0642/16.2BECBR 0751/18 - Supremo Tribunal Administrativo

ARTº 3º, nº 9 e ARTº 25º, nº 3 do Despacho Normativo nº 7-B/2015 de 07.05, na redacção dada pelo Despacho 1-H/2016 de 14.04.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A…………, Ldª, intentou no TAF de Coimbra, contra o Ministério da Educação e Ciência, acção administrativa, pedindo a declaração de ilegalidade das normas vertidas no nº 9, do art.º 3º e no nº 3, do artº 25° do Despacho Normativo nº 7-B/2015, de 07/05, na redacção introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 e a proscrição da sua aplicação à Autora. O TAF de Coimbra, por decisão de 30 de Maio de 2017, julgou a acção procedente. O Ministério da Educação, inconformado, interpôs recurso jurisdicional para o TCA Norte que, por acórdão datado de 06 de Abril de 2018, decidiu (i) conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, (ii) mais julgando improcedente a Acção de declaração de ilegalidade das nomas constantes do nº 9 do Artº 3º e nº 3 do Artº 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redacção introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 de 14/04. Desta decisão, o A…………, interpôs o presente recurso de revista, apresentando para o efeito as suas alegações, onde conclui: A admissão do presente recurso de revista justifica-se porque está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e/ou social, se reveste de importância fundamental e porque é claramente necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito, o que expressamente se requer nos termos e para os efeitos do artigo 150º do CPTA; Nem o ordenamento jurídico, nem os contratos de associação celebrados em julho e agosto de 2015 (cfr. matéria de facto assente) consagram qualquer limitação geográfica à frequência de estabelecimento de ensino associados, em contrato de associação, muito menos com fundamento na área de residência e ou local de trabalho dos alunos e encarregados de educação; De todo o modo, a redação do nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo 1-H/2016, publicado em 14/4, introduziu essa limitação geográfica; O despacho normativo 1-H/2016 é um Regulamento externo, que tem de obedecer ao princípio da legalidade da Administração, incluindo os subprincípios do primado da lei, reserva da lei e prevalência da lei; Os Regulamentos estão sujeitos ao Código de Procedimento Administrativo, nomeadamente aos artigos 98º , 99º e 100º do CPA , aprovado pelo DL nº 4/2015 de 7/1; É absolutamente claro que: A Administração violou em concreto os artigos 98º , 99º e 100º do CPA , ao não publicitar o início do procedimento com vista a disciplinar a frequência de alunos nas Escolas Particulares e Cooperativas, em contrato de associação, ao não elaborar qualquer projeto de regulamento e ao não proceder à audiência dos interessados, dispensando-a ilegalmente; O nº 4 do artigo 7º e o artigo 12º do Decreto-Lei nº 176/2012 , de 2/8 (normas invocadas no regulamento como habilitantes) referem-se a “Matrícula” e “Controlo de Matrícula”; O nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º na redação introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 referem-se a “Frequência” e controlo de frequência escolar e por isso, a habilitação legal invocada não se estende a frequência escolar; O atual EEPC, aprovado em anexo ao Decreto-Lei nº 152/2013 , de 4/11, revogou o anterior paradigma legal de supletividade da celebração de contratos de associação; O nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º, introduzidos pelo despacho-normativo nº 1-H/2016, introduzem uma diferenciação negativa (critério geográfico) dos alunos que pretendem frequentar uma escola com contrato de associação em relação às escolas estatais, e ambas pertencem à rede pública de estabelecimentos, e por conseguinte introduzem “contra legem” a supletividade do ensino particular ou cooperativo com contratos de associação; O nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º, introduzidos pelo despacho-normativo nº 1-H/2016, restringem “contra legem”, de forma relevante, o direito dos pais escolherem e orientarem o processo educativo dos filhos, com base em critério geográfico não previsto na lei, e fazem-no de forma não fundamentada em quaisquer interesses públicos constitucionalmente protegidos e não regulados por lei, e não concretizados em finalidades gerais da ação educativa; As normas em causa violam os contratos de associação em execução até 31/8/2018, plurianuais, para as turmas de início de ciclo em 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018 ou pelo menos, estabelecem normas incompatíveis com os mesmos, nomeadamente, as obrigações de garantir a frequência, as matrículas e renovações de matrículas e divulgar o regime de gratuitidade; E violam igualmente a tutela da confiança e da boa fé; A autora entende assim que os nºs 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, publicado no DR, 2ª Série, nº 88, de 7/5/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016, publicado no DR, 2ª Série, nº 73, de 14/04/2016, são com evidência inconstitucionais e ilegais e são igualmente imediatamente operativas e inovatórias; As normas impugnadas violam quer o artigo 26º nº 3 do DUDH, quer os princípios constitucionais da igualdade e da certeza jurídica, melhor confiança, e das alíneas b) e c) do artigo 7º do Estatuto do Aluno e da Ética Escolar ( Lei nº 51/2012 , de 5/9)». O Ministério da Educação apresentou contra alegações que concluiu da seguinte forma: O acórdão doutamente proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte é irrecorrível; Contrariamente ao pretendido pela Recorrente, não existe “uma situação que, pela sua relevância jurídica ou social e por ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, justifica a admissão do recurso de revista excepcional”; antes existem trinta e três sentenças judiciais, que decretaram a improcedência de pedidos análogos aos formulados pela Recorrente, duas de 11.07.2016, e uma de 18.07.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Unidade Orgânica 1 – Juiz CASTRO FERNANDES), nos processos judiciais nº 345/16.8BECBR , 327/16.0BECBR , 287/16.7BECBR , outra de 25.07.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Juiz ELIANA DE ALMEIDA PINTO), no processo judicial nº 641/16.4BELRA , outra de 05.08.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (Juiz TELMA MARTINS DA SILVA), no processo judicial nº 175/16.7BEMDL , outras três, de 12.08.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Unidade Orgânica 1 – Juiz FILIPE VERÍSSIMO DUARTE), nos processos judiciais nº 770/16.4BELRA , 742/16.9BELRA e 613/16.9BELRA , outra de 25.08.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz ANA PAULA MARTINS), no processo judicial nº 1063/16.2BEBRG , e outras três de 31.08.2016, 19.09.2016 e 26.09.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (Juiz ANA ESTIMA), nos processos judiciais nº 670/16.8BEAVR , 584/16.1BEAVR e 799/16.2BEAVR , outra de 27.09.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz MARA MAGALHÃES SILVEIRA), no processo judicial nº 1296/16.1BEBRG , outra do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (Juiz INÊS GUEDES DE ABREU), no processo judicial nº 620/16.1BEAVR , duas de 29.09.2016, também do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (Juiz FILIPA SOUSA REGADO), nos processos judiciais nº 625/16.2BEAVR e 574/16.4BEAVR , outra de 13.10.2016, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Unidade Orgânica 1 – Juiz JORGE PELICANO), no processo judicial nº 1582/16.0BELSB , outra de 14.10.2016 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Unidade Orgânica 1 – Juiz JOÃO EVANGELISTA FONSECA), no processo judicial nº 473/16.0BECBR , outra de 21.10.2016 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Unidade Orgânica 1 – Juiz MARIA ANA FERRAZ), no processo judicial nº 892/16.1BELRA , outra de 10.11.2016 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz JORGE COSTA), no processo judicial nº 1079/16.9BEBRG ; outra de 14.11.2016, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Juiz DIANA FERNANDES DA SILVA), no processo judicial nº 1155/16.1BEBRG ; outra de 05.12.2016, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz QUINTINO LOPES FERREIRA), no processo judicial nº 1862/16.3BELSB , outra de 09.03.2017, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz TERESA ALMEIDA), no processo judicial nº 1788/16.2BELSB , outra de 26.04.2017 também do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz ANABELA ARAÚJO), no processo judicial nº 1740/16.8BELSB , outra de 21.07.2017 também do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz HELENA AFONSO), no processo judicial nº 2400/16.5BELSB . outra de 25.10.2017, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz QUINTINO LOPES FERREIRA), no processo judicial nº 1832/16.3BELSB (o presente), outra de 15.11.2016, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Juiz ANA MARGARIDA CUNHA), no processo judicial nº 2546/16.0BELSB , outra de 23.11.2017, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz LINA COSTA), no processo judicial nº 1932/16.1BELSB , outra de 27.11.2017, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz ELSA COSTA), no processo judicial nº 1339/16.9BELSB , outra de 06.12.2017, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz LINA COSTA), no processo judicial nº 2201/16.0BELSB , outra de 21.12.2017, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz LINA COSTA), no processo judicial nº 2793/16.4BELSB , outra, de 22.12.2017, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz ELISABETE CUNHA), no processo judicial nº 1865/16.0BELSB , e outra de 11.02.2018, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juiz VERÍSSIMO DUARTE), no processo judicial n.º 781/16.0BEAVR ; Havendo vinte acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, confirmado treze destas sentenças, e revogado sete sentenças contrárias, por ilegalidade, a saber, três acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 07.10.2016 (Relatores: FREDERICO MACEDO BRANCO e FERNANDA BRANDÃO), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 04.11.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 18.11.2016 (Relator: MACEDO BRANCO), três acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 16.12.2016 (Relatores: ALEXANDRA ALENDOURO e MIGUÉIS GARCIA), três acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017 (Relatores: ALEXANDRA ALENDOURO e MIGUÉIS GARCIA), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27.01.2017 (Relator: FERNANDA BRANDÃO), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 02.02.2017 (Relator: MARCHÃO MARQUES), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 10.03.2017 (Relator: MIGUÉIS GARCIA), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 24.03.2017 (Relator: ROGÉRIO MARTINS), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 04.10.2017 (Relator: ALEXANDRA ALENDOURO), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 20.10.2017 (Relator: MIGUÉIS GARCIA), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 02.02.2018 (Relator: ALEXANDRA ALENDOURO), um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.05.2018 (Relator: MACEDO BRANCO), e um derradeiro acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 04.05.2018 (Relator: ALEXANDRA ALENDOURO); E a que se somam nove acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, um de 12.01.2017 (Relator: CARLOS ARAÚJO), dois acórdãos de 19.01.2017 (Relator: FERREIRA CANELAS), igualmente confirmando outras três sentenças judiciais objecto de recurso, dois acórdãos de 21.07.2017 (Relator: GOMES CORREIA), e de 16.01.2018 (Relator: NUNO COUTINHO), revogando uma sentença desfavorável, dois acórdãos de 15.03.2018 (Relator: SOFIA DAVID e Relator: PAULO GOUVEIA), outro acórdão de 05.04.2018 (Relator: CATARINA JARMELA), e um derradeiro acórdão de 05.04.2018 (Relator: CONCEIÇÃO SILVESTRE); Consoante salientam VIEIRA DE ANDRADE e AROSO DE ALMEIDA, não se verificam os pressupostos de admissibilidade do presente Recurso; Sendo essa a orientação, nomeadamente, do recente Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 20.10.2016 (Relator: VÍTOR GOMES); Incisivamente, recursos judiciais em tudo análogos ao dos presentes autos, foram já recusados nove vezes pelo Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito dos processos judiciais nº 345/16.8BECBR , 327/16.0BECBR , 287/16.7BECBR , 175/16.7BEMDL , 742/16.9BELRA , 328/16.8BECBR , 335/160BECBR, 357/16.1BECBR e 781/16.BEAVR ; O aviso de publicitação de início de procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória foi, para os efeitos previstos no artº 98º do CPA , publicado no site oficial do Governo em 24.02.2016, ainda se encontrando disponível no mesmo portal; Nem a Recorrente nem as entidades referidas no requerimento inicial se constituíram como interessadas no procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória; Não existindo, como aliás resulta do Ac. do Tribunal Central Administrativo Norte, de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO) e do Ac. do Supremo Tribunal Administrativo, de 01.06.2016 (Relator: ALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA), qualquer ilegalidade a perspetivar no mesmo âmbito; A alegada falta de habilitação legal para regulamentar a frequência escolar, a que igualmente se alude na sentença, é claramente inexistente, consoante, uma vez mais, foi reconhecido pelo Ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO). A única interpretação conforme à Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e conforme à Constituição é a de que o EEPC não revogou o anterior “paradigma” legal de supletividade da celebração de contratos de associação, consoante resulta do Parecer nº 11/2016 da Procuradoria-Geral da República; Os alunos que não pertençam à área geográfica identificada no aviso do procedimento de contratação como sendo a área onde o Estado sentiu a necessidade de contratar apoio para a rede escolar, através de contrato de associação, ficam desprovidos de título legal ou contratual bastante para beneficiar de gratuitidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas; Só esta interpretação permite afirmar que tais contratos respeitam as leis habilitantes, porquanto se conformam com o disposto no art. 8º , nº 2, alínea a), e nº 4, da Lei nº 9/79 , como concluiu o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República (cfr. 18ª conclusão do Parecer nº 11/2016), sendo, ainda a que melhor se conforma com a Lei fundamental, na lição de JORGE MIRANDA; Quaisquer eventuais prejuízos da Apelada não resultam das normas em causa mas dos contratos de associação que celebrou, maxime de suposto incumprimento contratual por parte da Apelante; As normas a que se referem o nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º, ambos do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo nº 1-H/2016, de 14/04 não são imediatamente operativas e, por si só, não prejudicarão a Apelada em momento algum: tais normas, consoante reconhecido pela jurisprudência, para surtirem aqueles efeitos na esfera jurídica da Apelada, carecem necessariamente da prática de um ato administrativo de concreta aplicação; O disposto no nº 9 do artº 3º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação conferida pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores à sua entrada em vigor, ao abrigo de contrato de associação, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, na medida em que foi emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016; Apenas é admissível que o contrato de associação celebrado entre Recorrente e Recorrida seja perspetivado a respeito do ciclo de ensino que se iniciou no ano letivo de 2015/2016 e que terminará em 2017/2018, e não a respeito de outros ciclos de ensino; Tal resulta, desde logo, da Portaria nº 172-A/2015 , de 5 de junho, maxime: 1) do fundamento da celebração dos contratos de associação: “necessidade de garantir a oferta educativa aos alunos” – cfr. o art. 3º, nº 1, da Portaria; 2) da periodicidade trienal e não quinquenal do procedimento administrativo – cfr., novamente, o artº 3º, nº 1, da Portaria; 3) da possibilidade de, excepcionalmente, no decurso do triénio, ser autorizado novo procedimento administrativo – cfr. o art. 3º, nº 2, da Portaria; 4) de apenas desse modo serem inteligíveis as vicissitudes contratuais, necessariamente distintas, de extensão e renovação de contratos de associação – cfr. os arts. 1º, nº 2, 9º, nº 6, e 15.º da Portaria; 5) de ser fixada uma duração trienal ao contrato, sendo afastada qualquer sobrevigência do mesmo – cfr. o art. 9º, nº 2, alínea e) da Portaria; e 6) da renovação de contratos de associação ter por base, o “ano letivo seguinte”, e não os “anos letivos seguintes” – cfr. o art. 15º, nº 3, alínea a), da Portaria; Qualquer outra orientação violaria, assim, o art. 17º, nº 3 do EEPC e toda a normatividade positivada na Portaria nº 172-A/2015 que se reporta, sempre e só, à possibilidade de contratar apenas um ciclo de ensino e não vários ciclos de ensino no mesmo procedimento contratual ditando, neste sentido expressamente: o nº 2 do artigo 1º; o nº 1 do artigo 3º; o nº 6 do artigo 9º; o nº 2 do artigo 13º; o nº 1 do artigo 22º; o nº 2 da Cláusula 2ª do Anexo I (minuta do contrato); o nº 2 da Cláusula 3ª do Anexo I (minuta do contrato); Por outra via, do artº 13º, nº 2, da Portaria apenas poderá resultar, consoante do reconhecido no Parecer nº 11/2016 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 25.05.2016, homologado pela Senhora Secretária de Estado Adjunta e da Educação em 27.05.2016 e publicado no Diário da República, 2ª série, nº 105, 2ª Série, I Suplemento, de 01.06.2016, ao abrigo do art. 43º da Lei nº 47/86 , de 15 de Outubro, uma eventual extensão dos seus efeitos a ciclos de ensino bianuais (5º e 6º anos) que, eventualmente, se tenham iniciado no decurso da sua vigência, sendo que a mesma norma nem sequer impõe tal factualidade, ou seja, que tais ciclos devam necessariamente existir; Isso mesmo foi, aliás, já reconhecido pela Sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 13.10.2016, no processo judicial nº 1582/16.0BELSB (Juiz JORGE PELICANO), bem como pela Sentença do Tribunal Administrativo de Círculo Lisboa de 26.04.2017, no processo judicial nº 1740/16.8BELSB (Juiz: ANABELA ARAÚJO); O referido contrato de associação produziria igualmente efeitos, não de 01.09.2015 a 31.08.2018, mas antes de 01.09.2015 a 31.08.2020, e deveria prever, na Cláusula 2ª, nº 1, alínea c), outra obrigação de pagamento, em violação do princípio da transparência e da publicidade da despesa pública; O nº 2 do art. 17º do EEPC impõe a obrigação do Estado de “assegurar a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino pelas turmas ou alunos por ele abrangidas” pelo que a interpretação que surge como objetivamente razoável e tecnicamente correta é aquela que permite, através do mesmo título contratual, garantir o apoio financeiro de todo um ciclo de ensino, objeto do contrato; Não se vê como boa técnica jurídica titular a contratação do(s) primeiro(s) ano(s) de determinado(s) ciclo(s) de ensino, sujeitar a mesma contratação a fiscalização prévia do Tribunal de Contas e deixar sem qualquer suporte regulamentar, contratual ou financeiro, os anos escolares subsequentes; Tal representaria deixar fora do contrato cerca de dois terços das prestações principais visadas e dois terços do respetivo preço contratual. Ora tal não é razoável do ponto de vista legal e técnico-jurídico nem do ponto de vista da formalização das vontades negociais; Porque a despesa é inteiramente previsível, e o seu fracionamento está expressamente vedado pelo art. 16º do Decreto-Lei nº 197/99 (autorização de despesa), e pelo nº 2 do artº 48º da Lei nº 98/97 (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas) aquela interpretação não é admissível; A entidade pública no momento da contratação tem a obrigação de incluir no contrato todas as prestações (inícios de ciclo e continuidades) que se encontrarem finalisticamente orientadas para o mesmo propósito e tanto mais se inteiramente previsíveis por legalmente determinadas; Verificar-se-ia, assim, na orientação pretendida, violação do art. 16º do Dec-Lei nº 197/99 (autorização de despesa), do nº 2 do artº 48º da Lei nº 98/97 (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), do art. 11º do Decreto-Lei nº 155/92 , de 28 de julho (regime de administração financeira do Estado), dos arts. 5º , nº 3, 6º , nº 2, 9º , nº 2, e 13º da Lei nº 8/2012 , de 21 de fevereiro (vulgo “Lei dos compromissos”), e do artº 7º , nº 3, e 13º do Decreto-Lei nº 127/2012 , de 21 de junho, no que respeita ao princípio da unidade da despesa associada a tais contratos de associação; Violar-se-ia ainda, e grosseiramente, o princípio da transparência (cfr. o art. 3º , nº 3 da Portaria nº 172-A/2015 ), bem como as exigências impostas pelas normas de execução do Orçamento de Estado para 2015 que exigem a publicidade dos encargos plurianuais (cfr. o art. 5º da Lei nº 91/2001 , de 20 de agosto – Lei de Enquadramento Orçamental); A unidade contratual legalmente imposta determina a unidade da despesa, sendo indevido o fraccionamento da mesma, pois deve obrigatoriamente considerar-se “o valor global dos atos e contratos que estejam ou aparentem estar relacionados entre si” (nº 2 do art. 48º da Lei nº 98/97 ); O apoio financeiro às turmas de continuidade não corresponde a uma necessidade súbita, e, mesmo que o fosse, não justificaria a omissão de tal encargo financeiro no contrato de associação, consoante já reconhecido pelo Ac. nº 33/2013, de 12 de dezembro, do Tribunal de Contas; A Recorrente não pode, sequer, invocar qualquer expetativa contratual em sentido contrário: toda a contratação anterior possuiu uma base anual, sendo o fenómeno de sobrevigência contratual – com distinta natureza jurídica de pós-eficácia contratual – excepcional; As Portarias são, em termos técnicos, Regulamentos Administrativos, e não Contratos entre Ministérios e Associações representativas do Sector, não existindo qualquer negociação prévia à Portaria que deva ser considerada em termos interpretativos, porque, pura e simplesmente, a Portaria é um ato normativo unilateral, heteronomamente imposto aos seus destinatários, e não um ato de autonomia privada; São ficcionais as violações da Declaração Universal dos Direitos do Homem, dos Princípios Constitucionais da Igualdade e da Certeza Jurídica, e da “Melhor Confiança”, bem como do Estatuto do Aluno e da Ética Escolar, identificados pela Recorrente». O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA proferido pela formação a que alude o artigo 150º do CPTA, proferido a 08 de Outubro de 2018. Por despacho proferido em 23.04.2019 pelo Exmº Sr. Presidente deste Supremo Tribunal Administrativo foi indeferido o pedido de realização de julgamento ampliado previsto no artº 148º do CPTA, que havia sido peticionado, despacho este notificado aos sujeitos processuais. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu pronúncia. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto fixada nestes autos é a seguinte: «1 A requerente é uma sociedade comercial que se dedica à gestão e administração de um estabelecimento de educação e ensino particular que ministra ensino básico e secundário e formação profissional. 2 No âmbito dessa atividade, a requerente é titular da autorização definitiva de funcionamento nº ……, referente ao estabelecimento de ensino denominado A…………, município Cantanhede, distrito de Coimbra, onde é ministrado o ensino básico dos 2º e 3º ciclos e o ensino secundário. 3 O A………… tem um projeto educativo próprio, aprovado pelo Conselho Pedagógico e entregue ao Requerido. (…) 4 No dia 7 de Maio de 2015, na 2ª série do DR foi publicado o Despacho nº 7-B/2015 de Sua Excelência o Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, teor de cujos preâmbulo e dispositivo aqui se dá por reproduzido, com destaque para o último parágrafo do preâmbulo e artigos 1º, 20º, 25º e 27º, que se transcreve: Assim, e tendo presente os princípios consignados na Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.º 46/86 , de 14 de Outubro, alterada pelas Leis nºs 115/97, de 19 de Setembro, 49/2005, de 30 de Agosto, e 85/2009, de 27 de Agosto, no Estatuto do Aluno e Ética Escolar, aprovado pela Lei nº 51/2012 , de 5 de Dezembro, no regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 75/2008 , de 22 de Abril, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei nºs 224/2009, de 11 de Setembro, e 137/2012, de 2 de Julho, e no regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória, aprovado pelo Decreto-Lei nº 176/2012 , de 2 de Agosto, e no uso das competências delegadas pelo Ministro da Educação e Ciência através do Despacho nº 4654/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 65, de 3 de Abril de 2013, e do Despacho nº 14215/2014, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 228, de 25 de Novembro, determina-se: I — Disposições gerais Artigo 1.º Objeto e âmbito 1 — O presente despacho normativo estabelece: Os procedimentos da matrícula e respetiva renovação; As normas a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de turmas e período de funcionamento dos estabelecimentos de educação e de ensino. 2 — O presente despacho normativo aplica-se, nas respectivas disposições: Aos agrupamentos de escolas e às escolas não agrupadas da rede pública; Aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação; A outras instituições de educação e ou formação, reconhecidas pelas entidades competentes; (…) Artigo 25.º Homologação da constituição de turmas 1 — Compete à DGEstE homologar a constituição das turmas no âmbito da rede de oferta educativa e formativa. (…) Artigo 3.º Frequência 1 - A frequência de estabelecimentos de educação e de ensino implica a prática de um dos seguintes atos: Matrícula; Renovação de matrícula. 2 - A frequência da educação pré-escolar é facultativa e destina-se às crianças com idades compreendidas entre os três anos e a idade de ingresso no 1.º ciclo do ensino básico. 3 - A frequência do ensino básico ou do ensino secundário é obrigatória para os alunos com idades compreendidas entre os seis e os 18 anos. 4 - A obrigatoriedade de frequência, referida no número anterior, cessa com a obtenção do diploma de curso conferente de nível secundário de educação ou, independentemente da obtenção de diploma de qualquer ciclo ou nível de ensino, no momento do ano escolar em que o aluno perfaça 18 anos de idade. 5 - Os alunos com necessidades educativas especiais que frequentaram o ensino básico com currículo específico individual, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei nº 3/2008 , de 7 de janeiro, alterado pela Lei n.º 21/2008 , de 12 de maio, frequentam o ensino secundário ao abrigo da referida disposição legal. 6 - A frequência do ensino básico ou do ensino secundário após a cessação da obrigatoriedade prevista no n.º 4 tem carácter facultativo, sendo promovida nas condições definidas nos números 5 e 6 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 176/2012 , de 2 de agosto. 7 - A frequência do ensino recorrente, de nível secundário, obedece ao disposto nos artigos 10º e 11º da Portaria nº 242/2012 , de 10 de agosto. 8 - A frequência de outras modalidades de ensino obedece às respectivas disposições legais em vigor. (…) Artigo 25.º Homologação da constituição de turmas 1 - Compete à DGEstE homologar a constituição das turmas no âmbito da rede de oferta educativa e formativa. 2 - Compete, ainda, à DGEstE proceder à divulgação da rede escolar pública, com informação sobre a área de influência dos respetivos estabelecimentos de educação e de ensino, devendo a mesma ocorrer até ao dia 30 de Junho de cada ano. 6 No dia 5/6/2015, foi publicada a Portaria nº 172-A/2015 , de 5/6, cujo teor aqui se dá como reproduzido, destacando: a. Do preâmbulo, o seguinte segmento final: “Considerando que a regulamentação dos procedimentos destinados à formação e celebração dos contratos, segundo o nº 1 do artigo 17º do EEPC, para os efeitos acima referidos, é fixada por portaria; Ouvidas as organizações do sector, nos termos do Decreto-Lei 152/2013 , de 4 de Novembro. Manda o Governo, pelos Ministros de Estado e das Finanças e da Educação e Ciência, nos termos do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 9º , no nº 6 do artigo 10º e do artigo 17º , todos do Decreto-Lei 152/2013 , de 4 de Novembro, Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, o seguinte: b. Do artigo 1º o seguinte segmento: “A presente Portaria fixa as regras e procedimentos aplicáveis à atribuição de apoio financeiro pelo Estado a estabelecimentos de ensino particular e cooperativo de nível não superior, previstos na alínea c) do nº 1 do artigo 9º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 152/2013 , de 4 de Novembro”, (…) “formalizada através da celebração de contratos de associação”; Do artigo 14º os seguintes segmentos normativos: Artigo 14.º Obrigações das entidades titulares dos estabelecimentos de ensino 1 — Sem prejuízo das obrigações previstas no EEPC e no contrato, os estabelecimentos de ensino ficam sujeitos às seguintes obrigações: (…) Garantir a matrícula efetuada nos termos gerais aos interessados até ao limite da lotação estabelecido no respetivo contrato de associação, de acordo com os critérios definidos no despacho que estabelece os procedimentos da matrícula e respetiva renovação; Cumprir as normas estabelecidas pelo MEC para a constituição de turmas; Submeter, para validação da Direcção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE), por via eletrónica e até ao dia 15 de Julho, as propostas de turmas a constituir para o ano seguinte; (…) 2 — Cumprir as demais obrigações presentes no artigo 18º do EEPC. 5 Por despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar de 15/6/2015 foi autorizada a abertura do concurso de atribuição de apoio financeiro do Estado destinado à seleção das entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que, no âmbito do Decreto-Lei nº 152/2013 , de 4/11, que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), reunissem os requisitos necessários à celebração de contratos de associação para os anos letivos 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018 e anos subsequentes. 6 No mesmo dia foi publicado o aviso de abertura do concurso, cujo teor no doc. 1 da PI do processo cautelar aqui se dá como reproduzido. 7 A Autora apresentou a respetiva candidatura a 3 (três) turmas no 2° ciclo (5° ano de escolaridade), a três turmas no 3º ciclo (7º ano de escolaridade) e a 2 (duas) turmas no ensino secundário. 8 Com data de 20/07/2015, e com aditamento datado de 10/09/2015, a Autora outorgou o contrato de associação com o Estado Português para o ano escolar 2015/2016, com os termos cujo teor no doc. 2 da PI cautelar aqui se dá por reproduzidos, transcrevendo os seguintes segmentos: «(…) A despesa prevista, em execução do presente contrato, durante o ano económico em curso é satisfeita por verba inscrita na fonte de financiamento 111, atividade 196, classificação económica D.04.01.02.AO.02, com o cabimento prévio n.º CR41501557 e compromisso (…). Os encargos nos anos económicos seguintes serão objeto de adequada inscrição orçamental. (…) III. CELEBRAÇÃO DO CONTRATO As Partes celebram o presente Contrato de Associação ao abrigo do disposto nos artigos 16º a 18º do Decreto-Lei n.º 152/2013 , de 4 de Novembro; o qual se rege pelas estipulações das cláusulas seguintes: Cláusula 1. Objeto I - O presente Contrato de Associação tem por objeto a concessão, pelo PRIMEIRO ao SEGUNDO OUTORGANTE, do apoio financeiro necessário à constituição de 13 turmas, do 2.º CEB, 3º CEB e Ensino Secundário a funcionarem (…) no ano letivo 2015/2016, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público. 2 - O apoio a conceder durante a execução do contrato é atribuído ao número de turmas que efetivamente venham a ser constituídas e validadas, em cada ano letivo. (…) Cláusula 10ª Produção de efeitos Este contrato produz efeitos de 1 de Setembro de 2015 a 31 de Agosto de 2016. (…) 9 No dia 19/08/2015 foi publicada a lista definitiva, que determinou a atribuição de 3 turmas no 2° ciclo (5º ano de escolaridade) e de 3 turmas no 3° ciclo (7° ano de escolaridade) e de 2 turmas no ensino secundário (10º ano de escolaridade) tendo como “área geográfica do Estabelecimento” as freguesias de Ançã e a União de Freguesias de Outil e Portunhos (doc. n° 7 da PI cautelar). 10 Com data de 20/08/2015, na sequência do sobredito concurso, a Autora celebrou o contrato de associação com o Estado Português, cujo teor no documento nº 3 da P.I. se dá por reproduzido transcrevendo os seguintes segmentos: «Cláusula 1ª Objeto 1 - O presente Contrato de Associação tem por objeto a concessão, pelo PRIMEIRO OUTORGANTE ao SEGUNDO OUTORGANTE, do apoio financeiro necessário à constituição do número máximo de vinte e quatro turmas, do 2.º CEB, 3.º CEB e Ensino Secundário a funcionarem (…) nos anos letivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público. (…) Cláusula 2ª São obrigações do Primeiro outorgante: (…) c) Pagar ao segundo outorgante, através de transferência bancária o apoio financeiro contratado por este instrumento, no valor de 1 932 000€ em prestações mensais, correspondente a 24 turmas, relativo ao período de 1 de Setembro de 2015 a 31 de agosto de 2018, para o número de identificação bancária (NIB) indicado pelo SEGUNDO OUTORGANTE; (…) Cláusula 3ª Obrigações do SEGUNDO OUTORGANTE 1 - São obrigações do SEGUNDO OUTORGANTE: a) Garantir o acesso ao ensino ministrado nos ciclos de ensino abrangidos pelo contrato de associação por todas as crianças e jovens em idade escolar, no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação e das normas aplicáveis às matrículas e renovações de matrícula; (…) b) Aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do MEC; (…) Cláusula 10ª Este contrato produz efeitos de 1 de Setembro de 2015 a 31 de agosto de 2018. Lido e achado conforme, o presente contrato é assinado em dois exemplares, autenticados pelos respetivos OUTORGANTES, ficando um exemplar na posse do PRIMEIRO OUTORGANTE e outro na posse do SEGUNDO OUTORGANTE e homologado pelo membro do Governo com competência para o ato. Os encargos plurianuais resultantes deste contrato encontram-se aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros número 42-A/2015, de 11 de Junho. A minuta deste contrato faz parte integrante da Portaria número 172-A/2015, de 5 de Junho (Anexo I)». 11 No dia 24 de Fevereiro foi publicado na página oficial do Governo da República o seguinte aviso: “INÍCIO DO PROCEDIMENTO TENDENTE À ELABORAÇÃO DO DESPACHO NORMATIVO RELATIVO AO REGIME DE MATRÍCULA NO ÂMBITO DA ESCOLARIDADE OBRIGATÓRIA”. “Serve a presente publicitação de início de procedimento para informar que poderão constituir-se como interessados, bem como apresentar contributos ou sugestões, todos os particulares e as entidades que comprovem a respetiva legitimidade no âmbito do procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória. Publicado a 24 de Fevereiro de 2016. A constituição como interessado pode fazer-se nos 10 dias úteis subsequentes” - cfr P.A., fls. 1, e página oficial do Governo na Internet, mais concretamente em: http://www.portugal.gov.pt/pt/consultas-publicas/procedimentos-encerrados/20160224-medu-matricula-esc-obrigatoria.aspx 12 Constituíram-se como interessadas as instituições e as pessoas singulares constantes da informação cuja cópia a fls. 11 do P.A. aqui se dá como reproduzida. 13 Em 12/4/2016, foi emitida pela chefe de Divisão de Recursos Humanos e Assuntos Jurídicos da Direção Geral da Educação, a informação cuja cópia de fls. 10 a 14 do P.A. aqui se dá como reproduzida, transcrevendo apenas a conclusão e proposta final: «6. Conclusão e proposta Considerando as razões e fundamentos apontados, será de dispensar da audiência dos interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do n° 3 do artigo 1000 do CPA , face à urgência na prolação do despacho que visa alterar os procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e a distribuição de crianças e constituição de grupos no ano letivo 2016/2017. Deve proceder-se à notificação, imediata, dos interessados. 14 Sobre esta informação o Senhor Diretor Geral de Educação, …………, manuscreveu o seguinte despacho: «Concordo com o parecer exarado na presente informação. Atendendo às razões e fundamentos apontados e que sustentam a urgência do presente procedimento, decido dispensar a audiência de interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 100º do CPA . Notifique-se de imediato os interessados. 15 Para os endereços eletrónicos indicados pelos interessados constituídos foi enviado o “email” cujo teor a fs. 17 do P.A. aqui se dá como reproduzido, transcrevendo o seguinte: «(…) Verifica-se porém que o cumprimento desta formalidade, na medida em que não estaria concluída antes da última semana de maio, obstaria à entrada em vigor, em tempo útil, do referido despacho, o que comprometeria a sua boa execução. Com efeito, considerando os superiores interesses dos alunos e das famílias, importa acautelar a tempestiva organização interna das escolas tendo em vista a realização, a partir de 15 de Abril, dos procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula para o ano letivo de 2016/2017. Face ao exposto, por despacho do Senhor Diretor-geral da Educação de 12 de Abril de 2016 foi dispensada a audiência dos interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 100º do CPA , face à urgência da publicação do despacho que regula os procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula. Nesta conformidade, fica notificado da referida dispensa de audiência de interessados. 16 No DR II série, Parte C nº 73, de 14 de Abril de 2016, veio a ser publicado, com o nº 1-H/2016, o Despacho Normativo emitido em 13 de Abril, por Sua Exª a Secretária de Estado Adjunta e da Educação, cujo teor aqui se dá por reproduzido, transcrevendo o preâmbulo e, do dispositivo, os seguintes segmentos: «Despacho normativo nº 1-H/2016 O Decreto-Lei n.º 176/2012 , de 2 de agosto, que regula o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória das crianças e dos jovens entre os 6 e os 18 anos, determina no n.º 2 do artigo 12.º que a informação necessária ao controlo do cumprimento do dever de matrícula é disponibilizada pelos serviços centrais com competência na área da estatística da educação. Com vista a garantir maior segurança e fiabilidade a tal informação, importa generalizar os procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula por meios eletrónicos, previstos no artigo 6.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 88, de 7 de maio de 2015, que passam, desta forma, a adotar carácter obrigatório para todos os estabelecimentos de educação e ensino. Complementarmente são ainda introduzidas alterações em algumas normas relativas aos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e de validação de turmas com vista a uma melhor aplicação das mesmas. No âmbito do procedimento de matrícula, importa ainda considerar o disposto na Lei n.º 65/2015 , de 3 de Julho, que procede à 1.ª alteração da Lei n.º 85/2009 , de 27 de agosto, estabelecendo a universalidade da educação pré-escolar para as crianças a partir dos 4 anos de idade. O presente despacho foi dispensado de audiência dos interessados nos termos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo , aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015 , de 7 de janeiro, porquanto a realização da mesma não estaria concluída antes da última semana de maio, comprometendo a execução do despacho. Com efeito, para salvaguarda dos interesses dos alunos, das famílias e do pessoal docente e acautelando a tempestiva organização interna das escolas, revelou-se premente a necessidade de facultar aos visados o conhecimento imediato das alterações aos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e de distribuição de crianças e constituição de grupos, com vista a permitir a sua aplicação a partir de 15 de Abril, objetivo que não seria possível cumprir se se levasse a efeito a audiência dos interessados. Nestes termos: Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 7.º e no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 176/2012 , de 2 de agosto, na alínea c) do artigo 5.º da Lei n.º 5/97 , de 10 de Fevereiro, e no uso dos poderes delegados pelos Despachos n.ºs 1009-A/2016 e 1009-B/2016, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 13, de 20 de janeiro de 2016, determina-se: 1 - Os artigos 3.º, 6.º, 8.º, 9.º, 18.º, 19.º, 20.º, 22.º, 23.º, 25.º e 26.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 88, de 7 de maio de 2015, que determina os procedimentos da matrícula e respetiva renovação, passam a ter a seguinte redação: «Artigo 3.º [...] 9 - A frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, é a correspondente à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato. (…) Artigo 25.º [...] 2 - Compete, ainda, à DGEstE proceder à divulgação da rede escolar, com informação sobre a área de influência dos estabelecimentos de educação e de ensino integrantes da mesma, devendo a divulgação ocorrer até ao dia 30 de Junho de cada ano; 3 - Compete à Inspeção-geral da Educação e Ciência, em articulação com a DGEstE, proceder à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado. 17 Frequentavam (no ano letivo de 15/16) a escola da Autora, integrados nas 21 turmas dos contratos de associação, 491 alunos, os quais não pagavam qualquer propina - cfr. documento nº 15 e artigos 130 e 131 da PI cautelar e artigo 36º da respetiva contestação. 18 Destes, 292 não residiam na freguesia de Ançã nem na união de Freguesias de Portinhos e Outil. - cfr. artigo 131 da PI cautelar e 36º da contestação no processo cautelar. 19 Em 2 de Junho de 2016 a Subdiretora-geral dos Estabelecimentos Escolares emitiu e divulgou uma circular com seguinte teor: «CIRCULAR 1-DGEstE/2016 Validação de turmas de continuidade de ciclo dos colégios com contrato de associação (2016/2017) Considerando a necessidade de garantir procedimentos uniformes quanto à aplicação dos artigos 3º nº 9. e 25º, nº 3, do despacho nº 7-6/2015, de 7 de Maio, na redação dada pelo Despacho nº l-H/2016, de 14 de Abril, informa-se: 1.º O procedimento de homologação de turmas constituídas ao abrigo de contrato de associação em anos transatos, não beneficiou da matrícula eletrónica e não permitiu identificar todos os alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, apesar de, no procedimento de homologação de turmas de 2015/2016, a DGESTE ter esclarecido vários estabelecimentos com contrato de associação a respeito desta limitação. Tendo em conta essa circunstância, bem como: o facto de a responsabilidade das situações referidas não caber aos alunos ou aos seus encarregados de educação, mas antes aos estabelecimentos de ensino; o disposto no artigo 17.º nº 2, do Decreto-lei nº 153/2013 , de 4 de Novembro, segundo o qual o contrato de associação deve assegurar a conclusão do ciclo de ensino pelas turmas ou alunos por ele abrangidos; considerando, finalmente, que os referidos alunos iniciaram ou continuaram, efetivamente, um determinado percurso formativo, impõe-se assegurar que os alunos em causa não sejam afetados. Assim, para que possam ser validadas, no ano letivo 2016/2017, turmas que apresentem alunos na situação descrita no nº 1 cabe ao estabelecimento de ensino demonstrar que esses alunos, que devam integrar turmas de continuidade de Ciclo abrangidas por contrato de associação já integravam turmas em início ou continuidade do mesmo ciclo, também abrangidas por aquele contrato, no ano letivo 2015/16. Lisboa, 02 Junho de 2016 A Subdiretora Geral da Direção Geral dos Estabelecimentos Escolares. 20 Na artigo 3º da oposição apresentada no processo 900/15.3BECBR o licenciado em direito nomeado pelo Réu para ali o representar, declarou por escrito o que consta do artigo 9º da Réplica destes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido. 21 Na artigo 11º da oposição apresentada no processo 790/15.3BECBR o licenciado em direito nomeado pelo Réu para ali o representar, declarou por escrito o que consta do artigo 11º da Réplica destes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido. 2. O DIREITO Mediante a presente acção, a autora/ora recorrente pretende seja declarada a ilegalidade das normas a que correspondem o nº 9 do artº 3º e o nº 3 do artº 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015 de 07.05, na redacção introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 de 14.04. O TAF de Coimbra por decisão proferida em 30.05.2017 concedeu provimento à acção, sendo que interposto recurso de apelação para o TCAN, este por Acórdão proferido em 06.04.2018 veio a revogar a referida decisão, julgando, consequentemente a acção improcedente. E é deste acórdão que a recorrente veio interpor a presente revista, invocando que as normas que correspondem ao nº 9 do artº 3º e o nº 3 do artº 25 do Despacho Normativo nº 7-B/2015 de 07.05, na redacção introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016, publicado em 14.04.2016 são inconstitucionais, padecendo dos seguintes vícios: Por incumprimento dos artigos 98º , 99º e 100º do CPA ; Por falta de habilitação legal; Por violação do princípio da prevalência da lei; Introdução da supletividade; Violação da liberdade de aprender e ensinar; Violação do princípio da igualdade; Por violação do EEPC e por violação do(s) contrato(o) de associação; Por violação do princípio da certeza e segurança jurídicas. Vejamos, seguindo de perto a alegação da recorrente: (i) Da falta de habilitação legal: Alega a recorrente, neste segmento recursivo, que existe falta de relação entre o objecto das normas invocadas como habilitantes e o objecto das normas regulamentares impugnadas; concretamente, que o Despacho Normativo 1-H/2016 [nº 9 do artº 3º e nº 3 do artº 25º ] invoca como leis habilitantes o nº 4 do artº 7º e o artº 12º do DL nº 176/2012 de 27, normas estas que se referem, respectivamente a “Matrícula” e a “Controlo da matrícula”, sendo que o nº 9 do artº 3º refere-se a “Frequência” de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação conforme é evidente da epígrafe e do conteúdo do normativo; Mais alega, que concatenando-se os citados preceitos legais, em especial o nº 4 do artº 7º do DL nº 176/2012 de 02.08, resulta à saciedade que a habilitação legal ao membro do Governo responsável pela área da educação refere-se apenas à “concretização do dever de proceder à matrícula e respectiva renovação” . Ou seja, a habilitação legal não se estende à matéria referente a frequência escolar , uma vez que segundo a recorrente as restrições a esta estão integral e taxativamente estabelecidas no artº 11º do DL nº 176/2012 de 02.08; e por isso, concluiu a recorrente que é evidente a falta de habilitação legal do nº 9 do artº 3º introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 e, por conseguinte este é ilegal e inconstitucional, de um ponto de vista formal e orgânico. Estes argumentos valem, segundo a recorrente, mutatis mutandis, para a redacção do nº 3 do artº 25º introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016, aditando-se neste caso concreto, que nem a lei, nem os contratos outorgados e em execução estabelecem qualquer limite geográfico à oferta e à proveniência da procura dos alunos abrangidos e ou a abranger em contrato de associação. Conclui esta sua argumentação, no sentido de que nem a Constituição, nem a lei conferem ao legislador das normas em causa, uma habilitação necessária para dispor sobre a frequência de alunos de escolas, em contratos de associação , pelo que as mesmas padecem de ilegalidade e inconstitucionalidade que pretende seja declarada. Vejamos, se assiste razão à recorrente no que a este aspecto concerne. Resulta da matéria e facto provada nos autos que a autora/recorrente celebrou no dia 20/07/2015, com o Estado Português, na sequência de concurso identificado no probatório, e com aditamento datado de 10/09/2015, contrato de associação , tendo por objecto a concessão do apoio financeiro necessário à constituição de 13 turmas, do 2º CEB, 3º CEB e Ensino Secundário a funcionarem (…) no ano lectivo 2015/2016; e com data de 20/08/2015 contrato de associação com o Estado Português, tendo por objecto a concessão do apoio financeiro necessário à constituição do número máximo de 24 turmas, do 2º CEB, 3º CEB e Ensino Secundário a funcionarem (…) nos anos lectivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018. As normas em causa, entretanto publicadas, mediante o Despacho Normativo nº 1-H/2016 de 14.04, aditadas ao Despacho nº 7-B/2015 de 07.05, dispõem o seguinte: « Artigo 3.º/9 - A frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, é a correspondente à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato. Artigo 25.º/3 – “ Compete à Inspeção-geral da Educação e Ciência, em articulação com a DGEstE, proceder à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado”» A este propósito, consignou-se no Acórdão recorrido [que, por sua vez, se secundou no decidido no processo cautelar], mas cujos argumentos têm perfeito cabimento em termos de decisão final: Ora, e antes do mais, consta do preâmbulo do Despacho Normativo nº 7-B/2015, o seguinte: “Assim, e tendo presente os princípios consignados na Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei nº 46/86 , de 14 de Outubro, alterada pelas Leis nºs 115/97, de 19 de Setembro, 49/2005, de 30 de Agosto, e 85/2009, de 27 de a gosto, no Estatuto do Aluno e Ética Escolar, aprovado pela Lei nº 51/2012 , de 5 de Dezembro, no regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 75/2008 , de 22 de Abril, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei nºs 224/2009, de 11 de Setembro, e 137/2012, de 2 de Julho, e no regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória, aprovado pelo Decreto-Lei nº 176/2012 , de 2 de Agosto, e no uso das competências delegadas pelo Ministro da Educação e Ciência através do Despacho nº 4654/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, nº 65, de 3 de Abril de 2013, e do Despacho nº 14215/2014, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 228, de 25 de Novembro, determina-se (…)”. Por sua vez, lê-se no preâmbulo do Despacho Normativo nº 1-H/2016: “O Decreto-Lei nº 176/2012 , de 2 de agosto, que regula o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória das crianças e dos jovens entre os 6 e os 18 anos, determina no nº 2 do artigo 12º que a informação necessária ao controlo do cumprimento do dever de matrícula é disponibilizada pelos serviços centrais com competência na área da estatística da educação. Com vista a garantir maior segurança e fiabilidade a tal informação, importa generalizar os procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula por meios eletrónicos, previstos no artigo 6º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 88, de 7 de maio de 2015, que passam, desta forma, a adotar caráter obrigatório para todos os estabelecimentos de educação e ensino». Complementarmente são ainda introduzidas alterações em algumas normas relativas aos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e de validação de turmas com o artigo 12º do Decreto-Lei nº 176/2012 , de 2 de agosto, na alínea c) do artigo 5º da Lei nº 5/97 , de 10 de fevereiro, e no uso dos poderes delegados pelos Despachos nºs 1009-A/2016 e 1009-B/2016, publicados no Diário da República, 2ª série, nº 13, de 20 de janeiro de 2016, determina-se (…)”. Do que se retira que o Despacho Normativo nº 1-H/2016, que alterou, em parte, o Despacho Normativo nº 7-B/2015, complementando-o, se funda nos diversos diplomas que regulam o ensino básico e secundário: a Lei de Bases do Sistema Educativo, o Estatuto do Aluno, o diploma que estabelece as regras referentes ao regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, assim como, o diploma que estabelece o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória (o Decreto-Lei nº 176/2012 ). Ora, a norma suspendenda – Artigo 3º/9 do Despacho Normativo nº 1-H/2016 – regula a frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, limitado à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respectivo contrato. Temática que, num juízo sumário, se relaciona com as condições de validação das matrículas nos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo e respectivas renovações reguladas pelo Decreto-Lei nº 176/2012 , de 2/8, enquanto norma habilitante. Neste sentido, atente-se no teor dos artigos 7º , 11º e 12º do Decreto-Lei nº 176/2012 e na integração sistemática da norma suspendenda ínsita no nº 9 do artigo 3º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, no capítulo II subordinado à epígrafe “Frequência, matrícula e renovação de matrícula”. Em síntese, no preâmbulo do referido Despacho Normativo – o qual, se afigura constituir um regulamento de execução ou complementar – vêm expressamente referidas as normas em que o mesmo se funda, relativas a matérias nas quais se insere a da frequência de ensinos particulares ou cooperativos. Ademais, não é exigível que todas as matérias regulamentadas tenham de estar prévia e detalhadamente referidas na norma habilitante, bastando que derivem da matéria a regulamentar – cfr. Acórdão do TCAN, P. 00790/15.6BECBR. Termos em que, num juízo perfunctório que cumpre efectuar, não se mostra provável a procedência da inconstitucionalidade das normas suspendendas por falta de lei habilitante, ou ilegalidade por violação do artigo 136.º do CPA ». Ora, esta fundamentação, tem-se como acertada e determinante da improcedência do vício ora em análise. Com efeito, repete-se, conforme consta do preâmbulo do Despacho Normativo nº 7-B/2015 e do preâmbulo do Despacho Normativo nº 1-H/2016, que alterou, parcialmente, o primeiro, complementando-o, os mesmos fundam-se, para além do diploma que estabelece o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória (o Decreto-Lei nº 176/2012 ), nos diversos diplomas que regulam o ensino básico e secundário: a Lei de Bases do Sistema Educativo, o Estatuto do Aluno, o diploma que estabelece as regras referentes ao regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário. Assim, a norma contida no nº 9 do artº 3º do Despacho Normativo nº 1-H/2016 – regula, como vimos, a frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, limitado à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respectivo contrato. Logo, tem de considerar-se como relacionada com as condições de validação das matrículas nos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo e respectivas renovações reguladas pelo Decreto-Lei nº 176/2012 , de 2/8, enquanto norma habilitante. No mesmo sentido aponta o teor dos artigos 7º , 11º e 12º do Decreto-Lei nº 176/2012 e respectiva integração sistemática da norma prevista no nº 9 do artigo 3º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, no capítulo II subordinado à epígrafe “Frequência, matrícula e renovação de matrícula”. Em suma, no preâmbulo do referido Despacho Normativo vêm expressamente referidas as normas em que o mesmo se funda, relativas a matérias nas quais se insere a da frequência de ensinos particulares ou cooperativos, contrariamente ao defendido pela recorrente, pelo que, sem necessidade de ulteriores considerações, somos a concluir que improcede este segmento de recurso. (ii) Dos vícios no procedimento regulamentar: No que a este aspecto concerne, alega a recorrente que não se mostra cumprido o disposto nos artº 98º a 100º do CPA . Da violação do artigo 98º nº 1 do CPA Neste segmento, a sentença de 1ª instância considerou que o processo procedimental de elaboração do Despacho Normativo nº 1-H/2016 relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória não cumpriu, em especial, quanto ao objecto publicitado, o disposto no nº 1 do artigo 98º do CPA que determina que “O início do procedimento é publicitado na Internet, no sítio institucional da entidade pública, com a indicação do órgão que decidiu desencadear o procedimento, da data em que o mesmo se iniciou, do seu objecto e da forma como se pode processar a constituição como interessados e a apresentação de contributos para a elaboração do regulamento” . O Acórdão recorrido a este propósito consignou que o aviso de publicitação de início de procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória foi, para os efeitos previstos no art. 98º do CPA , publicado no sítio oficial do Governo em 24.02.2016. E, efectivamente, basta atentar na factualidade provada para se constatar que o aviso de publicitação de início de procedimento, tendente à elaboração do referido Despacho Normativo, foi publicado no site oficial do Governo em 24.02.2016 “para os efeitos previstos no artigo 98º do CPA ”. E deste modo, concretizaram-se os procedimentos de matrícula e respectiva renovação bem como normas e critérios a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de grupos e turmas e definição do período de funcionamento dos estabelecimentos de educação e de ensino. De igual modo, indica o modo e a legitimidade de particulares e entidades para se constituírem como interessados e apresentarem contributos para a elaboração do regulamento em causa, pelo que não se mostra violado o disposto no artº 98º do CPA Da violação do artigo 98º nº 1 do CPA Alega a recorrente que tal como se decidiu na sentença de 1ª instância, o nº 1 do artº 98º do CPA se mostra violado, com os fundamentos ali constantes. A este respeito, o Acórdão recorrido consignou que «A Recorrida não se constituiu como interessada no procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória, facto de acordo com o qual, só se poderá queixar de si própria, pelo que mal se compreende por que razão vem agora suscitar que estará prejudicada em decorrência da inverificação do exercício do direito de audiência prévia, devidamente justificado. Por outro lado, a validação e a homologação de turmas para os efeitos previstos nos arts. 24.º e 25.º do Despacho Normativo 7-B/2015 visam tão-só assegurar a fiscalização do cumprimento das exigências legais e contratuais de constituição de turmas». Dispõe o artº 99º do CPA , sob a epígrafe “Projeto de regulamento”, que “Os regulamentos são aprovados com base num projeto, acompanhado de uma nota justificativa fundamentada, que deve incluir uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas”. Ora, desta norma, não se pode extrair que o relatório preambular do Despacho Normativo nº 1-H/2016 tivesse obrigatoriamente de aludir à ponderação que, no concreto, tivesse sido feita, mas apenas que a nota justificativa que deve acompanhar o projecto de Regulamento se refere ao texto preparatório e não ao texto final. Assim sendo, era à recorrente que pertencia invocar a omissão da fase de elaboração do texto regulamentar inicial, tendente à aprovação do Despacho Normativo em causa, instruído, nos termos da norma citada, bastando para tal que se tivesse constituído como contra-interessada e, nessa posição processual, juntasse aos autos elementos comprovativos da inexistência de um prévio projecto acompanhado da nota justificativa, ou então, tivesse providenciado junto do recorrido pela junção de tal projecto e o mesmo não fosse junto. Face ao exposto, improcede igualmente a violação do disposto no artº 99º do CPA . (iii) Da violação do artigo 100º do CPA A sentença de 1ª instância julgou que o procedimento em causa violou o disposto no artº 100º do CPA , porquanto, a dispensa de audiência de interessados apenas se fundamentou na urgência e na impossibilidade de execução em tempo útil invocadas, não configurando os motivos reais pressupostos da referida dispensa, dado que, “(…) o início e a condução do procedimento em tempo estiveram na disponibilidade da Administração” a qual “ao deixar para o dia 24/2/2016 o início do procedimento, quando o tempo da execução do mesmo e os prazos a respeitar eram previsíveis (…) deu ela própria causa à suposta insuficiência do tempo para audiência de interessados, pelo que não se podia valer das normas invocadas para a dispensa.”. Esta argumentação foi ignorada pelo Acórdão recorrido, que entendeu não se verificar tal violação. Vejamos. Dispõe o artigo 100º , nº 1º , nº 3º , als. a) e b) e nº 4 do CPA : “1 - Tratando-se de regulamento que contenha disposições que afectem de modo directo e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o responsável pela direcção do procedimento submete o projecto de regulamento por prazo razoável, mas não inferior a 30 dias, a audiência dos interessados que como tal se tenham constituído no procedimento. (…) 3 - O responsável pela direcção do procedimento pode não proceder à audiência quando: A emissão do regulamento seja urgente; Seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade do regulamento; (…) 4 - Nas situações previstas no número anterior, a decisão final deve indicar os fundamentos da não realização da audiência”. Como ressalta da factualidade provada, o ora recorrido exerceu a faculdade prevista no nº 3 do artigo 100º do CPA , dispensando a audiência prévia dos interessados que se tivessem constituído no procedimento administrativo de elaboração do Despacho Normativo – cfr. nº 1 – situação na qual não se inclui a recorrente – indicando os motivos da não realização da audiência nos termos das alíneas a) e b) do nº 3, em termos que sumariamente consistem no seguinte: a realização da audiência de interessados não estaria concluída antes da última semana de Maio, comprometendo a execução do despacho; permitir a aplicação e conhecimento imediato a partir de 15 de Abril, por parte dos alunos, das famílias e dos docentes, dos novos procedimentos de matrícula, renovação de matrícula, entre outros. Em nosso entender, tais motivos, inserem-se nas situações legalmente previstas de dispensa de audiência dos interessados, expressamente invocadas, e mostram-se suficientes e bastantes para fundamentar a dispensa de audiência prévia, uma vez que, se impunha agilizar e viabilizar a execução, entre outros, dos novos procedimentos de matrícula e renovação previstos no Despacho Normativo em causa, em tempo útil, através do seu conhecimento imediato, a partir de 15 de Abril, pelos alunos, famílias e docentes, com vista à boa e atempada organização interna das escolas. É, quanto basta, para julgar improcedente o alegado vício de preterição do dever de audiência prévia invocado pela recorrente. (iiii) Da violação do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo Neste segmento recursivo, alega a recorrente, na senda do que vem invocando desde a petição inicial, e em súmula, que se mostra violada uma conjugação de normas legais das quais decorreria o abandono legal do paradigma da supletividade do ensino particular e cooperativo com contrato de associação. Indica, para tanto, os artºs 18º, e 16º, nºs 1 e 2 do EEPC, o artº 8º, nº 2, al. b) da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo (LBEPC) e o nº 2 do artº 55º da Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) de 1986, com as sucessivas alterações. Em concreto, alega que essa violação ocorre na medida em que, por força das normas impugnadas, a relevância da área geográfica de implantação da oferta (ditada pelo concurso) passará a servir não apenas como critério de prioridade de matrícula em caso de excesso de procura, mas como factor de inibição de um direito de escolha ali reconhecido aos utentes. Por sua vez, o recorrido, reitera que o paradigma da supletividade permanece, atenta a conjugação da alínea a), do nº 2 com o nº 4 do artº 8º da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo, da qual decorre que, só os contratos de associação com escolas em zonas carenciadas da rede escolar do Estado conferem o direito à frequência da escola nas mesmas condições das escolas públicas quanto a propinas e matrículas. Em sede de decisão de 1ª instância, foi dado razão à recorrente, argumentando-se para tanto: «a procedência da alegada violação de lei no processo principal, com fundamento, em síntese, no facto de “a limitação geográfica do universo dos alunos que podem frequentar a escola com contrato de associação, determinada pelas normas ora impugnadas, está proscrita expressamente no EEPC, não está prevista nem suposta na Portaria 172-A/2015 de 5 de Junho e não o estava no Despacho Normativo 7-B/2015, até à publicação das normas ora impugnadas, mas está-o doravante nestas últimas”, não podendo as mesmas ser aplicadas à Autora “já que a inibem de admitir a frequentar o seu estabelecimento todos e quaisquer alunos não residentes - e cujo encarregado de educação não exerça a sua actividade profissional principal - na sua “área geográfica de implantação da oferta” (cf. artigo 9º nº 2 alª d) da Portaria), isto é, na sua “área de influência” (cf. Despacho Normativo 5-B/2015, artigos 10º nºs 5 e 7 e 11º nº 5), deste modo a impossibilitando de aceitar as matrículas apenas em função dos critérios de prioridade definidos no mesmo regulamento, portanto, em violação do desígnio da progressiva igualdade no acesso ao ensino particular e cooperativo contido e explicitado ao longo das acima citadas normas do EEPC e, concretamente, em violação do nº 2 do artigo 16º do mesmo Estatuto.» Esta tese não veio a merecer acolhimento do Acórdão recorrido, contrapondo-se a seguinte fundamentação: Por outro lado, como se refere no Parecer nº 11/2016 da Procuradoria-Geral da República, homologado e publicado, no que concerne à violação da prevalência de lei, a única interpretação conforme à Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e conforme à Constituição é a de que o EEPC não revogou o anterior “paradigma” legal de supletividade da celebração de contratos de associação. (…) Em bom rigor, as normas do Despacho Normativo nº 7-B/2015 em análise (nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º) limitaram-se pois a evidenciar as regras do procedimento de contratação aplicáveis. Na realidade, cada Estabelecimento de Ensino Particular e Cooperativo com contrato de associação só pode oferecer tendencialmente as suas prestações de ensino, ao abrigo do contrato de associação, aos alunos oriundos da respetiva área geográfica de implantação da oferta considerada no mesmo contrato, por ser essa a área geográfica supostamente deficitária e a carecer de um regime compensatório. Aliás, isso mesmo resulta da Portaria nº 172-A/2015 , de 5 de junho, que, em cumprimento do disposto nos artº 10.º e 17.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), aprovado pelo Decreto-Lei nº 152/2013 , de 4 de novembro, veio definir as regras a que deve sujeitar-se o procedimento administrativo para celebração dos contratos de associação, no respeito pela Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo, aprovada pela Lei nº 9/79 , de 19 de março. Com efeito, refere-se no artº 8º da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo (LBEPC), o seguinte: “1 - Para efeitos do disposto no artigo 6º, o Estado celebra contratos e concede subsídios a escolas particulares e cooperativas. 2 - Na celebração de contratos entre o Estado e as escolas particulares e cooperativas são consideradas as seguintes modalidades: Contratos com estabelecimentos que, integrando-se nos objetivos e planos do Sistema Nacional de Educação e sem prejuízo da respetiva autonomia institucional e administrativa, se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar; (sublinhado nosso). Contratos com estabelecimentos que obedeçam aos requisitos anteriores mas que se encontrem localizados em áreas suficientemente equipadas de estabelecimentos públicos; Contratos com estabelecimentos em que, para além dos planos oficiais de ensino aos vários níveis, sejam ministradas outras matérias no quadro de experiências de atualização pedagógica e educativa. 3 - É concedida prioridade à celebração de contratos e atribuição de subsídios aos estabelecimentos referidos na alínea a) do nº 2, bem como a jardins-de-infância e a escolas de ensino especial, nomeadamente em áreas geográficas carenciadas. 4 - Aos alunos de qualquer nível ou ramo de ensino que frequentem as escolas referidas na alínea a) do nº 2 é garantida igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas. 5 - Incumbe ao Governo estabelecer a regulamentação adequada para a celebração dos contratos e concessão dos apoios e subsídios previstos neste artigo, com especificação dos compromissos a assumir por ambas as partes, bem como a fiscalização do cumprimento dos contratos estabelecidos.” Por outro lado, o Decreto-Lei nº 152/2013 , de 4 de novembro, que aprovou o atual Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), veio estabelecer no nº 1 do seu artº 9.º, sob a epígrafe “modalidades de contratos”, o seguinte: “Os contratos a celebrar entre o Estado e as escolas particulares podem revestir as seguintes modalidades: Contratos simples de apoio à família; Contratos de desenvolvimento de apoio à família; Contratos de associação; Contratos de patrocínio; Contratos de cooperação.” Refere-se ainda no n.º 4 do art. 10º do mesmo diploma (Princípios da contratação), que “na celebração destes contratos, o Estado tem em conta as necessidades existentes e a qualidade da oferta, salvaguardado o princípio da concorrência.” Correspondentemente afirma-se no art.º 16.º, do EEPC, no que respeita aos contratos de associação, que: “1 - Os contratos de associação têm por fim possibilitar a frequência das escolas do ensino particular e cooperativo em condições idênticas às do ensino ministrado nas escolas públicas, no respeito pela especificidade do respetivo projeto educativo. 2 - Os contratos de associação são celebrados com escolas particulares ou cooperativas, com vista à criação de oferta pública de ensino, ficando estes estabelecimentos de ensino obrigados a aceitar a matrícula de todos os alunos até ao limite da sua lotação, seguindo as prioridades idênticas às estabelecidas para as escolas públicas. 3 — Os contratos e as inerentes condições de frequência previstos no presente artigo podem abranger apenas uma parte da lotação da escola.” Resulta assim do nº 1 do transcrito art. 16º do EEPC que os contratos de associação são a modalidade de contrato prevista na alínea a) do nº 2 do artº 8º da LBEPC e na alínea c) do artº 9º do EEPC que titula o apoio financeiro previsto no nº 4 do artº 8º da LBEPC, ou o tipo contratual pelo qual é garantida igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas estabelecimentos que se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar. Tal facto não permite, no entanto, e naturalmente, tornar públicas as escolas privadas objeto de contratos de associação. Já a alínea d) do número 2 do seu artigo 9º , da Portaria nº 172-A/2015 , de 5 de junho, determina que “o aviso de abertura dos procedimentos fixa as condições e os termos em que podem ser apresentadas as candidaturas, contendo, obrigatoriamente: (…) d) A área geográfica de implantação da oferta;” Assim e correspondente, no ano em apreciação, o procedimento aberto nos termos da Portaria nº 172-A/2015 , de 5 de junho, fixou, no Anexo I do seu aviso de abertura, as freguesias abrangidas enquanto área geográfica de implantação da oferta, o que se mostra adequado. No número I.1.1 do Capítulo II do referido aviso foi estabelecido que “são requisitos cumulativos de admissão das candidaturas, designadamente, aquelas em que os estabelecimentos do Ensino Particular e Cooperativo: “Se localizem nas áreas geográficas das turmas a que concorrem, identificadas no anexo I do presente aviso de abertura” Assim, apenas se puderam candidatar ao financiamento em causa os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que se localizavam nas áreas geográficas das turmas colocadas a concurso, identificadas no Anexo I do aviso de abertura. Nesta linha se pronunciou o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, no já referenciado Parecer nº 11/2016, de 25.05.2016, homologado pela Secretária de Estado Adjunta e da Educação em 27.05.2016, e publicado no Diário da República, 2ª série, nº 105, 2ª Série, I Suplemento, de 01.06.2016, referindo: “15.ª Sendo certo que no nº 4 do artigo 10º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de nível não superior, que tem por epígrafe Princípios da contratação, se estabelece que, na celebração dos contratos, o Estado deve ter em conta as necessidades existentes. 16.ª Por seu turno, a Portaria nº 172-A/2015 , de 5 de junho, limitou-se a fixar as regras e procedimentos aplicáveis à atribuição de apoio financeiro pelo Estado a estabelecimentos de ensino particular e cooperativo de nível não superior, previstos na alínea c) (contratos de associação) do nº 1 do artigo 9º do mesmo Estatuto e, nos termos do nº 2 do artigo 9º dessa Portaria, o aviso de abertura dos procedimentos, fixando as condições e os termos em que podem ser apresentadas as candidaturas, contém, obrigatoriamente, «a área geográfica de implantação da oferta» [alínea d)], mais contendo, também obrigatoriamente, «o número de vagas para alunos ou turmas postas a concurso» [alínea b)] e «os ciclos de ensino abrangidos, com a correspondência com o número de turmas postas a concurso» [alínea c)]. 17.ª Sendo na opção pelo número de turmas postas a concurso e pelos ciclos de ensino abrangidos, nas áreas geográficas que forem indicadas, que se coloca a questão de ter em conta as necessidades existentes. 18.ª Assim sendo, nem o Decreto-Lei nº 152/2013 , nem a Portaria nº 172-A/2015 , ostentam incompatibilidade com a Lei nº 9/79 , devendo ser aplicados em conformidade com o nela estabelecido e tendo especialmente em consideração o disposto nos seus artigos 6º e 8º”. Se é certo que o referido Parecer não vincula, naturalmente, o Tribunal, não deixa de se reconhecer que o mesmo faz um adequado enquadramento da matéria legal aplicável, sendo manifesto que os contratos que não se insiram na alínea a) do nº 1 do art. 8º da Lei nº 9/79 , não podem almejar a que o correspondente regime de financiamento se lhes seja aplicável sem reservas, pois que tal subverteria o correspondente regime legal. Não é pois por acaso que se refere na alínea c) do art.º 16º do EEPC que “os contratos de associação obrigam as escolas a: (…) c) garantir a matrícula aos interessados até ao limite da lotação do estabelecido no respetivo contrato de associação, de acordo com as preferências definidas no despacho sobre matrículas.” Em qualquer caso, como é compreensível, os alunos que não pertençam à área geográfica identificada no aviso do procedimento de contratação como sendo a área onde o Estado sentiu a necessidade de contratar meios complementares para a rede escolar, através de contrato de associação, ficam impedidos de beneficiar de gratuitidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas, sob pena de, assim não sendo, ficar subvertido todo o regime que esteve na base a criação e implementação dos “contratos de associação”. Esta interpretação é aquela que melhor se adequa ao regime legal vigente, sendo que nos termos do nº 2 da Cláusula Primeira do Contrato de Associação “o apoio a conceder durante a execução do contrato é atribuído ao número de turmas que efetivamente venham a ser constituídas e validadas, em cada ano letivo”. Recentrando a questão no presente diferendo contencioso, refira-se que a impugnação de normas no nosso regime de contencioso administrativo, encontra-se plasmado nos arts. 72º e ss. do CPTA, estabelecendo o nº 1 do seu art. 73º que: “a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação, pelo Ministério Público e por pessoas e entidades nos termos do nº 2 do artigo 9º, assim como pelos presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas emitidas pelos respetivos órgãos.” Aqui chegados, é patente que as normas a que se refere o nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º, ambos do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo nº 1-H/2016, de 14/04 não são imediatamente operativas, não se mostrando só por si lesivas, no caso, para o A………… aqui Recorrido. Efetivamente, as controvertidas normas para que se mostrassem lesivas, sempre careceriam da intermediação de atos administrativos. Com efeito, é no respetivo contrato de associação, em resultado de um procedimento de contratação, cujo aviso conterá a indicação da respetiva área geográfica de implantação da oferta, nos termos do art 9º , nº 2, alínea d), da Portaria nº 172-A/2015 , que esses limites serão definidos. Acresce ainda ao referido, a existência de um sistema de fiscalização do cumprimento daquele objeto contratual, consubstanciado na validação ou homologação das turmas, nos termos previstos no art. 14º , nº 1, alínea g), da Portaria nº 172-A/2015 . Assim, a validação ou a homologação de turmas pelos serviços do Ministério de Educação, a que se referem o art. 24º e o nº 1 do art. 25º do mesmo despacho normativo nº 7-B/2015 pressupõe a existência de um novo ato, que legitimará todo o procedimento. Como se sumariou no Acórdão do STA nº 0768/04, de 15-12-2004, “As normas regulamentares, por em princípio serem normas procedimentais, não são diretamente impugnáveis nos tribunais administrativos, porquanto só o ato administrativo que as aplica é que pode ser objeto de recurso contencioso ou de ação administrativa, esta no âmbito da nova reforma. Não será, porém, assim, quando tais normas tenham também natureza substantiva, ou seja, quando por si só, interfiram diretamente na esfera jurídica dos interessados sem necessidade da sua aplicação através de ato administrativo.” Em bom rigor, as normas regulamentares aqui controvertidas, limitam-se a estabelecer a articulação entre serviços do Ministério da Educação para o exercício das competências de fiscalização do cumprimento do âmbito geográfico dos contratos de associação que resulta do Aviso de abertura do procedimento para a celebração do contratos assinados em 2015 e dos próprios contratos, e que servirá de critério à emergente validação ou homologação de turmas. Assim, a decisão dos serviços do Ministério da Educação no sentido da validação, ou não, da constituição das turmas pretendidas em concreto, constitui o ato só por si determinante para a exequibilidade do próprio contrato de associação. Na realidade, o nº 3 do artigo 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, não introduz no procedimento qualquer solução inovatória, “imediatamente operativa”, uma vez que se limita a determinar que os serviços do Ministério da Educação “procedam à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado”, em face do que se mostra insuscetível de ser objeto de impugnação (cfr. o artº 73º, nº 1, do CPTA). Mal seria que um normativo determinando singelamente a verificação do cumprimento do legal e contratualmente estabelecido, pudesse ser objeto de impugnação em decorrência da sua suposta lesividade. O mesmo se aplica ao nº 9 do artigo 3º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, que, reportando-se ao financiamento da frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo ao abrigo de contrato de associação, se limita a indicar que a frequência de estabelecimento para efeitos de apoio financeiro, corresponderá “à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato”, não cuidando de fixar essa área, não contendo assim e do mesmo modo qualquer inovação “imediatamente operativa”. Em qualquer caso, e em concreto, o nº 9 do art. 3º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação dada pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores à sua entrada em vigor, ao abrigo de contrato de associação, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, em função da nota emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016. Como sumariamos no Acórdão do TCAN nº 670/16BEAVR, de 18-11-2016, “(...) é insofismável e incontornável que o disposto no nº 9 do art. 3º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação conferida pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores, ao abrigo de contrato de associação, independentemente da localização da residência dos encarregados, em função até da emissão pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares da Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016.” Efetivamente, e como resulta igualmente do já reiteradamente citado Parecer nº 11/2016 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 25.05.2016, os contratos de associação celebrados em 20.08.2015 não contemplam, no caso, o direito da Recorrida iniciar, no ano letivo 2016/2017, novos ciclos de ensino, sem prejuízo da possibilidade de completar os ciclos de ensino iniciados em 2015/2016. Com efeito, e como consta coerentemente do referido Parecer do Conselho Consultivo da PGR: “3.ª Estando em causa a celebração de contratos de associação para os anos letivos de 2015/2016, de 2016/2017 e de 2017/2018 precedida de procedimento concursal em que o número de turmas colocadas a concurso o foi, em cada área geográfica, por ciclo de ensino e ano de escolaridade, sendo contemplados o 2º ciclo e o 3º ciclo do ensino básico e o ensino secundário, ocorre que, quer o 3.º ciclo do ensino básico, quer o ensino secundário, têm a duração de três anos, mas o 2º ciclo do ensino básico tem a duração de apenas dois anos (5º e 6º anos de escolaridade). 4.ª Assim, sendo os contratos trienais, o 3º ciclo do ensino básico e o ensino secundário ajustam-se perfeitamente ao período de vigência dos contratos, sendo certo que, de acordo com o nº 2 da cláusula 2ª dos contratos, «nos termos do nº 2 do artigo 17.º do EEPC, o PRIMEIRO OUTORGANTE garante a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido.». 5.ª Mas tal já não sucede relativamente ao 2º ciclo do ensino básico, dado que, no ano letivo de 2017/2018, ainda abrangido pelos contratos, terá de iniciar-se novamente o 5º ano de escolaridade. 6.ª Ora, tendo sido fixados, no aviso de abertura do concurso, idênticos números de turmas para os três anos letivos abrangidos e reportando-se o apoio financeiro ao período compreendido entre 1 de setembro de 2015 e 31 de agosto de 2018, sendo nos contratos de associação contemplado o pagamento do financiamento de turmas do 2.º ciclo do ensino básico durante o ano letivo de 2017/2018, ter-se-á de concluir que, em tais contratos, se contempla o funcionamento de turmas do 5.º ano de escolaridade (primeiro do dois anos que integram o 2.º ciclo do ensino básico) nesse ano letivo, sendo certo que, nos termos do artigo 13.º , n.º 2, da Portaria n.º 172-A/2015 , de 5 de junho, «no final do contrato, os seus efeitos mantêm-se até à conclusão do correspondente ciclo de ensino». 7.º Não se contemplando em tais contratos, no que ao 3.º ciclo do ensino básico e ao ensino secundário concerne, o direito de os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo iniciarem novos ciclos de ensino - 7.º e 10.º anos de escolaridade.” É pois expectável que todas as turmas de continuidade abrangidas pelos contratos celebrados em 20.07.2015 e 20.08.2015 não deixarão de ser homologadas e financiadas, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, desde que o estabelecimento de ensino demonstre que os alunos que as devam constituir integravam turmas em início ou continuidade de ciclo no ano letivo transato, também abrangidas por aquele contrato de associação (...). Ora, a alegação recursiva feita pela recorrente não belisca em nada o assim decidido, que é para manter, porque conforme à lei, sendo que, como supra se deixa exposto, o paradigma da supletividade do apoio financeiro do ensino particular e cooperativo não foi abandonado, atenta a permanência da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo, designadamente do seu artigo 8º nºs 2 a) e 4, o que foi confirmado no parecer do CC da PGR nº 11/2006, de 25/5/2016, homologado em 27/5/2016 e publicado no DR 2ª Série, nº 105, I suplemento, de 1/6/2016, de cujo teor decorre que “nem o Decreto-Lei nº 152/2013 , nem a Portaria nº 172-A/2015 , ostentam incompatibilidade com a Lei nº 9/79 , devendo ser aplicados em conformidade com o nela estabelecido, e tendo especialmente em consideração o disposto nos seus artigos 6º e 8º” e que os contratos que não se integrem naquela al a), “não se subsumindo na categoria dos contratos de associação, ficam privados da amplitude de financiamento que se encontra prevista no nº 4 do mesmo artigo 8º, ou seja, da gratuidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas” . Quanto à questão alegada pela recorrente de as normas em causa [nº 9 do artº 3º e nº 3 do artº 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015 de 07.05, na redacção dada pelo Despacho 1-H/2016 de 14.04] serem imediatamente operativas, é evidente que tal não sucede, pois as mesmas, como bem se sustenta no acórdão recorrido não são dotadas de operatividade imediata ou de efeitos externos, antes configuram, por um lado, norma interna de organização dos Serviços do recorrido, em sede do exercício de competências de fiscalização/verificação respeitantes aos contratos de associação e, por outro lado, a determinar a frequência de estabelecimento para efeitos de apoio financeiro. (iv) Da violação do contrato de concessão Neste tocante, reitera a recorrente que houve incumprimento contratual por parte do Recorrido Ministério da Educação. Ora, esta questão mostra-se bem analisada no acórdão recorrido, no sentido da sua improcedência. Com efeito, resulta do próprio contrato de associação celebrado em 20.08.2015 entre a recorrente e o recorrido, que o mesmo apenas respeita a um ciclo de ensino e nada mais. E, deste modo, não assiste qualquer razoabilidade quanto ao alegado pela recorrente ao pretender a vigência do contrato para além do seu ciclo lectivo de vigência, de 2015/2016 a 2017/2018. Vejamos a este respeito, o que nos diz, expressamente, a Portaria nº 172-A/2015 , de 5 de junho: Do fundamento da celebração dos contratos de associação: “necessidade de garantir a oferta educativa aos alunos” – cfr. o art. 3º, nº 1, da Portaria; Da periodicidade trienal e não quinquenal do procedimento administrativo – cfr., novamente, o art. 3º, nº 1, da Portaria; Da possibilidade de, excecionalmente, no decurso do triénio, ser autorizado novo procedimento administrativo – cfr. o art. 3º, nº 2, da Portaria; De apenas desse modo serem inteligíveis as vicissitudes contratuais, necessariamente distintas, de extensão e renovação de contratos de associação – cfr. os arts. 1º, nº 2, 9º, nº 6, e 15º da Portaria; De ser fixada uma duração trienal ao contrato, sendo afastada qualquer sobrevigência do mesmo – cfr. os arts. 9º, nº 2, alínea e) da Portaria; Da renovação de contratos de associação ter por base, o “ano lectivo seguinte”, e não os “anos lectivos seguintes” – cfr. o art.15.º, n.º 3, alínea a) da Portaria. Por outro lado, o artº 13º, nº 2, da referida Portaria é expressa quando consagra que apenas poderá haver uma eventual extensão dos seus efeitos a ciclos de ensino bianuais (5º e 6º anos) que, eventualmente, se tenham iniciado no decurso da sua vigência, o que manifestamente não ocorre no Ensino Secundário. Igualmente inexiste norma legal ou regulamentar que permita a aplicação do denominado “argumento matemático” meramente proporcional, que no essencial se consubstanciaria na multiplicação do número de turmas, para além do contratualizado, e no aumento das obrigações de pagamento correspondentes. Acresce que, o próprio Aviso do procedimento de 2015, que fixou o número de turmas em concurso por ciclo de ensino e ano de escolaridade, consagra de forma inequívoca que o mesmo se reporta apenas ao ano letivo 2015/2016. Na verdade, do teor da Portaria nº 172-A/2015 não resulta qualquer menção ao apoio financeiro de “continuidade”, previsto no nº 2 do artigo 17º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, independentemente de referir no artº 22º, enquanto norma transitória, que os contratos de associação em vigor à data da publicação da mesma, se consideram em execução até ao final do respectivo ciclo. De qualquer forma, a Resolução de Conselho de Ministros nº 42-A/2015, publicada no Diário da República, 1ª série, nº 118, de 19.06.2015, traduz-se numa mera autorização de despesa nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei nº 197/99 ; mas dela não resulta uma qualquer obrigação contratual de realização da despesa, o que é diverso, pois que sempre pressuporá, designadamente, o correspondente cabimento financeiro. Por outro lado, os contratos aqui em causa foram alvo de apreciação do Tribunal de Contas, na perspectiva económica de 4 anos económicos, correspondentes a 3 anos lectivos, sendo que, resulta das regras gerais de autorização de despesa pública que “a despesa a considerar é a do custo total da locação ou da aquisição de bens e serviços”, sendo “proibido o fraccionamento da despesa com a intenção de a subtrair ao regime previsto no presente diploma” (cfr. o art. 16º do Decreto-Lei nº 197/99 , de 8 de junho, ex vi legis da Resolução da Assembleia da República nº 86/2011). Somos, pois, forçados a concordar com o expedido a este respeito pelo acórdão recorrido quando conclui: «Não se vislumbra sequer a possibilidade de ser invocada que qualquer expetativa possa ter ficado gorada, pois que anteriormente à controvertida contratualização, os contratos de associação tinham uma vigência meramente anual, tendo sido, aliás, a Portaria nº 172-A/2015 , a assegurar inovatoriamente as turmas de continuidade dentro de cada ciclo». Acresce que, a Lei de Bases do Sistema Educativo determina, no seu nº 1 do artigo 8º (Organização), que “o ensino básico compreende três ciclos sequenciais, sendo o 1º de quatro anos, o 2º de dois anos e o 3º de três anos (…)”; e, o art. 10º da mesma lei (ainda referente à “organização”), prevê que “os cursos do ensino secundário têm a duração de três anos”. Deste modo, atendendo a que o contrato de associação abrange prestações de duração diversa, como sejam o 2º Ciclo do Ensino Básico e o 3º Ciclo, mostra-se inequívoco que o prazo contratual aplicável, abranja cada um dos ciclos no seu todo , independentemente da sua duração, sendo que a execução de cada um deles poderá ocorrer em momentos diversificados em função da duração do correspondente ciclo. Daí que concordemos com o expedido no acórdão recorrido, quanto ao sentido a dar a estas normas e sua interpretação: «A referida interpretação é a que melhor se adequa ao referido no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 152/2013 , de 4 de novembro, onde no seu art. 17º, nº 2, se afirma que “o Estado assegura a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino pelas turmas ou alunos por ele abrangidas.” . Quanto à questão de saber se as referidas normas estão ou não sujeitas a negociação prévia, com os subscritores dos contratos, também aqui resulta manifesto que constituindo as referidas Portarias actos unilaterais, emanados e proferidos por quem os subscreve, não estão sujeitos ou dependentes de qualquer negociação prévia em relação aos seus destinatários/colégios subscritores. Atento o exposto, importa concluir pelo acerto da decisão recorrida no que a esta ilegalidade concerne, uma vez que inexiste qualquer ilegalidade relativamente às normas constantes do nº 9 do artº 3º e, nº 3 do artº 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redacção introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 de 14/04, contrariamente ao defendido pela recorrente. (v) Da violação do nº 3, do artº 26 do DUDH, dos princípios constitucionais da igualdade, certeza jurídica, confiança e das als. b) e c) do artº 7º do Estatuto do Aluno e da Ética Escolar [ Lei nº 51/2012 de 05.09] A este propósito expendeu-se no acórdão recorrido [sendo que a recorrente nada inova em relação às alegações apresentadas em sede de recurso de apelação junto do Tribunal recorrido] : «Na verdade, não se reconhece que a questão objeto da presente ação se reconduza a uma suposta dicotomia entre “ensino público (estatal) e ensino público (não estatal) ”, pela singela razão que o Autor, A…………, independentemente dos subsídios públicos que lhe vão sendo atribuídos, não deixa de integrar o ensino privado. Mal se compreenderia que o mero recebimento de subsídios por qualquer entidade privada, a transformasse numa entidade pública, sem prejuízo da possibilidade do exercício de atividades de interesse público, o que é diverso. Naturalmente que o Estado ao contratualizar a atribuição de subsídios a uma qualquer entidade privada, tem o dever de zelar pelo cumprimento das regras que estão subjacentes a essa atribuição. Sem prejuízo do afirmado, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação da Declaração Universal dos Direitos do Homem ou de princípio constitucional ou qualquer outra norma legal, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu. Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “(...) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.” No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”. O que vale dito para os princípios Constitucionais valerá, por maioria de razão, para a aplicação da DUDH, até pela sua natureza programática, que impedirá a sua subsunção meramente conclusiva a uma situação concreta, pois que a declarada intenção de que “Aos pais pertence a prioridade do direito de escolher o género de educação a dar aos filhos” (Artº 26º nº 3 DUDH), nunca poderia determinar a obrigação do Estado em universalizar o ensino privado, se essa fosse a intenção dos pais. Por outro lado, a invocada violação do Artº 7º do Estatuto do Aluno ( DL nº 51/2012 ), é falaciosa, pois que o direito de um qualquer aluno a “Usufruir do ensino e de uma educação de qualidade”, não pressupõe que o Estado fique vinculado a facultar-lhe o acesso gratuito ao ensino privado, independentemente do preenchimento dos requisitos e pressupostos aplicáveis. Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer das invocadas violações da DUDH, da CRP ou mesmo do Estatuto do Aluno, improcedendo assim a ampliação do objeto do Recurso apresentado». Mais, uma vez, não há reparos a fazer neste segmento decisório, uma vez que a recorrente não aduziu novos argumentos em relação aos já apresentados junto do TCAN. Ainda assim, sempre se dirá que a liberdade de escolha e de orientação do processo educativo dos filhos, fundada na liberdade de aprender e de ensinar – direito, liberdade e garantia previsto no artigo 43º da CRP, de natureza não imediatamente exequível – consagra o direito de escolha da escola mais adequada ao projecto educativo ou cultural que se pretenda obter e o direito de criação de escolas distintas das escolas do Estado, asseverando, assim, as condições de existência simultânea de uma rede de ensino público e de uma rede de ensino particular e cooperativo, assim se promovendo progressivamente o acesso às escolas com contratos de associação, em condições de igualdade com as públicas e potenciando uma liberdade efectiva de escolha dentro dos condicionalismos resultantes de mediação legislativa. Porém, não resulta da nossa ordem jurídica, quer em sede de Constituição da República Portuguesa, quer em sede de Estatutos aplicáveis, ou mesmo de normas comunitárias e internacionais directamente aplicáveis, a faculdade dos alunos, ou dos seus pais, optarem livremente por uma escola pública ou privada com garantia de gratuitidade de ensino. Para além da inexistência da violação do princípio da liberdade de ensino, igualmente, e pelos mesmos motivos, não se verifica qualquer violação do princípio da igualdade, confiança e certeza jurídicas, pois não foi posto em causa o acesso dos alunos aos ensino particular e cooperativo, ou como a recorrente lhe chama, ao “ensino público não estatal”, dado que tal princípio tem subjacente o tratamento igual do que é igual, e diferente do que é diferente, fundamentalmente em matéria de direitos e deveres de todos os particulares em relação aos poderes públicos – cfr. artigo 13º da CRP – não sendo claro ou provável que a situação das escolas de ensino privado ou cooperativo, nas quais exista necessidade de contratualização, nos termos da normação aplicável, seja sempre igual à de escolas públicas onde não há necessidade de proceder a essa contratualização. Refira-se ainda que, as normas em causa não impedem o financiamento de turmas constituídas em escolas particulares ou cooperativas em condições de gratuitidade igual às escolas públicas no que se refere a despesas com propinas e matrículas, mas apenas daquelas, cujos alunos não residam – e cujo encarregado de educação não exerça a sua actividade profissional principal – na “área geográfica de implantação da oferta” abrangida pelos contratos de concessão, enquanto área carenciada de rede pública escolar. Igualmente não se inviabiliza que alunos residentes fora da área geográfica de implantação da oferta frequentem o estabelecimento de ensino da recorrente, apenas não o podendo fazer em condições de gratuitidade; ora, tal não significa qualquer violação dos princípios invocados pela recorrente. Atento tudo quanto se deixou exposto, é manifesto que não se mostram violados os alegados princípios jurídicos alegados pela recorrente, nem tão pouco o disposto no nº 3 do artº 26º da DUDH, que não se mostra beliscado, uma vez que os pais continuam a ter prioridade de direito na escolha do género de educação que será ministrada aos seus filhos. DECISÃO: Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 6 de Junho de 2019. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso.