III - O Direito
1- Ao acto impugnado imputa o ora autor três vícios: dois, de violação de lei; outro, de forma, por falta de fundamentação.
Vejamos, então, os primeiros.
1.1- Considera o impetrante que o senhor inspector não poderia ter circunscrito o âmbito temporal da inspecção ao período compreendido somente entre 1/09/2000 e 24/09/2002. Se a deliberação (Boletim do CSMP nº 53, de Dezembro de 2001) não fazia qualquer restrição a este respeito, não o poderia ter feito o senhor inspector ao desconsiderar o trabalho anteriormente prestado nas Varas Criminais de Sintra, complexo e difícil, mas que se revestia de grande importância para aferição do seu mérito profissional enquanto magistrado do Ministério Público.
Deste modo, teriam sido violados os artigos 112º do Estatuto do Ministério Público e 7º do Regulamento das Inspecções do Ministério Público.
Por outro lado, mesmo atendendo ao trabalho inspeccionado, entende terem sido violados os arts. 12º a 14º e 20º do Regulamento das Inspecções e 110º, nº1 e 113º do EMP, na medida em que cumpriu os critérios ali previstos para merecer a classificação de “Muito Bom”.
Apreciando.
O primeiro preceito (art. 112º, do Estatuto do Ministério Público: Lei nº 47/86, de 15/10, com as alterações da Lei nº 60/98, de 27/08) prescreve o seguinte:
«Artigo 112.º
Periodicidade das classificações
1 - Os Procuradores da República e os procuradores-adjuntos são classificados, pelo menos, de quatro em quatro anos.
2 - Considera-se desactualizada a classificação atribuída há mais de quatro anos, salvo se a desactualização não for imputável ao magistrado ou este estiver abrangido pelo disposto no artigo 111.º.
3 - No caso de falta de classificação não imputável ao magistrado, presume-se a de Bom, excepto se o magistrado requerer inspecção, caso em que será realizada obrigatoriamente.
4 - A classificação relativa a serviço posterior desactualiza a referente a serviço anterior».
Por seu turno, o art. 7º do Regulamento das Inspecções (Regulamento nº 17/2002, de 27/02) preceitua:
Artigo 7.º Âmbito temporal
«1 - O âmbito temporal das inspecções destinadas à avaliação do mérito dos magistrados terá como limites máximo e mínimo, respectivamente, quatro e dois anos.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, apenas poderão ser objecto de apreciação os exercícios funcionais parcelares superiores a seis meses».
Parecem iguais, pode assemelhar-se a estatuição de um e outro, mas a verdade é que os dispositivos legais transcritos diferem no seu propósito. Do primeiro, seguramente decorre que o serviço de cada magistrado do M.P. deve ser objecto de classificação em cada período de quatro anos. É assim que a lei quer que seja, ao fixar aquilo a que designa “periodicidade da classificação”. No entanto, trata-se de norma que não visa definir o período de tempo abrangido em cada classificação. Estatui somente que quatro anos é o limite de tempo máximo durante o qual o magistrado pode estar sem ser inspeccionado. É tudo quanto a norma diz.
Diferente é o alcance do artigo 7º do Regulamento das Inspecções. Esse, sim, é específico e definitório do período de tempo que deve ser coberto em cada inspecção; o fim da norma é, precisamente, o “âmbito temporal das inspecções”.
Deste jeito, o citado art. 7º tem uma latitude temporal que não é necessariamente coincidente com a periodicidade estabelecida no art. 112º, já que no primeiro se fixa como objecto da inspecção o serviço desenvolvido durante um limite mínimo de dois anos dentro dos quatro a que se refere o segundo. Ou seja, se o legislador ordinário pretendeu que o magistrado não estivesse em exercício de funções sem ver o seu trabalho apreciado durante mais do que quatro anos (art. 112º), quis, por seu turno, o Conselho Superior do Ministério Público ao aprovar o Regulamento das Inspecções que cada inspecção, dentro do máximo daquele período (admitiu, portanto, uma convergência no limite superior), não se pudesse circunscrever a um exercício funcional inferior a dois anos (art. 7º).
Visto isto, pode concluir-se que, em cada quadriénio, o magistrado deve ser inspeccionado, mas o período coberto por cada inspecção pode oscilar entre dois (limite mínimo) e quatro anos de serviço (limite máximo). Por outras palavras, e contrariando neste aspecto as afirmações do autor, nem o art. 112º, nem o art. 7º referidos consagram aquilo a que chamou princípio da avaliação de todo o serviço. Efectivamente, ao contrário do que sucede com as “inspecções aos serviços”, em que, salvo indicação em contrário, devem “incidir sobre o quadriénio anterior à data da instalação da inspecção” (art. 4º, nº 3, do Regulamento das Inspecções), quando a inspecção é feita ao mérito do magistrado, ela já pode abranger somente um período de dois anos (art. 4º, nº 4, do Regulamento). Assim é, por se considerar que nem o “interesse público” da justiça sai necessariamente ameaçado, nem o “interesse particular” do magistrado inspeccionando surge forçosamente lesado. A lei e o regulamento referidos, deste ponto de vista, acautelam suficientemente um e outro e são, portanto, instrumentos equilibrados, mesmo que não imponham a realização de inspecção à totalidade do serviço que cada magistrado exerça ao longo da sua vida profissional. E isto acontece até mesmo no caso das inspecções extraordinárias, em que tanto o Procurador-Geral, como o CSMP as podem determinar com uma expressa fixação do seu «âmbito» (art. 6º, al. a), do Regulamento).
Por conseguinte, o âmbito temporal não está predeterminado na lei, mas é fixado pelos órgãos competentes dentro dos limites máximo e mínimos legais. Compreende-se, aliás, que algumas vezes a apreciação da totalidade do serviço prestado pelo magistrado haveria de ser de muito difícil exequibilidade, bastando por exemplo pensar nos casos em que ele tenha estado ao serviço em várias comarcas em anos sucessivos de função (durante pouco tempo em cada comarca ou tribunal). Se esta situação se multiplicasse por vários magistrados, facilmente se adivinharia que a praticabilidade da inspecção total seria dificilmente alcançável, atendendo ao número de inspectores que para o efeito seria preciso disponibilizar.
Por outro lado, circunscrever uma inspecção ao trabalho de dois anos não significa necessariamente diminuir as possibilidades de classificação de subido mérito ao visado. Na verdade, mesmo que esses dois anos remontassem a um período recuado no tempo, a respectiva classificação nunca prejudicaria necessariamente a classificação que viesse a ser efectuada posteriormente. Mas se, como é o caso, a inspecção até se reporta a trabalho prestado em período mais recente, então é mais que verosímil que a maior experiência e a mais elevada aquisição de conhecimentos possa ser sinónimo de melhor e mais eficiente serviço, o que não deixaria de ser reconhecido na tarefa avaliativa. Com isto, até se responde à invocação de que a redução a dois anos do âmbito temporal da inspecção incorreria em violação do princípio da imparcialidade. Com efeito, essa redução até poderia funcionar em favor do autor (em todo o caso, não está demonstrado que a redução o prejudicou de forma imparcial, em violação do art. 6º do CPA, como o autor nas suas alegações chegou a ensaiar: ver conclusões XI e XII).
Quer isto dizer, em suma, que o período a que respeitou a inspecção ordinária realizada ao ora autor respeita o enquadramento legal já referido.
1.2 - Diferente desta, apresenta-se a questão de saber se o senhor inspector pode, ele mesmo, fixar o âmbito temporal dessa inspecção.
Será agora uma questão de competência (vício que resulta, ainda que não expressamente, dos arts. 52º a 54º da petição inicial e conclusões IX a XII: cfr., a este respeito, o despacho de fls. 99).
Efectivamente, o art. 27º, al. g), do Estatuto do Ministério Público estipula que “compete ao CSMP aprovar o plano anual de inspecções e determinar a realização de inspecções, sindicâncias e inquéritos”.
Por seu turno, o 35º do mesmo diploma estatui que “Compete à Inspecção do Ministério Público proceder, nos termos da lei, às inspecções, inquéritos e sindicâncias aos serviços do Ministério Público e à instrução de processos disciplinares, em conformidade com as deliberações do Conselho Superior do Ministério Público ou por iniciativa do Procurador-Geral da República” (destaque nosso).
Quer isto dizer que é ao CSMP (tb. ao Procurador Geral da República: artºs. 12º, nº 2, al. f), do EMP e 4º, nº 2, do Regulamento das Inspecções) que cabe determinar a realização das inspecções dos magistrados e o âmbito temporal a que respeitam. Não é de admirar que assim seja – e, portanto, não surpreende que não devam ser os Serviços de Inspecção a fazer essa determinação – uma vez que a “Inspecção” é uma subunidade orgânica que funciona “junto” do CSMP (art. 34º, nº 1, EMP).
Portanto, não podia o senhor inspector nomeado, fixar a seu bel-prazer o período de tempo a ser abrangido pela inspecção, uma vez que os serviços de inspecção apenas podem “proceder nos termos da lei” e “em conformidade com as deliberações do Conselho"art.35º cit.). Assim não seria se, eventualmente, o Senhor PGR ou o CSMP tivessem delegado tais poderes nos Serviços de Inspecção, nomeadamente ao próprio Inspector nomeado. Mas tal não aconteceu (cfr. esclarecimento de fls. 102). Por conseguinte, se a tarefa do Inspector é de cariz instrutório, com vista à recolha de elementos (cfr. arts.13º e 15º do Regulamento), à posterior análise e ponderação desses elementos e, por fim, à elaboração de um relatório com a proposta de classificação (art. 16º do Regulamento), parece seguro que o seu papel simplesmente instrumental por aí se deve ficar. Por outras palavras, não possui poderes próprios e originários tendentes à fixação do limite temporal do período a que respeita a inspecção.
Nesse sentido, estaremos em presença de um vício de incompetência relativa do Inspector, de feição anulatória.
1.3- Advoga ainda que a classificação atribuída ofendeu os artºs. 12º a 14º e 20º do Regulamento das Inspecções e 110º, nº 1 e 113º do EMP.
Vejamos.
Os artigos 110º e 113º dispõem da seguinte maneira:
«Artigo 110.º
Critérios e efeitos da classificação
1 - A classificação deve atender ao modo como os magistrados desempenham a função, ao volume e dificuldades do serviço a seu cargo, às condições do trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria intelectual, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade cívica.
2-…;3…;4…;5….».
«Artigo 113.º
Elementos a considerar
1 - Nas classificações são considerados os resultados de inspecções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, tempo de serviço, relatórios anuais e quaisquer elementos complementares que estejam na posse do Conselho Superior do Ministério Público.
2 - São igualmente tidos em conta o volume de serviço a cargo do magistrado, as condições de trabalho, e, quanto aos magistrados com menos de cinco anos de exercício, a circunstância de o serviço inspeccionado ter sido prestado em comarca ou lugar de acesso.
3 - O magistrado é obrigatoriamente ouvido sobre o relatório da inspecção e pode fornecer os elementos que entender convenientes.
4 - As considerações que o inspector eventualmente produza sobre a resposta do inspeccionado não podem referir factos novos que o desfavoreçam e delas dar-se-á conhecimento ao inspeccionado».
Quanto às disposições do Regulamento referidas pelo autor, o seu escopo não diverge do das normas transcritas do Regulamento. Repare-se:
O art. 12º alude aos “meios de conhecimento”, isto é, aos elementos a considerar para análise do trabalho do inspeccionando (registo biográfico, conferência de processos, livros e relatórios, estatística de movimento processual, trabalhos apresentados pelo magistrado até ao máximo de dez, informações do magistrado e de seus superiores hierárquicos, visita das instalações).
O art. 13º define os “parâmetros de avaliação” tendo em vista a apreciação da “capacidade para o exercício da profissão”, da sua “preparação técnica” e da “adaptação ao serviço”, cada qual com o seu grupo de factores.
O art. 14º manda que se tome em consideração as “condições de trabalho” (acréscimo de volume de serviço, adequação das instalações, quantidade e qualidade dos funcionários, número de magistrados judiciais com quem o inspeccionado trabalha, colaboração de outros órgãos, número e mérito de procuradores-adjuntos e agentes do MP sob a sua dependência hierárquica).
O art. 20º aborda os “critérios classificativos” (As classificações são atribuídas aos magistrados de acordo com os seguintes critérios: a) A de Muito bom a quem revele elevado mérito no exercício do cargo; b) A de Bom com distinção a quem demonstre qualidades que transcendam o normal exercício de funções; c) A de Bom a quem cumpra de modo cabal e efectivo as obrigações do cargo; d) A de Suficiente a quem tenha um desempenho funcional apenas satisfatório; e) A de Medíocre a quem tenha um desempenho aquém do satisfatório).
Todos estes preceitos visam estabelecer um conjunto padronizado de parâmetros, critérios e factores que o inspector tem que ter em atenção durante a sua tarefa. Reunidos todos os elementos imprescindíveis, o inspector elabora o seu juízo acerca da qualidade e quantidade do trabalho prestado pelo inspeccionado, emitindo a final a sua apreciação classificativa que, oportunamente, será homologada ou não pelo Conselho. Ora, esta tarefa valorativa situa-se, como este tribunal tem repetidamente dito, na «margem de livre apreciação onde a possibilidade de fiscalização contenciosa se circunscreve aos elementos vinculados do acto e à verificação da existência de erro manifesto ou de adopção de critérios claramente desajustados, não podendo o tribunal, neste contexto, substituir pelos seus os juízos formulados pela Administração” (Ac. do STA/Pleno, de 29/6/2004-rec. nº48 013 e de 13/10/2004-rec. nº44 015; tb Ac. da Secção de 10/01/2006, Proc. nº 0980/02).
Trata-se de uma actividade – esta de avaliação e classificação do mérito dos magistrados - em que só em casos de grosseiro erro ou de critério manifestamente desajustado ou em violação clara dos princípios da justiça, igualdade e proporcionalidade pode ser sindicada judicialmente (os acs. do STA/Secção de Acs. de 15/03/2001, Proc. nº 044018; 20/11/2002, Proc. nº 048294; 18.12.02, Proc. nº 48013, e de 25.01.05, Proc. nº01029/03; 02/05/2006, Proc. nº 0219/04).
Ora, a análise de todos os elementos dos autos e, bem assim, do processo administrativo não nos coloca perante a evidência de um erro crasso de apreciação da valia profissional e técnica do autor. Verdade que, segundo eles, na sua 1ª inspecção (esta era a 2ª) obteve a classificação de “Bom com Distinção”, que a Comarca de Sintra apresenta elevada quantidade de serviço, que o serviço do MP estava deficientemente organizado, que as condições de trabalho não eram boas, que o autor respondeu positivamente às solicitações, demonstrando uma notável capacidade de trabalho e muito boa adaptação às necessidades de serviço, que tinha à data da inspecção 277 inquéritos pendentes, que o seu desempenho foi eficaz, criterioso e meritório, que tem bons conhecimentos jurídicos, foi criterioso na apreciação da prova, com despachos de arquivamento e acusações bem fundamentadas e com correcto enquadramento da matéria de facto e de direito, assíduo e pontual, de bom trato, dotado de consideráveis qualidades de orientação e de chefia, mostrando-se preocupado com o bom funcionamento dos serviços, sendo positivas e elogiosas as informações do seu superior hierárquico. E isto é, em dúvida nenhuma, muito laudatório do mérito e dos predicados funcionais do autor. Os elementos apontam para um magistrado competente e empenhado. Razão teve o CSMP para não acatar a opinião do inspector, elevando a classificação por este proposta (“Bom”), para a de “Bom com Distinção” (que, aliás, já possuía).
Mas, por outro lado, foram detectados alguns atrasos na tramitação de inquéritos (72), sem deixar de se ter apontado que o autor apenas utilizou o processo sumaríssimo 24 vezes, o abreviado 36 vezes e a suspensão provisória do processo, uma vez só. Ora, estes aspectos não deixaram de ter algum relevo na classificação, ainda assim mitigado no peso final classificativo, atendendo às justificações que o próprio CSMP apresentou para alguns atrasos, que julgou fundados na sobrecarga processual e no número de processos com arguidos em prisão preventiva.
Por conseguinte, sopesando estas referências, ora elogiosas, ora críticas, não detectamos na classificação atribuída nenhum sinal evidente de apreciação grosseira e desajustada do mérito do autor. Equivale isto a dizer que não pode proceder a imputação do vício de violação daquelas normas.
2O último vício invocado foi o de forma, por falta de fundamentação.
O que o autor agora põe em causa é a redução para dois anos do âmbito temporal da inspecção a que foi sujeito sem qualquer justificação.
Trata-se de um vício de legalidade externa, cuja apreciação, no caso concreto, bem se pode considerar desprovida de utilidade. Com efeito, sabido que o acto anulado por vício de forma é renovável, mediante a prática de novo acto (renovador) expurgado da patologia que caracterizava o acto anulado (renovado), a situação em apreço mostra-se avessa a essa eventualidade, na medida em que o Senhor Inspector, em execução deste aresto não poderia voltar a praticá-lo, face à tese atrás exposta a propósito da sua incompetência para fixar o âmbito temporal da inspecção. A incompetência, em nossa opinião, na medida em que afecta a validade intrínseca e substancial do acto, constitui obstáculo a que o Inspector o renove para lhe conferir validade interna e formal, fundamentando o período da inspecção. Eis, portanto, aqui uma razão que haveria de prejudicar o conhecimento do vício de forma.
Em todo o caso, e somente para se prevenir a eventualidade de em sede de recurso jurisdicional se vir a entender que a referida incompetência relativa não se verifica, somos imediatamente a considerar que tal vício improcede. Com efeito, dada a forma oral como o Inspector se manifestou (via telefone: cfr. ponto 5 da reclamação a fls. 31 dos autos) e a falta de utilização pelo autor do mecanismo do art. 126º, nº 1, do CPA (pedido de redução a escrito), deveria o autor ter concretizado – o que não fez - os termos utilizados pelo Inspector para justificar a respectiva limitação temporal. Sem esses dados específicos, nenhuma sindicância efectiva, plena e eficaz pode este tribunal fazer a tal respeito.
Eis por que a acção procederá, somente, porém, no seu objectivo declarativo/anulatório - radicado na incompetência analisada em 1.2 - circunstância que, necessariamente, prejudica a procedência do pedido condenatório na prática do pretendido acto devido.
IV - Decidindo
Face ao exposto, acordam em julgar a acção:
1 - Parcialmente provada e procedente por vício de incompetência (ver ponto III-1.2, supra) e, em consequência, anular o acórdão impugnado; e
2 - Improcedente quando ao pedido referente à prática do acto devido.
Custas pelo CSMP.
Taxa de Justiça (art. 73º-D, nº 3), do CCJ e 34º, nº1, do CPTA): 8 unidades de conta.
Procuradoria (art. 41º do CCJ): 15%.
Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.
