01406/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência primária para decidir inovatoriamente a situação estatutário/remuneratória do pessoal, tal como para a definição do escalão a que o militar tenha direito com vista à determinação do valor do complemento de pensão de reforma pertence ao Chefe de Estado Maior da Força Aérea.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A. .. , capitão da Força Aérea Portuguesa, recorre para o Pleno da Secção por oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, lavrado na 2ª Subsecção (Processo nº 1272/04), a respeito da competência para decidir o pedido de complemento de pensão de reforma, que o primeiro julgou ser o Director de Finanças do Comando Logístico da Força Aérea e o segundo considerou ser o Chefe de Estado Maior da Força Aérea.

Proferida decisão interlocutória a reconhecer a existência de oposição de julgados (fls. 248/249), prosseguiram os autos para alegações.

Só o recorrente as apresentou, formulando as seguintes conclusões:

«A. O douto acórdão de 28 de Abril de 2005 do Egrégio Supremo Tribunal Administrativo entendeu manter o douto Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, rejeitando o recurso interposto pelo recorrente por o considerar manifestamente ilegal pois a entidade recorrida não tinha o dever legal de decidir o requerimento datado de 25 de Setembro de 2002, considerando competente para proferir a decisão o Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea (CLAFA)

B. Nos termos do disposto no artigo 11º do Decreto-Lei n° 51/93, de 26 de Fevereiro, é atribuído ao CLAFA a função de assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros para a execução dos planos e directivas aprovados pelo Chefe do Estado Maior da Força Aérea (CEMFA)

C. Só existe um órgão ao qual a lei confere competência decisória primária que é o CEMFA, e um entendimento diferente não encontra qualquer tipo de acolhimento na letra dos artigos 3º, n° 2 alínea a), 5º n° 3, 9º, nºs 1 e 2 alínea b) e 11º n° 1, todos do Decreto Lei n° 51/93, de 26 de Fevereiro

D. O Egrégio Supremo Tribunal Administrativo já decidiu que nas três áreas funcionais em que se organiza a Força Aérea, entre as quais a logística, que assegura a superintendência e a execução dos recursos materiais e financeiros, é à entidade recorrida, o CEMFA, que a lei confere competência decisória primária, nos termos dos artigos 3º, nº 2 alínea a), 5º, n° 3, 9º nºs 1 e 2 alínea b) e 11º, n° 1 do Decreto Lei n° 51/93, de 26 de Fevereiro (entre outros Acs. do STA de 19 de Abril de 2005, Proc. n° 1272/04, lª Secção, 2ªSubsecção; de 02-03-2005, Proc. 01238/04 e de 08-03-2005, Proc. 01271/04)

E. O requerimento do recorrente, de 25 de Setembro de 2002, foi dirigido à entidade com competência legalmente concedida o CEMFA, e que sendo o órgão competente para se pronunciar, tem o dever legal de decisão nos termos do artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

F. Considera, por isso, o recorrente que o recurso tem objecto, por haver o dever legal de decidir por parte da entidade recorrida e que a sua rejeição é ilegal.

Nestes termos e nos melhores de direito doutamente supridos por V. Exas. deve ser revogado o douto acórdão de 28 de Abril de 2005 por se encontrar em oposição com o acórdão fundamento de 19 de Abril de 2002 referente ao Proc. n° 1272/04 sobre as mesmas questões fundamentais de direito e, por esse facto, ser substituído por outro que atribua ao silêncio da entidade recorrida o dever legal de decidir por o recurso ter objecto e não ser ilegal ».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido de que o recurso deverá ser decidido de acordo com o acórdão fundamento por traduzir a orientação recente e unânime do STA.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

São os seguintes os factos que, por remissão para o aresto do TCA de que vinha interposto recurso jurisdicional, o acórdão recorrido considerou assentes:

a) Através do requerimento constante de fls. 12 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, registado com a data de recepção de 25/9/2002, o recorrente solicitou, ao Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, que determinasse o pagamento do complemento de pensão compatível com o escalão a que tinha direito, contado a partir do escalão de integração;

b) Sobre esse requerimento, não foi proferida decisão, tendo apenas incidido informação, do Chefe do Centro de Recrutamento e Mobilização da Força Aérea Portuguesa, datada de 30/9/2002 e cujo teor era o seguinte:

"01. O requerente está colocado no Arquivo Central da Força Aérea, na situação de reforma desde 31/12/93.

02. O requerente pretende ser recolocado no anterior escalão de vencimento e auferir os vencimentos e complemento de pensão correspondente.

03. Submete-se à Consideração Superior".

III- O Direito

O acórdão recorrido, perfilhando a posição do acórdão do TCA (que, por ilegalidade na sua interposição, rejeitara o recurso contencioso ali interposto por A... contra o indeferimento tácito atribuído ao CEMFA), ajuizou que a competência para a decisão sobre o pedido por aquele formulado - no sentido da atribuição de complemento de pensão de reforma por escalão a que se julgava com direito - pertencia ao Director de Finanças do Comando Logístico da Força Aérea (DFCLFA).

Assim, por sustentar que o pedido fora dirigido a órgão incompetente e que o não cumprimento do art. 34º do CPA (remessa do pedido ao órgão competente) não fazia dele órgão competente, concluiu que do silêncio do CEMFA não adviria a formação de indeferimento tácito de que pudesse ser interposto recurso contencioso. Com este fundamento, negou provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão do TCA e, por consequência, manteve a decisão de rejeição do recurso contencioso ali interposto por ilegalidade da sua interposição.

Em sentido antagónico, decidiu o acórdão fundamento, para o qual o órgão competente para a tomada de decisão igual à que o recorrente havia formulado seria o Chefe de Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA).

Trata-se, pois, de saber a quem cabe a competência de decidir pedidos de atribuição de complemento de pensão. E para se chegar a alguma conclusão preciso é estudar três órgãos da estrutura organizacional da Força Aérea.

O primeiro é o Comando de Pessoal da Força Aérea (CPESFA), a que se refere o art. 9º, nº2, al. a), do DL nº 51/93.

Trata-se de um «órgão central de administração e direcção» que «tem por missão assegurar a administração dos recursos humanos para a execução dos planos e directivas aprovados pelo CEMFA» (arts.9º, nº1 e 2 e 10º, nº1, do Dec.-lei nº 51/93, de 26/02 e 1º e 2º, nº1, do Decreto-Regulamentar nº. 51/94, de 3/09).

É certo que a «Direcção de Pessoal» do CPESFA tem por competência, além do mais, «promover as mudanças de situação e a concessão das respectivas remunerações e pensões» (art. 7º, al. d), do cit. D.R. nº 51/94).

Poderia divisar-se aqui, numa apressada análise, uma competência para decidir estes casos, já que têm a ver com a posição escalonar do recorrente e com a consequente repercussão em matéria do valor da pensão.

Todavia, o termo «promover» tem o significado inequívoco de “diligenciar” com o objectivo de se proceder à mudança do militar em termos, por exemplo, de colocações, transferências, promoções, remunerações e pensões. Cabe-lhe uma palavra activa nessas matérias. Não, no entanto, no sentido da decisão propriamente dita, no quadro do estrito âmbito definitório da situação do militar, mas somente no âmbito da gestão de recursos humanos e, sempre, em «execução» dos planos e directivas aprovados pelo CEMFA.

O segundo é o Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea (CLAFA).

É também um «órgão central de administração e direcção», dentro da organização geral da Força Aérea, que se encontra na «dependência directa do CEMFA» (art. 9º, nºs 1 e 2, do DL nº 51/93, de 26/02).

Nessa qualidade, tem por missão «assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros para a execução dos planos e directivas aprovadas pelo CEMFA» (art. 11º, nº1, do cit. dip.; também art. 2º, nº1, do Dec. Reg. Nº 52/94, de 3/09), compreendendo várias direcções, entre as quais se inclui a «Direcção de Finanças» (art. 11º, nº3, al. d), cit. art.).

Cabem-lhe, ainda, as competências definidas no nº2, do art. 2º, do Decreto Regulamentar citado, de que destacamos a de «assegurar a administração dos recursos financeiros da Força Aérea em consonância com os programas e prioridades fixados» (alínea h)).

Ora, em particular, a Direcção de Finanças do CLAFA tem por missão «assegurar a gestão dos recursos financeiros postos à disposição da Força Aérea» (art. 12º, cit. D.R.), competindo-lhe, entre o mais, «assegurar a efectivação dos abonos e descontos devidos ao pessoal militar e civil» (art. 13º, al. d), cit. D.R.), através da «Repartição de Abonos» (art. 14º, al. e), cit. D.R.).

Pergunta-se: terá o legislador querido conferir à “Repartição de Finanças” da “Direcção de Finanças” do CLAFA uma competência decisória em matéria de fixação de abonos e remunerações?

Os termos legais em que se mostram definidos os feixes de poderes acima expostos poderiam ter sido mais claros, reconhecemos. Mas para nós a resposta é, apesar de tudo, não.

Se bem se reparar, a palavra mais vezes repetida no texto da lei é «assegurar». Assegurar a gestão, assegurar a administração dos recursos financeiros, assegurar a efectivação de abonos. O que bem se compreende: cumpre-lhe administrar os recursos materiais e financeiros postos à sua disposição com vista à execução dos planos e directivas aprovados pelo CEMFA, porque, afinal, o CLAFA é um órgão de administração e direcção que visa garantir a “superintendência” e “execução” nas áreas administrativa e logística (art. 1º, do D.R. cit.).

Portanto, não nos devemos deixar impressionar pelos termos utilizados pelo legislador. Apesar de ser um órgão «central», de «administração» e de «direcção» que visa assegurar “superveniência” e “execução” sobre «áreas ou actividades específicas essenciais» (sic), isso só poderá significar que a sua função é um “função-execução” (cfr. art. 38º, nº 2 do DL nº 236/99, de 25/06: Estatuto dos Militares das Forças Armadas) e que lhe cabe tomar decisões nos campos exclusivos a que se dedicam as suas várias Direcções, mas dentro do «carácter funcional» de que se reveste (art. 9º, nº1, do DL 51/93).

Portanto, cumpre-lhe somente decidir as questões que visem “assegurar” os objectivos traçados nas grandes orientações definidas pelo CEMFA (De acordo com o nº3, do art. 12º da Lei nº 111/91, de 29/08 «Os órgãos centrais de administração e direcção têm carácter funcional e visam assegurar a superintendência e execução de áreas ou actividades específicas essenciais, de acordo com as orientações superiormente definidas»).

Não lhe cabe, pois, declarar inovatoriamente e definir a situação estatutário/remuneratória do pessoal, senão somente cumprir e executar as resoluções definitórias tomadas a esse nível por outro órgão, gerindo os recursos financeiros em ordem a assegurar o pagamento dos abonos aos militares e ao pessoal civil que ali preste serviço.

O terceiro é o CEMFA, Comandante da Força Aérea.

É o chefe militar de mais elevada autoridade na sua hierarquia (art. 8º, nº1, da Lei nº 111/91, de 29/08) e tem as “competências” e “dependências” «fixadas na lei» (art. 5º, nº 2 do DL nº 51/93, de 26/02: Lei Orgânica da Força Aérea).

Como mais alto chefe militar da Força Aérea exerce funções de comando (art. 8º, nº1, da Lei nº 111/9 , cit.; cfr. também art. 56º da Lei nº 29/82, de 11/12). Ao mesmo tempo, é um dos principais colaboradores do Ministro da Defesa (nº3, cit. Lei 111/91), de quem aliás dependem (nº2, al. a), cit. art.).

Exerce ainda as funções específicas plasmadas nos nºs 4 e 5 do mesmo preceito legal (art. 8º cit.).

E entre elas, destaca-se, desde logo, a de dirigir, coordenar e administrar o respectivo ramo (art. 8º, nº4, al. a)). É uma competência primária ampla onde cabe a de declarar inovatoriamente a definição da situação estatutário/remuneratória do pessoal, tal como a da definição escalonar dos militares, embora, por sua delegação de poderes, essa função possa ser desempenhada pelas entidades às quais as diversas áreas estão distribuídas, nomeadamente pelo CLAFA (art. 5º, nº2, DL nº 51/93).

Neste sentido, podem ler-se os acórdãos da Subsecção de 01/02/2005, Proc. nº 01194/04, de 9/02/2005, Proc. nº 01200/04, de 15/02/2005, Proc. nº 01240/04, de 2/03/2005, Proc. nº 01239/05, de 8/03/2005, Proc. nº 01271/04, de 11/05/2005, Proc. nº 022/05, de 17/05/2005, Proc. nº 01323/04 e de 21/06/2005, Proc. nº 0160/05.

Por este motivo, acolhemos a posição do acórdão fundamento.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e, em consequência, ordenar a remessa dos autos ao TAC para se decidir o mérito do recurso contencioso, se a tanto outra causa não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Maio de 2006. – Cândido de Pinho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Jorge de Sousa – Pais Borges (Vencido. Continuo a entender que a competência primária dispositiva cabe ao órgão subalterno, tal como decidiu o acórdão recorrido). – Santos Botelho (vencido nos termos da declaração que antecede).