653/2025 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 653/2025 Processo n.º 284/2025 3.ª Secção Relatora: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório No âmbito dos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal de Justiça, em que é recorrente A. e recorrido o Ministério Público, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante, «LTC»), na sequência da notificação à aqui recorrente do acórdão proferido por aquele Tribunal, em 14 de janeiro de 2025, que julgou improcedente o recurso de revista pela mesma interposto. Remetidos os autos ao Tribunal Constitucional, a recorrente foi convidada a aperfeiçoar o requerimento de interposição do recurso, após o que as partes foram notificadas nos termos e para os efeitos previstos no artigo 79.º da LTC relativamente à norma interpretativamente extraída do artigo 23.º, n.º 10, do Estatuto do Administrador Judicial (Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro), que sujeita ao limite de 100.000€, ali referido, a totalidade da remuneração variável devida aos administradores de insolvência, nela se incluindo a majoração prevista no respetivo n.º 7. A recorrente alegou, concluindo nos termos seguintes: «[…] Em 15.05.2024 (Ref.ª 5727080) no âmbito do processo de insolvência n.º 1663/15.8T8PDL que corre termos no Juízo Central Cível e Criminal de Ponta Delgada - Juiz 2, a Recorrente apresentou o Cálculo de Remuneração Variável elaborada nos termos do Art. o 23 do EAJ - Lei nº 22/2013 de 26 de fevereiro, alterada pela Lei nº 9/2022, de 11 de Janeiro, na qual fez constar os métodos de cálculo para a determinação do valor aí peticionado: 299.647,40 € (duzentos e noventa e nove mil, seiscentos e quarente e sete euros e quarenta cêntimos) acrescidos de IA à taxa legal de 23%. A 05.09.2024 a Apelante recorreu da douta decisão proferida para o Tribunal da Relação de Lisboa. No dia 01.10.2024, os Venerandos Juízes do Tribunal da Relação de Lisboa proferiram Acórdão que, em suma, considerou que “1- o limite previsto no art. o 23.º n.º 10 do EAJ deve ser entendido como abarcando, no seu âmbito de aplicação, a globalidade da remuneração variável quando calculada sobre o resultado da liquidação da massa insolvente, nela se incluindo a majoração prevista no n.º7”. No dia 22.10.2024 (Ref.ª 717346) a Apelante recorreu para o Supremo Tribunal de Justiça na qual invocou a inconstitucionalidade de tal interpretação normativa, por violação dos princípios da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da segurança jurídica, da tutela da confiança e da segurança jurídica e interpretação das leis, do direito à retribuição, em nome de obediência pensante, sendo violador, desde logo, dos arts. 9.º Código Civil e 2.º, 13.º, 18.º, 20.º, 59.º, 202.º n.º 2 e 203.º a 205.º da Constituição da República Portuguesa. Até 2022 (Lei n.º 9/2022 de 11.01) a remuneração variável devida aos Administradores Judiciais pelo exercício das funções em processo de insolvência encontrava-se disciplinada no artigo 23.º da Lei n.º 79/2021, de 24/11, Norma que implicava o recurso à Portaria n.º 51/2005 e que determinava que a remuneração variável era calculada em função dos resultados obtidos na liquidação da massa insolvente ou na recuperação do devedor. A Lei 9/2022, de 11.01 (que, entre outras alterações, alterou o Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro) transpôs a Diretiva (UE) 2019/1023, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, o mencionado artigo foi alterado pela Lei 9/2022, de 11.01 (que, entre outras alterações, alterou o Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro). De acordo o mencionado artigo 23.º, a remuneração variável encontra-se atualmente desdobrada em duas componentes: a primeira parcela e a majoração. A primeira parcela prevista na al. b) do n.º 4 do artigo 23.º do EAJ é calculada nos termos do n.º 6 do mencionado artigo e calcula-se deduzindo às Receitas de Liquidação os montantes necessários ao pagamento das dívidas dessa mesma massa, nomeadamente, as despesas da liquidação, as custas do processo e a remuneração fixa. O n.º 7 do artigo 23.º do EAJ prevê a existência de uma segunda parcela adicional: "O valor alcançado por aplicação das regras referidas nos n.ºs 5 e 6 é majorado, em função do grau de satisfação dos créditos reclamados e admitidos, em 5/prct do montante dos créditos satisfeitos, sendo o respetivo valor pago previamente à satisfação daqueles". Ou seja, prevê-se uma majoração adicional da remuneração variável que é calculada por referência ao grau de satisfação dos créditos reclamados e admitidos. O n.º 10 do artigo 23.º do EAJ estabelece que “ A remuneração calculada nos termos da alínea b) do n.º4 não pode ser superior a 100 000 (euro).". (sublinhado e negrito nosso) Ora, como já vimos, a remuneração calculada nos termos da al. b) do n.º 4 do mencionado artigo 23.º do EAJ diz respeito apenas à primeira parcela da remuneração variável. Não englobando - seja por remissão ou de forma expressa - a majoração prevista no n.º 7 do artigo 23.º do EAJ. Assim, apesar da primeira parcela da remuneração variável se encontrar sujeita ao limite previsto no mencionado n.º 10, isto é, em 100.000,00€, É de concluir que a componente de majoração não se encontra abrangida por aquele limite. Parece-nos carecer de qualquer lógica e/ou coerência teleológica o recurso a uma interpretação extensiva quando estamos perante uma norma precisa e explícita, Que não oferece quaisquer dúvidas de interpretação ou compreensão, Nem contempla qualquer lacuna que necessite de integração: apenas remuneração calculada nos termos da alínea b) do n.º 4 (ou seja, a que resulta da aplicação do coeficiente de 5% do resultado da liquidação da massa insolvente nos termos do n.º 6) está sujeita ao limite de 100.000 (euro) previsto no n.º 10 do mencionado artigo. A contrario parece-nos relativamente claro concluir-se que tal limite não se aplica à componente da majoração, cujo cálculo previsto no n.º 7 do artigo 23.º do EAJ, porquanto tal sujeição não resulta da norma que a prevê. É certo que o n.º 1 do artigo 9. o do Código Civil dispõe que a “(...) interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo. No entanto, salvo melhor entendimento, tal apenas é aplicável nos casos em que se torna exigível o recurso a uma interpretação extensiva para uma melhor compreensão da ratio legis subjacente à norma, O que, manifestamente, não é o caso. Quando o texto da norma é objetivo e preciso quanto à sua previsão e estatuição, Parece-nos ilógico o recurso a uma qualquer interpretação sob pena de se indagar uma nova regra a partir de uma que já se encontra apurada pela mera letra da lei, Tal interpretação abre portas à discricionariedade, integrando lacunas onde estas não existem, Que na prática resvala numa inconstitucionalidade por violação do princípio da proteção da confiança, Que é o que sucede no presente caso. Assim, o entendimento segundo o qual o limite previsto no artigo 23.º, n.º 10 do Estatuto do Administrador Judicial (Lei n.º 22/2013 de 26 de fevereiro) é aplicável à totalidade da remuneração variável devida aos Administradores da Insolvência, Nela incluindo-se tanto a primeira parcela da remuneração variável, como a majoração é, salvo o devido respeito, inconstitucional, altamente discricionário, lesivo dos interesses patrimoniais do direito fundamental à remuneração dos Administradores Judiciais. É igualmente suscetível de afetar, desde logo, «na fiabilidade (credibilidade), calculabilidade (previsibilidade) e cognoscibilidade» do direito, E coloca em causa a exigência de «previsibilidade e calculabilidade da atuação estadual» e de «transparência dos atos dos poderes públicos, designadamente os suscetíveis de afetarem negativamente os destinatários de tal comando: os Administradores Judiciais. O princípio da proteção da confiança remete-nos para a tutela da estabilidade dos atos da Justiça, como condição indispensável à segurança dos cidadãos e à permanência e estabilidade da ordem jurídica Na sua dimensão jurídico-normativa, o princípio da proteção da confiança constitui um dos invólucros jurídicos que o ordenamento jurídico e seu edifício não deixarão de dispensar aos valores da estabilidade, da segurança e da confiabilidade. Estão em causa valores que, merecedores de um reconhecimento indubitável e de uma proteção acrescida, são erigidos à categoria de bens jurídicos fundamentais, constituindo-se em cânones orientadores que devem enformar todos os atos dos poderes públicos, principalmente os que encerrarem conteúdo decisório que, neste caso, são os Tribunais. De acordo com Ac. do STJ de 06.06.2023, proc. o n.º 6285/06.1TBLRAC.SL o princípio da confiança é violado quando uma norma afeta, de forma "inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos Ora, a decisão recorrida adota um entendimento inadmissível e arbitrário porquanto, salvo melhor entendimento, carece de suporte legal. É demasiado oneroso nas legitimas expetativas da Recorrente porquanto implica uma redução no valor da sua remuneração variável em montante superior a 200.000,00€ (duzentos mil euros). JOÃO BAPTISTA MACHADO em Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, reimpressão de 2022, págs 181 e 182]: refere que: “Convém salientar, porém, que o elemento gramatical (“letra da lei”) e o elemento lógico (“espírito da lei”) têm sempre que ser utilizados conjuntamente. Não pode haver, pois, uma modalidade de interpretação gramatical e uma outra lógica: pois é evidente que o enunciado linguístico que é a “letra da lei” é apenas um significante, portador de um sentido (“espírito”) para que nos remete. Por isso, quando se fala em “interpretação literal” quer-se apenas referir aquela modalidade de interpretação muito cingida ao texto e que extrai das palavras deste o sentido que elas mais naturalmente comportam, fazendo porventura descaso doutros elementos interpretativos". No entanto, também não é o que sucede na interpretação que se tem difundido na jurisprudência portuguesa quanto a esta questão. Porquanto, o presente caso não oferece dúvidas, Tanto o elemento lógico e gramatical da norma prevista no n.º 10 do artigo 23.º do EAJ apontam para apenas uma interpretação admissível: o limite de 100.000,00€ aplica-se à remuneração calculada nos termos da alínea b) do n.º 4, ou seja, apenas à primeira parcela. Mais: não existe, na mencionada norma qualquer elemento que permita concluir que o limite aí previsto é igualmente aplicável à majoração prevista no n.º 7 do artigo 23.º porquanto repita-se, estamos a falar de duas componentes distintas de remuneração. Desta forma, extrair do silêncio do legislador uma conclusão ou consequência que não seja aquela que resulte ou que conste da própria letra lei quando esta é clara na sua aplicação, viola o princípio da legalidade previsto no artigo 3.º da Constituição da República Portuguesa. Em todo o caso, sempre se dirá que limitar a majoração, sem qualquer base legal, é negar a sua própria existência, que é a própria lei impõe que exista. Nessa medida, esse entendimento é igualmente violador do princípio da legalidade (artigo 202. o da CRP), Ademais, constitui uma violação do n.º 7 do artigo 23.º do EAJ, que se suprima o pagamento da majoração da remuneração variável através da interpretação “extensiva” de uma norma que, repete-se, não a reclama. Acresce que, nos termos do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa “1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei. 2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.” O princípio da igualdade visa, no fundo, assegurar o tratamento de modo idêntico daquilo que é idêntico e de modo desigual daquilo que é diferente ou que não é idêntico. Entende-se que este princípio da igualdade se desdobra em duas vertentes: A da proibição de discriminação (vertente negativa): uma medida é violadora do princípio da igualdade se estabelecer uma igualdade ou diferenciação de tratamento para a qual, à luz do objetivo visado, não existe justificação material suficiente; A da obrigação de diferenciação (vertente positiva): dever de implementação de medidas administrativas que estabeleçam um tratamento desigual para as situações que forem diferentes (por exemplo, em razão de carências físicas ou sociais), ou seja, que constituam discriminações positivas. Na Portaria n.º 282/2013 de 29 de agosto, que Regulamentou vários aspetos das ações executivas cíveis resulta do artigo 50. o que, à semelhança do que sucede com os Administradores Judiciais, os senhores Agentes de Execução também auferem dois tipos de remuneração: a remuneração propriamente dita (e que inclui a fase de adiantamento de honorários) e uma remuneração adicional calculada segundo a tabela prevista em Anexo. Remuneração que não está sujeita a qualquer limite legal. Considerando que o princípio da igualdade postulado pelo artigo 13.º da Lei Fundamental reclama a dação de igual ou idêntica solução legal para situações iguais ou idênticas, reclamando, do mesmo passo, a adoção de soluções diversas quando as situações a contemplar sejam elas mesma dissonantes, Assim, pese embora as funções de Agente de Execução e de Administrador Judicial se encontrem sujeitos a regimes legais de remuneração distintos, A verdade é que consubstanciam cargos idênticos, São ambos considerados servidores da justiça, exercem diligências com recurso a meios coercivos com vista ao ressarcimento dos credores da forma mais profícua possível, Sujeito ao poder de fiscalização e disciplina do mesmo órgão (CAAJ), Titulares de diversas prerrogativas e direitos, Pelo que, sem conceder, não se encontra nenhum fundamento material ou substantivo que justifique a dissemelhança remuneratória entre as duas funções, Nem tão pouco qualquer outro elemento que indicie que o regime previsto no n.º 10 do artigo 23.º do EAJ é aplicável à globalidade da remuneração variável (com inclusão da componente da majoração) do Administrador Judicial, Especialmente, considerando o tratamento desigual da remuneração pelo exercício de funções idênticas ainda que pela aplicação de regimes jurídicos distintos é, salvo melhor entendimento, inconstitucional, por violação do princípio da igualdade consignado no artigo 2.º e 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa. Termos em que, e nos melhores de direito que V. a s Ex.as entendam suprir, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado e, em consequência, julgar inconstitucional a norma contida no 10 do artigo 23.º da Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro (Estatuto do Administrador Judicial) na interpretação segundo a qual o limite de € incluindo a majoração prevista no respetivo n.º 7 do mesmo artigo » . 4. O recorrido Ministério Público respondeu, concluindo nos seguintes termos: «[…] Por Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14.01.2025, foi decidido: “ A recorrente invoca ainda a inconstitucionalidade do n.º 10 do artigo 23º do EAJ, quando interpretado no sentido de estabelecer um limite global à remuneração variável a auferir pelo administrador da insolvência. Alega a recorrente que a interpretação segundo a qual o limite previsto no n.º 10 do artigo 23.º do EAJ se aplica à globalidade da remuneração variável é inconstitucional por violação do princípio da igualdade (previsto no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa), quando confrontado com o regime remuneratório dos Agentes de Execução, que entende não conter limitação equiparável à do n.º 10 do artigo 23º do EAJ, sendo, por isso, mais favorável para esses profissionais. (…) Como é elementar (e até de senso comum) o que o artigo 13º da CRP proíbe não é o tratamento desigual de todo e qualquer sujeito em toda e qualquer circunstância, mas sim, essencialmente, em razão do tipo de fatores previstos no seu n.º 2. Ora, é manifesto que nenhuma dessas hipóteses se verifica no caso concreto, não se identificando também nenhuma dimensão de irrazoável desproporcionalidade da norma. Os agentes de execução exercem funções distintas das exercidas pelos administradores judiciais, pelo que nenhuma inconstitucionalidade existe na circunstância de terem um estatuto remuneratório diferente. (…) Alude também a recorrente à existência de uma eventual violação do princípio da confiança, decorrente do artigo 2.º da CRP, por ter a expetativa de o limite previsto no n.º 10 do artigo 23º não ser aplicável à totalidade da remuneração variável. Todavia, para além de não densificar de forma minimamente consistente em que medida o princípio da confiança teria sido intoleravelmente afetado, a recorrente apresenta uma pretensão incoerente, pois aceita a existência daquele limite para uma parcela da remuneração variável, só não o aceitando para o calculo da outra parcela. Acresce que o n. 8 de artigo 23º já permite a aplicação de um limite de 50.000 (desde a Lei n.º 22/2013), que a recorrente não põe em causa, pelo que não poderia, sequer, ter fundadas expetativas de receber uma remuneração superior a este limite. É, assim, manifestamente infundada e, por isso, improcedente a invocação da inconstitucionalidade da referida norma” . A recorrente A. interpôs recurso desta decisão, para este Tribunal Constitucional, pretendendo ver apreciada “ a (in)constitucionalidade da norma prevista no n.º 10 do artigo 23.º da Lei n.º 9/2022 de 11 de janeiro, quando interpretada no sentido de a limitação aí prevista se aplicar à totalidade da remuneração variável - incluindo à majoração prevista no n.º 7 do mencionado normativo - por violação do princípio da tutela da confiança prevista no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa e do princípio constitucional da igualdade (artigos 13º e 103º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa) ”. Constitui objeto do recurso, nos termos definidos pela Sra. Conselheira relatora (fls.333 dos autos), a questão da constitucionalidade da norma extraída do artigo 23.º, n.º 10, do Estatuto do Administrador Judicial (Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro), que sujeita ao limite de 100.000€ ali referido a totalidade da remuneração variável devida aos administradores de insolvência, nela se incluindo a majoração prevista no respetivo n.º 7. O referido artigo 23.º sob a epígrafe remuneração do administrador judicial nomeado por iniciativa do juiz refere no seu número “ A remuneração calculada nos termos da alínea b) do n.º 4 não pode ser superior a 100 000 (euro) ”. E o n.º 4 desse mesmo artigo refere que “ Os administradores judiciais referidos no n.º 1 auferem ainda uma remuneração variável em função do resultado da recuperação do devedor ou da liquidação da massa insolvente, cujo valor é calculado nos termos seguintes: b) 5 /prct. do resultado da liquidação da massa insolvente, nos termos do n.º 6”. Com tributos essenciais para o caso em apreço importa trazer à colação a jurisprudência constitucional nos seus Acórdão n.ºs 656/14, 16/15, 250/2016 e 33/2017 . Tais acórdãos convergiram no entendimento segundo o qual a previsão de um limite máximo para a fixação dos honorários do perito, insuscetível de ser ultrapassado em função das especificidades concretas da perícia a que respeita, designadamente grau de complexidade e tempo necessário à sua cabal realização, viola o princípio da proibição do excesso, nas dimensões de adequação e proporcionalidade, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição. Afigura-se-nos que é possível estender mutatis mutandis o mesmo juízo de idoneidade e indispensabilidade à previsão de valores máximos, como os indicados na tabela IV, para a fixação da remuneração dos administradores judiciais. Compreende-se que a determinação do valor remuneratório de uma atividade de coadjuvação do tribunal não esteja sujeita às regras de mercado ou ao jogo da livre concorrência, na fixação de preços. A propósito do seu papel no processo de insolvência e de acordo com o art. 2.º, n.º 1, do Estatuto do Administrador Judicial: " o administrador judicial é a pessoa incumbida da fiscalização e da orientação dos atos integrantes do processo especial de revitalização e do processo especial para acordo de pagamento, bem como da gestão ou liquidação da massa insolvente no âmbito do processo de insolvência, sendo competente para a realização de todos os atos que lhe são cometidos pelo presente estatuto e pela lei ". Nos termos do artigo 1.º, n.º 1 do CIRE “ O processo de insolvência é um processo de execução universal que tem como finalidade a satisfação dos credores pela forma prevista num plano de insolvência, baseado, nomeadamente, na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente, ou, quando tal não se afigure possível, na liquidação do património do devedor insolvente e a repartição do produto obtido pelos credores ”. Cabe ao Administrador de Insolvência nos termos do artigo 55.º, n.º 1, alínea a) do CIRE fazer com que realize a alienação dos bens que integram a massa insolvente: o Juiz – artigo 58.º do CIRE –, a comissão de credores– artigo 68.º, n.º 1 do CIRE – e a assembleia de credores – artigos 79.º e 80.º do CIRE – fiscalizam tal actividade. O administrador judicial rege-se por garantias de imparcialidade, encontrando-se vinculado a um regime legal de incompatibilidades, impedimentos e suspeições (Estatuto do Administrador Judicial, artigo 4º), exerce as suas funções com independência e isenção, sendo “ um servidor da justiça e do direito ” e “ devendo orientar sempre a sua conduta para a maximização da satisfação dos interesses dos credores em cada um dos processos ” que lhe sejam confiados, conforme resulta do artigo 12º, n.º 1 e n.º 2 do Estatuto do Administrador Judicial. Nomeado por iniciativa de um juiz, o administrador judicial surge como um “auxiliar da justiça”, desenvolvendo a sua atuação num propósito de equilíbrio e composição de interesses entre credores e devedor, com uma postura vinculada a princípios da independência e imparcialidade, embora sem qualquer vínculo jurídico-administrativo de subordinação hierárquica (Ver Lei nº 77/2013, de 21 de novembro, nomeadamente, no seu artigo 1º, nº 2). Compreende-se, assim, que a determinação do valor remuneratório de uma atividade de coadjuvação do tribunal não esteja sujeita às regras de mercado ou ao jogo da livre concorrência, na fixação de preços. Não existe nenhuma imposição constitucional a exigir a ilimitada fixação do valor remuneratório do administrador judicial: a harmonização do seu direito à justa compensação com os direitos dos credores impõe a determinação de alguma contenção na fixação de padrões dos respetivos valores remuneratórios. Todavia, a imposição de um tecto máximo, inultrapassável, constitui uma imposição tão absoluta na fixação do valor da remuneração devida pela atividade desenvolvida que, em abstrato, pode conduzir a situações em que o sacrifício imposto ao administrador, designadamente no seu direito patrimonial de retribuição pela atividade desenvolvida, não seja devidamente compensado. Basta pensar nos casos em que o tecto de remuneração imposto por lei traduz uma discrepância manifesta com o valor justo da atividade desenvolvida, tendo em conta a sua quantidade, natureza e/ou qualidade. Ora, dado o montante do valor máximo previsto, não será impossível imaginar atividade cujo valor, pela complexidade, dimensão ou mesmo duração do esfoço exigido ao seu autor possa exceder - e exceder consideravelmente -, aquele “tecto”. Não se rejeita que a remuneração do administrador judicial não tem de traduzir o preço praticado no mercado para um tal serviço e não tem necessariamente de ser acompanhada por uma equivalência estrita, em termos económicos, entre o valor do serviço prestado e o montante da quantia devida pela sua perceção ( Acórdão n.º 421/2007 e n.º 301/09 ). O problema é que a norma em apreciação não permite pela sua própria rigidez, de acordo com a normalidade das coisas, satisfazer adequadamente, em todas as situações, o direito à justa compensação. E a ausência de uma cláusula geral que permita acautelar a consideração de circunstâncias excepcionais na fixação judicial da remuneração, inviabiliza a tomada em consideração, por um juiz, do caso concreto em que a justa compensação pelo sacrifício não se contém nos limites do valor tabelado. Neste condicionalismo, a imposição de um “tecto” inultrapassável abre a possibilidade de excessos, sendo, pois, de entender que o limite imposto se mostra excessivo ou intolerável em termos de poder considerar-se que afronta o princípio da proporcionalidade. A solução normativa do nº 10 do artigo 23º em causa, impondo um limite máximo absoluto de cem mil euros não admitindo qualquer flexibilidade que, em nome da particular complexidade do processo ou dos resultados anormalmente elevados decorrentes da atividade desenvolvida pelo administrador judicial em benefício da massa insolvente, possa conduzir a uma majoração desse valor máximo viola o princípio da proporcionalidade, atendendo agora ao excesso da intervenção legislativa limitativa em termos absolutos do valor remuneratório, por via da “norma travão” do nº 10 do artigo 23º, sem qualquer possibilidade de flexibilização. A ausência de um qualquer mecanismo legal de flexibilidade de um limite máximo absoluto de remuneração de trabalhadores privados independentes, fixado sem qualquer margem ou folga de maleabilidade, tornando esse “limite inultrapassável” sem uma abertura normativa mínima de adaptação à diversidade de situações factuais, deve considerar-se inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, sob a vertente de proibição do excesso. Impõe-se concluir que a impossibilidade de o juiz exceder, em qualquer circunstância, o valor máximo definido para remunerar a atividade do administrador judicial se apresenta como uma solução de tal modo onerosa do sacrifício exigido que, no limite, pode resultar desproporcionada, por não encontrar razão suficiente que a justifique. A tarefa de colaborar com o tribunal, exercendo as funções de administrador judicial, e limitar a respetiva remuneração, sem que o sucesso da atividade desenvolvida se possa refletir no valor da remuneração, servindo esta de estímulo a uma reforçada eficiência e celeridade de resultados e ainda que o tipo de serviço, os usos de mercado, a complexidade da venda e o tempo necessário à sua realização levassem a considerar que a remuneração devida era superior, pode configurar solução excessiva. O legislador tem mandato constitucional para implementar medidas que promovam e garantam o acesso à justiça de todos os cidadãos, mas esse mandato não lhe confere legitimidade para o garantir à custa da imposição de um sacrifício excessivo aos agentes que colaboram na administração da justiça. Na articulação dos vários interesses que se jogam na delimitação do valor da remuneração devida ao administrador judicial pela sua atividade de colaboração com a justiça, a operar no respeito pela garantia do acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva, a norma trazida ao Tribunal Constitucional não satisfaz as exigências de proporcionalidade impostas pela Constituição (artigo 18.º, n.º 2), devendo ser, por isso, julgada inconstitucional. Assim, por todas as razões invocadas ao longo das presentes contra-alegações, julga-se que este Tribunal Constitucional deverá: julgar inconstitucional, por violação do princípio da proibição de excesso, nas dimensões de adequação e proporcionalidade (artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da Constituição) a norma extraída do n.º 10 do artigo 23.º do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, quando interpretada no sentido de que o limite de €100.000,00 nela previsto é um limite absoluto e máximo para a remuneração variável que pode ser fixada ao administrador judicial, incluindo a majoração e não apenas a remuneração prevista na alínea b) do n.º 4 do artigo 23.º do EAJ ». Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 5. O recurso interposto no âmbito dos presentes autos funda-se na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, norma segundo a qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais «[q] ue apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo ». Embora o recurso incida sobre o despacho proferido em 1.ª Instância, em 12 de julho de 2024, o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 1 de outubro de 2024, e o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 14 de janeiro de 2025, apenas esta última decisão é passível de recurso para o Tribunal Constitucional. Com efeito, a questão de inconstitucionalidade suscitada pela recorrente, que se prende com a remuneração variável dos administradores de insolvência, foi decidida definitivamente pelo acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, sendo certo que, com o esgotamento dos meios impugnatórios ordinários, ficam naturalmente “consumidas” as decisões precedentes que hajam recaído sobre a matéria a que respeita a questão de inconstitucionalidade (cf. Carlos Lopes do Rego, Os recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional , Coimbra: Almedina, 2010, p. 115). 6. O objeto do presente recurso é integrado pela norma extraída do artigo 23.º, n.º 10, da Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro (que aprovou o Estatuto do Administrador Judicial), que sujeita ao limite de 100.000€, ali referido, a totalidade da remuneração variável devida aos administradores de insolvência, nela se incluindo a majoração prevista no respetivo n.º 7. Nas alegações apresentadas, a recorrente defende que a norma em causa viola, por um lado, o « princípio da proteção da confiança », extraído do artigo 2.º da Constituição, por traduzir um « entendimento inadmissível e arbitrário porquanto […] carece de suporte legal », o que a torna igualmente incompatível com o « princípio da legalidade » consagrado nos artigos 3.º e 202.º da Constituição. Por outro lado, sustenta também a violação do « princípio da igualdade consignado no artigo 2.º e 13.º, n.º 1, da Constituição », argumentando que a mencionada limitação não se encontra prevista no regime aplicável ao cálculo da remuneração dos agentes de execução, os quais « também auferem dois tipos de remuneração: a remuneração propriamente dita (que inclui a fase de adiantamento de honorários) e uma remuneração adicional ». Para melhor compreender se e em que termos pode a norma sindicada ser confrontada com os princípios constitucionais invocados pela recorrente, é útil esclarecer previamente a controvérsia subjacente às questões de inconstitucionalidade que são suscitadas. Está em causa no presente recurso a decisão relativa à remuneração variável devida à recorrente pelo exercício de funções de administradora judicial em processo de insolvência, mais concretamente pela liquidação da massa insolvente. Desde a redação originária do artigo 23.º do Estatuto do Administrador Judicial (doravante «EAJ») que a remuneração variável corresponde nestes casos ao somatório de duas componentes: uma percentagem do resultado da liquidação da massa insolvente acrescida de uma majoração desse valor em função do grau de satisfação dos créditos reclamados e admitidos. Na redação originária da Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, assim como naquela que resultou das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 52/2019, de 17 de abril, tal solução encontrava-se nos n.ºs 2 e 5 do referido artigo 23.º. Na redação da Lei n.º 9/2022, de 11 de janeiro, transitou para os respetivos n.ºs 4 e 7. Tanto na redação originária da Lei n.º 22/2013, como naquela que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 52/2019, o artigo 23.º do Estatuto do Administrador Judicial contemplava já, no n.º 6, a possibilidade de o juiz limitar o valor da remuneração variável acima dos 50.000€, ou seja, quando o somatório da percentagem legal sobre o resultado da liquidação e a majoração que resultava da « aplicação do disposto nos números anteriores » excedesse aquele valor . Para assim decidir o juiz devia ter « em conta, designadamente, os serviços prestados, os resultados obtidos, a complexidade do processo e a diligência empregue no exercício das funções ». O Decreto-Lei n.º 52/2019, de 17 de abril, acrescentou ao artigo 23.º um novo n.º 7, aumentando este limite mínimo « para os devedores que se encontrem em situação de relação de domínio ou de grupo » em que tivesse sido nomeado um « administrador judicial comum », « nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 52.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas » e fazendo acrescer ao limite de 50.000€ o montante de 10.000€ « por cada um dos devedores do mesmo grupo ». Por fim, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 9/2022, de 11 de janeiro, manteve-se a possibilidade de o juiz limitar a remuneração variável acima dos 50.000€ por processo, que passou a constar dos n.ºs 8 e 9, tendo-se introduzido em acréscimo uma limitação legal obrigatória mediante o aditamento do n.º 10, que estabelece que «[a] remuneração calculada nos termos da alínea b) do n.º 4 não pode ser superior a 100 000 (euro) ». É esta a redação atual do artigo 23.º do EAJ: « Artigo 23.º Remuneração do administrador judicial nomeado por iniciativa do juiz 1 - O administrador judicial provisório em processo especial de revitalização ou em processo especial para acordo de pagamento ou o administrador da insolvência em processo de insolvência nomeado por iniciativa do juiz tem direito a ser remunerado pelos atos praticados, sendo o valor da remuneração fixa de 2000 (euro). 2 - Caso o processo seja tramitado ao abrigo do disposto no artigo 39.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, a remuneração referida no número anterior é reduzida para um quarto. 3 - Sem prejuízo do direito à remuneração variável, calculada nos termos dos números seguintes, no caso de o administrador judicial exercer as suas funções por menos de seis meses devido à sua substituição por outro administrador judicial, aquele apenas aufere a primeira das prestações mencionadas no n.º 2 do artigo 29.º. 4 - Os administradores judiciais referidos no n.º 1 auferem ainda uma remuneração variável em função do resultado da recuperação do devedor ou da liquidação da massa insolvente, cujo valor é calculado nos termos seguintes: 10% da situação líquida, calculada 30 dias após a homologação do plano de recuperação do devedor, nos termos do n.º 5; 5% do resultado da liquidação da massa insolvente, nos termos do n.º 6. 5 - Para os efeitos do disposto no número anterior, em processo especial de revitalização, em processo especial para acordo de pagamento ou em processo de insolvência em que seja aprovado um plano de recuperação, considera-se resultado da recuperação o valor determinado com base no montante dos créditos a satisfazer aos credores integrados no plano. 6 - Para efeitos do n.º 4, considera-se resultado da liquidação o montante apurado para a massa insolvente, depois de deduzidos os montantes necessários ao pagamento das dívidas dessa mesma massa, com exceção da remuneração referida no n.º 1 e das custas de processos judiciais pendentes na data de declaração da insolvência. 7 - O valor alcançado por aplicação das regras referidas nos n.ºs 5 e 6 é majorado, em função do grau de satisfação dos créditos reclamados e admitidos, em 5% do montante dos créditos satisfeitos, sendo o respetivo valor pago previamente à satisfação daqueles. 8 - Se, por aplicação do disposto nos números anteriores relativamente a processos em que haja liquidação da massa insolvente, a remuneração exceder o montante de (euro) 50 000 por processo, o juiz pode determinar que a remuneração devida para além desse montante seja inferior à resultante da aplicação dos critérios legais, tendo em conta, designadamente, os serviços prestados, os resultados obtidos, a complexidade do processo e a diligência empregue pelo administrador judicial no exercício das suas funções. 9 - À remuneração devida ao administrador judicial comum para os devedores que se encontrem em situação de relação de domínio ou de grupo, nomeado nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 52.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, aplica-se o limite referido no número anterior acrescido de (euro) 10 000 por cada um dos devedores do mesmo grupo. 10 - A remuneração calculada nos termos da alínea b) do n.º 4 não pode ser superior a 100 000 (euro). 11 - No caso de o administrador judicial cessar funções antes do encerramento do processo, a remuneração variável é calculada proporcionalmente ao resultado da liquidação naquela data». 9. A controvérsia interpretativa de que partem as questões de inconstitucionalidade colocadas pela recorrente prende-se com o facto de esta considerar que a melhor hermenêutica jurídica aponta no sentido de que a limitação legal obrigatória do n.º 10 do artigo 23.º do EAJ apenas pode ser aplicável a uma componente da remuneração variável, mais concretamente, àquela que resulta da aplicação de uma percentagem sobre o resultado da liquidação. Já o Supremo Tribunal de Justiça fez uma interpretação diversa do referido n.º 10, concluindo que essa limitação legal obrigatória é aplicável a toda a remuneração variável, nela se incluindo a componente da majoração. Para contestar esta última solução, a recorrente apresenta um vasto conjunto de argumentos destinados a demonstrar que a única interpretação consentida pela letra da lei aplicável é a oposta à que foi aplicada na decisão recorrida. Isto é, que « o [s] elemento [s] lógico e gramatical da norma prevista no n.º 10 do artigo 23.º do EAJ apontam para apenas uma interpretação admissível: o limite de 100.000,00€ aplica-se à remuneração calculada nos termos da alínea b) do n.º 4, ou seja, apenas à primeira parcela ». Daí a alegação de que a norma sindicada viola o « princípio da legalidade » decorrente dos artigos 3.º e 202.º da Constituição. Como facilmente se percebe, trata-se de uma linha argumentativa que se situa fora do âmbito dos poderes de cognição e controlo constitucionalmente cometidos ao Tribunal Constitucional. Enquanto Tribunal de normas e não dos atos do poder judicial ( v. os Acórdãos n. os 429/2014 e 695/2016), o Tribunal Constitucional não dispõe de competência para sindicar o acerto da decisão judicial em face da lei aplicada e ou a correção do processo interpretativo seguido pelo tribunal a quo à luz dos cânones hermenêuticos gerais, assim como não dispõe de competências para discutir qual seria a solução interpretativa mais conforme ao direito ordinário aplicável ao caso. Ao Tribunal Constitucional não cabe averiguar se a solução alcançada pelo tribunal recorrido respeita a lei que lhe serviu de base, mas apenas verificar se a norma jurídica extraída da lei para alcançar essa solução viola ou não alguma regra ou princípio constitucional. 10. A recorrente começa por alegar que a norma extraída do artigo 23.º, n.º 10, do EAJ , que sujeita ao limite de 100.000€, ali referido, a totalidade da remuneração variável devida aos administradores de insolvência, nela se incluindo a majoração prevista no respetivo n.º 7, viola o princípio da proteção da confiança porque é « suscetível de afetar, desde logo, « a fiabilidade (credibilidade), calculabilidade (previsibilidade) e cognoscibilidade» do direito », colocando « em causa a exigência de «previsibilidade e calculabilidade da atuação estadual » e de « transparência dos atos dos poderes públicos, designadamente os suscetíveis de afetarem negativamente os destinatários de tal comando: os Administradores Judiciais ». Como este Tribunal vem desde há muito afirmando, o princípio da tutela da confiança constitui uma refração do princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição, postulando « uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas » (Acórdão n.º 156/1995). Tendo os indivíduos « o direito de poder confiar em que aos seus atos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçadas em normas jurídicas vigentes e válidas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico » (Acórdão n.º 345/2009), o princípio da tutela da confiança impõe-se ao Estado , mormente ao legislador, como uma proibição de modificação da ordem jurídica em sentido que afete negativamente as expetativas dos destinatários das normas modificadas sempre que estes não pudessem razoavelmente contar com a modificação introduzida e essa modificação não seja ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes. A lesão da confiança constitucionalmente tutelável é, portanto, aquela que decorre da alteração da ordem jurídica em sentido contrário e adverso às legítimas e fundadas expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente antes dessa alteração e aos planos de vida que fizeram tendo em conta a perspetiva da sua continuidade; não, como parece pressupor a recorrente, a que resulta da frustração da expetativa depositada numa certa interpretação da lei pelos tribunais , ainda que fundada nos cânones hermenêuticos que decorrem do artigo 9.º do Código Civil. Se assim fosse, o controlo da constitucionalidade a partir da tutela da confiança converter-se-ia num controlo sobre o mérito da atividade interpretativa desenvolvida pelos outros tribunais, já que tornaria possível ao Tribunal Constitucional avaliar a afetação das expetativas dos destinatários da norma aplicada, não em razão da solução que a mesma aporta ao caso concreto, mas em virtude da sua maior ou menor aderência à letra do preceito de que foi interpretativamente extraída pelo tribunal que a aplicou. O que, como acima se explicou, se confunde com um controlo de legalidade da aplicação do direito infraconstitucional, atividade que só pode ser levada a cabo no âmbito da ordem jurisdicional a que pertence o tribunal competente para o julgamento do caso. 11. Tendo em conta que o ficou dito, facilmente se percebe que a única questão de inconstitucionalidade que a norma sindicada permitiria configurar à luz do princípio da tutela da confiança seria a de saber se, ao aditar ao artigo 23.º da Lei n.º 22/2013 o seu atual n.º 10, interpretado no sentido de que o limite de 100.000€, ali referido, se aplica à totalidade da remuneração variável devida aos administradores de insolvência, nela se incluindo a majoração prevista no respetivo n.º 7, a Lei n.º 9/2022 teria operado uma mutação da ordem jurídica causadora da preterição « intolerável, arbitrária, opressiva ou demasiado acentuada” daqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático » (Acórdão n.º 12/2012). Apesar de não ter sido esta a questão de inconstitucionalidade suscitada pela recorrente - que nada refere sobre a sucessão de leis no tempo -, importa, ainda assim, assinalar que a resposta a uma tal objeção sempre seria necessariamente negativa. Cumpre recordar que a tutela da proteção da confiança não elimina a liberdade de conformação legislativa que assiste ao legislador democrático, a qual inclui a faculdade de rever as leis — instrumento essencial para garantir a adequação das opções político-legislativas às exigências do interesse público em cada momento. Por isso, o reconhecimento de uma lesão da confiança constitucionalmente tutelável pressupõe, como a jurisprudência constitucional assinalando, a verificação cumulativa de quatro requisitos : em primeiro lugar, é necessário indagar se o Estado (mormente o legislador) encetou comportamentos capazes de gerar nesses cidadãos «expetativas» de continuidade; depois, importa perceber se essas expetativas são legítimas e fundadas em razões atendíveis à luz do ordenamento jurídico-constitucional; em terceiro lugar, há que verificar se esses cidadãos fizeram planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade daquele «comportamento» estadual; por último, é necessário comprovar que não ocorrem razões de interesse público suscetíveis de justificar, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa (cf. Acórdão n.º 128/2009). No caso vertente, estaríamos perante uma eventual expectativa da recorrente de vir a auferir uma remuneração variável de valor superior a € 100.000, expectativa essa alegadamente fomentada pela atuação do Estado-legislador. Todavia, como se referiu supra , desde a redação originária da Lei n.º 22/2013, o legislador previu expressamente a possibilidade de limitação judicial de toda a remuneração variável que excedesse € 50.000, solução que foi reiterada em todas as revisões subsequentes do referido diploma. Assim, não se retiram da evolução legislativa quaisquer elementos que possam fundar ou legitimar uma expectativa, por parte dos administradores de insolvência, de virem a auferir uma remuneração variável superior a € 100.000, suscetível de ser oposta à introdução de uma ulterior limitação, ainda que de ordem legal , que veio fixar no dobro do teto aplicável à possibilidade de limitação judicial do valor da remuneração variável o montante máximo que esta pode em qualquer caso atingir. Nessa medida, falharia, desde logo, o primeiro dos requisitos referidos. 12. A recorrente alega ainda a violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da Constituição. O Tribunal Constitucional dispõe de abundante e estabilizada jurisprudência sobre o controlo da constitucionalidade das leis a partir do princípio da igualdade. Como dessa jurisprudência resulta, na base do n.º 1 do artigo 13.º da Constituição encontra-se a ideia de igualdade enquanto proibição do arbítrio . Em linha com o que fora afirmado já no Acórdão n.º 309/1985, tal conceção foi sintetizada no Acórdão n.º 750/1995 nos termos seguintes: «O princípio da igualdade reconduz-se (…) a uma proibição de arbítrio sendo inadmissíveis quer a diferenciação de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objetivos, constitucionalmente relevantes, quer a identidade de tratamento para situações manifestamente desiguais. A proibição de arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controle. Mas existe, sem dúvida, violação do princípio da igual­dade enquanto proibição de arbítrio, quando os limites externos da discricionariedade legislativa são afrontados por ausência de adequado suporte material para a medida legislativa adotada ». Na senda da orientação preconizada no aludido aresto, o sentido e alcance do princípio da igualdade, enquanto princípio negativo de controlo , foram sendo explicitados na subsequente jurisprudência do Tribunal, em termos que consensualmente lhe acentuaram a função de limite externo da liberdade de conformação do legislador. Retomando o que fora afirmado já nos Acórdãos n.º 309/1985 e n.º 80/1986, escreveu-se no Acórdão n.º 270/2009 o seguinte: «Nesta ordem de considerações tem-se entendido que a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pertencendo-lhe, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. E, assim, aos tribunais, na apreciação daquele princípio, não compete verdadeiramente «substituírem-se» ao legislador, ponderando a situação como se estivessem no lugar dele e impondo a sua própria ideia do que seria, no caso, a solução «razoável», «justa» e «oportuna» (do que seria a solução ideal do caso); compete-lhes, sim «afastar aquelas soluções legais de todo o ponto insuscetíveis de se credenciarem racionalmente» (acórdão da Comissão Constitucional, n.º 458, Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, pág. 120, também citado no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 750/95, que vimos acompanhando). À luz das considerações precedentes pode dizer-se que a caracterização de uma medida legislativa como inconstitucional, por ofensiva do princípio da igualdade dependerá, em última análise, da ausência de fundamento material suficiente, isto é, de falta de razoabilidade e consonância com o sistema jurídico (nestes precisos termos o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 370/2007)». Em linha com a ideia de um controlo jurisdicional das leis baseado numa conceção da igualdade como proibição do arbítrio e desta como um critério essencialmente negativo , assente no chamado «teste do “merecimento”» (cf. Acórdão n.º 546/2011), o Tribunal afirmou também que «[n] ão cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador » (Acórdão n.º 546/2011). Assim é porque o princípio da igualdade « não significa proibição de normas especiais ou excecionais relativas a categorias de interessados, mesmo se já individualizáveis em concreto, como nas leis retroativas, mas sim proibição de normas diversas para situações objetivamente iguais, com o corolário de que normas diversas regulam situações objetivamente diversas do ponto de vista da razão da norma jurídica » (Acórdão n.º 316/2025, citando os Acórdãos n.ºs 44/1984, 34/1986, 12/1988, 39/1988, 191/1988, 186/1990, 330/1993, 381/1993, 516/1993, 335/1994, 468/1996, 563/1996, 786/1996 e 444/1997). 13. O controlo da conformidade das normas jurídicas com base no princípio da igualdade coloca sempre um problema de comparação . No caso vertente, a recorrente confronta o estatuto remuneratório dos administradores judiciais com aquele que se encontra previsto para os agentes de execução, extraindo dessa confrontação a conclusão de que os primeiros são negativamente discriminados face aos segundos, já que estes « também auferem dois tipos de remuneração: a remuneração propriamente dita (e que inclui a fase de adiantamento de honorários) e uma remuneração adicional calculada segundo a tabela prevista em Anexo » e essa «[r] emuneração que não está sujeita a qualquer limite legal ». Vejamos se assim é. 14. Como se sabe, o administrador da insolvência é a pessoa incumbida da « liquidação da massa insolvente no âmbito do processo de insolvência » – isto é, a denominada execução universal –, designadamente da « fiscalização e da orientação dos atos integrantes do processo especial de revitalização e do processo especial para acordo de pagamento, bem como da gestão ou liquidação da massa insolvente no âmbito do processo de insolvência, sendo competente para a realização de todos os atos que lhe são cometidos » por lei (artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 22/2013). Entre outras tarefas, cabe-lhe, em regra, «“[...] prover à conservação e frutificação dos direitos do insolvente e à eventual continuação da empresa (art. 55.º, 1, b), do CIRE), representar o devedor «para todos os efeitos de caráter patrimonial que interessem à insolvência» (art. 81.º, 4, do CIRE) e (…) administrar os bens da massa insolvente e deles dispor. A massa insolvente, que é (…) um património autónomo, continua a pertencer ao devedor, mas este não pode administrar os bens que a integram nem deles dispor. Em contexto litigioso, relativamente a bens e direitos que integrem a massa insolvente, competirá ao administrador representá-la em juízo” » (Acórdão n.º 310/2025). Já o agente de execução é a pessoa que pratica um conjunto de atos numa execução singular com o objetivo de obter a cobrança coerciva da quantia exequenda. Na definição constante do n.º 1 do artigo 162.º do Estatuto dos Agentes de Execução, aprovado em anexo à Lei n.º 154/2015, de 14 de setembro, « é o auxiliar da justiça que, na prossecução do interesse público, exerce poderes de autoridade pública no cumprimento das diligências que realiza nos processos de execução, nas notificações, nas citações, nas apreensões, nas vendas e nas publicações no âmbito de processos judiciais, ou em atos de natureza similar que, ainda que não tenham natureza judicial, a estes podem ser equiparados ou ser dos mesmos instrutórios ». A recorrente não coloca em causa que o cargo de administrador judicial se distingue do de agente de execução. O que alega é que, não obstante essa diferença, ambos são « considerados servidores da justiça, exercem diligências com recurso a meios coercivos com vista ao ressarcimento dos credores da forma mais profícua possível », desempenhando uma função e atividade idêntica na liquidação de bens, razão pela qual se « n ão se encontra nenhum fundamento material ou substantivo que justifique a dissemelhança remuneratória entre as duas funções » que decorre da circunstância de só o valor da remuneração dos administradores judiciais se encontrar sujeito ao tipo de limitação que decorre da norma impugnada. Mas sem razão. 15. Não estando em causa, desde logo, qualquer das categorias suspeitas elencadas no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição, deve começar por assinalar-se que assiste ao legislador democrático uma ampla liberdade para conformar o regime remuneratório daqueles que exercerem funções públicas, seja na administração direta ou indireta, seja enquanto auxiliares da atividade desenvolvida por órgãos estaduais. De modo que, desde logo, para poder surpreender-se uma diferenciação de tratamento constitucionalmente inviável deveríamos estar perante « situações objetivamente iguais ». Como tem sido frequentemente afirmado na jurisprudência do Tribunal Constitucional, « a definição do critério a que se reporta o juízo de igualdade pressupõe uma prévia valoração da realidade, apresentando-se com um conteúdo indissociavelmente ligado aos fins que se pretendem alcançar com o estabelecimento da igualdade. A qualificação de uma situação como igual a outra inclui, necessariamente, a razão pela qual ela deve ser tratada de certo modo » (Acórdão n.º 750/95). Para tentar demonstrar a igualdade de posições entre os administradores judiciais e os agentes de execução, a recorrente invoca a circunstância de uns e outros exercerem « cargos idênticos », de tal maneira que a previsão legal de um limite máximo para a remuneração apenas dos primeiros consubstanciará um « tratamento desigual da remuneração pelo exercício de funções idênticas », contrário à proibição do arbítrio. Ao enveredar por este caminho, a que a recorrente incorre, todavia, em dois equívocos: o primeiro é presumir que administradores judiciais e agentes de execução exercem funções idênticas ; o segundo é procurar demonstrar a desigualdade do tratamento dispensado a uns e a outros isolando um particular aspeto dos respetivos estatutos remuneratórios, desconsiderando que eles são globalmente distintos e que só na sua globalidade poderiam ser objeto de uma comparação relevante. A profissão, função e atividade do administrador judicial distinguem-se claramente das do agente de execução. Cada um possui um estatuto jurídico próprio : o administrador de insolvência rege-se pelo Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, enquanto o agente de execução se encontra sujeito ao Estatuto do Agente de Execução, publicado em anexo à Lei n.º 154/2015. No que respeita à remuneração decorrente da liquidação de bens — questão que aqui se coloca —, a única semelhança relevante entre ambos reside no facto de um e outro deterem poderes para promover a venda de bens. Contudo, a natureza da liquidação difere substancialmente em função do tipo de processo. O administrador de insolvência atua no âmbito de uma execução universal , onde, em regra, existem múltiplos credores. Neste contexto, a remuneração é suportada, em regra, pela massa insolvente, pelo que se impõe a fixação de um limite remuneratório que procure salvaguardar o equilíbrio entre os direitos dos credores e do próprio devedor. Pretende-se, assim, evitar que o produto da liquidação seja excessivamente absorvido pela remuneração do administrador. Já na execução singular , os credores são, por norma, em número bastante reduzido. Consequentemente, as restrições impostas aos direitos patrimoniais dos credores e do executado também são menores. Importa sublinhar também que, na execução universal, se está perante uma situação de grave desequilíbrio económico do devedor, o que pode justificar a adoção de regras remuneratórias mais restritivas — realidade que não se verifica, em princípio, na execução singular. Por outro lado, as regras a que obedece o cálculo da remuneração dos administradores judiciais e dos agentes de execução não são idênticas . É certo que o agente de execução aufere uma remuneração fixa e uma remuneração adicional. No entanto, no que respeita à remuneração fixa, a mesma depende do número e tipo de atos efetivamente praticados. Já o administrador de insolvência recebe um montante fixo global, previamente determinado, que ascende a 2.000€ em caso de liquidação da massa insolvente (artigo 23.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 22/2013). Quanto à remuneração adicional — ou variável — decorrente do resultado da liquidação, as diferenças entre ambos são ainda mais evidentes. No caso do administrador de insolvência, até ao montante de 50.000€, não se aplica qualquer limitação. A sua remuneração é calculada com base em 5% do produto da liquidação, podendo ainda ser acrescida de uma majoração nos termos legalmente previstos. Por outro lado, o agente de execução não beneficia de qualquer majoração. De acordo com o Anexo VIII da Portaria n.º 282/2013, de 29 de agosto, a sua remuneração adicional é calculada com base no valor efetivamente recuperado ou garantido. Para valores até 16.320€ (160 unidades de conta), aplica-se uma taxa percentual de 10%, 7,5% ou 5%, consoante o momento da recuperação: antes da primeira penhora, após a penhora e antes da venda, ou após a venda, respetivamente. Assim, a remuneração adicional máxima até esse limite é de 1.632€. Caso o valor recuperado ou garantido ultrapasse os 16.320€, aplica-se uma percentagem sobre o remanescente: 4%, 3% ou 2%, consoante a fase em que a recuperação ocorra — respetivamente, antes da primeira penhora, após penhora e antes da venda, ou após a venda. Importa ainda sublinhar que a jurisprudência dos tribunais comuns tem vindo a admitir que a própria remuneração adicional do agente de execução pode ser objeto de limitação, numa interpretação conforme à Constituição, visando evitar que as custas processuais atinjam valores que comprometam o acesso ao direito e aos tribunais. Neste sentido, veja-se o Acórdão da Relação de Lisboa de 28 de março de 2023 (Processo n.º 5893/19.5T8FNC.L1-7). Em suma, o legislador modelou de forma diferente a remuneração pela liquidação/venda de bens apreendidos/penhorados, residindo o fundamento dessa distinção no diferente conteúdo das funções desempenhadas pelo administrador de insolvência e pelo agente de execução, nas características próprias da atividade que cada um desenvolve e nas especificidades da execução em que cada um deles intervêm: universal no primeiro caso, singular no segundo. Assim, qualquer comparação relevante entre o estatuto de uns e de outros exigiria a apreciação global e integrada de cada um dos respetivos regimes remuneratórios, e não, como pretende a recorrente, a seleção isolada de um aspeto específico de cada um desses regimes para, a partir daí, sustentar que se verifica um tratamento discriminatório arbitrário. 18. Nas suas contra-alegações, o Ministério Público invocou a violação do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, considerando que a imposição de um teto remuneratório absoluto configura uma medida desproporcionada. Para sustentar esta posição, recorre à jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa à remuneração dos peritos, designadamente os Acórdãos n.ºs 656/2014, 16/2015, 250/2016 e 33/2017, aresto este que declarou, com força obrigat ó ria geral, a inconstitucionalidade da « norma que impede a fixação de remuneração de perito em montante superior ao limite de 10 UCs, interpretativamente extra í da dos n. o s 2 e 4 do artigo 17. º do Regulamento das Custas Processuais em conjugação com a sua tabela IV, por violação do princ í pio da proporcionalidade, ancorado no princ í pio do Estado de direito democr á tico consignado no artigo 2. º da Constituição e tamb é m consagrado no n. º 2 do artigo 18. º da Constituiçã o ». Contudo, ao contrário do que é defendido, entende-se que o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo Tribunal Constitucional nesse contexto específico não é transponível para o caso em análise. 19. Como se escreveu no Acórdão n.º 656/2014, « a determinação do valor remuneratório de uma atividade de coadjuvação do tribunal não est [á] sujeita às regras de mercado ou ao jogo da livre concorrência, na fixação de preços, só assim se assegurando a compatibilização da sua repercussão no valor final das custas devidas, com a garantia do acesso à justiça ». Como ali se refere, «[n] ão existe nenhuma imposição constitucional a exigir a ilimitada fixação do valor remuneratório », impondo-se, pelo contrário, a « harmonização do direito à justa compensação […] pelo serviço prestado com o direito de acesso aos tribunais » « a determinação de alguma contenção na fixação de padrões dos respetivos valores remuneratórios ». Importa sublinhar que, também no caso do administrador de insolvência, não existe qualquer direito constitucional a uma remuneração ilimitada. Pelo contrário, impõe-se uma lógica de contenção e equilíbrio, de modo a salvaguardar igualmente os direitos dos credores, cuja satisfação decresce na medida em que aumentam os encargos suportados pela massa insolvente. E há que cautelar também o próprio direito de acesso ao direito e aos tribunais, já que uma pessoa singular declarada insolvente que não beneficie de apoio judiciário terá de suportar as custas do processo, podendo um valor excessivo conduzi-la a novas dificuldades financeiras. No caso das pessoas coletivas, importa levar em conta que pode ocorrer uma liquidação apenas parcial do ativo, coexistindo com um plano de insolvência destinado a manter a atividade da empresa. Ora, a remuneração e demais despesas do administrador de insolvência repercutem-se diretamente nas custas suportadas pela devedora no processo de insolvência, podendo somar-se às já incorridas num eventual processo especial de revitalização anterior. Por isso, compreende-se a necessidade de harmonizar interesses potencialmente conflituantes, havendo uma clara preocupação do legislador em evitar que os custos associados a estes processos se tornem desproporcionados, comprometendo o acesso aos tribunais ou impondo encargos de tal modo elevados que inviabilizem, na prática, qualquer possibilidade de recuperação económica. Tal situação teria impactos negativos não apenas para o devedor, mas também para os credores, os trabalhadores e as famílias que deles dependem. Sem perder de vista o que ficou dito, importa agora verificar se a sujeição da remuneração global do administrador de insolvência a um limite máximo de 100.000€ à remuneração do administrador de insolvência representa para este um ónus excessivo . 20. O primeiro aspeto a considerar para esse efeito é o valor do teto máximo fixado para a remuneração do administrador de insolvência. Desde logo, convém ter presente que se trata da limitação do montante da remuneração variável , que acresce à remuneração fixa dos administradores de insolvência, cujo valor ascende a €2.000 em caso de liquidação da massa insolvente (artigo 23.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 22/2013). Ademais, nos Acórdãos do Tribunal Constitucional anteriormente citados, o juízo positivo de inconstitucionalidade assentou, em grande medida, no valor manifestamente reduzido do limite então em causa. Tratava-se de um teto máximo de 10 unidades de conta (1.020€), valor que o Tribunal considerou insuficiente para assegurar uma compensação proporcional ao esforço exigido em determinadas perícias. Como se afirmou no Acórdão n.º 656/2014, « a norma em apreciação não contempla um valor suficientemente dilatado » e, perante um limite tão exíguo, « não será difícil imaginar atividade pericial cujo valor, pela complexidade, dimensão ou mesmo duração do esforço exigido ao seu autor, possa exceder — e exceder consideravelmente — aquele “teto” ». A relevância do valor do limite remuneratório na aferição da sua conformidade ao princípio da proibição do excesso não deixou de ser enfatizada no Acórdão n.º 33/2017, onde se considerou que, na ausência de uma cláusula legal que permitisse « acautelar a consideração de circunstâncias excecionais na fixação judicial da remuneração pela realização da perícia », aquele limite não permitia que o juiz respondesse « satisfatoriamente às situações em que, no caso concreto, a justa compensação pelo sacrifício ultrapass [asse] o limite máximo mencionado », que se tornava por isso « excessivo ou intolerável em termos de poder considerar-se que afronta o princípio da proporcionalidade ». Ora, a situação presente é manifestamente distinta. O limite de 100.000€, cerca de cem vezes superior ao que foi objeto de apreciação nos referidos acórdãos, não permite afirmar que seja fácil conceber situações em que a atividade do administrador de insolvência, pela sua complexidade, dimensão ou exigência temporal, justificaria ultrapassar esse valor. Pelo contrário, trata-se de um montante suficientemente elevado para garantir uma compensação adequada, sendo, aliás, cerca de cento e quinze vezes superior à retribuição mínima mensal garantida. Deste modo, o valor do teto funciona como elemento mitigador de qualquer eventual restrição que pudesse ser identificada, nomeadamente quando comparado com a remuneração que o administrador de insolvência poderia auferir de uma outra pessoa singular ou coletiva, a quem tivesse prestado serviços de equivalentes, segundo as regras do mercado. Trata-se, em suma, de um limite que não impede a compensação adequada das funções desempenhadas pelos administradores de insolvência, o que, só por si, torna intransponível para o caso vertente o juízo positivo de inconstitucionalidade formulado nos arestos supra mencionados. 21. Um outro aspeto a considerar é que o exercício das funções de administrador não releva, ao contrário do que sucede com a intervenção dos peritos, de um dever obrigatório de colaboração com o tribunal ( v. Acórdão n.º 33/2017, o n.º 13). Diferentemente do que sucedia no contexto da jurisprudência citada — em que se discutia a imposição de colaboração pericial com remuneração rigidamente limitada —, no presente caso não está em causa qualquer forma de colaboração forçada que possa, nomeadamente, afetar o direito ao livre desenvolvimento da personalidade ou a liberdade de escolha de profissão (cf. artigos 26.º, n.º 1, 47.º, n.º 1 e 18.º, n.º 2, todos da Constituição). O exercício das funções de administrador de insolvência decorre de uma escolha profissional livre. O administrador é livre de aceder à profissão, livre de aceitar ou recusar nomeações, e conhece previamente as condições remuneratórias aplicáveis, incluindo os limites legais. Assim, não se verifica aqui qualquer compressão de direitos fundamentais como aquela que poderia ser apontada ao regime jurídico escrutinado nos acórdãos acima referidos. 22. Importa, por último, assinalar um conjunto de circunstâncias que concorrem para afastar a ideia de que o limite remuneratório em causa configura uma restrição desproporcionada. Desde logo, a remuneração decorrente de um processo de insolvência não constitui, em regra, a única fonte de rendimento do administrador judicial. Com efeito, este poderá já ter sido remunerado por intervenção anterior no âmbito de um processo especial de revitalização (PER) ou de um processo especial para acordo de pagamento (PEAP). Poderá também ser compensado pelo exercício de funções de fiduciário (no caso de pessoas singulares) ou pela eventual nomeação para a gestão provisória ou execução de um plano de insolvência (no caso de pessoas coletivas). Paralelamente, importa ter presente que o administrador de insolvência tem direito a uma remuneração fixa adicional e que todas as despesas inerentes à sua atuação são suportadas, em regra pela massa insolvente. Tal realidade diferencia substancialmente esta atividade da lógica do mercado livre, onde os custos operacionais estão usualmente incluídos no valor global dos serviços prestados. Cumpre ainda referir que o administrador pode estar nomeado em vários processos em simultâneo, o que dilui o impacto económico de um eventual limite individual por processo. Além disso, a atividade de liquidação, mesmo em processos com elevado volume de ativos, raramente se configura como particularmente complexa, tratando-se de uma função técnica que se insere no núcleo das competências profissionais do administrador. Frequentemente, essa atividade é executada com o recurso a terceiros — avaliadores, leiloeiras, instituições bancárias — cujos encargos são refletidos diretamente na massa insolvente. Deste modo, numa ponderação global do regime remuneratório aplicável aos administradores de insolvência, não se pode considerar que o limite máximo de 100.000€, tendo por referência um processo, seja inadequado, desnecessário ou desproporcionado, tendo em conta a finalidade a que se dirige: evitar o risco de inflacionamento descontrolado das custas processuais, em prejuízo dos direitos do insolvente e dos respetivos credores. Pertinente é ainda o facto de a lei estabelecer, no artigo 169.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), o prazo de um ano para a conclusão da liquidação, cabendo ao administrador planificar a sua atuação em conformidade. Conhecendo previamente o limite remuneratório máximo, esse valor pode funcionar como um incentivo à celeridade e eficiência do processo. Com efeito, se o administrador concluir a liquidação no prazo legal, a remuneração variável correspondente poderá atingir, mensalmente, cerca de 8.000€, valor que representa mais de oito vezes a retribuição mínima mensal garantida. Por outro lado, é importante sublinhar que a existência de políticas remuneratórias assentes em valores fixos ou limites máximos constitui uma prática comum tanto no setor público como no setor privado. Em certos casos, pode acontecer que a remuneração auferida pelos trabalhadores seja inferior à complexidade, responsabilidade e esforço exigidos. Porém, isso resulta da necessidade de conter a despesa pública ou de preservar a viabilidade financeira das organizações — lógica que é igualmente acolhida, por exemplo, no artigo 399.º, n.º 1, do Código das Sociedades Comerciais. Por último, importa ter em conta que, em determinados processos, a existência de remunerações fixas ou de limites superiores pode, na prática, beneficiar o administrador de insolvência. Em casos menos complexos, a remuneração fixa ou a remuneração variável “blindada” até 50.000€ pode revelar-se superior à que seria auferida por prestação de serviços equivalentes no mercado. Veja-se, por exemplo, situações em que a liquidação se limita à apreensão de valores provenientes de execuções já concluídas, exigindo escassa intervenção adicional. Nestes casos, o legislador optou por proteger em maior medida os direitos do administrador, assumindo uma restrição proporcional dos direitos do credor e do devedor. 23. Em suma, como bem se reconhece na decisão recorrida, a introdução de limites remuneratórios traduz uma tentativa de conciliar uma compensação condigna pela atividade do administrador de insolvência com a necessária contenção de custos num processo marcado, por definição, pela insuficiência de meios. Como ali se refere, estes limites « espelham uma procura de equilíbrio entre uma remuneração condigna e uma ideia de contenção na distribuição de recursos que, pela natureza insolvencial do processo, não serão, em regra, suficientes para a satisfação integral dos credores ». É certo que, em casos excecionais, poderá sustentar-se que o trabalho desenvolvido justificaria uma remuneração superior a 100.000€. Porém, não se pode ignorar que nos encontramos no âmbito de um processo de insolvência — situação em que a ausência de limites remuneratórios adequados pode traduzir-se num agravamento injustificado dos encargos da massa, com prejuízo direto para os credores e, reflexamente, para o próprio devedor. A erosão da base patrimonial destinada à satisfação dos créditos pode, com efeito, ter consequências muito significativas: inviabilizar a recuperação de empresas, afetar a subsistência de trabalhadores e gerar impactos sociais relevantes nas famílias que deles dependem. Tendo em conta todos estes fatores, entende-se que o legislador, pelas razões acima expostas, não desequilibrou de forma excessiva a balança em desfavor do administrador de insolvência, tendo antes promovido uma solução proporcionada e constitucionalmente conforme. Deste modo, o recurso não poderá proceder. III – Decisão Pelo exposto, decide-se: Não julgar inconstitucional a norma interpretativamente extraída do artigo 23.º, n.º 10, do Estatuto do Administrador Judicial (Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro), que sujeita ao limite de 100.000€, ali referido, a totalidade da remuneração variável devida aos administradores de insolvência, nela se incluindo a majoração prevista no respetivo n.º 7 ; e, em consequência, Negar provimento ao recurso. Custas devidas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC’s, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os fatores referidos no n.º 1 do respetivo artigo 9.º, sem prejuízo do apoio judiciário de que possa beneficiar. Lisboa, 10 de julho de 2025 - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - Afonso Patrão - João Carlos Loureiro - José João Abrantes