02773/11.6BEPRT 0501/18 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Regra da Elegibilidade nº 1 anexa ao Reg. CE nº 1685/2000 estipula que a despesa apenas é elegível quando efectivamente paga.

II- Deve considerar-se que existiu pagamento efectivo da despesa cuja elegibilidade é questionada, se a mesma se mostrar comprovada pela emissão, no período elegível, da respectiva factura, do cheque para pagamento da mesma e do correspondente recibo de quitação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A……………………. LDA recorre, nos termos do artº 150º, nº 1 do CPTA, para este Supremo Tribunal Administrativo, do Acórdão do TCA Norte, proferido em 26-1-2018 que, com um voto de vencido, revogou a sentença proferida pelo TAF do Porto, que por seu turno, julgou procedente a ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL por si intentada e anulou o acto do INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS I.P. [IFAP, I.P.]

Apresentou para o efeito, alegações, que terminam com as seguintes conclusões:

«I. O douto acórdão recorrido decidiu sobre um tema que tem sido tratado diversas vezes pela nossa jurisprudência, sem que exista ainda uniformização de jurisprudência.

II. O estabelecimento do entendimento jurisprudencial sobre o que significa “despesa efectivamente realizada” no âmbito de projectos de investimento subsidiados por fundos comunitários é uma questão cujo interesse em dirimir extravasa o caso concreto aqui em análise.

III. A jurisprudência que tem sido prolatada não tem seguido sempre o mesmo sentido, e as realidades factuais que o tema pode configurar são susceptíveis de decisões diferentes.

IV. Este assunto merece, portanto, análise detalhada do STA, que melhore a aplicação do direito.

V. Tal como no douto acórdão de apreciação preliminar prolatado pela 1ª Secção do STA em 8/03/2017 (Procº 0187/17) deve ser admitida a revista “… estando em discussão o conceito de despesa elegível no âmbito do Programa AGRO”.

VI. Pelo que o presente recurso deve ser admitido nos termos do disposto no nº 1 do artigo 150º do CPTA, por se revelar claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

VII. No presente caso não se verifica qualquer situação de cheque pré-datado, nem existe qualquer factualidade que evidencie a existência de algum putativo acordo entre o promotor do investimento e o fornecedor para que este atrasasse a apresentação do cheque a pagamento – o cheque era pagável a pronto, de imediato, à vista.

VIII. O desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária.

IX. O Regulamento Comunitário Regulamento CE 1685/2000 – regra n.º 1, que define a elegibilidade da despesa exige que a despesa esteja efectivamente realizada, não exige que o pagamento esteja efectuada por saída efectiva do dinheiro da conta do promotor.

X. Não seria justo que a mora do credor, no desconto do cheque, viesse a prejudicar a aqui recorrente perante terceiros – nomeadamente perante o IFAP – perdendo, como promotor, o direito ao subsídio aprovado para um investimento realizado.

XI. Uma vez feito fisicamente o investimento, emitida a factura, entregue o cheque e emitido pelo fornecedor o competente recibo, a despesa está realizada.

XII. Assim será, salvo se se provar que no âmbito de acções de controlo se venha a constatar a ocorrência de situações de simulação ou conluio que visem iludir a falta de efectivação do pagamento.

XIII. Nestes termos, a despesa desconsiderada é elegível face à factualidade fixada nos autos.

XIV. O acórdão em revista violou o Regulamento Comunitário Regulamento CE 1685/2000 – regra nº 1, no que respeita às regras de elegibilidade da despesa».

O recorrido IFAP, I.P., não apresentou contra alegações.

O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artigo 150º do CPTA] proferido a 24 de Maio de 2018, nele se tendo consignado:

«(…)

3.2. A primeira instância entendeu que o acto impugnado era ilegal por ter interpretado erradamente as disposições legais em matéria de elegibilidade das despesas, designadamente por ter considerado o simples desconto do cheque como o momento relevante de pagamento efectivo da factura.

O TCA Norte, embora com um voto de vencido, revogou a sentença e entendeu que a autora não "demonstrou um efectivo pagamento da despesa antes da apresentação ao aqui recorrente do respectivo comprovativo de pagamento da despesa; é que, como resulta do teor da sentença sob escrutínio o referido cheque, datado de 8-8-2005, apenas veio a ser efectivamente descontado em 15-12-2006, ou seja após ter sido processada a autorização de pagamento."

A questão suscitada tem gerado alguma controvérsia, desde logo patente na divergência de entendimento do TAF e do TCA e, neste, de um dos Adjuntos, que votou vencido.

Como se disse no acórdão desta formação de 8-3-2017 (processo 0187/17), que perante questão similar admitiu recurso de revista:

"(...)

Em acórdão de 24.1.2012, processo 486/11, este Supremo Tribunal discutiu já o problema do que é despesa paga, despesa realizada, despesa cumprida, prova de cumprimento por quitação.

Nesse acórdão, estavam em causa apoios no âmbito de programa diferente do que ora está em discussão. Mas a matéria de base é similar.

Nesta Formação, no processo 748/16, a que respeita acórdão de 23.6.2016, e em sede de outro regime de apoios, discutia-se também se o recebimento das ajudas dependia de ter havido prévio pagamento efectivo das despesas. Na circunstância, as instâncias haviam decidido que o recebimento não dependia desse efectivo pagamento, e a revista não foi admitida.

No caso presente, não está em causa que houve despesa mas aparenta-se que o efectivo pagamento da despesa foi realizado após o recebimento da ajuda e com ela, o que levou à decisão contenciosamente impugnada.

Este tipo de problemas repete-se e coliga-se com a própria interpretação de regulamentação comunitária (UE) sendo, pois, de todo o interesse a sua apreciação por este Supremo Tribunal."

Pelas razões expostas quanto à relevância das questões suscitadas, transponíveis para o presente caso deve admitir-se a revista».

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, parecer este, que notificado às partes, mereceu resposta por parte do IFAP, I.P., no sentido desde sempre manifestado nos autos.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

Mostra-se assente a seguinte matéria de facto:

«1. A aqui Autora apresentou uma candidatura ao Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, que tomou a designação de Agro Medida 1, à qual foi atribuído o número de projeto 2003110012709 – cf. documento de fls. 18 a 43 do processo administrativo apenso aos autos;

2. Na sequência da aprovação dessa candidatura, a Autora e o então Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, I. P., outorgaram um contrato intitulado “De atribuição de ajuda ao abrigo do programa Agro – Medida 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas”, pelo qual foi concedido à Autora o montante de 29.536,20€ a título de incentivo financeiro ao investimento, não reembolsável – cf. documento de fls. 134 a 138 do processo administrativo apenso aos autos;

3. No âmbito da execução do projeto aprovado a que vem de referir-se, foi realizada ação de inspeção pelos serviços do então Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, I. P. (doravante, IFADAP) – cf. documento de fls. 228 do processo administrativo apenso aos autos;

4. Por ofício datado de 26.01.2007, de referência 123/UI-Porto/2007, expedido por carta registada com aviso de receção que a Autora recebeu em 30.01.2007, os serviços do IFADAP comunicaram-lhe o seguinte:

“(…)

Na sequência da acção de verificação que se encontra em curso, incidente sobre a candidatura acima identificada, constatamos o seguinte.

- O cheque nº 2343529634 no valor de 53.782,05 euros emitido em 08.08.05, apenas foi movimentado no Banco em 15.12.06, isto é, depois do crédito em conta do subsídio, situação que equivale à existência de recibos de favor e pode conduzir à inelegibilidade desta despesa.

Atendendo ao referido, tem V. Exa(s) o prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da recepção desta carta, para nos informar(em) para a morada abaixo indicada sobre o que tiver(em) por conveniente sobre o assunto.

(…)”; - cf. documentos de fls. 246 e 247 do processo administrativo apenso aos autos;

5. A Autora respondeu por carta datada de 09.02.2007 – cf. documento de fls. 257 e 258 do processo administrativo apenso aos autos;

6. Em 04.10.2007, os serviços da entidade demandada elaboraram informação de referência n.º 328/DINV/SAG/2007, da qual consta, na parte que aos autos releva, o seguinte:

“(…)

No que se refere à acção de acompanhamento propriamente dita e quanto à execução física, o relatório refere que os investimentos se encontravam implementados de acordo com o aprovado, com excepção do muro de vedação em que só foi confirmada a construção de 425 metros dos 450 metros aprovados e comprovados. Embora a rubrica de investimentos referente à plantação da vinha não tenha ainda sido comprovada, verificou-se a instalação de 6,5 ha de vinha, quando estava inicialmente previsto a plantação de 6,895 ha. Deste modo, e uma vez que no âmbito do Programa VITIS foram pagas ajudas para 5,625 ha, concorda-se com o proposto pelo serviço regional em considerar apenas elegível para efeitos deste projecto a plantação de 0,875 ha de vinha.

Relativamente à verificação contabilística o relatório conclui pela irregularidade do projecto devido à existência de um recibo de favor.

A factura nº 62 no montante de 53.782,05€ (com IVA), emitida por “B…………, S. A.”, em 16-06-2005, para a qual foi apresentado o recibo nº 78, de 10-08-2005, foi liquidada através de cheque nesse mesmo montante, datado de 08-08-2005. Do processo consta cópia desse cheque, bem como do extracto bancário da conta do beneficiário, onde se constata que o débito desse cheque ocorreu em 15-12-2006, cerca de 16 meses após a sua emissão.

Deste modo, constata-se que muito embora esse cheque tenha sido emitido em data anterior à data de entrada do pedido de pagamento (26-08-2005), o seu débito (15-12-2006) só ocorreu em data posterior à da emissão da Autorização de Pagamento (14-10-2005) e ao pagamento em conta da correspondente ajuda (29-12-2005).

O beneficiário confrontado com a detecção de eventual irregularidade (ofício nº 123/UI-Porto/2007, de 26-01-2007), refere, através de ofício recepcionado em 14-02-2007, que o pagamento da factura em questão foi paga atempadamente por cheque, atribuindo a responsabilidade do desconto do mesmo à empresa executante.

No entanto, e tendo em conta que o cheque emitido para pagamento da factura nº 62 do fornecedor “B………, S. A.” foi descontado em data posterior à da Autorização de Pagamento emitida para efeitos de pagamento da ajuda e ao seu crédito na conta do beneficiário, propõe-se que seja considerada não elegível a despesa no montante de 45.195,00€ (sem IVA), por incumprimento da regra de elegibilidade nº 1 do Reg. (CE) nº 1685/2000, com a última redacção dada pelo Reg. (CE) nº 448/2004, que estipula que a despesa apenas é elegível quando efectivamente paga.

Propõe-se, ainda, caso a proposta acima referida seja aceite, que a decisão sobre as irregularidades detectadas seja colocada ao Gestor do Programa Agro (…)”; - cf. documento de fls. 269 a 271 do processo administrativo apenso aos autos;

7. Pelo ofício de referência 2874/DINV/SAG/2007, datado de 10.10.2007, as conclusões vertidas na informação que antecede foram comunicadas ao gestor do programa Agro – cf. documento de fls. 272/273 do processo administrativo apenso aos autos;

8. Em resposta, o gestor do programa Agro remeteu à entidade demandada o ofício de referência AGRO/7.029.115, datado de 23.11.2007, no qual se lê:

“(…)

Em resposta ao V/ ofício nº 2874/DINV/SAG/2007, de 10-10-2007, e da análise dos elementos apresentados, verifica-se que a factura nº 62 da empresa “B………, S. A.”, no valor de 53.782,05€ (c/IVA), foi paga através de um cheque descontado em 15-12-2006, data posterior ao processamento da autorização de pagamento da ajuda, emitida em 14-10-2005. O desconto ocorreu ainda após a Certificação e Declaração de Despesa à Comissão Europeia, datada de 27-06-2006, onde a despesa a que se refere foi incluída, pelo que a mesma não poderá ser considerada elegível por não corresponder a despesa efectivamente paga nos termos da Regra nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000.

Relativamente ao muro de vedação construído (425 metros) diferente do aprovado (450 metros), deverá esse Instituto pronunciar-se, em termos de efeito sobre a situação de irregularidade do projecto.

(…)”; - cf. documento de fls. 274 do processo administrativo apenso aos autos;

9. No seguimento, a entidade demandada remeteu à aqui Autora o ofício de referência 4954/DAI/UPRF/2009, que aquela recebeu em 12.11.2009. e no qual se lê o seguinte, para o que aos autos releva:

“(…)

De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo, levada a cabo pela entidade competente para o efeito, verificou-se uma situação de incumprimento de legislação aplicável à Medida 1 do Programa Operacional da Agricultura e Desenvolvimento Rural, que se enquadra no Reg (CE) nº 1257/1999, de 17 de Maio, nomeadamente os artigos 4º a 8º, com regras de execução estabelecidas pelo Reg (CE) nº 1763/2001, de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria nº 533-B/2000 de 1 de Agosto, bem como o Reg (CE) nº 1685/2000.

Com efeito, verificou-se que a factura nº 62, no montante de 53.782,05€ (com Iva), emitida por “B………., SA.”, em 16-06-2005, para a qual foi apresentado o recibo nº 75, de 10-08-2005, foi liquidada através de cheque nesse montante, datado de 08-08-2005. No entanto o débito do cheque ocorreu em 15-12-2006, cerca de 16 meses após a sua emissão.

Ora, apesar do cheque ter sido emitido em data anterior à data do pedido de pagamento, o seu débito só ocorreu em data posterior à da emissão da autorização de pagamento da ajuda, (emitida em 14-10-2005) e ao pagamento em conta da correspondente ajuda. O desconto ocorreu ainda após a Certificação e Declaração de Despesa à Comissão Europeia, datada de 27-06-2006, onde a despesa a que se refere foi incluída.

Deste modo, a despesa no montante de 45.195,00€ foi considerada não elegível, por não ser considerada despesa efectivamente paga nos termos da Regra nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, com a última redacção dada pelo Reg (CE) nº 448/2004, que estipula que a despesa apenas é elegível quando efectivamente paga.

Verificou-se também fisicamente, que o muro de vedação que, inicialmente previa ter 450m, apenas tem um comprimento de 425m, pelo que o valor inicialmente atribuído de 5.625,00€ passa para 5.312,50€.

No nº 2 do Artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000 de 27 de Julho, diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Programa AGRO e, bem assim, no ponto D. 2 do clausulado no contrato de atribuição de ajuda, pode ler-se que em caso de incumprimento pelo Beneficiário, pode o IFAP proceder à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projecto ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.

Nesta conformidade, e nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Ex.ª notificado da intenção deste Instituto de determinar a devolução do valor indevidamente recebido (…).

O processo poderá ser consultado no Departamento de Apoios ao Investimento, desde que tal seja requerido por escrito no prazo supra referido, neste Instituto, Rua Castilho, nº 45-51 em Lisboa, nas horas normais de expediente, ou em alternativa, na Direcção Regional de Agricultura e Pescas durante o horário normal de expediente. - (…)”; cf. documento de fls. 285 a 288 do processo administrativo apenso aos autos;

10. A Autora respondeu ao ofício referido, por missiva de 25.11.2009, na qual diz o seguinte:

“(…)

Tal como V. Exas bem referem, a factura emitida em 16 de Junho de 2005, pela entidade que executou os trabalhos, foi paga por cheque, em Agosto do mesmo ano, tendo sido emitido o competente recibo de quitação.

A data de débito do cheque que titulou o pagamento da supra mencionada factura, é um factor externo à signatária, para a qual não contribuiu ou influiu.

A despesa em causa foi efectivamente paga, sendo que nesses termos deverá ser considerada elegível.

(…)”; - Cf. documentos de fls. 296 a 298 do processo administrativo apenso aos autos;

11. Após ter recebido esta missiva, a entidade demandada solicitou ao gestor do programa Agro a emissão de parecer, tendo por base emitir a decisão final – cf. documento de fls. 290 a 292 do processo administrativo apenso aos autos;

12. Em resposta a essa solicitação, o gestor do programa Agro proferiu o despacho identificado pelo número 5/2010, datado de 04.01.2010, e do qual consta nomeadamente o seguinte:

“(…)

6- Os factos objectivamente apurados e descritos na alínea a) do nº 2 (reconhecidos pela Beneficiária) contrariam o disposto na Regra de Elegibilidade n.º 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, segundo o qual são elegíveis os pagamentos efectuados pelos beneficiários (nº 1.1.), comprovados pelas respectivas facturas pagas (nº 2).

7- Contrariam igualmente a Condição Geral A.1. do contrato de atribuição de ajudas, de acordo com a qual o pagamento das ajudas depende da apresentação de comprovativos da aplicação dos fundos pelos Beneficiários (ou seja, do pagamento das despesas).

8- Em face do exposto, concordo com a proposta do IFAP de modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas e com redução do montante do subsídio, nos termos do nº 2 do art.º 11º do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho, havendo lugar à devolução do montante de € 18.078,00, acrescido de juros no valor de € 2.787,48.

(…)”; - Cf. documento de fls. 293 a 295 do processo administrativo apenso aos autos;

13. Já pelo ofício da entidade demandada, de referência 019534/2011, foi comunicado à Autora a decisão final sobre a devolução do montante de apoio concedido, dali constando, para o que aos autos releva, o seguinte:

“(…)

3- Tal intenção encontra fundamento nas conclusões do controlo administrativo, realizado por este Instituto, o qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável à Medida 1 do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, que se enquadra no Regulamento (CE) nº 1257/1999, de 17 de Maio, nomeadamente os artigos 4º a 8º, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) nº 1763/2001, de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria nº 533-B/2000 de 1 de Agosto, bem como o Regulamento (CE) nº 1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho.

4- Com efeito, apurou-se que:

4.1. – A factura nº 62, emitida pelo fornecedor “B………., SA.”, a 16/06/2005, pelo valor de 45.195,00€ (sem IVA), para a qual foi apresentado um recibo em 10/08/2005, referente à totalidade das despesas aceites para pagamento de ajudas, foi liquidada através de cheque nesse montante, datado de 08/08/2005. Embora este tenha data de emissão anterior ao pedido de pagamento, o mesmo apenas foi descontado a 15/12/2006, ou seja, em data muito posterior ao processamento da autorização de pagamento, emitida em 14/10/2005, e mesmo após a Certificação e Declaração de Despesa à Comissão Europeia, datada de 27/06/2006, em que a despesa a que se refere foi incluída. Deste modo, a despesa, no montante de 45.195,00€ não pode ser considerada elegível, por não corresponder a despesa efectivamente paga nos termos da Regra nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, de 28 de Julho.

4.2. – Relativamente à execução física do projecto, verificou-se que o muro, que inicialmente previa ter 450 metros, tem apenas 425 metros.

5- Notificada daquele ofício, veio essa Sociedade, em 25/11/2009, apresentar contestação, alegando ter efectuado o pagamento da factura em causa (sendo-lhe alheio o momento do desconto do cheque) e reconhecendo ter executado o muro de dimensão inferior, referindo que “deveria ter sido executado com 450 m, ao invés de 425 m”.

6- Analisadas as alegações apresentadas por essa sociedade, temos a informar que:

7- Os factos objectivamente apurados e descritos anteriormente contrariam o disposto na já referida Regra de Elegibilidade nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, segundo a qual são elegíveis os pagamentos efectuados pelos beneficiários (nº 1.1.) comprovados pelas respectivas facturas pagas (nº 2).

8- Contrariam, igualmente, a Condição Geral A.1. do contrato de atribuição de ajudas, de acordo com o qual o pagamento das ajudas depende da apresentação de comprovativos de aplicação dos fundos pelos Beneficiários (ou seja, do pagamento das despesas).

9- Assim, e, de acordo com a decisão tomada pelo Gestor do PO AGRO, determina-se o reembolso da quantia de 18.078,00€, acrescida de juros legais, contabilizados à taxa estipulada, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição até à data de elaboração do presente ofício.

10- Pelo exposto e, para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida supra, no montante de 21.998,70€ (18.078,00€ de capital e 3.920,70€ de juros), fica notificado de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque ou vale postal a entregar na Tesouraria deste Instituto (…)”; - Cf. documento de fls. 301 a 303 do processo administrativo apenso aos autos;

14. A Autora recebeu o ofício referido em 21.06.2011 – cf. documento de fls. 300 do processo administrativo apenso aos autos.

2.2. O DIREITO

Em causa na presente acção administrativa especial, está o pedido de anulação da decisão do IFAP, mediante ofício nº 019534/2011, datado de 20.06.2011, que com fundamento na violação da Regra da Elegibilidade nº 1, anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, de 28.07, na redacção dada pelo Reg. (CE) nº 448/2004, determinou o reembolso da quantia de 21.998,70€ [18.078,00€ e 3.920,70€ de juros] a efectuar no prazo de 30 dias, decisão esta a que são imputadas diversas ilegalidades [cfr. ponto 13 da factualidade provada].

O TAF do Porto julgou a acção procedente e anulou a decisão impugnada, considerando-a ilegal por ter interpretado erradamente as disposições legais em matéria de elegibilidade das despesas, designadamente, por ter considerado o simples desconto do cheque como o momento relevante de pagamento efectivo da factura.

Por sua vez, interposto recurso para o TCAN, veio este por Acórdão proferido em 26.01.2018 [com um voto de vencido] a revogar a decisão proferida na 1ª instância e consequentemente a julgar a acção improcedente, por entender que a autora não «demonstrou um efectivo pagamento da despesa antes da apresentação ao aqui recorrente do respectivo comprovativo da despesa; é que, como resulta do teor da sentença sob escrutínio o referido cheque, datado de 08.08.2005, apenas veio a ser efectivamente descontado em 15.12.2006, ou seja, após ter sido processada a autorização de pagamento».

E é esta decisão que vem interposto o presente recurso, que se analisará, delimitado pelas conclusões apresentadas, e que afinal consiste em saber se a despesa relativa à factura desconsiderada pelo IFAP deve ser tida como efectivamente paga no momento em que o cheque é emitido e recebido o respectivo recibo de quitação, ou apenas quando o cheque é descontado pelo fornecedor.

Vejamos, pois, o enquadramento jurídico, aplicável aos autos, sendo que em causa, está essencialmente, o disposto no Regulamento (CE) nº 1685/2000 da Comissão, de 28.07.2000, o qual por sua vez veio dar execução ao Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho, de 21.06.1999.

Dando execução, nos termos do disposto no artº 53º ao Reg. (CE) nº 1260/1999 do Conselho de 21.06, a Comissão, entre outros, aprovou o Reg. nº 1685/2000 da Comissão, de 28.07.2000 (posteriormente alterado pelos Regulamentos (CE) nº 1145/2003 da Comissão de 27.06 e pelo Reg. (CE) nº 448/2004 da Comissão de 10.03.2004), relativo à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos Fundos Estruturais, conforme regras gerais definidas no artº 30º do Reg. nº 1260/99.

A nível nacional, a execução do Reg. (CE) nº 1260/1999, operou-se com a publicação do Dec-Lei nº 163-A/2000 de 27.07, que estabeleceu as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, tendo cada medida sido objecto de regulamentação específica.

Através da Portaria nº 533-B/2000 de 01.08 (e posteriores alterações), foi aprovado o Regulamento de Aplicação da Medida 1 do Programa AGRO “Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas”.

O Anexo ao Reg. (CE) nº 1685/2000 fixa as regras de elegibilidade das despesas, sendo estabelecida como primeira regra que as despesas tenham sido efectivamente pagas.

Regra nº 1.1. “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do nº 1, terceiro paragrafo, do artigo 32º do Reg. (CE) nº 1260/1999 (seguidamente designado «regulamento geral», serão pagamentos em dinheiro, salvo as excepções indicadas no ponto 1.”. – redacção dada pelo Reg. nº 448/2004 (CE) de 10.03.2004.

De acordo com o previsto no ponto 2.1º, parágrafo, do referido Anexo em regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.

Vejamos, então, neste enquadramento jurídico, a factualidade que temos por assente e que urge integrar, de molde a saber se o acto impugnado viola a Regra da Elegibilidade nº 1 anexa ao Reg. (CE) nº 1685/2000 da Comissão, de 28.07, que determinou o reembolso da quantia de 18.078,00€ acrescida de juros legais, desde a data em que as ajudas foram colocadas à disposição do beneficiário até à data da elaboração do ofício.

Como supra se referiu, em causa está a elegibilidade da despesa paga através de cheque datado de 08.08.2005 que, no entanto, apenas veio a ser descontado em 15.12.2006, ou seja, em data posterior à da emissão da autorização da ajuda concedida à ora recorrente, no âmbito do denominado “Programa AGRO – Medida 1”, e mesmo após a Certificação e Declaração de Despesa à Comissão europeia, onde aquela despesa foi incluída.

Segundo a recorrente “o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária”, (…) o Reg. CE 1685/2000 – regra nº 1 – que define a elegibilidade da despesa exige que a despesa esteja efectivamente realizada, não exigindo que o pagamento esteja efectuado por saída efectiva de dinheiro da conta do promotor e, uma vez feito fisicamente o investimento, emitida a factura, entregue o cheque e emitido pelo fornecedor o competente recibo, a despesa está realizada.

Ora, mostra-se assente que a factura em questão foi emitida pelo fornecedor em 16.06.2005; que o cheque para o seu pagamento foi emitido em 08.08.2005; que aquele fornecedor entregou à ora recorrente o correspondente recibo em 10.08.2005; e que o desconto do cheque apenas se registou em 15.12.2006, ou seja, após 16 meses da sua emissão.

Esta factualidade nada tem a ver com as situações em que o cheque é emitido após ter sido passado o recibo ou depois de se ter solicitado o pagamento dos apoios à entidade competente, dado que nestas situações, a despesa terá necessariamente de considerar-se inelegível por violação do disposto na Regra da Elegibilidade nº 1 anexa ao Reg. CE nº 1685/2000, com a última redacção dada pelo Reg. CE nº 448/2004 que estipula que a despesa apenas é elegível quando efectivamente paga.

Ao invés, o que se passou no caso sub judice foi que o desconto do cheque [e não a sua emissão] é que ocorreu muito depois de ter sido passado o recibo e de ter sido processada a autorização de pagamento e mesmo depois de ter sido certificada e declarada a despesa perante a Comissão Europeia.

O cheque, por natureza, é um dos meios ou ordem de pagamento à vista, representativo de numerário, que é comum utilizar aquando de pagamentos imediatos – cfr. artºs 28º e 29º da Lei Uniforme relativa aos cheques.

É assertivo que a finalidade das ajudas pagas no âmbito do Programa AGRO, é a de reembolsar o beneficiário das despesas realizadas e não a de conceder capital para o financiamento de um determinado projecto; daí que, não sendo o cheque apresentado a desconto no período elegível, não se concretiza nesse período, a saída de numerário que a efectiva realização da despesas e o pagamento visam acautelar.

No entanto, no caso presente, o facto de o cheque ter sido apresentado a pagamento mais de um ano após a data em que foi colocado à disposição do tomador do mesmo, não consente, sem mais e por si só, que se conclua que a despesa em causa não foi realizada e paga na data indicada como data de emissão do cheque e, que consequentemente, o comprovativo do pagamento da factura, se possa considerar como um “recibo de favor”.

Por outro lado, a apresentação do cheque a pagamento por parte do tomador é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária, dado que está no livre arbítrio o momento em que o fornecedor decide descontar o cheque.

Acresce que, muito relevante para a conclusão a que se chega, está o facto de, repete-se, se mostrar provado que após a emissão do cheque, foi emitido o correspondente recibo de quitação.

Assim, no caso sub judice cremos que outra solução não existe, que não seja a de considerar que o pagamento relativo às despesas cuja elegibilidade é questionada, se mostra comprovada pela emissão, no período elegível, da respectiva factura, do cheque para pagamento da mesma e do correspondente recibo, tudo em conformidade com a norma comunitária considerada violada pelo recorrido no despacho impugnado.

Considerar de outra forma, é que seria ao arrepio da legalidade das normas aplicáveis, uma vez que, sendo o cheque um meio legal de pagamento, e tendo havido a emissão atempada do respectivo recibo de quitação, então, só em situações de fraude à lei, designadamente, de conluio, a provar pelo recorrido, no âmbito da acção de fiscalização, é que se poderia concluir de outra forma.

Aliás, o recibo de quitação, é visto pelo legislador como um documento de quitação, com efeitos comerciais e fiscais, comprovativo do pagamento dos bens transaccionados ou das prestações de serviços constantes da factura, cujo pagamento aliás se presume – cfr. artº 476º do Cód Comercial, artº 115º, nº 1 do CIRS e 786º do Cód. Civil.

Deste modo, era sobre o IFAP, enquanto entidade fiscalizadora da boa execução e dos controles físicos, contabilísticos e processuais das ajudas a conceder ou já concedidas, que cabia o encargo/ónus de provar que, não obstante a entrega do cheque e correspondente recibo de quitação, com emissão da factura, o pagamento não tinha sido efectivamente efectuado, não tendo existido desta forma, uma verdadeira despesa e um verdadeiro negócio.

Mas não é bastante, alegar que não é expectável que um agente económico tenha em seu poder um cheque assinado e apenas o desconte 1 ano e 4 meses depois de autorizado a fazê-lo. Realmente não é expectável, mas também não é suficiente nesta fase processual mencionar apenas a data em que o cheque foi apresentado a pagamento, sem se ter em conta a natureza deste meio de pagamento e o facto [de maior relevância] da circunstância da apresentação a desconto por parte do tomador constituir um acto que não está na disponibilidade do sacador do cheque, no caso do beneficiário da ajuda.

Ou seja: o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador – o beneficiário da ajuda comunitária.

Aliás sobre esta matéria, e principalmente sobre a relevância do recibo de quitação, este STA já se pronunciou, pese embora, no âmbito de outro programa que não o Programa Agro, e por referência a outra legislação, mas que aqui referimos, por se tratar de uma situação similar:

«A nosso ver o que é relevante para esclarecer o conceito de “despesa paga” e “despesa realizada” é, antes de mais a despesa tenha sido realizada, isto é, o gasto ou custo tenha ocorrido. Pretende-se reembolsar uma despesa e não adiantar capital e, portanto, o que releva é, desde logo, que não esteja em causa um projecto ou um plano de despesas mas sim despesas ou custos já realizados.

Por outro lado, quando a lei exige ainda que essa despesa para além de realizada esteja “paga” quer dizer que a respectiva obrigação esteja cumprida. Como o cumprimento se presume com a quitação (art. 786º, 1, do C. Civil), a prova do cumprimento da obrigação é feita através do recibo de quitação. Daí que para efeitos contabilísticos a despesa seja justificada com dois documentos: a factura e o recibo ou documento de quitação. A nosso ver, para efeitos de elegibilidade da despesa é quanto basta: que a despesa tenha ocorrido no período elegível e nesse período o credor tenha emitido o recibo de quitação. Julgamos, pois que o TAF do Porto fez bem quando apelou ao conceito de “pagamento” relevante para efeitos civis, fiscais e contabilísticos. Tal interpretação tinha o apoio do citado art. 17º, n.º da Portaria 799/B/2000, de 15 de Setembro e fora, de resto sustentada, no Instituto de Emprego e Formação Profissional, no ofício junto a fls. 51 e 52 com a petição inicial: “perante estes últimos normativos (al. a) do n.º 1 do art. 3º e al. b) do n.º 1 do art. 115º do CIRS, n.º 1 do art. 787º do C. Civil, n.º 1 e n.º 2 do art. 171º do C. Sociedades Comerciais, al. b) doc.º 1 do art. 28º do CIVA) o pagamento ocorre no acto de entrega da apresentação do recibo que é a prova: documento suficiente e bastante para suportar a quitação da dívida”

Trata-se de uma interpretação de acordo com o elemento sistemático e que satisfaz a finalidade do legislador e que, além do mais, corresponde ao entendimento que a própria Administração fez circular.

Poderia, é certo, exigir-se que a despesa tenha que ser efectivamente feita antes do reembolso, pois de outro modo, frustrar-se-ia o fim da norma obtendo-se um adiantamento e não um reembolso se, por outro lado, viesse a provar-se que apesar da quitação não houve pagamento, a questão deixaria de ser sobre a elegibilidade – decorrente da ocasião do pagamento - mas sobre a existência da própria despesa (simulada). Mas não foi nenhuma dessas situações figurada nos autos (…)». – cfr. Ac. STA de 24.11.2012 in 0486/11

Atento o exposto, concluímos pela ilegalidade do acto impugnado, tal como o havia feito a decisão de 1ª instância, julgando a acção procedente, impondo-se a revogação do Acórdão recorrido

3. DECISÃO:

Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar o Acórdão recorrido e manter na ordem jurídica a decisão proferida em 1ª instância que julgou a acção procedente.

Custas a cargo do recorrido.

Lisboa, 11 de Outubro de 2018. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso.