252/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 252/88 Processo n.º 134/88 1ª Secção Relator: Conselheiro Raul Mateus Acordam no Tribunal Constitucional: 1. Em autos de acidente de trabalho em que é sinistrado A., residente na Canada do Padre Joaquim, 300, Ponta Delgada, e entidade responsável a Companhia de Seguros Açoreana, E.P., com sede em Ponta Delgada, ao Largo da Matriz, e por entender que a Resolução n.º 5/88 do Governo Regional dos Açores, publicada no Jornal Oficial da Região, I série, n.º 4, de 28/01/88, enfermava de ilegalidade e de inconstitucionalidade orgânica e formal, o Juiz do Tribunal do Trabalho de Ponta Delgada recusou a sua aplicação, e em consequência indeferiu promoção do Ministério Público em que este Magistrado peticionava, em função daquela mesma resolução, que se procedesse à rectificação da actualização da pensão do sinistrado. Inconformado com tal despacho, dele recorreu para o Tribunal Constitucional, e em termos limitados à questão de constitucionalidade, o Ministério Público que, em alegações apresentadas pelos Exmo Procurador-Geral Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões: Quer se lhe atribua natureza legislativa, quer se lhe atribua natureza regulamentar, deve a norma da alínea a) do n.º 1 da Resolução n.º 5/88 ser julgada: Inconstitucional, por um lado, porque procedendo pura e simplesmente do Governo Regional dos Açores, viola os artigos 229.º, alínea a), e 234.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que cometem, nas regiões autónomas, o exercício da função legislativa e, bem assim, o exercício da função da regulamentação das leis gerais da República às assembleias regionais, e, por outro lado, porque versando sobre matéria que não é do interesse específico regional, viola ainda os artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, alínea a), da CRP; E ilegal, pois que, dispondo contra leis gerais da República, infringe também, por esse lado, os artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, alínea a) da CRP, Atribuindo-se-lhe natureza regulamentar, e uma vez que na resolução se não invocou a lei habilitante, deve então a norma da alínea a) do n.º 1 da Resolução n.º 5/88 ser julgada inconstitucional por violação do artigo 115.º, n.º 7, da CRP; E, em consequência, deve confirmar-se a decisão recorrida. Apenas contra-alegou a recorrida Companhia de Seguros Açoreana, concordando, de um modo geral, com as conclusões da minuta do recurso do Ministério Público, e pedindo a confirmação da inconstitucionalidade da norma em questão. 2. Corridos os vistos legais, e antes de o Tribunal Constitucional se debruçar sobre o fundo, importará esclarecer previamente a questão da delimitação do pedido, considerado este tanto na sua dimensão horizontal, como na sua dimensão vertical. No que respeita à dimensão horizontal do pedido, observa-se que o despacho recorrido se limitou a afirmar que desaplicava, por inconstitucionalidade e ilegalidade, a Resolução n.º 5/88, sem especificar se desutilizava todas, algumas ou só uma das suas normas. No entanto, o Ministério Público, nas alegações do recurso por ele próprio interposto, restringiu o seu campo, e sem ambiguidades, à questão da inconstitucionalidade e ilegalidade da norma da alínea a) do n.º 1 da Resolução n.º 5/88, pelo que só em relação a tal norma – e ainda que outro tivesse sido o grau de desaplicação normativa efectivamente praticado ao nível da decisão recorrida – terá o Tribunal Constitucional, no exercício da sua competência específica, e por direitas contas, de se pronunciar. E no que respeita à dimensão vertical do pedido, nota-se que tanto na decisão recorrida como nas alegações do Ministério Público se concluiu pela existência de dois vícios normativos: o de inconstitucionalidade e o de ilegalidade. No entanto, isto não levará o Tribunal Constitucional, forçosamente, a ter de conhecer de ambos os vícios. É que, concorrendo quanto a certa norma jurídica os vícios de inconstitucionalidade (em que o parâmetro de referência será a Constituição) e de ilegalidade (em que o parâmetro de referencia será um acto legislativo), o primeiro, como vício mais grave, tornara em regra irrelevante o segundo, vício menos grave. Assim, e nesta particular perspectiva, entende-se que o Tribunal Constitucional, no caso sub judice, só terá de ir averiguar se a norma da alínea a) do n.º 1 da Resolução n.º 5/88 padece ou não de ilegalidade se antes, e em relação à mesma norma, não houver formulado, prevalentemente, um juízo positivo de inconstitucionalidade. Esclareceu-se, pois, o alcance do pedido, seja na sua dimensão horizontal, seja na sua dimensão vertical. Como se viu, e olhado o pedido naquela primeira dimensão, considerou-se o mesmo como referindo-se, em primeiro lugar, à inconstitucionalidade de tal norma, e só em segundo lugar, e condicionalmente, à sua ilegalidade. Fazendo a síntese do que se vem de dizer, cumprirá, pois, ao Tribunal Constitucional conhecer, em primeira linha, da ( in)constitucionalidade da norma da alínea a) do n.º 1 da Resolução n.º 5/88, e, em segunda linha, ou seja, se não se concluir pela sua inconstitucionalidade, da (i)legalidade dessa norma. 3. É o seguinte o teor do diploma em discussão: Resolução n.º 5/88 Considerando que se mantêm parcialmente os condicionalismos que justificaram que, em 1987, fosse estabelecido um salário mínimo regional; Considerando a necessidade de defender o rendimento das famílias de menores recursos, para as quais o salário mínimo assume maior importância; Considerando a politica de aproximação progressiva dos diferentes valores do salário mínimo, e, em particular, entre os salários dos trabalhadores rurais e do comércio, indústria e serviços; Considerando o nível do desenvolvimento das forças produtivas na Região e as exigências de estabilidade económica e financeira das empresas; Considerando as posições assumidas neste âmbito pelos parceiros sociais. O Governo resolve: 1- Os valores da remuneração mínima mensal a observar na Região Autónoma dos Açores, a partir de Janeiro de 1988, passam a ser os seguintes: a) - 27800$00 para os trabalhadores do comércio, indústria e serviços; b)- 26000$00 para os trabalhadores da agricultura, silvicultura e pecuária; c)- 19900$00 para os trabalhadores do serviço doméstico não fornecido por empresas. 2- Em todos os aspectos não contemplados nesta Resolução observar-se-á o disposto na legislação aplicável. Transcrita a Resolução n.º 5/88, importa assinalar que, pela sua origem, tal diploma só pode ser havido como regulamentar. De facto, e no plano da produção normativa regional, o artigo 234.º da CRP, lido em articulação com o artigo 229.º, apenas deixa para os governos regionais o poder de regulamentar a legislação regional, competência esta, aliás, especificamente afirmada para o Governo Regional dos Açores no artigo 56.º, alínea c), do Estatuto Politico-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 05/08, e revisto pela Lei n.º 9/87, de 26/03. Mas se a Resolução n.º 5/88, pela sua origem, só pode ser havida como diploma regulamentar regional (e observa-se, a propósito, que o artigo 57.º, n.º 1, do Estatuto dos Açores não impõe necessariamente a forma de decreto regulamentar regional para todos e quaisquer actos de normação secundária do Governo da Região, correspondendo até as resoluções, ao nível da páxis administrativa, a determinados actos regulamentares da Administração e desta emanados precisamente no exercício da função administrativa) então justifica-se que se perspective de imediato, e sob este ângulo, a questão de inconstitucionalidade; a norma do n.º 1, alínea a), da Resolução n.º 5/88 não contrariará, além do mais, o estatuído no n.º 7 do artigo 115.º da CRP? 4. Dispõe, com efeito, este n.º 7 do artigo 115.º que “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”. Para perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito, indispensável é, no entanto, estabelecer-se o confronto do n.º 7 com o n.º 6 do artigo 115.º. De facto, enquanto o n.º 6 do artigo 115.º da CRP estipula que “os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes”, limitando, por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o n.º 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando assim, todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiverem emanado, à imposição de tipo alternativo nele prevista. É, pois, claro, face a este simples cotejo normativo, que, abrangidos pela regra bidireccional do n.º 7 do artigo 115.º da CRP estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202.º, alínea c)], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas [artigo 229.º, alínea b)], e dos órgãos próprios das autarquias locais (artigo 242.º da CRP). Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da CRP, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento. O papel dessa lei precedente – di-lo o n.º 7 do artigo 115.º – não é sempre o mesmo. Uma vezes, a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares. Outras vezes, a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que “cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva)” e nessa” feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)” – Afonso Rodrigues Queiró, Teoria dos Regulamentos, Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, n.ºs 1-2-3-4, página 19. A necessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e objectiva, da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á designadamente no caso dos regulamentos autónomos. 5. Ora, a Resolução n.º 5/88, que, a título de regulamento regional, foi emitido pelo Governo da Região, não refere, nem directa, nem indirectamente, à lei que a suporta e que, no esquema do artigo 115.º, n.º 7, da CRP, teria de ser obrigatoriamente citada. Deste modo, nem interessa averiguar se tal deliberação poderia ou não ser legalmente justificada. Na verdade, e em correcta análise do texto constitucional, escrevem, a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, página 66: “O princípio da primariedade ou precedência da lei é claramente afirmado no n.º 7 [do artigo 115.º], onde se estabelece: a) a precedência de lei relativamente a toda a actividade regulamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos, não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento”. Assim, é patente a inconstitucionalidade formal da norma do n.º 1, alínea a), da Resolução n.º 5/88 por violação do disposto no artigo 115.º, n.º 7 da CRP (neste sentido, vide os acórdãos n.ºs 92/85 e 63/88 do Tribunal Constitucional, publicados, respectivamente, nos Diários da República, I série, n.º 168, de 24/07/85, e II série, n.º 108, de 10/05/88). E alcançada esta conclusão, desnecessário se torna apurar, por razões de economia processual, se aquela norma, e cumulativamente, padece também do vício de inconstitucionalidade orgânica em qualquer uma das variantes sob as quais a imputação é feita pelo Ministério Público; e inadequado é, e em absoluto, averiguar ainda se concorreria ou não o vício de ilegalidade, já que este sempre teria de ser considerado consumido pelo apurado vício de inconstitucionalidade. 6. Pelos motivos expostos – e consequentemente por razões não em absoluto coincidentes com as do despacho recorrido – julga-se inconstitucional a norma do n.º 1, alínea a), da Resolução n.º 5/88 do Governo Regional dos Açores, e por isso se confirma a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 9 de Novembro de 1988. Raul Mateus Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Armando Manuel Marques Guedes