564/2018 - Tribunal Constitucional

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Nos presentes autos vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, o Ministério Público interpôs recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional) da sentença daquele Tribunal de 31 de outubro de 2017. 2. A., S.A., impugnou judicialmente o ato de liquidação da taxa referente à «renovação anual das licenças de publicidade e ocupação da via pública», , no montante de € 121,28, ato efetuado pela Câmara Municipal de S. João da Madeira. Sustentou, inter alia, a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 6.º e 10, n.º 1 do Regulamento e Tabela das Taxas e Licenças do Município de São João da Madeira, aprovado em Assembleia Municipal em 22 de setembro de 1994, conjugados com o disposto nos artigos 45.º e 50.º, e Observações nºs 1, 2, 11, 12 e 13 do Capítulo X, constantes da Tabela de Taxas anexa ao referido Regulamento. A sentença recorrida julgou procedente a impugnação e anulou o ato de liquidação impugnado. Para o efeito, entendeu-se que, fundado o ato de liquidação no Regulamento e Tabela das Taxas e Licenças do Município de São João da Madeira, e dele não sendo feita menção à lei habilitante, como imposto, à data, pelo artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (atual 112.º, n.º 7), padecia o mesmo de inconstitucionalidade formal. E, com esse fundamento, recusou a aplicação de todas as normas do referido Regulamento e Tabela das Taxas e Licenças do Município de São João da Madeira. 3. Esta é a decisão recorrida, peticionando o Ministério Público a apreciação da constitucionalidade das normas constantes do Regulamento e Tabela das Taxas e Licenças do Município de São João da Madeira, cuja aplicação foi recusada. 4. Admitido o recurso pelo tribunal a quo e determinado o seu prosseguimento neste Tribunal, apenas o Ministério Público apresentou alegações, pugnando pela improcedência do recurso. Extraiu das alegações a seguinte síntese conclusiva: «(…) 28. Muito embora o Tribunal Constitucional não tenha tido, até ao momento, oportunidade de se pronunciar sobre a compatibilidade constitucional do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de São João da Madeira, teve, ainda assim, ensejo de se pronunciar sobre a questão jurídico-constitucional abstrata que subjaz ao presente litígio, fazendo-o em termos que se revelam, porque totalmente transponíveis para o presente dissídio, adequados à sua boa decisão. 29. Efecivamente, o Tribunal Constitucional tem vindo, ao longo dos anos, a fixar uma jurisprudência inequívoca, no que concerne à “questão da inconstitucionalidade dos regulamentos por violação das exigências formais constantes do artigo 112.º, n.º 7, da CRP”, sintetizável nos termos expostos no seu douto Acórdão n.º 624/16, no qual, transcrevendo o anteriormente deliberado no seu Acórdão n.º 144/09, asseverou que: “«São, assim, inconstitucionais tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente. Os regulamentos emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, n.º 7 do artigo 115.º na versão considerada, (neste sentido, Acórdão n.º 184/89, Diário da República, I Série, de 9 de março de 1989); os que não o indiquem expressamente são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional (neste sentido, entre muitos outros, o Acórdão n.º 666/06, Diário da República, I Série, de 4 de janeiro de 2007)»”. 30. Recolhidos os necessários elementos jurisprudenciais e doutrinários e confirmando, pelo cotejo com as cópias do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de São João da Madeira e, bem assim, do extrato da ata de reunião da Câmara Municipal n.º 31, datada de 12 de setembro de 1994, que aprovou tal regulamento, que deles não consta qualquer referência à lei habilitante, não poderemos deixar de inferir, seguindo o, consistentemente, decidido pelo Tribunal Constitucional, que as normas impugnadas, constantes daquele regulamento são formalmente inconstitucionais. 31. Concluindo, e reiterando o anteriormente defendido, entende o recorrente que se verifica, no caso vertente, a ocorrência da violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, com a consequente violação do princípio da precedência da lei, plasmado no artigo 115.º, n.º 7 (artigo 112.º, n.º 7, após renumeração), da Constituição da República Portuguesa. 32. Por força do exposto entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar formalmente inconstitucionais as normas jurídicas contidas no Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de São João da Madeira, mantendo-se a douta decisão “a quo”, negando-se, consequentemente, provimento ao presente recurso.» Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. No presente recurso é peticionada a apreciação de todas as normas constantes do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de S. João da Madeira, aprovado em Assembleia Municipal de 22 de setembro de 1994, cuja aplicação foi recusada pelo tribunal a quo, com fundamento em inconstitucionalidade formal, em virtude de se considerar que o ato regulamentar infringiu o parâmetro constante do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição. De acordo com o artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa, na versão decorrente da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, vigente ao tempo em que o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças em apreciação foi aprovado - atual artigo 112.º, n.º 7: “Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão”. Esta norma constitucional consagra o princípio da precedência ou da primariedade da lei, estabelecendo, na formulação de Gomes Canotilho e Vital Moreira, «(a) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento» (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª edição revista, p. 75). Assim, «o incumprimento do dever constitucional de citação da lei habilitante num regulamento que contém normas com evidente eficácia externa determina a inconstitucionalidade formal das normas nele contidas» (Acórdão deste Tribunal n.º 212/08, disponível, como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt). Como defendem Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., p. 77), esta exigência de indicação expressa da lei habilitante visa, por um lado, «disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento)» e, por outro lado, garantir «a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da príncipiologia do Estado de direito democrático», dando a conhecer aos destinatários o fundamento do poder regulamentar exercido (cfr. Acórdão nº 220/01). A norma é aplicável a todos os regulamentos, sejam eles emanados do Governo, dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas ou, como é o caso, dos órgãos próprios das autarquias locais, pois todos estão ligados à lei que necessariamente os precede. O papel da lei precedente é que não é sempre o mesmo, como se observou no Acórdão n.º 76/88: umas vezes a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar, como no caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares, e outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, como é o caso dos chamados regulamentos independentes. Sobre o cumprimento do dever de citação da lei habilitante existe uma vasta jurisprudência deste Tribunal, como nos dá conta o Acórdão n.º 212/08: «Entende o Tribunal, como pode ler-se no Acórdão n.º 375/94 (…), que “ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a actividade administrativa) seja explícita (ostensiva)”. No Acórdão n.º 188/00 (…), explica-se, ainda, que a “orientação do Tribunal frisa, portanto, que – conforme se pode ler na norma constitucional que prevê tal exigência –, a indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objetiva ou subjetiva para sua emissão há-de ser expressa (questão, esta, da forma de citação que é, como se sabe, diversa da de saber se se devem admitir autorizações legais implícitas para a emissão de regulamento, relativa à forma da autorização legal)”. É por esta razão, e nos termos do Acórdão n.º 665/94, que (…) se considera que “’ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa’, ‘a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático’ (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Ed., Coimbra Editora, 1983, pág.516)”. Em todo o caso, como se disse no Acórdão n.º 357/99 (…), “não impõe a lei constitucional que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento”, exigindo-se porém, como já se referiu, que tal menção seja “expressa” e assim se recusando qualquer referência implícita à base legal autorizante (v. Acórdão n.º 345/01 (…).» 6. Mantendo-se válido o entendimento acolhido nos aludidos Acórdãos, verificamos que, no caso dos autos, como ajuizou a decisão recorrida, do enunciado textual do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças em causa, aprovado em Assembleia Municipal de 22 de setembro de 1994, cujo texto integral consta de fls. 240 a 269 dos autos, não consta qualquer menção da lei habilitante na matéria, omissão que também se regista na deliberação da Câmara Municipal de S. João da Madeira, realizada em 12 de setembro de 1994, no sentido da submissão à Assembleia Municipal da proposta de Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças (cfr. fls. 237 a 239 dos autos). Apenas se encontra menção ao artigo 39.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março, na redação introduzida pela Lei n.º 18/91, de 12 de junho, o qual atribui à Assembleia Municipal competência para a aprovação de posturas e regulamentos. Assim, sendo o Regulamento em apreciação totalmente omisso quanto à identificação da respetiva lei habilitante, não se mostram garantidos os valores da certeza e transparência que o preceito constitucional ínsito no nº 7 do artigo 115º da Lei Fundamental visa acautelar. Deste modo, as normas cuja aplicação foi recusada padecem, como afirmado na decisão recorrida, de inconstitucionalidade formal, por violação do disposto no n.º 7 do art.º 115.º da Constituição, na versão vigente ao tempo da sua aprovação, improcedendo o recurso. III. Decisão 7. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Julgar inconstitucional as normas da Tabela de Taxas e Licenças anexa ao Regulamento do Município de S. João da Madeira, aprovado em 22 de setembro de 1994, por violação do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, na versão decorrente da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, atual artigo 112.º, n.º 7; e, em consequência, b) Negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 7 de novembro de 2018 – Fernando Vaz Ventura – Catarina Sarmento e Castro – Maria Clara Sottomayor – Pedro Machete – Manuel da Costa Andrade