estava. (v) Na opinião do Recorrente, esta é a única solução que satisfaz o Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva. Pelo que terá de entender-se que a rejeição do recurso, nos moldes em que foi feita na decisão sumária, constitui uma restrição desproporcionada ao direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais – inconstitucionalidade que aqui expressamente se argui. Razão pela qual deve a presente reclamação ser deferida, admitindo-se o recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade relativamente às normas inconstitucionais aplicadas pelo Tribunal de Contas e determinando a produção de alegações por parte do Recorrente. Subsidiariamente, em caso de improcedência da presente reclamação – o que apenas à cautela se concebe, sem conceder –, requer-se, muito respeitosamente, a V. Exas. que, atento o valor dos presentes autos (€ 168.957,06 – soma da responsabilidade sancionatória e reintegratória), a idade do Recorrente (76 anos), bem como a simplicidade da questão submetida a este Tribunal, se dignem fixar a taxa de justiça da presente reclamação em valor idêntico ao usualmente fìxado para as decisões sumárias, ou seja, 7 UC’s, nos termos do disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cf. cópia do cartão de cidadão).» Notificado da reclamação apresentada, o Exmo. Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido do indeferimento da reclamação (cfr. fls. 372 a 378). Por Acórdão n.º 329/2015, decidiu-se deferir a reclamação, revogando-se a Decisão Sumária n.º 140/2015, e, em consequência, o prosseguimento do recurso, com a seguinte fundamentação (cfr. fls. 381 a 399): « 4. Através da decisão sumária ora reclamada, o Tribunal Constitucional decidiu não conhecer do objeto do recurso com fundamento na falta de verificação do pressuposto processual de prévio esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2 da LTC). Na reclamação apresentada, o reclamante opõe-se ao entendimento acolhido na decisão sumária segundo o qual a data relevante para aferição dos pressupostos de admissibilidade do recurso corresponde à data da sua interposição, não se admitindo a superveniente sanação de obstáculo processual ao seu conhecimento, designadamente por, entretanto, a decisão recorrida se ter tornado definitiva. É de reconhecer razão ao reclamante. Na verdade, não haverá dúvidas de que o requisito de admissibilidade dos recursos de constitucionalidade que decorre do previsto no n.º 2 do artigo 70.º da LTC – a exaustão dos recursos ordinários que do caso caibam – se encontrará perfeito naquelas situações (como a que corre nos autos) em que o tribunal a quo profira despacho a admitir o recurso de constitucionalidade após a prolação e trânsito em julgado do acórdão que tenha indeferido a arguição de nulidade. Desconsiderar a especificidade de tais situações, através da manutenção do entendimento rígido segundo o qual o momento relevante para a averiguação da verificação dos pressupostos de admissibilidade dos recursos seria sempre e em qualquer caso o da sua interposição, levaria a afirmar que em caso algum poderia ocorrer a sanação superveniente de um vício inicialmente existente, sanação essa decorrente da «dinâmica» do processo entretanto continuado no tribunal a quo. Ora, a manutenção de tal entendimento rígido estreita, de forma que se não considera razoável, o acesso de cidadãos ao Tribunal Constitucional, permitido pela via do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.» 8. Por despacho de 14 de julho de 2015 (cfr. fls. 404 a 408), determinou-se a produção de alegações com a seguinte delimitação do objeto do recurso: « Na sequência do Acórdão n.º 329/2015, já transitado, que revogou a Decisão Sumária n.º 140/2015, determina-se a produção de alegações, com a seguinte advertência: 1. O Tribunal Constitucional não conhecerá parcialmente do objecto do recurso no que respeita à questão de constitucionalidade da interpretação dada pela decisão recorrida ao artigo 65,°, n.º 6 da LOPTC, segundo a qual «não deve haver lugar a conversão da reposição em pagamento de multa de montante pecuniário inferior, quando, embora a infração seja imputada ao Demandado a título de negligência, se considere que este atuou com alta censurabilidade». O recurso de constitucionalidade é, no que a essa questão de constitucionalidade diz respeito, inadmissível por relativamente a ela se não verificar o pressuposto processual de prévia suscitação da questão, de modo processualmente adequado, perante o tribunal lhe proferiu a decisão recorrida em termos de este estar obrigado a dela conhecer, tal como é exigido pelo n.º 2 do artigo 72,° da LTC. No ponto 26 do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, o requerente reconhece não ter suscitado previamente a questão de constitucionalidade, justificando que tal se deve ao facto de a decisão recorrida corresponder, na parte em que aplica a norma, assim interpretada, a uma decisão surpresa, «sem paralelo na primeira instância nem nas alegações de recurso do Ministério Público». Simplesmente, em ordem a poder vir a ser dispensado do pressuposto processual de prévia suscitação da questão de constitucionalidade, de modo processualmente adequado, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer, pressuposto processual esse estabelecido no artigo 72.°, n.º 2 da LTC, não basta que o recorrente alegue a natureza excecional e anómala da interpretação efetuada pela decisão recorrida. A excecionalidade e anomalia da interpretação efetuada carecem de demonstração. Como se afirma no acórdão n.º 213/2004 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), "[é], no entanto, de exigir que o invocado elemento surpresa decorra de regras de interpretação e aplicação lógicas e, por isso, se impõe que sobre aquele que alega essa circunstância recaia o ónus de explicitar os fatores, objetivos, que possam conduzir o tribunal a aceitar uma tal conclusão. É assim insuficiente afirmar, de modo conclusivo, que a aplicação da norma foi inesperada ou surpreendente, se não se aponta com o necessário rigor quer a formulação da interpretação normativa usada, quer a razão pela qual, em atenção à fase processual verificada, foi impossível ao interessado suscitar atempadamente a questão. Na verdade, a jurisprudência do Tribunal tem vincado que «so em casos excecionais e anómalos» em que o recorrente não dispôs processualmente da possibilidade da suscitação atempada da questão e que será «admissível» a arguição em momento subsequente (Acórdãos 62/85, 90/85 e 160/94 in AcTC, 5° vol., p. 497 e 663 e DR, II, de 28MAI94) o que faz recair sobre o recorrente o dito ónus de expor, com a devida concretização, as circunstâncias pelas quais lhe foi impossível suscitar a questão de forma adequada". Assim, não tendo o recorrente demonstrado por que razão se estaria perante uma «decisão surpresa», não se pode considerar l1ue este estivesse dispensado de suscitar previamente, de modo processualmente adequado, a questão de constitucionalidade normativa perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida em termos de este estar obrigado a dela conhecer, tal como é exigido pelo artigo 72.°, n.º 2 da LTC, devendo considerar-se, para todos os efeitos, incumprido esse ónus. Em qualquer caso, no que a essa questão de constitucionalidade diz respeito, o recurso de constitucionalidade sempre seria inadmissível, por a norma, tal como delimitada no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, não ter sido efectivamente aplicada pela decisão recorrida. 2. O Tribunal Constitucional, não conhecerá parcialmente do objecto do recurso no que respeita à questão de constitucionalidade da interpretação dada pela decisão recorrida ao artigo 65.°, n.º 1, alínea b), da LOPTC, artigo 30.° do CP e artigo 70.°, n.º 2, da LOPTC, segundo a qual «repercutindo-se no tempo os efeitos do ato autorizativo de despesa pública - realizado em data anterior aos pagamentos -, o início do prazo de prescrição do procedimento so começa a contar da data em que foi realizado o último pagamento indevido». O recurso de constitucionalidade é, no que a essa questão de constitucionalidade diz respeito, inadmissível por relativamente a ela se não verificar o pressuposto processual de prévia suscitação da questão, de modo processualmente adequado, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida em termos de este estar obrigado a dela conhecer, tal como é exigido pelo n.º 2 do artigo 72.° da LTC, não procedendo de todo em todo o argumento oferecido pelo requerente, no ponto 28 do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, segundo o qual a razão pela qual tal questão não foi anteriormente suscitada se deve ao facto de a decisão recorrida corresponder, na parte em que aplica tal norma, a uma decisão surpresa, «sem paralelo na primeira instância nem nas alegações de recurso do Ministério Público». A improcedência do argumento oferecido é manifesta face à circunstância de a decisão recorrida acolher, quanto a esse pomo, aquilo que havia sido a interpretação do Ministério Público, sustentada no parecer emitido nos termos do disposto no artigo 99.°, n.º 1 da LOPTC, ao qual o recorrente, nos termos do disposto no artigo 99.°, n.º 3 da LOPTC, apresentou resposta sem que tivesse suscitado qualquer questão de constitucionalidade que tivesse por objecto a referida interpretação do regime legal (cfr. fls. 206-215). A demonstração de que, ao contrário do que é invocado pelo requerente, tal interpretação seria antecipável é o facto de, efectivamente, ter sido antecipada. Em qualquer caso, vale, também quanto a essa questão, o que já se disse (supra, ponto 1) sobre a necessidade de o recorrente demonstrar o carácter excepcional e anómalo de uma determinada interpretação normativa em ordem a poder vir a ser dispensado do ónus de prévia suscitação da questão de constitucionalidade. 3. O Tribunal Constitucional não conhecerá parcialmente do objecto do recurso no que respeita à questão de constitucionalidade da interpretação dada pela decisão recorrida aos artigos 154.°, n.º 1 e 615.°, n.º 1, alínea b), ambos do CPC, segundo a qual «para que as exigências de fundamentação de uma decisão estejam cumpridas, basta que o decisor conclua que "em matéria de responsabilidade financeira reintegratória não tem aplicação o critério mais favorável ao recorrente", sem necessidade de fundamentar tal conclusão». Embora sob a capa da enunciação daquela que teria sido a interpretação dada a esses preceitos é manifesto que o que o recorrente realmente pretende controverter é, em substância, a própria decisão, por alegada falta de fundamentação. Tanto assim é que, notificado da decisão recorrida, o recorrente veio arguir a sua nulidade invocando, entre outros fundamentos, o vício de falta de fundamentação (pontos 12-36 do requerimento de arguição de nulidade [fls. 275-283]). Ora, inexistindo entre nós a figura do recurso de amparo ou outra equivalente, não tem o Tribunal Constitucional competência para conhecer de recurso que tenha como objecto não uma questão de constitucionalidade normativa mas a própria decisão judicial.» 9. O Recorrente apresentou as suas alegações e concluiu nos seguintes termos (cfr. fls. 455 a 473): « VII. CONCLUSÕES i) Inconstitucionalidade por violação do direito a um processo equitativo 1 .º A primeira questão de inconstitucionalidade que se coloca prende-se com o facto de caber ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade reintegratória e sancionatória sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura. 2 .º O processo equitativo estabelece garantias das quais a imparcialidade surge como elemento constitutivo e essencial de qualquer Tribunal, pelo que a ausência dessa imparcialidade e, sobretudo, a ausência da aparência de imparcialidade – fere o disposto no artigo 20.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. 3 .º Esta preocupação quanto à ausência da aparência de imparcialidade surge, em primeira linha, materializada na circunstância de os juízes da 2.ª secção poderem transitar para a 3.ª secção e vice-versa, implicando que o juiz responsável pela coordenação da fase de investigação e de instrução do processo pode passar a desempenhar funções de julgador e vice-versa. 4 .º Em segundo lugar, a LOPTC permite que quem julga em primeira instância possa, num outro processo, mas em que está em causa o mesmo interessado/demandado e matéria em tudo idêntica, decidir em recurso. 5 .º Finalmente, do Plenário geral fazem parte todos os juízes, incluindo os das secções regionais. Questão que levanta especiais problemas no que se refere ao recurso extraordinário previsto nos artigos 101.º e seguintes da LOPTC, porquanto, nos termos do artigo 103.º, n.º 1, da LOPTC, «verificada a existência de oposição das decisões, o processo vai com vistas aos restantes juízes do plenário geral e ao Presidente por cinco dias, após o que o relator o apresenta para julgamento na primeira sessão» – isto é, todos os juízes que compõem o Tribunal de Contas dão o seu visto quanto à oposição das decisões. 6 .º Do que acima fica dito, afigura-se-nos, pois, que, em sede de um Tribunal que concentra, em si mesmo, as funções de instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura, o legislador ordinário não cuidou de criar mecanismos efetivos no sentido de garantir a imparcialidade de quem exerce aquelas mesmas funções e, bem assim, a aparência dessa imparcialidade. 7 .º Ou seja, o problema não está tanto no facto de o Tribunal de Contas concentrar em si mesmo um conjunto de competências, mas sim na circunstância de, concentrando, não dar garantias objetivas de imparcialidade. 8 .º Donde resulta que o acórdão recorrido aplica, pois, uma norma por interpretação dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.ºs 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f), g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º, todos da LOPTC, segundo o qual «cabe ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura» – o que configura a violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa. 9 .º Em consequência, deve ser determinada a cessação dos efeitos da decisão recorrida e, por maioria de razão, da sentença proferida pela primeira instância e, por conseguinte, determinada a repetição do julgamento, por via da constituição de uma nova formação que garanta o princípio da imparcialidade. ii) Inconstitucionalidade orgânica 10 .º A segunda questão de inconstitucionalidade suscitada prende-se com a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, e, bem assim, do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, por violação da competência absoluta ou, quando muito, relativa, da Assembleia da República. 11 .º O diploma em questão, mormente os respetivos artigos 78.º e 79.º, afeta os membros e titulares da CNPD – comissão que adquiriu o estatuto de órgão constitucional, por via do artigo 18.º, n.º 4, da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro –, porquanto modifica disposições respeitantes ao estatuto remuneratório dos titulares daquele órgão. 12 .º O aludido estatuto remuneratório compreende não só os vencimentos dos membros da CNPD, mas também as respetivas pensões de aposentação/reforma, conforme resulta do disposto no artigo 9.º (epígrafe) n.º 4, da Lei n.º 43/2004, de 18 de agosto. 13 .º Em consequência, deverá deixar de ser aplicado o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de Novembro e, bem assim, o Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de Maio, por identidade de razão –, por violação do disposto no artigo 164.º, alínea m), da Constituição da República Portuguesa, porquanto os referidos diplomas, de origem governamental, modificam disposições respeitantes ao estatuto dos titulares de um órgão constitucional – a CNPD –, pelo que – sem prejuízo do que se dirá de seguida –, não podem os mesmos ser aplicáveis ao caso sub judice, devendo, em consequência, ser repristinada a redação originária dos artigos 78.º e 79.º do EA, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro. 14 .º Mas ainda que se conclua pela inexistência de violação de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República – o que se concebe por mera cautela de patrocínio, sem conceder –, a verdade é que, conforme se demonstrará de seguida, não poderá deixar de se concluir pela verificação de uma situação de intromissão legislativa governamental, não autorizada, em matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. 15 .º Com efeito, o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, tal como o Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, incidem sobre matéria relativa às bases do regime e âmbito da função pública, matéria que, como é sabido, pertence à reserva relativa da Assembleia da República, nos termos do disposto na alínea t) do artigo 165.º da Constituição. 16 .º O direito à retribuição e à igualdade salarial, contido no artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição da República Portuguesa, é consabidamente qualificado como um direito fundamental – cf. Acórdão n.º 396/2011 do Tribunal Constitucional. 17 .º Assim, e na medida em que o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de Novembro, e bem assim o Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de Maio, por identidade de razão, versam sobre matéria da competência legislativa reservada da Assembleia da República, sem para tal terem recebido autorização deste órgão, deverá concluir-se pela sua inaplicabilidade em virtude de se encontrarem feridos de inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea t) e 198.º, n.º 1, alíneas b) e c), bem como no artigo 269.º, todos da Constituição da República Portuguesa, pelo que – sem prejuízo do que se dirá de seguida –, as alterações efetuadas pelos referidos diplomas aos artigos 78.º e 79.º do EA não serão aplicáveis ao caso sub judice, devendo, em consequência, repristinada a redação originária destes preceitos, nos termos constantes do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro. 18 .º Este ponto tem especial ligação com a quarta inconstitucionalidade, a saber: a inconstitucionalidade por restrição do direito fundamental à retribuição da vogal B., como se verá adiante. Essencialmente porque, sendo repristinada a redação originária das aludidas normas, os vogais da CNPD passariam a ter necessariamente de auferir a totalidade da sua pensão da aposentação/reforma acrescida de 1/3 do vencimento – o que, como veremos, leva a que a vogal B. aufira um rendimento global inferior a um seu colega no ativo. iii) Inconstitucionalidade por violação do princípio de independência da CNPD 19 .º A terceira inconstitucionalidade suscitada – que se desdobra em duas – prende-se com a inconstitucionalidade dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3, do Estatuto da Aposentação, por violação dos artigos 35.º, 267.º, n.º 3 e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. Interpretação e aplicação A 20 .º Por um lado, o acórdão recorrido aplica uma norma, por interpretação dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2 e 3 do Estatuto da Aposentação, segundo a qual «a decisão sobre o exercício de funções públicas na CNPD por aposentado e respetivas condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo deverá ser solicitada à Assembleia da República pelo presidente da CNPD» – o que configura a violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3, e 266.º, n.º 2, todos da Constituição da República. 21 .º A CNPD é, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 35.º da Constituição, uma entidade administrativa independente, não podendo, por isso, os seus membros ficar dependentes de qualquer decisão do Governo ou da Assembleia da República, quer no que concerne à aferição de eventuais situações de incompatibilidade, quer quanto ao seu estatuto remuneratório. 22 .º A independência da CNPD não deve apenas ser funcional. Essa independência deve ser total. E só se consegue alcançar essa total independência se a fixação da concreta retribuição dos membros dessa autoridade não ficar dependente de um determinado órgão externo. 23 .º Estando em causa o tratamento de dados pessoais (pessoalíssimos), a Comissão não pode, de modo algum, estar subordinada, no que se refere à definição da retribuição dos seus membros, a uma decisão do parlamento, que é, na prática, uma decisão dos deputados que o integram. 24 .º E este entendimento não colide com a circunstância de o estatuto remuneratório dos membros da CNPD ser «aprovado pela Assembleia da República, nos termos do artigo 26.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 67/98, de 26 de outubro) e veio a ser fixado no art.º 9.º da Lei n.º 43.º/2004, de 18 de Agosto (alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro)» – cf. p. 37 do acórdão recorrido. Uma coisa é o estatuto remuneratório ser aprovado em termos gerais e abstratos. Outra, bem diferente, é o quantum retributivo de cada membro da CNPD ficar dependente de um ato individual e concreto da Assembleia da República. 25 .º Essa é uma interferência incompatível com a independência da CNPD, que deve ser total. 26 .º Assim, deverão ser considerados inconstitucionais, e consequentemente desaplicados, os artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b) e n.ºs 2 e 3 do EA, por violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3, e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, na interpretação segundo a qual a decisão sobre o exercício de funções públicas na CNPD por aposentado e respetivas condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo deverá ser solicitada à Assembleia da República pelo Presidente da CNPD. 27 .º Ao concluir-se pela inaplicabilidade de tais normas, deverá concluir-se que deixam de existir quaisquer óbices legais à autorização, pelo Recorrente, do pagamento da totalidade dos vencimentos aos Vogais da CNPD. 28 .º Com efeito, sendo aplicada a redação originária do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro – em virtude da já tratada inconstitucionalidade orgânica dos decretos-leis n.º 179/2005, de 2 de novembro e 215/87, de 29 de maio –, segundo o qual «nos casos em que aos aposentados seja permitido desempenhar outras funções públicas, é-lhes mantida a pensão de aposentação e abonada uma terça parte da remuneração que competir a essas funções, salvo se lei especial determinar ou o Conselho de Ministros autorizar abono superior, até ao limite da mesma remuneração». Interpretação e aplicação B 29 .º Por outro lado, o acórdão recorrido aplica uma norma por interpretação dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3, ambos do Estatuto da Aposentação, segundo a qual «cabe à Assembleia da República ou a seu(s) representante(s), por ato individual e concreto, a prolação de decisão sobre as condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo» – o que configura a violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa (que designaremos por interpretação e aplicação B). 30 .º A autorização a que se referem estes preceitos reveste natureza individual e concreta, i.e., permite a um conjunto determinado de indivíduos decidir sobre aspetos específicos e cruciais do estatuto de membros de uma autoridade cuja independência se encontra constitucionalmente garantida. 31 .º Assim, deverão ser considerados inconstitucionais, e consequentemente desaplicados, os artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do EA, por violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, e 267.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, na interpretação segundo a qual cabe à Assembleia da República ou a seu(s) representante(s), por ato individual e concreto, a prolação da decisão sobre as condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo. 32 .º Pelo que sempre se encontraria vedada à Assembleia da República a ingerência, por via de ato individual e concreto, sobre o exercício de funções dos membros da CNPD, pondo em causa a independência desta. Este facto, aliado à impossibilidade – sufragada pelo Tribunal a quo – de existência de prolação de decisão pelo Primeiro-Ministro, nos termos dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3, do EA, resultaria numa de três soluções: a. ou se aplicaria o Estatuto da Aposentação à CNPD, com exceção da possibilidade de prolação da decisão a que se referem os artigos 79.º n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do EA; b. ou se teria por inaplicável à CNPD a exigência de decisão por parte do Primeiro-Ministro, nos termos dos artigos 79.º n.ºs 1 e 2 e 78.º, n.º 1, alínea b) e n.ºs 2 e 3 do EA, ou da Assembleia da República, devendo, em consequência, ser o Presidente da CNPD a proferir tal decisão; c. ou se teria por inaplicável à CNPD o Estatuto de Aposentação, em particular o disposto nos seus artigos 78.º e 79.º, assim se concluindo pela inexistência de qualquer limitação à cumulação das respetivas remunerações. 33 .º Ora, se, de acordo com o entendimento ilustrado na alínea a), se concluir pela aplicabilidade do Estatuto da Aposentação à CNPD, com exceção da possibilidade de existência da decisão prevista nos artigos 79.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2 e 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do EA, estaremos perante uma discriminação injustificada, da categoria de indivíduos que, estando aposentados, pretendam obter autorização para aí exercer funções, porquanto se manterá a proibição constante do proémio do artigo 78.º, n.º 1, sem, contudo, existir possibilidade de concessão de autorização desse exercício por razões de interesse público, nos termos do disposto na alínea b) do mesmo número – entendimento que será manifestamente violador do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, e que, a ser sufragado pelo douto Tribunal ad quem, enfermará do vício de inconstitucionalidade material, o que desde já se suscita. 34 .º Outra interpretação possível, como se referiu, seria propugnar-se a inaplicabilidade à CNPD da exigência de decisão do Primeiro-Ministro, nos termos dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, e 78.º, n.º 1, alínea b) e n.ºs 2 e 3 do EA, ou da Assembleia da República, devendo, em consequência, ser o Presidente da CNPD a proferir tal decisão – isto é, ser o Presidente a fixar o quantum remuneratório. 35 .º Este entendimento teria, necessariamente, de ser interpretado em conjugação com as inconstitucionalidades orgânicas supra suscitadas e cuja consequência redundaria na repristinação do artigo 79.º, na redação originária do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro. 36 .º Pelo que, repristinando-se o texto da redação original, e tendo em conta que sempre teria de haver possibilidade – sob pena de violação do princípio da igualdade – de prolação da decisão a que se refere o artigo 79.º do EA, inevitável seria concluir que a única entidade cuja decisão não afetaria a independência da CNPD seria o seu próprio Presidente. 37 .º Por último, caso se propugne o entendimento referido na alínea c) do elenco supra exposto, a conclusão será a inaplicabilidade à CNPD do Estatuto de Aposentação, em particular o disposto nos seus artigos 78.º e 79.º, assim se concluindo pela inexistência de qualquer limitação ao ingresso em funções por aposentados e à cumulação das respetivas remunerações, o que sempre redundaria na inexistência de qualquer infração, bem como de qualquer pagamento indevido. 38 .º Assim, quer se opte pela interpretação b) ou pela interpretação c), nenhuma censura deve ser atribuída ao Recorrente, no que respeita à autorização das remunerações aos dois vogais da CNPD. iv) Inconstitucionalidade por restrição do direito fundamental à retribuição do vogal B. 39 .º O tratamento da questão de inconstitucionalidade que se segue prende-se com a restrição fundamental à retribuição da Vogal B., a qual deve ser articulada com a já supra tratada inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro e, bem assim, do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio. 40 .º Ou seja, na redação originária do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação estatuía dois cenários possíveis: (i) o aposentado/reformado recebia a totalidade da sua pensão/reforma e uma terça parte da remuneração correspondente às funções que iria desempenhar ou; (ii) o aposentado/reformado recebia a totalidade da sua pensão/reforma, podendo, mediante lei especial ou autorização do Conselho de Ministros, auferir, por inteiro, a remuneração correspondente às funções que iria desempenhar. 41 .º Significa que, na ausência de lei especial ou de autorização do Conselho de Ministros, por via da redação originária do disposto no artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, o aposentado/reformado apenas poderia auferir o montante correspondente à sua pensão/reforma acrescida da terça parte da remuneração que competir a essas funções. (…) 44 .º Face ao exposto, deverá ser considerada inconstitucional, e consequentemente desaplicada, por violação da alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa, a norma constante do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro – na sua redação originária –, na interpretação segundo a qual a mesma permite que o montante da pensão de reforma percebida por um aposentado, somado ao abono de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo desta remuneração. 45 .º Em consequência, não pode ser aplicado ao presente caso o disposto no artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, na sua redação originária, pelo que a restrição remuneratória dele constante será inaplicável aos membros da CNPD, devendo concluir-se pela inexistência de qualquer pagamento indevido à Vogal B.. v) Inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade 46 .º A última questão de inconstitucionalidade suscitada prende-se com a violação do princípio da proporcionalidade, no que respeita aos montantes a repor a título de responsabilidade reintegratória. 47 .º O acórdão recorrido aplica uma norma, por interpretação do artigo 59.º, n.ºs 1 e 2, da LOPTC, na sua redação originária, e das normas constantes do artigo 59.º, n.ºs 1 e 4, da mesma Lei, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, e, bem assim, dos artigos 60.º, 61.º, n.ºs 1 e 3, do mesmo diploma, segundo o qual «a restituição dos valores indevidamente pagos a título de remuneração cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinentes às remunerações», o que configura a violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 18.º, n.º 2 e, bem assim, do artigo 266.º, n.º 2, ambos da Constituição. 48 .º É que nos termos da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e sucessivas alterações, inexistem mecanismos de compensação que permitam ao Recorrente exercer o direito de regresso sobre os vogais B. e C.. 49 .º O que implica que o Recorrente tenha de suportar única, exclusiva e permanentemente a responsabilidade pela reposição destes montantes, apesar de ter agido «sempre com a firme convicção da legalidade das suas decisões após a análise e ponderação do enquadramento jurídico que se lhe afigurava aplicável a cada caso» – cf. artigo 28.º dos factos dados como provados na sentença recorrida. 50 .º Neste sentido, verifica-se uma manifesta desproporcionalidade entre a responsabilidade do Recorrente e o montante e termos da indemnização em cujo pagamento foi condenado. 51 .º Essencialmente porque a LOPTC não prevê nenhum mecanismo que permita acolher uma ação legal do Demandado contra o real beneficiário –, como está atualmente vedado ao Demandado socorrer-se de uma qualquer forma de tutela judicial que lhe permita agir judicialmente contra os reais beneficiários dos pagamentos. 52 .º Ou seja, o real beneficiário – isto é, quem efetivamente se locupletou à custa do erário público – nada tem a devolver ao Estado e ao Demandado. Cabendo ao Demandado, não beneficiário do pagamento ilegal e indevido, suportar integralmente o montante da reposição, mesmo nos casos em que tenha ficado provado – como foi o caso, embora não se conceda – que o Demandado atuou com mera culpa ou negligência. 53 .º Esta desproporcionalidade é evidente, desde logo no plano da necessidade do meio, uma vez que, dos meios disponíveis para recuperar o montante alegadamente pago de forma indevida, seria mais adequado aquele que implicasse a devolução da quantia indevidamente recebida por parte de quem efetivamente a recebeu, em vez da imposição de um pagamento de uma quantia àquele que se limitou a autorizar a sua disponibilização. 54 .º Por outro lado, semelhante imposição implica simultaneamente uma violação do princípio da proporcionalidade na sua vertente da justa medida ou da proporcionalidade stricto sensu, pois que o resultado visado em termos quantitativos fica significativamente além do resultado devido pelo Recorrente. 55 .º Termos em que devem ser consideradas inconstitucionais, e consequentemente desaplicadas, as normas previstas no artigo 59.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, na redação originária, e das normas constantes do artigo 59.º, n.ºs 1 e 4, da mesma Lei, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto, e, bem assim, dos artigos 60.º, 61.º, n.ºs 1 e 3, do mesmo diploma, por violação do princípio da proporcionalidade, na interpretação segundo a qual a restituição de valores indevidamente pagos a título de remuneração a terceiros cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinente às remunerações, por violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2 e, bem assim, do artigo 266.º, n.º 2, ambos da Constituição.» 10. O Ministério Público apresentou as suas contra-alegações e concluiu nos seguintes termos (cfr. fls. 520 a 530): « Conclusões 1ª. O recurso, interposto pelo Demandado, com fundamento na alínea b) do nº 1 do art. 70º da LOFPTC, do Acórdão do plenário da 3ª Secção do Tribunal de Contas, de 15 de Maio de 2014 (firmado por Acórdão, de 7 de Novembro, que, relativamente àquele, julgou improcedente a arguição de nulidades), vem restringido a 5 questões de constitucionalidade. 1ª QUESTÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 2ª. A 1ª questão é assim indicada: Inconstitucionalidade dos artigos 1.º, n.º s 1, e 2, 4.º, n.º 1e 2, 5.º, n.º 1, alíneas e), d), e), f) e g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º da LOPTC, quando interpretados no sentido de «caber ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura», por violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, ambos da Constituição. 3ª. As normas citadas da LOPTC não foram interpretadas e aplicadas pelo Acórdão recorrido com o sentido indicado pelo Recorrente. 4ª. Não se verifica, nem no concreto caso dos autos, nem, abstratamente, no legal funcionamento do Tribunal de Contas, a repetida intervenção processual de um mesmo Juiz, sob diversas funções, situação suposta na norma interpretativa que o Recorrente extraiu dos diversos artigos da LOPTC, por si enumerados, para efeitos de suscitar a questão da sua inconstitucionalidade, à luz da violação do direito a um processo equitativo. 5º. A multiplicidade de funções e a natureza híbrida do Tribunal de Contas recebem legitimidade do próprio texto constitucional [Constituição, arts. 209º, nº 1, alínea c) e 214º], nele vindo garantido o seu estatuto de independência, como órgão jurisdicional. 6ª. O Recorrente, ao alegar que o Tribunal de Contas, perante a verificada multiplicidade de funções, não dá garantias objetivas de imparcialidade, não funda normativamente tal juízo. 7ª. Não estando, por um lado, em causa no Acórdão recorrido a interpretação e aplicação do enumerado conjunto de normas, ou de alguma delas, com o sentido indicado pelo Recorrente, não se deverá conhecer desta 1ª questão de constitucionalidade. 8ª. Improcede, por outro lado, a arguida questão de inconstitucionalidade. 2ª QUESTÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 9ª. A 2ª questão é assim indicada: Inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro e, bem assim, do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, por violação da competência absoluta ou, quando muito, relativa, da Assembleia da República. 10ª. Os diplomas em causa não afetam o estatuto de titular da CNPD ou de algum outro órgão constitucional, tão só o estatuto pessoal do Recorrente, na situação de passagem à aposentação, com os direitos e deveres estabelecidos no Estatuto de Aposentação (EA): «O aposentado, além de titular do direito à pensão de aposentação, continua vinculado à função pública, conservando os títulos e a categoria do cargo que exercia e os direitos e deveres que não dependam da situação de atividade» (art. 54º, nº 1 do EA), designadamente com incompatibilidades e restrições em termos de acumulações e pensões, prescritas nos arts. 78º e 79º do mesmo Estatuto. 11ª. Na ausência de um regime privilegiado de acumulações ou remunerações contido, desde logo, no estatuto do órgão ou do cargo em causa, rege na matéria o disposto no EA, a que o Recorrente continua vinculado. 12ª. Não está em causa o estatuto remuneratório dos membros da Comissão, nem ele foi alterado. Trata-se de questão distinta: a aplicação de uma norma genérica sobre o estatuto da aposentação, aplicável a todas as pessoas na situação de aposentação, às quais, excecionalmente, foi permitido o exercício de funções remuneradas ao serviço do Estado. 13ª. Como justamente vem acentuado no Acórdão recorrido, manteve-se na matéria o princípio geral de que «[o]s aposentados não podem exercer funções remuneradas ao serviço do Estado...». 14ª. Capta-se, na matéria, a título póstumo, o reflexo da diretiva constitucional em matéria de não acumulação de empregos ou cargos públicos, constante do nº 4 do art. 269º da Constituição. 15ª. Presente na jurisprudência constitucional o sentido e alcance como tem sido interpretado o âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República prevista na alínea t) do nº 1 do art. 165º da Constituição, parece claro que dela exorbitam as alterações pontuais em matéria de exercício de funções públicas por aposentados, ao abrigo do Estatuto da Aposentação, objeto do DL 179/2005 e, parcialmente, do DL 215/87. 16ª. Não é, com evidência, matéria que se inscreva na definição das grandes linhas de inspiração da regulação legal da função pública, ou que deva figurar no estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela regulação, dos seus princípios reitores ou orientadores, nem se avizinha, ou se coenvolve, com as diversas matérias que o Tribunal tem considerado que fazem parte desse núcleo de bases do regime da função públicas. 17ª. Improcede, pois, nas duas aceções consideradas, a segunda questão de inconstitucionalidade. 3ª QUESTÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 18ª. A 2ª questão é assim indicada: inconstitucionalidade dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do Estatuto de Aposentação (EA), quando interpretados (i) no sentido de «a decisão sobre o exercício de funções públicas na Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD) por aposentado e respetivas condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo deverá ser solicitada à Assembleia da República pelo Presidente da CNPD», (ii) bem como no sentido de «caber à Assembleia da República ou a seu(s) representante(s), por ato individual e concreto, a prolação da decisão sobre as condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo», por violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2,e 267.º, n.º 3 e 266.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa. 19ª. A interpretação e aplicação feitas no Acórdão recorrido dos citados arts. 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do EA não abarca o extenso alcance indicado pelo Recorrente, para efeitos da presente sindicância de constitucionalidade. 20ª. No Acórdão não está em causa, nem a autorização para o exercício do cargo, nem a continuação do mesmo exercício poder depender de deliberação da Assembleia da República ou de decisão do seu presidente. 21ª. No Acórdão está unicamente em causa a atribuição dos acréscimos remuneratórios previstos nos citados arts, 78º e 79º do EA, relativamente às remunerações recebidas entre os anos de 2006 e 2010 (na redação dos preceitos dada pelo DL 215/87, de 29 de Maio, tais acréscimos remuneratórios eram, de algum modo, automaticamente auferidos; após o DL 179/2005, de 2 de Novembro, ficaram condicionados a um procedimento autorizatório), e apenas sobre tal questão incide a decisão. 22º. A questão de inconstitucionalidade a apreciar deverá, então, atento o sentido com que as normas em causa foram efetivamente aplicadas pelo Acórdão recorrido, e a ser conhecida, restritivamente formulada do seguinte modo, ou similar: mostrar-se-ão inconstitucionais os arts. 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do EA, na redação que lhes foi dada pelo DL 179/2005, de 2 de Novembro, quando interpretados no sentido de que a atribuição de cumulação remuneratória aí prevista, relativamente ao exercício de funções públicas na CNPD por aposentado, deverá ser fixada por deliberação da Assembleia da República, ou por decisão do Presidente da mesma Assembleia? 23ª. De registar, conforme é apreciado e decidido no Acórdão recorrido (nº 5 do Acórdão, pp. 44/6, a fls. 258,v./259,v.), reiterado no Acórdão, de 7 de Novembro de 201 (pág. 4, a fls. 342), que o Recorrente, no exercício das funções de presidente da CNPD, se encontrava na situação, não de simples aposentação, mas de jubilação, a esta não tendo renunciado (arts. 148º a 150º do EMP). 24ª. O Recorrente entende que a atribuição da aludida cumulação remuneratória subverteria as condições de independência da CNPD, tal como estão constitucional e legalmente garantidas. 25ª. Interessa, para os efeitos do presente recurso, sublinhar que a CNPD, subsequentemente criada pela Lei 67/98, de 26 de Outubro (Lei de Proteção de Dados) é um órgão independente, como tal vem designado na Constituição e na lei, independência que resulta essencialmente da sua composição e do estatuto dos seus membros. 26ª. Examinada a natureza e o alcance da garantia de independência funcional da CNPD, não se vê como uma decisão da Assembleia da República, em matéria de atribuição de cumulação remuneratória, excecionalmente facultada, nos termos das disposições convocadas do EA – não está em causa alteração do estatuto remuneratório dos membros da CNPD –, possa significar, nos termos alegados pelo Recorrente, «que colocaria na disponibilidade da Assembleia da República […] interferir no exercício de funções de membros concretos da CNPD, assim pondo em causa a independência desta». 27ª. Transpondo o que, acerca da independência dos juízes, se escreve no Acórdão 393/89 do Tribunal Constitucional, aqui ampliado o conceito de julgar: a independência dos membros da CNPD será «acima de tudo, um dever ético-social, que vem a traduzir-se no dever de julgar apenas segundo a Constituição e a lei, sem sujeição a quaisquer ordens ou instruções» 28ª. Tem-se, pois, por igualmente improcedente a terceira questão de inconstitucionalidade. 4ª QUESTÃO: INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 79º DO EA, REDAÇÃO ORIGINÁRIA. 29ª. A questão vem suscitada pelo Recorrente nos seguintes termos: inconstitucionalidade do artigo 79.° do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação originária, quando interpretado no sentido de «o montante da pensão de aposentação/reforma percebida por um aposentado/reformado, somada de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo desta remuneração», por violação do disposto no artigo 59.°, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa. 30ª. A questão ora colocada não se identifica com a que fora anteriormente suscitada no processo e decidida pelo Acórdão recorrido: no Acórdão recorrido, como do mesmo expressamente consta, apreciou-se, e à luz da jurisprudência constitucional na matéria, a inconstitucionalidade da norma constante do art.º 79.° do EA, «na redacção atribuída pelo DL 179/2005» - e não na sua redação originária (ou na que lhe foi dada pelo DL 215/87). 31ª. Concluiu-se naquele Acórdão: «Mas a inconstitucionalidade em nada prejudica o que foi decidido na douta sentença recorrida, pois neste caso o recorrente e os dois vogais receberam bem mais do que lhes era devido, pelo que não se coloca aqui qualquer violação do princípio de trabalho igual salário igual». 32ª. Não tendo, na nova dimensão normativa agora formulada pelo Recorrente, a questão sido suscitada no processo e apreciada no Acórdão recorrido, não poderá agora dela conhecer-se [LOFPTC, art. 70º, nº 1, alínea b), in fine]. 5ª QUESTÃO: INCONSTITUCIONALIDADE POR VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. 33ª. A questão vem suscitada pelo Recorrente nos seguintes termos: inconstitucionalidade do artigo 59.º, n.ºs 1 e 2, da LOPTC, na sua redação originária, e das normas constantes do artigo 59.°, n.ºs 1 e 4 da mesma lei, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, e, bem assim, dos artigos 60.°, 61.°, n.ºs 1 e 3, do mesmo diploma, quando interpretados no sentido de «a restituição de valores indevidamente pagos a título de remuneração caber, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinentes às remunerações», por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 18.°, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. 34ª. A apreciação, sob o princípio da proporcionalidade, não se adequará, ou só muito dificilmente, ao caso de condenação ao pagamento de determinada quantia, a título responsabilidade reintegratória – diferentemente do que sucederá no caso de responsabilidade sancionatória. 35ª. Razão que se conexiona com a natureza do instituto: tem a responsabilidade financeira reintegratória por objetivo, perante a perda de certas quantias em resultado de infração praticada por determinado agente, que este restitua ao erário público os valores perdidos em virtude da sua atuação. 36ª. A condenação, a título de responsabilidade reintegratória, pelo Acórdão recorrido, passa necessariamente, sob pena de invalidade, pela verificação dos necessários pressupostos que determinaram a responsabilização do Recorrente pelo montante dos valores perdidos pelo Estado: (i) o facto; (ii) a ilicitude; (iii) a imputação do facto ao lesante; (iv) o dano; (v) nexo de causalidade entre o facto e o dano. 37ª. Sendo o Recorrente julgado responsável, caber-lhe-á, consequentemente, o pagamento dos danos apurados. 38ª. No caso, o Recorrente apenas foi condenado ao pagamento parcial de tais danos. 39ª. Não parece que, atento o descrito processo legal, se colha margem na matéria para a pretendida sindicância de constitucionalidade, sob invocação do princípio da proporcionalidade. 40ª. Improcederá, deste modo, a última questão de inconstitucionalidade. 11. O Recorrente notificado para, querendo, se pronunciar no prazo de dez dias sobre as questões prévias de não conhecimento parcial do objeto do recurso suscitadas nas contra-alegações do Ministério Público, fê-lo, em síntese, nos seguintes termos (cfr. fls. 534 a 541): «1.ª Questão prévia: a violação do direito a um processo equitativo O Ministério Público junto do Tribunal Constitucional levantou, nas suas contra-alegações, duas questões prévias relativas ao não conhecimento parcial do objeto do recurso. A primeira questão prévia diz respeito àquilo que o Ministério Público entende ser um dos segmentos da primeira questão de inconstitucionalidade (a violação do direito a um processo equitativo). Se bem entendemos, para o Ministério Público, o Recorrente teria indicado duas “dimensões” interpretativas que não teriam sido interpretadas e aplicadas pelo acórdão recorrido. Dum lado: «(i) quem, em concreto, assume a posição de investigador possa assumir, noutro processo – por hipótese, com assunto idêntico e até com o mesmo Demandado –, a posição de julgador e vice-versa». Doutro lado: «(ii) quem, em concreto, assume a posição de julgador em primeira instância possa, ainda que noutro processo – por hipótese, com assunto idêntico e até com o mesmo Demandado –, assumir a posição de julgador em segunda instância e vice-versa». Porém, aquilo que o Ministério Público entende ser “dimensão” interpretativa é, na verdade, motivação/argumentação, que não se confunde com a questão de inconstitucionalidade suscitada. A questão de inconstitucionalidade suscitada perante o Tribunal recorrido e o modo como a mesma foi depois trazida ao conhecimento do Tribunal Constitucional, quer (i) no requerimento de interposição de recurso, quer (ii) nas alegações de recurso, é a mesma. Se não, vejamos. Nas alegações de recurso junto do Tribunal de Contas, a questão de inconstitucionalidade foi suscitada do seguinte modo: encontram-se feridas de inconstitucionalidade, por violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa as normas constantes dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.º 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f) e g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º, na medida em que permitam ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma entidade jurisdicional externa à sua estrutura (cf. parágrafo 139 das alegações do recurso interposto da sentença proferida pela 3.ª secção do Tribunal de Contas e artigo 35.º das alegações de recurso). Por seu turno, no requerimento de interposição de recurso (junto do Tribunal Constitucional), a questão de inconstitucionalidade foi suscitada do seguinte modo: «[o]u seja, o Tribunal de Contas aplica uma norma, por interpretação dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.º 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f) e g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º da LOPTC, segundo o qual «cabe ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura» – o que configura a violação do disposto nos artigos 2.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa» – cf. parágrafo 13.º. Finalmente, no que se refere às alegações de recurso junto do Tribunal Constitucional, «[o] acórdão recorrido aplica, pois, uma norma por interpretação dos artigos 1.º, n.ºs 1, e 2, 4.º, n.ºs 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f) e g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º da LOPTC, segundo a qual «cabe ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura» – o que configura a violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa – parágrafo 67 das alegações de recurso junto do Tribunal Constitucional e artigo 8.º das respetivas conclusões. Em suma: (i) a questão de inconstitucionalidade formulada manteve-se inalterada; (ii) as normas citadas foram interpretadas e aplicadas pelo acórdão recorrido com o sentido indicado pelo Recorrente. Sendo certo que, neste caso muito particular, a “interpretação e aplicação” de norma criada a partir dos sobreditos preceitos legais concretiza-se, na prática, na circunstância de ter sido realizado julgamento em primeira instância e em recurso sem se cumprirem as exigências de imparcialidade – ou, pelo menos, de aparência de imparcialidade, questão que foi analisada em detalhe nas alegações de recurso junto do Tribunal Constitucional. Por último, importa apenas referir que, ao contrário do que sustenta o Ministério Público no ponto 3.3 das suas contra-alegações, não se discute que o juiz a quem competiu a preparação e julgamento em 1.ª instância esteja impedido de intervir no acórdão do plenário da 3.ª secção. Também não se discute que a própria lei preveja esse impedimento. O que se discute é o facto de o legislador ordinário, ao ter concentrado no Tribunal de Contas as funções de investigação, instrução, julgamento em primeira instância e em recurso em matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma entidade externa à sua estrutura, não tenha dado garantias de imparcialidade (ou, pelo menos de aparência de imparcialidade), permitindo situações como as que se descrevem, a título exemplificativo, e que colocam em causa a referida aparência de imparcialidade: Quem é chamado a intervir na fase de investigação e instrução possa, decorridos pelo menos 3 anos, vir a ser chamado a julgar e vice-versa; No âmbito de processos de responsabilidade financeira, quem é chamado a julgar em primeira instância possa, num outro processo, é certo, mas que pode ter como demandado a mesma pessoa, ser chamado a julgar em segunda instância e vice-versa; O Plenário geral do Tribunal de Contas intervém em situações de recursos extraordinários com fundamento em oposição de decisões, sendo que o Plenário é composto por todos os juízes (aqueles que investigam e aqueles que julgam em primeira e segunda instância). A aparência pública de parcialidade – como reverso – resulta sobretudo do facto de as funções de fiscalização e decisão, em primeira instância e em recurso, serem exercidas, no seio de uma mesma instituição, por Conselheiros da mesma instituição, sem que haja distinção absoluta de funções, Podendo os mesmos, inclusivamente, por vezes, trabalhar em sessões conjuntas, o que acaba por gerar ou, pelo menos, propiciar, opinião e espírito de grupo. Sendo certo que se a Constituição da República aponta para que o Tribunal de Contas tenha finalidades de inspeção e de decisão, o certo é que a mesma não determina que essas finalidades sejam exercidas, quer organicamente, quer pelas tarefas distribuídas à sua magistratura, de modo que possa pôr em causa a imparcialidade (e, sobretudo, a sua aparência) da administração da justiça. Em face do exposto, a questão prévia suscitada pelo Ministério Público deve improceder, devendo os autos prosseguir para o conhecimento da aludida questão de inconstitucionalidade. 2.ª Questão prévia: Inconstitucionalidade do art. 79.º do EA, redação originária Entende o Ministério Público que «a questão ora colocada não se identifica com a que fora anteriormente suscitada no processo e decidida pelo Acórdão recorrido: no Acórdão recorrido, como do mesmo expressamente consta, apreciou-se, e à luz da jurisprudência constitucional na matéria, a inconstitucionalidade da norma constante do art. 79.º do EA, «na redacção atribuída pelo DL 179/2005» – e não na sua redacção originária (ou na que lhe foi dada pelo DL 215/87)». A alegação do Ministério Público não procede pelo seguinte: É o próprio acórdão recorrido que refere que «a redacção do art.º 79.º sobre a qual recaiu este acórdão do Tribunal Constitucional, anterior à alteração introduzida pelo DL n.º 179/2005, é substancialmente a mesma depois de tal alteração, pois mantém o mesmo princípio de não prestação de funções ou de trabalho remunerados pelos aposentados, a não ser em casos excepcionais devidamente autorizados». Ora, no que diz respeito à prévia suscitação da questão e ao modo como a mesma foi decidida no acórdão recorrido, o que a decisão recorrida veio demonstrar é que a questão de inconstitucionalidade seria decidida do mesmo modo, e com os mesmos fundamentos, independentemente da redação do artigo 79.º do EA que fosse invocada pelo Recorrente. Essencialmente porque para o acórdão recorrido a redação é “substancialmente a mesma”. É, aliás, por isso mesmo que o acórdão recorrido refere que «[p]ortanto, não cabe aqui declarar a inconstitucionalidade pura e simples do mencionado art. 79.º, como o recorrente pretende, uma vez que o Tribunal competente [o Tribunal Constitucional] já o fez e os termos de tal declaração mantêm toda a actualidade» – sublinhado nosso. Ou seja, e repete-se, para o Tribunal recorrido era perfeitamente indiferente que se tivesse suscitado a inconstitucionalidade do artigo 79.º do EA – na sua redação originária ou na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005 –, quando interpretado no sentido de que «o montante da pensão de aposentação/reforma percebida por um aposentado/reformado, somada de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo desta remuneração». Por outro lado, esta inconstitucionalidade é uma decorrência lógica da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 179/2005. Isto é, sendo o Decreto-Lei n.º 179/2005 julgado organicamente inconstitucional, caberá ao Tribunal a quo retirar as necessárias consequências para os autos. E a verdade é que, no caso concreto da Vogal B., a aplicação do artigo 79.º do EA, na sua redação originária criaria uma desigualdade retributiva em relação aos seus pares, porquanto aquela vogal somente poderia auferir o montante correspondente à sua pensão de aposentação acrescida da terça parte da remuneração que competia a essas funções, conforme melhor se explicou no parágrafo 163 das alegações de recurso junto do Tribunal Constitucional. E a redação do artigo 79.º do EA assim interpretada é inconstitucional. Em face do exposto, a questão prévia suscitada pelo Ministério Público deve improceder, devendo os autos prosseguir para o conhecimento das questões de inconstitucionalidade.» Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação i) Delimitação do objeto do recurso 12. Por efeito do despacho de 14 de julho de 2015 acima identificado, o objeto do presente recurso foi circunscrito às seguintes cinco questões de constitucionalidade: (i) inconstitucionalidade da interpretação dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.ºs 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f), g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º, todos da LOPTC, segundo o qual «cabe ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura», por violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4 da Constituição; (ii) inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, bem como do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, por violação da competência absoluta, ou, subsidiariamente, da competência relativa da Assembleia da República; (iii) A inconstitucionalidade dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do Estatuto de Aposentação, quando interpretados no sentido de «a decisão sobre o exercício de funções públicas na CNPD por aposentado e respetivas condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo deverá ser solicitada à Assembleia da República pelo Presidente da CNPD», bem como no sentido de «caber à Assembleia da República ou a seu(s) representante(s), por ato individual e concreto, a prolação da decisão sobre as condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo» por violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3 e 266.º, n.º 2, todos da Constituição; (iv) inconstitucionalidade do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação originária, quando interpretado no sentido de que «o montante da pensão de aposentação/reforma percebida por um aposentado/reformado, somada de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo desta remuneração», por violação do disposto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição; (v) inconstitucionalidade dos artigos 59.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, na redação originária, e do artigo 59.º, n.ºs 1 e 4, da mesma Lei, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto, e, bem assim, dos artigos 60.º, 61.º, n.ºs 1 e 3, do mesmo diploma, por violação do princípio da proporcionalidade, na interpretação segundo a qual a restituição de valores indevidamente pagos a título de remuneração a terceiros cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinente às remunerações, por violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Constituição. 13. O Ministério Público, nas contra-alegações apresentadas junto deste Tribunal, pugnou pelo não conhecimento parcial do recurso, por relação com a primeira, terceira e quarta questões de constitucionalidade acima identificadas. Quanto à primeira e terceira questões de constitucionalidade, fê-lo por considerar que as normas cuja inconstitucionalidade vem invocada não foram interpretadas e aplicadas no acórdão recorrido com o sentido atribuído pelo Recorrente. Quanto à quarta questão de constitucionalidade, o Ministério Público alega no sentido do seu não conhecimento, não apenas com esse fundamento, mas também por considerar que a questão de constitucionalidade não foi, nesses termos, previamente invocada pelo Recorrente junto do tribunal recorrido. Já o Recorrente, notificado para responder a estas asserções do Ministério Público, apenas o fez quanto ao conhecimento da primeira e quarta questões de constitucionalidade (cfr. fls. 534 a 541). 14. Nestes termos, cumpre, em primeira linha, apreciar e decidir sobre a admissão do recurso quanto a estas questões de constitucionalidade. Tal deve ser feito em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal Constitucional, segundo a qual a admissibilidade do recurso apresentado nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: (i) ter havido previamente lugar ao esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC); (ii) tratar-se de uma questão de inconstitucionalidade normativa; (iii) a questão de inconstitucionalidade normativa haver sido suscitada «durante o processo», «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (artigo 72.º, n.º 2, da LTC); (iv) e a decisão recorrida ter feito aplicação, como sua ratio decidendi , das dimensões normativas arguidas de inconstitucionalidade pelo recorrente. Vejamos. i. Admissibilidade da primeira questão de constitucionalidade invocada pelo Recorrente 15. A primeira questão de constitucionalidade prende-se com a interpretação dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.ºs 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f), g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º, da LOPTC, segundo o qual «cabe ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura», por violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4 da Constituição. Segundo a tese do Ministério Público, tal questão de constitucionalidade não deve ser apreciada, na medida em que os mencionados preceitos não foram interpretados e aplicados no acórdão recorrido com o sentido indicado pelo Recorrente. Está, nestes termos, em discussão a não aplicação, pelo tribunal a quo , da dimensão normativa cuja inconstitucionalidade vem invocada pelo Recorrente. Ou, numa formulação que se pretende mais rigorosa face aos contornos da presente questão de constitucionalidade, o Ministério Público alega que os fundamentos que sustentam o juízo de constitucionalidade não se verificam no presente processo. Diga-se, desde já, que assiste razão ao Ministério Público. Com efeito, a admissibilidade da questão de constitucionalidade depende necessariamente da demonstração pelo Recorrente de que os preceitos invocados foram convocados pelo tribunal como critério da decisão recorrida. E o Recorrente, de facto, não alcançou essa demonstração: nem agora, nem no decurso do processo, não tendo invocado perante o tribunal recorrido nenhuma questão que se prendesse com a aplicação das referidas normas, com o sentido que o mesmo reputa de inconstitucional. 18. Pelo que resta decidir no sentido da não admissão do presente recurso quanto à primeira questão de constitucionalidade invocada pelo Recorrente. ii. Admissibilidade da terceira questão de constitucionalidade invocada pelo Recorrente 19. A terceira questão de constitucionalidade corresponde, em boa verdade, a duas dimensões normativas, ambas extraídas pelo Recorrente dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do Estatuto de Aposentação: a primeira no sentido de que «a decisão sobre o exercício de funções públicas na CNPD por aposentado e respetivas condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo deverá ser solicitada à Assembleia da República pelo Presidente da CNPD»; a segunda no no sentido de «caber à Assembleia da República ou a seu(s) representante(s), por ato individual e concreto, a prolação da decisão sobre as condições de cumulação das remunerações auferidas a título de pensão de aposentação e de vencimento pelo exercício do cargo» por violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3 e 266.º, n.º 2, todos da Constituição. Segundo o Ministério Público, o tribunal a quo não aplicou os referidos preceitos por relação com a autorização para o exercício do cargo, nem quanto à continuação do seu exercício, mas tão-só no que toca à atribuição dos acréscimos remuneratórios ao abrigo dos referidos artigos 78.º e 79.º do Estatuto de Aposentação. Já o Recorrente, quando notificado para se pronunciar sobre esta delimitação do objeto do recurso, nada disse. Ora, é inequívoco que no acórdão recorrido, bem como na Sentença n.º 7/2013, o tribunal a quo apenas trata dos referidos preceitos em função da atribuição da cumulação remuneratória – aliás, é este o objeto do processo, e não outro, por estar em causa a autorização pelo Recorrente de pagamentos remuneratórios em desconsideração de uma dada interpretação do referido regime. 20. Pelo que, sem necessidade de superior indagação, e sob pena de desconsideração do requisito da ratio decidendi , a terceira questão de constitucionalidade apenas pode ser apreciada nos seguintes termos: inconstitucionalidade dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, quando interpretados no sentido de que a atribuição de cumulação remuneratória relativamente ao exercício de funções públicas na CNPD por aposentado, cabe à Assembleia da República. É o que se fará, em devido tempo. iii. Admissibilidade da quarta questão de constitucionalidade invocada pelo Recorrente 21. A quarta questão de inconstitucionalidade diz respeito ao artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação originária, quando interpretado no sentido de «o montante da pensão de aposentação/reforma percebida por um aposentado/reformado, somada de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo desta remuneração», por violação do disposto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. Segundo a tese do Ministério Público, tal questão de constitucionalidade não deve ser apreciada, na medida em que a inconstitucionalidade do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, apenas foi apreciada pelo tribunal a quo na redação que lhe foi atribuída pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, bem como pelo facto de o Recorrente não ter previamente suscitado a inconstitucionalidade do preceito na versão decorrente da alteração promovida pelo Decreto-Lei n.º 179/2005. 22. Em suma, está em causa a não verificação de dois requisitos de admissibilidade de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC: invocação prévia adequada, junto do tribunal recorrido, da questão de constitucionalidade que se pretende ver apreciada pelo Tribunal; a decisão recorrida ter feito aplicação, como sua ratio decidendi , da norma arguida de inconstitucionalidade pelo Recorrente. O Recorrente, em resposta ao alegado pelo Ministério Público, considera, em síntese, que independentemente da alteração promovida pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, a norma é substancialmente a mesma, fazendo uso de uma passagem do acórdão recorrido nesse sentido (cfr. 539). É facto que o tribunal a quo ajuizou no sentido de que a norma que se extrai do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, é materialmente equiparável à que decorreu da alteração promovida pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, no sentido de que esta manteve o princípio de não prestação de funções ou de trabalho remunerados por aposentados. 23. Contudo, apesar dessa afirmação inicial, o tribunal recorrido não deixou de, por um lado, distinguir os efeitos decorrentes dos diferentes enunciados normativos – ao afirmar que a nova redação é mais vantajosa para o interessado, pois permite a cumulação do terço da remuneração que for mais favorável (cfr. fls. 256) – como também concluiu que o juízo de inconstitucionalidade «em nada prejudica o que foi decidido na douta sentença recorrida, pois neste caso o recorrente e os dois vogais receberam bem mais do que lhes era devido, pelo que não se coloca aqui qualquer violação do princípio de trabalho igual salário igual» (cfr. fls. 256). Deste modo, o tribunal recorrido, apesar de afirmar a semelhança material das normas quanto ao princípio que delas se extrai, não deixou de reconhecer que delas resultam consequências jurídicas diferentes. E, por outro lado, tendo ajuizado no sentido de que o Recorrente e os dois vogais receberam mais do que era devido, concluiu que um putativo juízo de inconstitucionalidade seria, nessa exata medida, indiferente para a decisão a tomar, por não se verificar qualquer violação do princípio de “trabalho igual salário igual”. 24. Pelo exposto, não resta outra alternativa que não concluir pela não conhecimento da quarta questão de constitucionalidade, na medida em que a decisão recorrida não fez aplicação, como sua ratio decidendi , da norma extraída do artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua versão originária, nem o Recorrente procedeu à prévia alegação, junto do tribunal recorrido, da inconstitucionalidade normativa que pretende ver agora apreciada. ii) Apreciação das questões de constitucionalidade 25. Face à delimitação promovida pelos juízos de admissão acima realizados, o objeto do presente recurso encontra-se restringido à apreciação das seguintes questões de constitucionalidade: (i) inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, e do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, por violação da competência absoluta, ou, subsidiariamente, da competência relativa da Assembleia da República; (ii) inconstitucionalidade dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, quando interpretados no sentido de que a atribuição de cumulação remuneratória relativamente ao exercício de funções públicas na CNPD por aposentado, cabe à Assembleia da República, por violação do princípio da independência da CNPD; (iii) inconstitucionalidade das normas previstas no artigo 59.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, na redação originária, e das normas constantes do artigo 59.º, n.ºs 1 e 4, da mesma Lei, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto, e, bem assim, dos artigos 60.º, 61.º, n.ºs 1 e 3, do mesmo diploma, por violação do princípio da proporcionalidade, na interpretação segundo a qual a restituição de valores indevidamente pagos a título de remuneração a terceiros cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinente às remunerações, por violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Constituição. É essa apreciação que agora se fará. i. Inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, bem como do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro 26. Alega o Recorrente que o Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, bem como o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, devem ser tido por inconstitucionais por violação do artigo 164.º, alínea m) da Constituição, ou, subsidiariamente, por violação da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Lei Fundamental. Neste sentido, e em primeira linha, o Recorrente considera que os mencionados regimes violam a reserva absoluta de competência da Assembleia da República em matéria de definição do estatuto de titulares de um órgão constitucional. Ora, não é de negar a natureza constitucional da Comissão Nacional de Proteção de Dados, cuja criação e concreto exercício da sua função são impostos pela parte final do n.º 2 do artigo 35.º da CRP. Desse modo, o regime legal do estatuto dos titulares da CNPD, é, de facto, competência exclusiva da Assembleia da República, ao abrigo da alínea m) do artigo 164.º. E, como bem avança o Recorrente, uma interpretação segundo a qual o Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, bem como o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, são aplicáveis à CNPD, tem como consequência necessária a produção de efeitos jurídicos que afetam a esfera jurídica dos titulares desse órgão. Contudo, tal não é suficiente para dar como violada a reserva de competência da Assembleia da República. 27. Com efeito, importa sim aferir se atos legislativos em escrutínio, sendo tidos por aplicáveis à CNPD, são fonte de normas jurídicas relativas à definição do estatuto dos titulares desse órgão e, por isso, abrangidos pela reserva garantida pela alínea m) do artigo 164.º da Constituição. Adianta-se que não é o caso. Os referidos diplomas não regulam o estatuto dos titulares da CNPD, nem de nenhum outro órgão constitucional. Dispõem, sim, para o que aqui interessa, sobre uma situação jurídica tida pelo legislador como excecional: a possibilidade de exercício de funções públicas por aposentados e os termos da respetiva cumulação remuneratória. Trata-se, pois, de normas que não regulam o estatuto dos titulares de um órgão constitucional, mesmo que, segundo uma dada interpretação, se considere que a sua previsão deve ser dada por preenchida em situações jurídicas relativas a titulares de um órgão expressamente previsto na Lei Fundamental. As normas extraíveis dos mencionados regimes regulam sim o estatuto de aposentado, e, para o que aqui importa, a situação remuneratória de aposentado a quem seja excecionalmente permitido o exercício de funções públicas. Uma coisa é, pois, o conjunto de normas jurídicas que regulam o concreto estatuto dos titulares de um órgão constitucional; e outra, bem diferente, são as restantes normas jurídicas do ordenamento tida por aplicáveis a esses titulares por força da natureza pública do cargo desempenhado. Encontra-se, deste modo, liminarmente afastada a inconstitucionalidade do Decreto-lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, bem como do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, por violação da alínea alínea m) do artigo 164.º, da Constituição. Todavia, como já adiantado, o Recorrente invoca ainda a inconstitucionalidade dos mencionados diplomas por violação da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Para esse efeito, considera tratar-se de matéria de «bases do regime e âmbito da função pública», pelo que a sua regulação legislativa por parte do Governo estaria, por força do citado preceito, dependente de lei de autorização legislativa da Assembleia da República. 30. Ora, sobre este ponto, é elucidativa a jurisprudência deste Tribunal sobre o âmbito de proteção garantido pela alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP em matéria de bases do regime jurídico da função pública, no sentido de que a mesma está circunscrita à regulação dos princípios fundamentais do regime, bem como à delimitação do seu âmbito institucional e pessoal. Para este efeito, é de recuperar o já decidido no Acórdão n.º 468/2010, de 25 de novembro: « O Tribunal tem jurisprudência consolidada no sentido de que a reserva de competência legislativa em matéria de bases do regime e âmbito da função pública – artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição –, se circunscreve à “definição das grandes linhas de inspiração da regulação legal da função pública e a demarcação do âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime jurídico. A reserva compreende, assim, o estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela regulação, dos seus princípios reitores ou orientadores – princípios esses que caberá depois ao Governo desenvolver, concretizar e mesmo particularizar, em diplomas de espectro mais ou menos amplo – e dos princípios que constituirão, justamente, o parâmetro e o limite deste desenvolvimento, concretização e particularização” (cfr., por todos, Acórdão n.º 184/08).» Também dos Acórdãos n.º 142/85, 695/2005, 184/08, 491/2008, 528/2008, 74/2009 e 302/2009 se retira o mesmo entendimento, sendo que, mais recentemente, tal interpretação vem perfilhada no Acórdão n.º 793/13, de 21 de novembro (todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt ). Deste modo, as alterações legislativas destinadas a regular situações do regime de aposentado tidas pelo próprio legislador como excecionais não são configuráveis como matéria abrangida pela reserva relativa da Assembleia da República, pelo que o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, bem como o Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, não devem ser tidos por inconstitucionais, em violação da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. O Recorrente invoca ainda a violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República por considerar que os mencionados diplomas promovem uma restrição ao direito à retribuição e à igualdade salarial, fazendo-o por referência à afirmação de José Gomes Canotilho e Vital Moreira, no sentido de que a alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º «deve interpretar-se no sentido da extensão da reserva da AR, sobretudo quando estiverem em causa, direta ou indiretamente, direitos fundamentais (acesso à função pública e cargos públicos, direito de exercício de profissão)» ( Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, p. 313). Contudo, as normas extraíveis do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, bem como do Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, não são configuráveis como restritivas do direito à retribuição e igualdade salarial. Pelo contrário, o que aí se regula com relevância nos presentes autos são os termos da verificação de uma situação excecional de cumulação remuneratória. Assim sendo, não se verifica a premissa que sustenta a alegação do Recorrente de que estaria violada a alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º por se tratar de uma restrição a um direito fundamental em matéria de funcionalismo público. 33. Pelo exposto, improcede a inconstitucionalidade orgânica imputada pelo Recorrente ao Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, bem como o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro. ii. Inconstitucionalidade dos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, por violação do princípio da independência da CNPD 34. De acordo com a delimitação do objeto de recurso realizada acima, importa ainda considerar a questão de constitucionalidade relativa aos artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, quando interpretados no sentido de que a atribuição de cumulação remuneratória relativamente ao exercício de funções públicas na CNPD por aposentado, cabe à Assembleia da República, por violação do princípio da independência da CNPD (artigos 35.º, n.º2, 267.º, n.º 3 e 266.º, n.º 2 da Constituição). Em resumo, no entendimento do Recorrente, sujeitar a atribuição da cumulação remuneratória, regulada pelo Decreto-lei n.º 215/87, de 29 de maio, à intervenção da Assembleia da República, compromete a independência da CNPD no exercício das suas funções. Ou seja, ainda que aderindo à interpretação perfilhada pelo Tribunal de Contas no sentido de que os órgãos ditos independentes não podem estar sujeitos a qualquer poder decisório governamental, o Recorrente considera ser de estender essa proibição à Assembleia da República. 35. Sobre isto, importa reter que a independência de determinados órgãos administrativos surge com a necessidade de os “desintegrar” da estrutura hierárquica em que assenta a organização dos órgãos e serviços da pessoa coletiva-Estado. Com efeito, há determinados órgãos cuja sujeição ao poder de direção do Governo, bem como aos restantes poderes à sua disposição enquanto mais elevado superior hierárquico da pessoa coletiva-Estado, compremeteria o pleno exercício das funções que lhes estão legalmente (e, em alguns casos, constitucionalmente) cometidas. E, no caso da CNPD, verifica-se precisamente que a natureza da sua função obriga a que a mesma seja exercida com independência, ou seja, sem qualquer interferência do Governo enquanto órgão superior da Administração Pública. É que, enquanto a Assembleia da República ocupa-se do exercício da função legislativa, estando habilitada, esporadicamente, à prática de atos administrativos sem que tal signifique a sua integração na Administração Pública ou que lhe caiba exercer a função administrativa, ao Governo cabe, precisamente, exercer a função administrativa enquanto órgão dirigente dos restantes órgãos e serviços integrados na pessoa coletiva Estado. E, como afirma Diogo Freitas do Amaral, em muitos casos o legislador procurou garantir a independência de determinados órgãos administrativos, colocando-os «fora de influência do Governo (e dentro da esfera do Parlamento)» ( Curso de Direito Administrativo , Vol. I, 4.ª Edição, 2015, Almedina Editora, Coimbra, p. 246). Pelo que, sem mais delongas, e ao contrário do pretendido pelo Recorrente, a garantia de independência da CNPD mediante a ausência de intervenção governamental, não é estendível a uma proibição absoluta da intervenção parlamentar, desde que esta não coloque em causa a independência funcional do órgão – como, aliás, se verifica no presente caso. 36. Pelo exposto, é de considerar que uma interpretação dos enunciados normativos do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, no sentido de que a atribuição de cumulação remuneratória relativamente ao exercício de funções públicas na CNPD por aposentado, cabe à Assembleia da República, não é desconforme aos artigos 35.º, n.º 2, 267.º, n.º 3 e 266.º, n.º 2 da Constituição. iii. Admissibilidade da quinta questão de constitucionalidade invocada pelo Recorrente A quinta questão de inconstitucionalidade diz respeito às normas contidas nos artigos 59.º, n.ºs 1 e 2, na sua redação originária, e 59.º, n.ºs 1 e 4, na redação da Lei n.º 48/2006, de 29 de agosto, 60.º, 61.º, n.ºs 1 e 3, da LOPTC, na interpretação segundo a qual a restituição de valores indevidamente pagos a título de remuneração cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinentes às remunerações. Notificado para se pronunciar, querendo, sobre a possibilidade de não conhecimento do objeto do recurso relativamente a esta questão “ por não configurar uma dimensão normativa relevante para efeitos do recurso previsto na alínea b) ”, o Recorrente começa por suscitar a ambiguidade ou obscuridade do despacho que determinou a sua audição, bem como a (eventual) nulidade dela decorrente. No entanto, mostra compreender que o que está em causa é a verificação (ou não) da necessária dimensão normativa do objeto do recurso (cfr. pontos 3. e 6. e ss. da resposta), pelo que – de acordo, aliás, com a posição manifestada pelo próprio Recorrente, no ponto 5. da sua resposta – não se verifica a apontada nulidade. Para apreciação da questão importa sublinhar algumas incidências processuais. O ora Recorrente foi, num primeiro momento, condenado a repor uma parte das importâncias que foram pagas aos vogais da CNPD B. e C.. Relativamente àquela, foi condenado a repor €40.000,00 (de um valor global de €86.493,35) e, relativamente a este, foi condenado a repor €20.000,00 (de um valor global de €38.293,34). Tal redução da responsabilidade do ora Recorrente operou, na sentença condenatória, por aplicação do disposto no artigo 64.º, n.º 2, da LOPTC (que prevê: “ quando se verifique negligência, o Tribunal pode reduzir ou relevar a responsabilidade em que houver incorrido o infrator, devendo fazer constar da decisão as razões justificativas da redução ou da relevação ”). Nem o ora Recorrente nem o Ministério Público se conformaram com a decisão condenatória, nesta parte. O Ministério Público interpôs recurso da decisão, nele pedindo a reposição integral , pelo ora Recorrente, dos valores pagos aos vogais da CNPD. O ora Recorrente interpôs recurso visando a não condenação na reposição das mencionadas quantias (invocando diversos fundamentos em relação de subsidiariedade) ou, subsidiariamente, a conversão da reposição em multas de montante inferior. Apreciando aqueles recursos, a decisão recorrida pronunciou-se nos termos seguintes (cfr. págs. 53 e 54 do acórdão recorrido, a fls. 263 e 263 v.): «No seu recurso, o MP defende que a sentença recorrida não conseguiu fundamentar a decisão de reduzir as reposições à luz do artigo 64.º, n.º 2, da LOPTC e, por isso, deve ser revogada e substituída por outra que determine a reposição integral dos danos causados pelas condutas e infrações praticadas pelo demandado. Contra-alegando, o demandado entrende que a sentença não é criticável por ter reduzido os montantes a repor, mas por não ter relevado ou convertido a responsabilidade reintegratória em multa. Na douta sentença recorrida, pese embora a elevada censurabilidade da conduta do demandado, entendeu-se reduzir os montantes das reposições relativas aos vogais para €40.000,00 e €20.000,00 (cerca de metade). Conforme dispõe o artigo 64.º, n.º 2, da LOPTC, o Tribunal pode reduzir a responsabilidade em que houver incorrido o infrator, devendo fazer constar da decisão as razões justificativas dessa redução. Portanto, a não redução não tem de ser fundamentada, só a redução. No caso dos autos, a única razão invocada na douta sentença recorrida para justificar a redução é a ausência de benefício ou vantagem patrimonial para o demandado em relação às verbas percebidas pelos identificados vogais da CNPD. O demandado não reconhece ter procedido ilicitamente, os valores em causa, percebidos a mais ao longo de vários anos pelos vogais são elevados e por isso têm impacto no erário público. Deste modo, e salvo o devido respeito, afigura-se não existir fundamento para [a redução para] cerca de metade as reposições por pagamentos indevidos adotada em primeira instância. Com efeito, embora seja de atender à circunstância de o demandado não ter retirado proveito pessoal das importâncias de €86.493,35 e €38.293,34 pagas indevida e respetivamente aos vogais B. e C., a redução da reposição dessas verbas deverá ser mínima, não se justificando que vá além de um quinto, ou seja, tais verbas ficam aqui reduzidas a, respetivamente, €69.394,70 e €30.634,70.» É perante estes fundamentos e decisão que o Recorrente pretende questionar a interpretação segundo a qual a restituição de valores indevidamente pagos a título de remuneração cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinentes às remunerações. Na indagação que importa fazer quanto à dimensão normativa do recurso, não serão absolutamente decisivas a generalidade ou abstração da “norma” construída e enunciada pelo Recorrente, embora a falta destas características venha, frequentemente, associada a uma crítica da operação de subsunção em lugar da norma que foi critério da decisão. Por outro lado, a ligação às incidências do caso concreto pode servir como indício de ser mais diretamente a solução do caso do que a norma subjacente que se visa no recurso, sendo que de uma a outra das situações vai a distância entre a admissibilidade do recurso e a inadmissibilidade deste. Independentemente do valor indiciário daqueles fatores, o que verdadeiramente interessa para a construção de um objeto idóneo de um recurso de fiscalização concreta como aquele que ora se pretende interpor é que se questione “[…] um juízo que o juiz há-de retirar [retirou] de uma norma (isto é, […] um critério heterónomo de decisão) de que [ele, juiz] é apenas o mediador ”, e não “[…] um juízo que [o juiz] há-de emitir [emitiu] segundo o seu próprio critério (para o qual o legislador devolve – na grande massa das situações, até porque não pode ser de outro modo – e no qual confia) ” (cfr. José Manuel M. Cardoso da Costa, “Justiça constitucional e jurisdição comum (cooperação ou antagonismo)”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho , vol. II, Coimbra, 2012, p. 209, nota 12). Releva o exposto para assinalar que, pese embora as observações do Recorrente, na pronúncia sobre o (não) conhecimento do objeto do recurso relativamente à quinta questão de constitucionalidade, sejam formalmente corretas quando afirma que os recursos de fiscalização concreta se podem construir sobre normas em determinada interpretação, já não lhe assiste razão quando conclui que a norma enunciada satisfaz as apontadas exigências. Pese embora a construção formalmente orientada ao puro sentido normativo, o certo é que é o próprio parâmetro (da proporcionalidade) e as incidências do processo (atrás descritas) que não permitem destacar, com a necessária autonomia, a pretendida “norma” das ponderações decisórias da decisão recorrida. Dito de outro modo, a decisão recorrida não se limita a uma aplicação da regra enunciada, mas a uma efetiva ponderação, ao abrigo do disposto no artigo 64.º, n.º 2, da LOPTC, de diversos fatores que captura, pelo menos em parte, o juízo de proporcionalidade. Se o Tribunal Constitucional reapreciasse tal ponderação, nos termos pretendidos pelo Recorrente, acabaria enfrentado ao critério do julgador – ao critério adotado por este no caso concreto –, dimensão do julgamento que este Tribunal não tem competência para sindicar. Perder-se-ia, assim, a dimensão normativa do recurso, expresso no critério normativo mediado pelo julgador . Nessa dimensão inelutavelmente inseparável dos comandos normativos aplicáveis reside a razão de não ser possível conhecer do objeto do recurso. 42. Pelo exposto, não resta outra alternativa que não concluir pela não conhecimento da quinta questão de constitucionalidade, por falta de correspondência desta, à necessária dimensão normativa pressuposta por este tipo de recurso. III – Decisão Nestes termos, decide-se: (i) Não admitir o recurso quanto à questão de constitucionalidade relativa à interpretação dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.ºs 1 e 2, 5.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f), g), 6.º, alíneas a) e b), 8.º, n.º 2, 10.º, n.º 2, 11.º, n.º 3, 12.º, 29.º, 54.º, 59.º, 65.º, 66.º, 79.º, 96.º a 103.º, da LOPTC, segundo o qual «cabe ao Tribunal de Contas investigar, instruir, julgar em primeira instância e em recurso matéria relativa a responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória, sem possibilidade de recurso ordinário para uma instância jurisdicional externa à sua estrutura», por violação do disposto nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4 da Constituição. (ii) Não admitir o recurso quanto à questão de constitucionalidade relativa ao artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação originária, quando interpretado no sentido de «o montante da pensão de aposentação/reforma percebida por um aposentado/reformado, somada de uma terça parte da remuneração que competir ao permitido desempenho de funções públicas por parte do mesmo aposentado, seja inferior ao quantitativo desta remuneração», por violação do disposto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. (iii) Não julgar inconstitucionais o Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, e o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro. (iv) Não julgar inconstitucionais os artigos 79.º, n.ºs 1 e 2, 78.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, quando interpretados no sentido de que a atribuição de cumulação remuneratória relativamente ao exercício de funções públicas na CNPD por aposentado, cabe à Assembleia da República. (v) Não admitir o recurso quanto à questão de constitucionalidade relativa aos n.ºs 1 e 4 do artigo 59.º, o artigo 60.º e os n.ºs 1 e 3 do artigo 61.º da LOPTC, quando interpretados no sentido de que a restituição dos valores indevidamente pagos a terceiros a título de remuneração cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas às remunerações», por violação do princípio da proporcionalidade ; e, consequentemente, (vi) Negar provimento ao recurso. Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em vinte [20] unidades de conta. Lisboa, 6 de fevereiro de 2018 – Claudio Monteiro (Parcialmente vencido, conforme declaração junta) – Maria de Fátima Mata-Mouros – José Tele Pereira - Manuel da Costa Andrade DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Embora tenha relatado o acórdão na sua globalidade, fui vencido na discussão quanto à admissibilidade da quinta questão de constitucionalidade suscitada pelo Recorrente, em que se alega a inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade, da norma que o acórdão recorrido extrai dos artigos 59.º, 60,º e 61.º da LOPTC, e que determina que “a restituição dos valores indevidamente pagos a título de remuneração cabe, no todo ou em parte, somente à pessoa que autorizou, a título de negligência, o pagamento das despesas atinentes às remunerações”. Não apenas teria admitido o conhecimento dessa questão, como teria julgado inconstitucional aquela norma. Em minha opinião, a questão suscitada não tem que ver com o quantum da responsabilidade exigida ao Recorrente, mas com a circunstância de ela lhe ser exclusivamente imputável. A desproporção alegada não está, por isso, na decisão concreta de fixação do montante que o Recorrente deverá pagar ao Erário Público para o tornar indemne do dano patrimonial causado pelos pagamentos indevidos aos vogais B. e C., mas no parâmetro normativo que permite – ou mesmo impõe - que ele seja o único sujeito chamado a responder por esse dano. Trata-se inequivocamente de uma questão com dimensão normativa. 2. O princípio da proporcionalidade, ou da proibição do excesso, é como se sabe, um princípio constitucional estruturante do Estado de Direito democrático, ao qual se encontram submetidos genericamente todos os poderes do Estado, incluindo o poder legislativo. Está, por isso, fora de qualquer margem de dúvida que as normas da LOPTC cuja constitucionalidade o Recorrente põe em causa se encontram submetidas ao referido princípio. Acresce que as normas que estabelecem o regime da responsabilidade financeira reintegratória, na medida em que afetam a garantia patrimonial geral que se contém no artigo 62.º da Constituição, não podem deixar de ser entendidas como restritivas de um direito fundamental, cuja natureza análoga aos direitos liberdades e garantias este Tribunal tem reiteradamente afirmado (cfr., entre outros, os Acórdãos n.º 431/94, 267/95, 239/99, 187/01, 491/2002, 496/2008). E, nessa medida, é também inequívoco que a admissibilidade daquela restrição tem de ser avaliada à luz do princípio da proporcionalidade, como impõe o nº 2 do artigo 18º da Lei Fundamental. Na verdade, ao estabelecer que os agentes que autorizem pagamentos indevidos a terceiros respondem pessoalmente pelos danos patrimoniais causados ao Estado, aquelas normas impõem claramente uma compressão da sua situação patrimonial, e nessa medida afetam negativamente a respetiva posição jurídica subjetiva jusfundamental titulada genericamente pelo direito de propriedade garantido pelo artigo 62.º da Constituição. Não se questiona que o legislador possa – e mesmo que deva – responsabilizar todos os funcionários e agentes do Estado que incumprirem culposamente os deveres de legalidade e regularidade financeira a que se encontrem adstritos, assegurando, sem prejuízo da efetivação de outras formas de responsabilidade, a reparação da lesão patrimonial que os mesmos tenham causado ao erário público. É óbvio que há fundamento constitucional bastante para impor aquela restrição ou afetação, pois num Estado de Direito democrático o princípio da responsabilidade civil, enquanto expressão da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, é ele próprio um princípio constitucional estruturante. O que se discute, então, não é se aquela posição jurídica pode ser objeto de restrição, com aquele fundamento, mas apenas se a restrição imposta é excessiva, violando, na medida desse excesso, o princípio da proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição. 3. O que se disse obriga, em consonância com a jurisprudência consolidada deste Tribunal, ao exame sequencial das três dimensões normativas que compõem o princípio da proporcionalidade: (i) a adequação ; (ii) a necessidade ; (iii) e a justa medida . No que toca ao controlo da adequação, é de exigir que as medidas legais em escrutínio revelem ser aptas à prossecução do fim público que justifica a sua adoção. Por outras palavras, a solução legal deve constituir um meio idóneo à prossecução do fim ou fins públicos visados. Ou ainda, numa formulação negativa, as soluções normativas sindicadas não devem ser neutras nem prejudiciais ao alcance desse fim ou fins. Ora, a conclusão de que as normas legais aqui em crise respeitam o subprincípio da adequação impõe-se facilmente, tendo em conta que a efetivação da responsabilidade financeira contra quem autorizou os pagamentos indevidos assegura que o Estado fica indemne da lesão patrimonial sofrida em consequência dos mesmos. De facto, se o fim visado por aquelas normas é reintegrar a legalidade financeira que foi violada por quem autorizou a realização dos pagamentos indevidos, através da reconstituição do património do Estado in integro , não restam dúvidas de que a exigência de uma compensação monetária equivalente àqueles pagamentos, ao próprio agente da ação, salvaguarda plenamente aquele fim. A solução normativa adotada pelos artigos 59.º, 60.º e 61.º da LOPTC deve, pois, ser tida como adequada à prossecução do fim público que a Constituição, em nome do interesse coletivo, atribuiu ao regime da responsabilidade financeira reintegratória dos agentes do Estado. 4. A medida legal em causa também tem, no entanto, de ser submetida ao controlo do subprincípio da necessidade , exigindo-se, na sua aplicação, o exame da disposição, pelo legislador, de outros meios menos restritivos para alcançar os mesmos fins. Por outras palavras, importa averiguar sobre a possibilidade de formulação de uma convicção clara da existência de medidas legais que, sendo adequadas à prossecução dos fins visados, são menos onerosas para o titular do direito fundamental sujeito a restrição. Ora, a norma que o acórdão recorrido extrai dos artigos 59.º, 60.º e 61.º da LOPTC não passa incólume pelo crivo da sua necessidade . De facto, não é evidente que para eliminar a lesão patrimonial sofrida pelo Estado com a autorização dos pagamentos indevidos seja necessário afetar exclusivamente a esfera patrimonial do responsável por aquela autorização. Desde logo, porque o Estado pode acionar os meios legais à sua disposição para exigir a reposição das quantias indevidamente pagas aos próprios beneficiários daquela autorização, nos termos regulados no Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE), constante do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, tanto na redação então em vigor, dada pelo Decreto-Lei n.º 113/95, de 25 de maio, como na redação atualmente em vigor, dada pelo Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21 de dezembro. Se os ditos beneficiários têm a obrigação legal de repor as quantias indevidamente recebidas, porque há de ser possível exigir aquela reintegração, exclusivamente, apenas a quem apenas autorizou o seu pagamento, mas deles não beneficiou. Se, como resulta claro da lei, a responsabilidade reintegratória não se confunde com a sancionatória, visando única e exclusivamente eliminar a lesão patrimonial sofrida pelos pagamentos indevidos, sem cuidar de censurar o comportamento ilícito do agente, porque há de ser permitido ao Estado exigir exclusivamente essa reintegração de quem autorizou aqueles pagamentos sem exigir a restituição das quantias indevidamente pagas, como é seu dever, de quem deles beneficiou indevidamente. É, aliás, a própria LOPTC que, na alínea m) do n.º 1 do seu artigo 65.º, configura o não acionamento dos mecanismos legais relativos às restituições devidas ao erário público como uma infração financeira passível de dar lugar à efetivação da responsabilidade sancionatória do gerente, dirigente ou membro dos órgãos de gestão administrativa do serviço ou entidade. Se aquelas quantias fossem restituídas por que as recebeu indevidamente, não haveria lesão ou dano patrimonial do Estado que justificasse a efetivação da responsabilidade financeira reintegratória contra quem autorizou o seu pagamento, sem contudo dele retirar qualquer benefício. Ou seja, não seria necessário reintegrar o erário público à custa do património de quem autorizou os pagamentos indevidos se os sujeitos que deles beneficiaram fossem previamente chamados a restituí-los, como é legalmente devido. 5. Dir-se-á, contudo, que a jurisdição do Tribunal de Contas está limitada à efetivação da responsabilidade financeira de todos quantos estão investidos no dever de cuidar dos dinheiros públicos, e que, nessa medida, as disposições da LOPTC cuja constitucionalidade vem questionada apenas podem atuar sobre os responsáveis financeiros, mas não diretamente sobre os beneficiários dos pagamentos que aqueles tenham indevidamente feito. É, de facto, assim. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição, a jurisdição do Tribunal de Contas, neste âmbito, é restrita à efetivação da responsabilidade por infrações financeiras, pelo que não poderiam aquelas disposições alargar essa jurisdição a outras matérias, mesmo que com elas conexas. Não se pode, por isso, exigir daquelas normas que façam depender expressamente o exercício da competência do Tribunal de Contas de uma qualquer atuação que extravasa o âmbito da sua jurisdição. Mas isso não desonera o legislador de cuidar de saber se a exigência que faz àqueles responsáveis é ou não excessiva, tendo em conta a relação entre o sacrifício imposto e os benefícios que dela resultam para o interesse público na reintegração do património público lesado. Ora, ao permitir que se exija daqueles responsáveis a reintegração da totalidade da lesão patrimonial sofrida pelo erário público, quaisquer que sejam as circunstâncias em que os mesmos se encontrem relativamente ao destino das quantias indevidamente pagas, e quaisquer que sejam os valores a restituir, as disposições legais em questão impõem uma compressão injustificada do seu património, que assim é transformado numa espécie de garantia legal do Estado. Não se põe em causa, evidentemente, que o património do responsável financeiro responda pela totalidade das quantias indevidamente pagas que tenham sido por si recebidas, ou das quais tenha diretamente beneficiado, mas apenas que responda também pela totalidade das quantias pagas a terceiros, cuja restituição não está na sua disponibilidade e implica, para ele, uma perda patrimonial imediata equivalente à que o Estado havia sofrido, qualquer que seja o seu valor, e independentemente da sua capacidade financeira para suportar aquela perda em face das suas necessidades pessoais. Nem se considera indispensável convocar a ausência de uma previsão legal expressa a conferir àquele responsável o direito de regresso sobre os beneficiários dos pagamentos indevidamente feitos para se concluir pela desproporção daquela exigência legal. Mesmo que ele eventualmente possa exigir o regresso, nos termos das regras e princípios gerais aplicáveis à responsabilidade civil, não deixa de ser especialmente oneroso impor-lhe que responda, prima facie , pela totalidade da lesão patrimonial do Estado, sendo assim remetido para uma discussão judicial autónoma cuja complexidade e morosidade exigiria dele um sacrifício igualmente incomportável. O que impressiona, nestas circunstâncias, é que o legislador faça recair a responsabilidade financeira reintegratória, pela totalidade das verbas indevidamente pagas a terceiros, exclusivamente dos gestores daqueles dinheiros públicos, não apenas sem se interessar em exigir a sua restituição daqueles que delas beneficiaram mas, sobretudo, sem cuidar de saber do impacto que essa restituição pode ter sobre a própria situação patrimonial do responsável. Acresce, além do mais, que por força daquele regime legal, aqueles gestores, sendo dirigentes ou membros dos órgãos de gestão administrativa de serviços ou entidades públicas, ou outros titulares de altos cargos públicos, estão antecipadamente colocados numa posição de garante exclusivo do Estado por quaisquer pagamentos indevidos pelos quais venham a ser responsabilizados, o que representa para eles um risco que, do mesmo modo, condiciona desproporcionadamente o exercício das suas funções à luz das exigências impostas pelo dever de boa administração que sobre eles recai. Tem, pois, razão o Recorrente, quando argumenta com o caráter excessivo do regime da responsabilidade financeira reintegratória, na medida em que exige dele a restituição da totalidade dos valores indevidamente pagos aos vogais B. e C. a título de remuneração . 6. Nessa medida, as normas que consagram aquele regime legal falham também o terceiro teste do princípio da proporcionalidade - o da justa medida (ou proporcionalidade em sentido estrito) - pois são excessivamente onerosas para o agente da ação, por comparação com os benefícios que delas resultam para a prossecução do interesse público, que se satisfaz igualmente pela restituição das quantias indevidamente pagas pelos seus beneficiários. Os eventuais ganhos que para o interesse público que possam resultar da limitação da responsabilidade apenas ao agente da ação, com exclusão daqueles que foram diretamente beneficiados pelos pagamentos indevidos, não são de modo a justificar o enorme sacrifício que é imposto ao primeiro. Ao fazê-lo, o regime da responsabilidade financeira reintegratória mais não faz do que transformar o seu património em garantia legal do Estado, sem cuidar de saber se essa garantia é necessária e justificada. Existe, pois, um claro desequilíbrio entre os custos e os benefícios derivados das medidas consagradas pelas normas legais em escrutínio, decorrendo do já exposto o reconhecimento do peso injustificadamente superior que as mesmas atribuem aos primeiros sem que daí resulte qualquer real vantagem para o interesse público na manutenção da integridade patrimonial do Estado. 7. São estas, em síntese, as razões que me teriam levado a admitir e a conceder provimento parcial ao presente recurso. Claudio Monteiro