649/2005 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 649/2005 Processo n.º 379/02 1ª Secção Relator: Conselheiro Pamplona de Oliveira ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1. A. impugnou contenciosamente o despacho proferido pelo Presidente da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo em 18 de Dezembro de 1985, consubstanciado na ordem de suspensão dos trabalhos de construção civil e de proibição de prosseguimento da obra que o interessado levava a efeito nessa data, em lote de que era proprietário, no empreendimento B. , em Tróia. Esta pretensão acabou por ser definitivamente julgada em acórdão emitido em 6 de Março de 2002 na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo que decidiu rejeitar o recurso contencioso com fundamento na irrecorribilidade do acto administrativo impugnado. É a seguinte a fundamentação do aresto: "[...] 2.2.A - O facto de a lei, no art. 61° do D.L. 448/91 atribuir ao Presidente da Comissão de Coordenação Regional competência para proceder ao embargo em questão não significa que o seu acto seja, por si, lesivo e contenciosamente recorrível. As Comissões de Coordenação Regional são serviços descentralizados do Ministério do Planeamento e da Administração do Território (segundo a orgânica do Governo vigente à data da prática do acto recorrido) e não entes públicos situados fora de qualquer relação de hierarquia administrativa. Por esse motivo, este Supremo Tribunal tem considerado, em diversos arestos, que dos actos dos órgãos das C.C.Rs cabe recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente, concretamente, em matéria de pareceres obrigatoriamente emitidos por aquelas Comissões sobre actos e operações de loteamento (ver entre outros ac. de 27.11.97, rec. 37.619 e ac. de 16.1.01 rec. 31.317). No nosso sistema jurídico a regra é a de que a competência própria do subalterno é uma competência separada, e não uma competência reservada ou exclusiva (na terminologia de Freitas do Amaral), que são excepcionais; só perante uma disposição legal concreta e inequívoca - que, no caso, não existe - seria lícito afirmar a atribuição ao Presidente da C.C.R. de uma competência exclusiva (ver Freitas do Amaral, Lições Policopiadas do Curso de Dtº Administrativo Vol. I pág. 614; ver ac. deste STA de 29-2-96, rec. 34.996 in Ap. ao DR de 31.8.98 pág. 1492 e segs; de 24-11-99, rec. 43.961 entre outros autos). E não tem qualquer sentido afirmar, como o faz o Recorrente, que a competência do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, neste âmbito, é apenas política. Na verdade, tal argumento não leva em conta que os membros do Governo são, como é sabido, os órgãos do topo da hierarquia administrativa estadual e que a matéria em questão não é política, mas administrativa, isto é: "não tem como objecto directo e imediato a conservação da Sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral mediante a livre escolha dos rumos ou soluções considerados preferíveis" como é próprio da função política, (na definição de Marcelo Caetano, não contraditada no essencial pelos tratadistas mais recentes ), mas antes "a satisfação das necessidades colectivas relacionadas com o bem-estar moral e material e progresso" (Esteves de Oliveira, Direito Administrativo , Vol. I, pág. 38), que está subjacente à aplicação das normas administrativas em matéria de urbanismo. O Recorrente despreza ainda os poderes que, logo no artigo seguinte ao que dispõe sobre a competência do Presidente da C.C.R., a lei (art. 62° do DL 448/91) atribuiu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território: o poder de ordenar a demolição das obras embargadas a que se refere o art. 61º. O que, além do mais, significa que em matéria de construções executadas com desrespeito das normas legais e regulamentares em vigor, o Presidente da C.C.R. apenas detém competência própria, que não exclusiva, para o embargo, pois a demolição só o Ministro do Planeamento e da Administração do Território (com ressalva dos poderes dos Presidentes das Câmaras Municipais) a pode ordenar. O Recorrente mostra ainda não distinguir, com clareza, o conceito de acto lesivo do conceito de acto de execução desse acto lesivo. É certo que, após a revisão constitucional de 1989, o critério de selecção dos actos administrativos que se consideram contenciosamente impugnáveis deixou de assentar nas características da definitividade e da executoriedade do acto, para passar a determinar-se pela capacidade de o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. Ora, conforme se escreve no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 22/6/95, rec. 32.291 «Vistas as coisas a esta luz, compreende-se que os actos de execução, que se destinam a pôr em prática a determinação contida no acto exequendo, continuem a ser considerados, em regra, irrecorríveis, uma vez que, não sendo mais do que o efeito lógico necessário do primeiro acto, não assumem autonomamente a natureza de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos. Esta lesão, a ter existido, radicaria no acto que definiu a situação do interessado, pelo que se contra este acto regularmente notificado, não foi deduzida impugnação, formou-se caso decidido ou caso resolvido, que o acto de execução se limitou a pôr em prática, sem que lhe possa ser imputada qualquer capacidade de lesão autónoma dos direitos ou interesses legítimos dos administrados». Neste enquadramento, que se tem por correcto, o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território que, concordando com a informação e proposta do Presidente da C.C.R.A, determinou à C.C.R do Alentejo que procedesse ao embargo, é o acto administrativo lesivo , contenciosamente recorrível, em face do n.º 4 do art. 268° da C.R.P O despacho do Presidente da C.C.R.A que, invocando aquele despacho do Secretário de Estado, ordenou o embargo, destina-se a pôr em prática a "determinação contida no acto exequendo, carecendo de lesividade própria. E, ao invés do argumentado pelo Recorrente, declarado nulo ou anulado o despacho do Secretário de Estado, desapareceria da ordem jurídica o despacho do Presidente da C.C.R. impugnado no recurso contencioso, como acto dependente daquele primeiro despacho. Tendo presente tudo o que se deixa referido, não há razão para considerar inconstitucional a interpretação efectuada do art. 57° § 4° do RSTA, que considera "a manifesta ilegalidade do recurso" - como se entende ser o caso - circunstância que afecta o respectivo prosseguimento. Quanto ao art. 54° da LPTA, que prescreve a audição da parte sobre as questões prévias suscitadas, nem sequer se entende a respectiva arguição de inconstitucionalidade, de resto, não concretizada. De facto, o particular tinha ao seu dispor, de acordo com o prescrito no n.º 4 do art. 268° da C.R.P, o meio processual do recurso contencioso para impugnar o acto lesivo; ponto era que tivesse elegido correctamente o acto que afectou negativamente a sua esfera jurídica, com força coerciva própria. Face ao exposto, forçoso é concluir pela procedência da questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, suscitada pela Relatora a fls 235 e segs, o que determina a rejeição do recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição, nos termos do art. 57 § 4° do R.S.T.A. 3 - Nestes termos, acordam em: Rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade de respectiva interposição, nos termos das disposições conjugadas dos art° 268° n.° 4 da CRP e 57° § 4° do RSTA; Considerar prejudicado o conhecimento do recurso jurisdicional, face à decisão contida em a). [...]" Inconformado, A . recorre deste acórdão ao abrigo da alínea b ) do n. 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC) nos seguintes termos: A norma que se pretende seja apreciada é a ínsita no § 4º do artigo 57º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, na interpretação que lhe é dada pelo Acórdão recorrido, e o preceito constitucional que se tem por violado é o n.º 4 do artigo 268° da Lei Fundamental, o princípio da tutela jurisdicional efectiva. Fundamenta o Recorrente a interposição do presente recurso, parafraseando a doutrina mais autorizada, na opção constitucional de conferir recorribilidade a qualquer acto administrativo desde que lesivo dos direitos dos particulares, pois a ideia de que o recurso hierárquico necessário poderia valer como uma espécie de pré-processo contencioso, deve ser afastada em razão dos princípios constitucionais da separação de poderes entre a Administração e a Justiça e do Direito ao Recurso Contencioso, opção que é incompatível com a interpretação e aplicação que o Acórdão Recorrido faz do § 4, do artigo 57º do RSTA. Entende, pois, a Recorrente, que o § 4 do artigo 57º do RSTA, na interpretação que lhe foi dada pelo Ac. Recorrido, ao habilitar a rejeição de recurso de acto de embargo, e para mais com fundamento na manifesta ilegalidade da sua interposição, acto esse previsto na lei como de competência própria exclusiva de uma determinada entidade, viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva. O recurso foi admitido e o recorrente alegou, concluindo, em suma: Termos em que o § 4° do artigo 57° do RSTA, na interpretação que lhe é dada pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo tirado no Processo n.º 45.314, ao habilitar a rejeição de recurso do acto de embargo com fundamento na manifesta ilegalidade da sua interposição, quando esse acto está previsto na lei como de competência da entidade que o praticou e é dotado de lesividade, deve ser declarado inconstitucional, por violação do princípio da plenitude e efectividade da tutela jurisdicional decorrente do n.º 4 do artigo 268° da CRP e implícito nos artigos 20º e 2° da mesma CRP, o que se peticiona e requer, concedendo-se provimento ao recurso, a fim de obter a reforma da decisão recorrida, tudo nos termos do artigo 80º da LTC. A autoridade recorrida ofereceu o merecimento dos autos. 2. Pretende, portanto, o recorrente impugnar a norma contida no artigo § 4° do artigo 57° do Regulamento do STA, " na interpretação que lhe foi dada ao habilitar a rejeição de recurso do acto de embargo com fundamento na manifesta ilegalidade da sua interposição, quando esse acto está previsto na lei como de competência da entidade que o praticou e é dotado de lesividade ". Ora, a primeira questão que cumpre apreciar é verificar se estão reunidos os pressupostos do recurso de constitucionalidade. Com efeito, o recurso previsto na alínea b ) do n.º 1 do artigo 70º da LTC apenas de cabe das decisões que apliquem normas inconstitucionais e o seu âmbito restringe-se à questão da inconstitucionalidade (artigo 71º n.º 1 da LTC), o que vale por dizer que o recurso tem carácter normativo, isto é, que tem por objecto normas jurídicas e não as decisões jurisdicionais propriamente ditas. O problema que agora se coloca consiste em saber se o recorrente questiona verdadeiramente uma norma jurídica contida no dito § 4° do artigo 57° do Regulamento do STA aplicada – com a interpretação sindicada –, ou se, embora a coberto de uma pretensa formulação normativa, o recorrente questiona a decisão em si, a determinação jurisdicional concreta que pôs termo ao recurso contencioso que intentara no tribunal administrativo. O referido § 4.° do artigo 57° do Regulamento do STA, aprovado pelo Decreto 41.234 de 20 de Agosto de 1957, tinha a seguinte redacção: § 4.° – Consideram-se circunstâncias que afectam o prosseguimento do recurso a extemporaneidade, a ilegitimidade das partes e a manifesta ilegalidade do recurso. O preceito pretendia enunciar os motivos determinantes da rejeição do recurso contencioso. No domínio de aplicação desta norma, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo era pacífica ao qualificar a não definitividade do acto recorrido como uma das causas da ilegalidade da interposição do recurso. Na verdade, o artigo 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.º 267/85 de 16 de Julho) dispunha, na sequência de uma longa tradição do contencioso administrativo português, aliás, reflectida na Constituição de 1976 – artigo 268º n.º 3 –, que só era admissível recurso "dos actos definitivos e executórios". Ora, com a segunda revisão constitucional (RC/89), o dito n.º 3 do artigo 268º da Constituição, passou a n.º 4 com a seguinte redacção: Artigo 268.º (Direitos e garantias dos administrados) 1.... 2.... ... 4. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 5.... 6.... Entendeu-se, então, que a Constituição modificara de alguma forma as condições de recorribilidade dos actos administrativos, ao apagar a referência aos actos definitivos e executórios e ao permitir o recurso dos actos lesivos , pelo que – em atenção à matéria de que trata – projectaria directamente sobre o n. 1 do artigo 25º da LPTA a sua força vinculativa. Assim, quando o Supremo Tribunal Administrativo decide, na decisão recorrida, " rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade de respectiva interposição, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 268° n.° 4 da CRP e 57° § 4° do RSTA ", está a aplicar o dito preceito constitucional em vez do n.º 1 do artigo 25º da LPTA, é essa a norma que verdadeiramente determina a rejeição do recurso, pois, no juízo acolhido pelo STA, o acto recorrido, não sendo lesivo, seria irrecorrível. Ora, verdadeiramente é esse julgamento que o recorrente pretende submeter ao filtro do recurso de constitucionalidade ao sindicar a determinação jurídica impugnada, isto é, a norma do § 4.° do artigo 57° do Regulamento do STA " na interpretação que lhe foi dada pelo Acórdão recorrido, ao habilitar a rejeição de recurso de acto de embargo, e para mais com fundamento na manifesta ilegalidade da sua interposição, acto esse previsto na lei como de competência própria exclusiva de uma determinada entidade ". O que se questiona, em suma, não é que o recurso possa ser rejeitado em caso de ilegalidade de interposição, mas, antes, que o recurso tenha sido rejeitado com fundamento na falta de lesividade do acto, apesar de – supostamente – o seu autor deter "competência própria exclusiva" para o emitir. 3. Quando ouvido expressamente sobre esta questão, o recorrente, embora numa perspectiva de discordância da sua procedência, acaba por admitir que o juízo de inconstitucionalidade (pontos 59./74.) que pretende obter, deve incidir sobre a qualificação do acto recorrido operada no Supremo Tribunal Administrativo, que nesse acto não encontrou as características próprias de um acto lesivo, assim recusando a sua sindicância contenciosa. Julgamento que, no entender do recorrente, ofende o disposto no artigo 268º n.º 4 da Constituição. Ora bem: alega-se que este julgamento provém de uma leitura inconstitucional do impugnado § 4º do artigo 57º do Regulamento do STA; mas o certo é que, ao contrário, o comando normativo é aqui indiferente, pois tudo depende da qualificação do acto e do reconhecimento da sua natureza lesiva, o que decorre de operações jurisdicionais típicas de aplicação do critério normativo à realidade de facto apurada, insindicáveis para efeitos da alínea b ) do n.º 1 do artigo 70º da LTC. A enunciação normativa impugnada revela, portanto, que o recorrente pretende atacar a determinação jurisdicional de qualificação do acto contenciosamente recorrido, sem pôr em causa a norma que, no dizer do Tribunal recorrido, liga a natureza do acto não lesivo à rejeição do recurso; o objecto do recurso consistiria, assim, no julgamento do próprio Tribunal ao qualificar como não lesivo o acto recorrido, o que é o mesmo que solicitar ao Tribunal Constitucional que se envolva no controlo das operações subsuntivas realizadas pelo tribunal comum. Aliás, a questão está enunciada por forma a que não é sequer possível discernir qual foi o critério normativo adoptado pelo Tribunal recorrido na fase de interpretação do aludido artigo § 4° do artigo 57° do Regulamento do STA. Termos em que se decide não conhecer do objecto do recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 15 UC. Lisboa, 16 de Novembro de 2005 Carlos Pamplona de Oliveira Maria João Antunes Rui Manuel Moura Ramos Maria Helena Brito Artur Maurício